Sentencia nº 843 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 11 de Mayo de 2004

Fecha de Resolución11 de Mayo de 2004
EmisorSala Constitucional
PonenteJosé M. Delgado Ocando
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

El 14 de mayo de 2003, el abogado E.L.F.V., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 12.792, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano E.M.C., venezolano y titular de la cédula de identidad n° 3.953.055, en su condición de GOBERNADOR DEL ESTADO GUÁRICO, interpuso ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada contra la LEY DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFERENCIA DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO GUÁRICO, sancionada por la Asamblea Legislativa de la referida entidad federal y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico n° 56, Extraordinaria, del 9 de septiembre de 1996, ello con base en los artículos 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

Por auto del 21 de mayo de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió el recurso de nulidad interpuesto y, a fin de proveer acerca de la solicitud de tutela cautelar formulada, según lo establecido en las sentencias de esta Sala números 88/2000, del 14.03, 2873/2002, 20.11 y 3185/2002, del 11.12, acordó abrir cuaderno separado en la presente causa y remitir el expediente a la Sala para que fuera dictada la decisión respecto de tal pedimento.

El 27 de mayo de 2003 se recibió en Sala el cuaderno separado, a fin del pronunciamiento sobre la medida cautelar requerida, y se designó ponente para la decisión respectiva al Magistrado doctor J.M.D.O..

Practicadas las notificaciones ordenadas, el 19 de junio de 2003, el referido Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado en la misma fecha por el representante judicial del recurrente y publicado en el diario Últimas Noticias del 25 de junio de 2003, según consta en el ejemplar consignado en la fecha indicada.

En diligencia del 2 de octubre de 2003, el apoderado judicial del Gobernador del Estado Guárico solicitó, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se diera inicio a la primera etapa de la relación, al haber transcurrido íntegramente el lapso previsto en el artículo 117 del citado texto legal.

Mediante auto del 7 de octubre de 2003, el Juzgado de Sustanciación, una vez verificado el vencimiento del lapso previsto en el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, acordó remitir el expediente a la Sala Constitucional, para continuar su tramitación de acuerdo con los artículos 93, 94, 95 y 96 eiusdem.

El 7 de octubre de 2003, se fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente para el comienzo de la relación y se designó ponente para la sentencia de fondo al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 16 de octubre de 2003 comenzó la primera etapa de la relación y en auto de la misma fecha se estableció que los informes tendrían lugar el primer (1°) día de despacho una vez transcurridos los quince (15) días continuos previstos en la ley.

El 4 de noviembre de 2003, en la oportunidad fijada para ello, compareció ante la Sala el apoderado judicial del Gobernador del Estado Guárico y consignó escrito de informes, el cual fue agregado a los autos.

Por decisión n° 3470/2003, del 11 de diciembre, la Sala declaró que no ha lugar a la petición de medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por el apoderado judicial del Gobernador del Estado Guárico y ordenó la remisión al Juzgado de Sustanciación del cuaderno separado para que continuara la sustanciación del juicio.

El 18 de diciembre de 2003 se dijo “vistos” en la presente causa.

Cumplida la tramitación legal del recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad interpuesto en la presente causa, pasa la Sala a dictar sentencia con base en las consideraciones que se efectúan a continuación:

I DEL RECURSO DE NULIDAD El abogado E.L.F.V., actuando como apoderado judicial del Gobernador del Estado Guárico, solicitó la declaratoria de nulidad absoluta de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico n° 56, Extraordinaria, del 9 de septiembre de 1996, en virtud de los alegatos que de inmediato se resumen:

  1. - Que la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, mediante una técnica “paraconstitucional” creó un procedimiento para transferir a los Municipios competencias que la Constitución y las leyes atribuyen al Estado Guárico, con lo cual creó una situación de anarquía normativa en cuanto a los recursos destinados a financiar los servicios transferidos, mas aún dado que la legislación impugnada limita dichos servicios a la “construcción de obras”.

  2. - Que en la Ley estadal impugnada se establece que el Estado Guárico debe transferir a los Municipios existentes en su territorio el veinte por ciento (20%) del monto que le corresponda por concepto de situado constitucional, lo cual es un monto adicional al veinte por ciento (20%) que les corresponde a cada uno según lo establecido en el artículo 14 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

  3. - Que el contenido de la Ley recurrida desborda lo previsto en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público dictada con base en el artículo 137 de la Constitución de 1961, pues en ésta se limitó el proceso de descentralización de la República a los Estados, sin incluir la posibilidad de descentralización de los Estados a los Municipios, que es lo que regula la legislación estadal cuestionada por inconstitucional.

  4. - Que la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico es en su totalidad contraria a lo establecido en el artículo 157 de la Constitución de 1999, por cuanto la única finalidad que se persigue con la vigencia de la misma es forzar la transferencia de recursos propios del Estado Guárico a los Municipios, pero sin hacer la menor referencia a la transferencia de competencias o de servicios, que en todo caso es la causa o motivo que justifica dicha transferencia de recursos.

  5. - Que la previsión en la actual Constitución del proceso de descentralización de los Estados a los Municipios no elimina la inconstitucionalidad de la ley estadal cuestionada, ya que la norma contenida en el artículo 165 constitucional consagra el principio de la relación de causalidad entre la competencia o el servicio transferido y los recursos transferidos para su financiamiento, el cual, precisamente, es el que resulta vulnerado por la Ley estadal recurrida.

  6. - Que la antigua Asamblea Legislativa invadió competencias de la reserva nacional al extender la descentralización de los Estados a los Municipios aun cuando la Ley nacional de descentralización la limitó de la República a los Estados, y que, al mismo tiempo, es también inconstitucional en la medida que pretende transferir a los Municipios competencias que son exclusivas de los Estados según la Constitución de 1961 y según la Constitución de 1999.

  7. - Que las normas contenidas en la Ley recurrida contrarían lo dispuesto por el artículo 165 de la Constitución de 1999, pues aquellas contemplan la transferencia de competencias exclusivas del Estado Guárico, mientras que la referida disposición constitucional sólo contempla la transferencia de servicios de los Estados a los Municipios en las áreas reguladas como competencias concurrentes entre ambos niveles político-territoriales.

  8. - Que la Ley impugnada, por medio de una remisión expresa al artículo 4 Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, procura transferir a los Municipios aquellas competencias que la República haya transferido al Estado Guárico en fraude a los actuales artículos 157 y 165 constitucionales.

  9. - Que para transferir competencias o servicios concurrentes de los Estados a los Municipios conforme a lo establecido en el artículo 165 del vigente Texto Constitucional, es necesario que se dicte una ley nacional, por lo que la normativa impugnada también invade por esta razón la reserva nacional, es decir, las competencias del Órgano Legislativo Nacional.

  10. - Que la sustracción que habilita la ley cuestionada del cuarenta por ciento (40%) de los recursos propios del Estado Guárico constituye una violación del artículo 167 y la Disposición Transitoria Décima de la Constitución de 1999, y que las circunstancias jurídicas y fácticas descritas son violatorias de lo establecido en los artículos 157, 165, único aparte y 167, numeral 4, en los que se regula el proceso de descentralización de competencias de la República a los Estados, el proceso de descentralización de los Estados a los Municipios en las materias concurrentes entre ambos niveles político-territoriales, y se determinan los ingresos de los Estados y el porcentaje que de éstos corresponde por situado constitucional a los Municipios.

  11. - Con base en tales denuncias, que fueron reproducidas en el escrito de informes, el apoderado judicial del Gobernador del Estado Guárico solicitó que se declare la nulidad absoluta por inconstitucionalidad de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico.

II MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Pasa la Sala a pronunciarse respecto de la petición de nulidad por razones de inconstitucionalidad en la presente causa, y en tal sentido pasa a examinar la principal denuncia que efectuó en su solicitud el representante judicial del Gobernador del Estado Guárico, referida a la supuesta incompetencia del órgano legislativo de la referida entidad estadal para regular, mediante un acto de rango legal, el proceso de descentralización de competencias del Estado Guárico a los Municipios que existen en el territorio de la mencionada entidad federal, pero teniendo en cuenta la normativa prevista en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y no en la Constitución de 1961, pues el objetivo del juicio de nulidad tramitado es determinar la conformidad o no de la ley impugnada con el Texto Constitucional que rige en la actualidad, a efectos de garantizar su supremacía en el ordenamiento jurídico.

Al respecto, se observa que junto a la cláusula general prevista en el artículo 157 constitucional que establece la competencia de la Asamblea Nacional para atribuir, por el voto favorable de la mayoría de sus integrantes, a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia del Poder Nacional, a fin de promover la descentralización, y a la norma contenida en el artículo 158 del mismo Texto Constitucional que consagra a la descentralización como una política nacional dirigida a profundizar la democracia, acercar el poder a la población y crear mejores condiciones tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estadales, el artículo 165 constitucional, en su único aparte, establece que los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles político-territoriales, y que dichos mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal, esto es, por las leyes y demás actos normativos que dicten los órganos legislativos y ejecutivos estadales.

De acuerdo con lo expuesto en la referida norma constitucional (artículo 165), y a diferencia de lo que ocurría durante la vigencia de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 que únicamente contemplaba (como también lo hacía la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público) la transferencia de competencias de la República a los Estados o a los Municipios, en la actualidad es posible que los Consejos Legislativos estadales dicten leyes de transferencia de competencias de los Estados a los Municipios, con el objeto de profundizar los objetivos que el artículo 158 de la N.F. encomienda a la política de descentralización, pero sujeto a las condiciones y dentro de los límites que impone el mismo precepto constitucional.

En efecto, para que los órganos legislativos de las entidades federales ejerzan conforme a la Constitución dicha competencia, es menester que se cumplan dos (2) condiciones indispensables, en tanto determinantes de la validez del acto de transferencia de competencias que pretenda realizarse: (i) que se haya dictado una ley nacional de delimitación de las competencias concurrentes entre los Estados y los Municipios, pues sólo dichas materias son susceptibles de ser descentralizadas mediante ley estadal de las entidades federales a las municipales, (ii) que la descentralización efectuada esté circunscrita a la prestación de servicios, sin que pueda extenderse a otro tipo de competencias, como son las vinculadas a la construcción de obras públicas, por ejemplo, y (iii) que los Municipios a los cuales se transfiera la competencia para prestar determinado servicio, estén en capacidad de asumir tal obligación, más allá de la correspondiente transferencia de los recursos necesarios para cumplir con la misma.

Para justificar lo afirmado, resulta pertinente citar en extenso la disposición constitucional examinada, que se ubica en el Capítulo III (Del Poder Público Estadal) del Título IV (Del Poder Público):

Artículo 165. Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad.

Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal

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Considera esta Sala que el único aparte de la norma citada debe interpretarse en coherencia con lo dispuesto por el encabezado de la misma y en armonía con la materia regulada por el Capítulo en el cual está inserta (Del Poder Público Estadal), pues sólo así resulta comprensible por qué las competencias concurrentes entre los Estados y los Municipios deben estar previamente delimitadas en una ley de base nacional, y ello es así por que sólo el Órgano Legislativo Nacional tiene competencia para dictar leyes de base reguladoras (según los principios de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad) de las competencias concurrentes, no sólo de la República con los Estados y los Municipios, sino también de las de estos últimos entre sí, siendo la existencia de un texto legal nacional que delimite las competencias concurrentes entre las entidades federales y municipales requisito indispensable para que pueda operar la descentralización (de los Estados a los Municipios) prevista en el único aparte de la misma disposición constitucional, tal y como fue necesario bajo la vigencia de la Constitución de 1961 que se dictara la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público de 1989 para que tuviera lugar la descentralización de la República a los Estados.

Por otro lado, además de la existencia de la legislación nacional que exige la Constitución de 1999 para que se produzca la transferencia de competencias, la lectura del único aparte del artículo 165 constitucional permite sostener que dicho proceso de transferencia de competencias de los Estados a los Municipios no es ilimitado sino que está circunscrito a una materia específica, ya que sólo puede tener lugar en aquella referida a competencias concurrentes entre ambos niveles político-territoriales que supongan la prestación de servicios, dado que dicho aparte único emplea como sinónimos los términos “servicios” y “competencias”, según se infiere del uso por la misma disposición de los términos “gestionen” y “prestar”, los cuales aluden en forma inequívoca a la gestión y prestación de servicios, y a ninguna otra actividad del ente político-territorial federal que transfiere la obligación al ente político-territorial municipal; asimismo, la norma es lo suficientemente clara para indicar al intérprete que es condición para la validez y no para la eficacia de la transferencia del servicio o competencia, el que el respectivo Municipio esté en condiciones efectivas de asumir dicha obligación y garantizar la satisfacción del interés general y los derechos colectivos que dependan de dicha actividad, lo cual comporta la realización de estudios técnicos dirigidos a establecer en forma previa con qué recursos se contará, además de los que serán transferidos con el servicio, para la efectiva prestación universal, continua, ininterrumpida y eficaz del mismo, así como la celebración de los respectivos convenios de transferencia de servicios entre el ente transferente y el ente transferido.

En atención al marco constitucional examinado, encuentra la Sala que la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico cuya nulidad absoluta ha sido demandada, es una ley pre-constitucional que no sólo carecía de cobertura en la N.F. vigente para la fecha de su sanción (07.11.96), sino que tampoco encuentra fundamento jurídico en el vigente Texto Constitucional de 1999, ya que hasta la fecha de publicación del presente fallo, la Asamblea Nacional no ha dictado la correspondiente ley de delimitación de las competencias concurrentes entre los Estados y los Municipios, o algún instrumento legal que incluya tal régimen, el cual debe estar contenido en una de las leyes de bases que deben ser dictadas por el referido Órgano Legislativo Nacional de acuerdo con la norma contenida en el artículo 165 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En efecto, si bien el parágrafo único del artículo 2 de la Ley impugnada parte del supuesto de que las competencias concurrentes de la República y los Estados delimitadas por el artículo 4 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público corresponden a las competencias concurrentes entre los Estados y los Municipios, lo cierto es que dicha suposición es falsa, por cuanto el referido artículo 4 es claro al señalar que “serán transferidos progresivamente a los Estados los siguientes servicios que actualmente presta el Poder Nacional”, sin mencionar en modo alguno que las mismas podrán en momento ulterior ser transferidas de los Estados a los Municipios, por ser igualmente competencias concurrentes de estos niveles político-territoriales.

Finalmente, se desprende de los artículos 1, 2 y 3 de la referida ley estadal, que la transferencia de competencias efectuada a través de la misma no se circunscribe a la prestación de servicios, como lo exige el artículo 165 constitucional, en concordancia con lo previsto en el artículo 184 del mismo Texto Fundamental, sino que, por el contrario, regula en forma genérica e ilimitada la transferencia de competencias y de los recursos necesarios para el ejercicio de las mismas de los Estados a los Municipios, lo cual constituye, a juicio de esta Sala, una vulneración directa del límite prescrito por el único aparte del referido artículo 165, así como del principio general contenido en el artículo 4 del mismo Texto Constitucional, referido a la descentralización adoptada en los “términos consagrados” en la propia Carta Magna.

En virtud de los razonamientos precedentes, esta Sala Constitucional declara con lugar el recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobernador del Estado Guárico contra la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, al ser la misma contraria a lo establecido en los artículos 4 y 165 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en consecuencia, declara, en atención a lo previsto en el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la nulidad absoluta de la legislación estadal recurrida con efectos hacia el futuro, los cuales se producirán a partir de la publicación del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República, en el sentido de que tanto las competencias como los recursos que hubieren sido transferidos por el Estado Guárico a los Municipios que existan en dicha entidad federal, serán reasumidos por el mencionado Estado. Así se decide.

III

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

  1. - CON LUGAR el recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad interpuesto por el abogado E.L.F.V., actuando como apoderado judicial del ciudadano E.M.C., en su condición de GOBERNADOR DEL ESTADO GUÁRICO, contra la LEY DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFERENCIA DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO GUÁRICO, sancionada por la Asamblea Legislativa de la referida entidad federal y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico n° 56, Extraordinaria, del 9 de septiembre de 1996.

  2. - La NULIDAD ABSOLUTA de la LEY DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFERENCIA DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO GUÁRICO, sancionada por la Asamblea Legislativa de la referida entidad federal y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico n° 56, Extraordinaria, del 9 de septiembre de 1996, por ser violatoria de lo establecido en los artículos 4 y 165 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

  3. -Se FIJAN los efectos de este fallo, a partir de la publicación del mismo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, oportunidad en la cual las competencias y recursos que hayan sido transferidos por el Estado Guárico a los Municipios que existan en esta entidad federal, serán reasumidos por el mencionado Estado.

  4. - Conforme a lo dispuesto por los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ORDENA publicar el presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo sumario se indicará con precisión el siguiente título:

SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA QUE DECLARA LA NULIDAD ABSOLUTA DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFERENCIA DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO GUÁRICO, SANCIONADA POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL ESTADO GUÁRICO Y PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DEL ESTADO GUÁRICO N° 56, EXTRAORDINARIA, DEL 9 DE SEPTIEMBRE DE 1996

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Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de mayo dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

JMDO/

Exp. n° 03-1236.

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