Sentencia nº 1614 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 2 de Noviembre de 2011

Fecha de Resolución 2 de Noviembre de 2011
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente Nº 10-0419

El 28 de abril de 2010, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada por los ciudadanos “HENRI J.F. FUENTES, (…) titular de la cédula de Identidad No V-7.031.234, (…) actuando en este acto con el carácter de Gobernador del Estado Lara, según Acta de Proclamación expedida por la Junta Regional Electoral del Estado Lara (…) con fundamento a las atribuciones conferidas en los artículos 36 y 81 numeral 1 de la Constitución del Estado Lara, ARVIS SEGUNDO CANELÓN (…), titular de la cédula de Identidad número V-4.720.661, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 34.817 (…), actuando en mi condición de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO LARA, según se evidencia de Decreto Nº 00069, de fecha 17 de Diciembre de 2008, publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria del Estado Lara Nº 11.717, de fecha 17 de Diciembre de 2008 (…), A.L.Á., venezolana, titular de la cédula de identidad Nº V-7.433.356, (…) Inpreabogado (sic) Nro. 44.771 en su condición de Consultora Jurídica de la Gobernación del Estado Lara (…)”, contra la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 (Extraordinario) del 22 de febrero de 2010.

El 5 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En virtud de la reconstitución de la Sala y del nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó reconstituida la Sala de la siguiente forma: Presidenta Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Vicepresidente Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, y los Magistrados Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

El 1 de julio, 5 de octubre y 15 de diciembre de 2010, así como 25 de enero, 1 de marzo, 15 de junio, 20 de julio y 29 de septiembre de 2011, la parte recurrente consignó diligencias solicitando se admita la presente causa.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte recurrente expuso en su escrito, lo siguiente:

Que “el objeto del presente recurso de nulidad tiene como finalidad la nulidad integral de la Ley Orgánica del C.F.d.G., sancionada por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 5963, de fecha 22 de febrero de 2010 cuya nulidad por inconstitucionalidad demandamos en su totalidad, habida cuenta de existencia de vicios de: 1. En primer lugar, la Ley Orgánica del C.F.d.G.v. el artículo 185 constitucional al asignarle al C.F.d.G. una serie de atribuciones que no están contempladas directamente en el texto constitucional. Llama la atención la regulación y creación de una forma organizativa en el Poder Nacional tales como los Distritos Motores de Desarrollo, así como también la incorporación y regulación en todo lo relativo sobre el Fondo de Compensación Territorial. En este sentido, Nuestra Carta Magna en su artículo 185 consagró claramente el ámbito de actuación del C.F.d.G., centrándose en la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios. Sin embargo, el legislador al dictar esta Ley, se extralimitó al asignarle atribuciones que no están dentro del ámbito de las competencias que la Constitución le confirió al C.F.d.G.. En el m.d.p.d. descentralización nacional como así lo plantea el C.F.d.G. se crean los Distritos Motores de Desarrollo, siendo estos órganos de la Administración Pública Nacional, creados por el Presidente de la República, en consecuencia dichos Distritos Motores de Desarrollo solo deben recibir atribuciones estrictamente administrativas, ubicándose en la organización del poder nacional; por lo tanto no forman parte del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y los municipios y por ser órganos de Poder Nacional están fuera de la competencia propia del C.F.d.G.. Sin embargo, contrario a lo antes expuesto la Ley Orgánica del C.F.d.G., ha tergiversado la actividad de planificación que ejerce el C.F.d.G., abocándose al estudio y planificación de los Distritos Motores de Desarrollo, así como le ha asignado a la plenaria del Consejo concretas funciones relativas al estudio y proposición al Presidente de la República de la creación de estos Distritos Motores de Desarrollo; materia ésta que no forma parte de las competencias del C.F. de Gobierno”.

Que “como segundo punto, a lo atiente al Fondo de Compensación Territorial la Ley Orgánica del C.F.d.G., también ha desviado de manera indebida e inconstitucional los fines propios de dicho Fondo, por cuanto el propósito del mismo es coadyuvar al proceso de transferencia de competencia del poder nacional a los estados y los municipios como así lo consagra el artículo 185 constitucional y no para destinarlo a los Distritos Motores de Desarrollo que implantare el Presidente de la República en C.d.M. como y para las llamadas bases del poder popular. Como se evidencia, las trasgresiones a las normas constitucionales señaladas, lo que en definitiva desnaturaliza el objetivo para los cuales fue concebido el C.F.d.G. por parte del Constituyente. Así como desvirtúa los objetivos y las funciones del c.f.d.g., por cuanto se refleja una violación a la Autonomía de los estados y de los municipios, ya que limita el alcance que puedan desarrollar a través de sus propias competencias, así como su autonomía financiera siendo ésta la capacidad para obtener los recursos previstos en la Constitución y las leyes, así como para administrarlos e invertirlos de conformidad con los lineamientos establecidos en los respectivos proyectos o planes, cumpliendo de esta manera con el ejercicio de sus competencias, sin embargo la Ley Orgánica del C.F.d.G. insistimos de manera inconstitucional desvía los recursos que de acuerdo con la constitución y las leyes, constituyen ingresos propios de los Estados y Municipios, teniendo estos entes la debida competencia para administrarlos e invertirlos. Transgrediendo de esta manera el artículo 167, numeral 6 de la Constitución Nacional.

Que “en tercer lugar, el vicio en el procedimiento de formación de la Ley, que obviamente implica la nulidad y este se produce por la omisión del requisito previsto en el artículo 206 de la Constitución de 1999. En este sentido, debemos resaltar que la Asamblea Nacional cuando aprobó este instrumento legal, omitió de manera absoluta hacer la correspondiente consulta sobre el contenido de esta Ley a los Estados, a través de los Consejos Legislativos y obviamente este requisito de insoslayable cumplimiento no se verificó como lo indicaremos más adelante y en el caso particular del Estado Lara, el C.L. de esta entidad no fue consultado para tal fin”.

Que “en último lugar debemos señalar que la Ley Orgánica del C.F.d.G., pretende regular la materia relativa al establecimiento del régimen para la transferencia de competencias entre los entes territoriales y las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado y en este sentido se consagra un mecanismo inconstitucional por cuanto carece de fundamento constitucional al establecerse un medio para la transferencia de competencias a favor de las llamadas organizaciones de base del poder popular. Con respecto a ello, es de señalar que ninguna organización puede abrogarse la soberanía que reside intransferiblemente en el pueblo por cuanto a través de la precitada Ley se ha creado un mecanismo destinado a modificar el reparto de las competencias asignadas por nuestra Constitución careciendo en este sentido de una norma de carácter constitucional que en forma expresa prevea y regule la transferencia de este tipo de competencias y este sentido, nuestra Constitución tiene prevista qué tipo de competencias del Poder Nacional han de transferírseles a los Estados y los Municipios y a su vez, también de los Estados en beneficio de los municipios consagrados en los artículos 157 y 165 en su único aparte; en este orden nuestra Carta Magna no permite la transferencia de competencias en beneficio de otra organización que no sean los Estados y los Municipios”.

Que “la Ley Orgánica del C.F. contiene normas que son claramente inconstitucionales por cuanto establece la creación de un mecanismo de reforma de la distribución constitucional de las competencias que no tiene ningún tipo de fundamentación al amparo de nuestra carta magna, trayendo ello como consecuencia la asignación al c.f.d.g. atribuciones que se encuentran fuera del marco de las competencias que la constitución le confirió, en este sentido en su artículo 1 se establece expresamente: ‘Artículo 1: La presente Ley tiene por objeto regular la organización y funcionamiento del C.F.d.G. y, en virtud de ello, y a fin de desarrollar las competencias que el texto constitucional le ha trazado. Establecer los lineamientos de la planificación y coordinación de las políticas y acciones necesarias para el adecuado desarrollo regional. Igualmente, atiende al establecimiento del régimen para la transferencia de las competencias entre los entes territoriales, y a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado.’ (Subrayado Nuestro). En esta norma se establecen lo relativo a la transferencia de competencias entre los entes territoriales y para las organizaciones detentadoras de soberanía originaria del Estado, estableciéndose en este orden que el objeto de su regulación, se encuentra la creación y definición de un mecanismo que permitiría la transferencia de competencias de los entes políticos territoriales a determinadas organizaciones que no fueron incluidas por el Constituyente de 1999 dentro del sistema de organización del Poder Público. En este sentido, hay que poner de manifiesto que el artículo 1 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., parte de una premisa falsa, que supone un grave error conceptual que parece invadir toda la estructura de la Ley. Este error subyace en el supuesto reconocimiento de las llamadas ‘organizaciones detentadoras de las soberanía originaría del Estado’. Obviamente que esta expresión contenida en la Ley que estamos impugnando encierra un grave desconocimiento del principio de la soberanía popular y de la intransferibilidad de la misma. Ello en virtud, que de acuerdo al artículo 5 de Nuestra Constitución: ‘la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo’ y en este sentido el ejercicio de la misma corresponde siempre al pueblo y el pueblo no puede delegar transferir la soberanía ni siquiera como producto de una votación democrática. En efecto hay que tener presente que la soberanía no admite enajenación o transferencia alguna y su ejercicio indirecto, tal como lo prevé el artículo 5 de la Constitución, solo puede darse mediante el sufragio y por los órganos que ejercen el poder público; por otra parte, todas las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público deben ser establecidas por la Constitución Nacional y las leyes, así como lo dispone el artículo 137 Constitucional.

Que “es necesario señalar que las personas electas a través del sufragio en ejercicio del poder público deben ceñirse a la legalidad conforme a lo previsto en el artículo 137 Constitucional, es por ello que las organizaciones electas o conformadas democráticamente no pueden convertirse en detentadoras de la soberanía originaria ya que esta reside intransferiblemente en el pueblo y como quiera que no es ejercida directamente, solo admiten un ejercicio indirecto, por los órganos que ejercen el poder público, cuyas atribuciones son definidas por la Constitución y las leyes; lo que quiere decir que ni siquiera a través de métodos democráticos, puede el pueblo transferir a ninguna organización fuera de las que según el artículo 136 de la Constitución conforman el Poder Público el ejercicio de la soberanía”.

Que “el artículo 2 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. establece: ‘El C.F.d.G. es el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios. En consecuencia, el C.F.d.G. establece los lineamientos que se aplican a los procesos de transferencia de las competencias v atribuciones de las entidades territoriales, hacia las organizaciones de base del Poder Popular.’ (Subrayado Nuestro). Este artículo entra en franca contradicción con el espíritu, propósito y razón del artículo 185 de la Constitución Nacional, cuando asigna al C.F.d.G. atribuciones concretas en el desarrollo de transferencias de competencias que son inconstitucionales, por cuanto pretender transferir competencias a las llamadas ‘organizaciones de bases populares’, estaríamos en presencia de organizaciones que no se inscriben dentro de la estructura organizativa del poder público, habida cuenta que no son instituciones previstas dentro del marco de Nuestra Constitución Nacional.

Que “la Ley cuya impugnación estamos solicitando en su artículo 7 establece: ‘La transferencia de competencias es la vía para lograr el fortalecimiento de las organizaciones de base del Poder Popular v el desarrollo armónico de los Distritos Motores de Desarrollo y regiones del país, en el m.d.P.d.D.E. y Social de la Nación.’ (Subrayado Nuestro), Conforme a éste artículo nos hallamos en presencia de un seudo mecanismo de transferencia de competencias que no tiene ningún tipo de relación con la descentralización, y por ende es contrario a los fines propios de todo proceso de transferencia de competencias, conforme a lo establecido en el artículo 157 del texto fundamental y por ende es también contrario a las competencias propias del C.F.d.G. estatuido en el artículo 185 de Nuestra Carta Magna.

Que “el numeral 1 del artículo 14 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. otorga a la plenaria del C.F.d.G., la atribución para: ‘Proponer al Presidente o Presidenta de la República las transferencias de competencias y servicios a los Poderes Públicos Territoriales y a las organizaciones de base del Poder Popular’. En este mismo sentido, el numeral 16 del artículo 20 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. atribuye a la Secretaría del C.F.d.G. la función de ‘Capacitar a las organizaciones de base del Poder Popular en las competencias que estén en condiciones de asumir a través de programas formativos que serán cofinanciados por los estados y municipios.’ De esta forma, la misma Ley viene a ratificar su propósito de crear y mantener un sistema de transferencia de competencias a las llamadas ‘organizaciones de base del Poder Popular’; mecanismo este que, sin embargo, no ha sido previsto por la Constitución y, por tanto, es contrario al principio de indisponibidad de las competencias de los entes del Poder Público”.

Que “todas las normas de la Ley Orgánica del C.F.d.G. anteriormente citadas (artículos 1, 2, 7, 14 en su numeral 1 y 20 en su numeral 16) son inconstitucionales y, por tanto, solicitamos que sea declarada su nulidad por esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia”.

Que “el artículo 5 de Ley cuya nulidad se solicita, que hace referencia al proceso de planificación en los siguientes términos: Artículo 5: La función de planificación asignada al C.F.d.G., se destina a establecer los lineamientos de los entes descentralizados territorialmente y a las organizaciones populares de base, así como el estudio y la planificación de los Distritos Motores de Desarrollo que se creen para apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. El C.F.d.G. con base en los desequilibrios regionales, discutirá y aprobará anualmente los recursos que se destinarán al Fondo, de Compensación Interterritoríal y las áreas de invasión prioritaria a las cuales se aplicarán dichos recursos”.

Que “el artículo anteriormente citado es evidentemente contrario al artículo 185 de la Constitución, pues la función de planificación asignada para este cuerpo no es para entes descentralizados territorialmente, y las organizaciones populares de base, así como el estudio y la planificación de los Distritos Motores de Desarrollo; ello atentaría contra la autonomía de los Estados y Municipios, y sería inconcebible para organizaciones populares que no tienen carácter público, sino que son mecanismos de participación social. Además, hay la intención de equiparar a estas organizaciones con los Estados y Municipios, lo cual también es inconstitucional, por cuanto la planificación y su carácter vinculante atenta contra la autonomía planificadora de estos entes políticos-territoriales. Ciudadanos Magistrados de esa honorable Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia, tal como lo hemos expuesto precedentemente la transferencia de competencias desde los entes político-territoriales siempre implica una modificación del texto constitucional. De tal manera, que cualquier norma que prevea la transferencia de competencias exclusiva incide sobre lo que es la funcionalidad de las cláusulas competenciales contenidas en el texto de Nuestra Constitución; esto, como es fácil comprender, sólo es posible si la Constitución lo ha previsto expresamente y, en caso de haberlo previsto, habrá que admitirlo dentro del ámbito estricto que haya sido dispuesto. En este mismo sentido la Ley por el contrario, no puede crear ex novo mecanismos de transferencia de competencias que afecten o modifiquen el contenido de estas normas competenciales de la Constitución. Esto implicaría desconocer la rigidez de nuestra Constitución la cual solo puede ser modificada a través de los mecanismos previsto expresamente en ella misma, y supondría permitir que la Ley creare mecanismo de reforma de la Constitución”.

Que “los artículos 157 y 165 de Nuestra Carta Magna solo admiten la posibilidad de que la transferencia de competencia se produzca desde el poder nacional (sic) a través de los Estados y Municipios y de los Estados a los Municipios. Ninguna norma constitucional permite la transferencia de competencias de un ente político territorial (República, Estado o Municipio) a favor de supuestas organizaciones de bases del poder popular. En este orden de ideas, es bueno recordar que el artículo 184 de la Constitución Nacional prevé la posibilidad de que la Ley cree mecanismos para la transferencia de servicios de los Estados y Municipios a las comunidades y grupos vecinales organizados, pero como ya se ha señalado, la transferencia de servicios constituye un mecanismo totalmente diferente de la transferencia de competencias. Estas diferencias radican, en primer lugar, en el objeto de la transferencia (los servicios suponen una noción orgánica o formal que abarca a los recursos y bienes aplicados a la prestación de los servicios públicos), y se diferencian también en los medios de la transferencia (eminentemente convencionales en la transferencia de servicios). Pues bien, el artículo 184 de la Constitución en virtud de su redacción, logra realzar todas las diferencias que ya hemos apuntado, pues en esta norma se hace alusión, exclusivamente, a la transferencia de servicios, lo cual es, per se, muy significativo, pues sólo ha de pensarse que el Constituyente estableció en este caso consciente diferenciación, que contrasta con normas como la del artículo 157 constitucional, en el cual se alude a la transferencia de materias de la competencias del Poder Nacional, o con el único aparte del artículo 165, en el cual se alude expresamente a la descentralización y transferencia de ‘servicios y competencias’. Por consiguiente, el empleo de cada una de estas expresiones en cada una de las normas mencionadas, sólo puede llevar a concluir que el Constituyente ha querido establecer, de manera consciente y deliberada, diferentes mecanismos para diferentes situaciones”.

Que “la Ley Orgánica del C.F.d.G. conlleva a la creación de un nuevo fondo que debería apoyar a la descentralización a Estados y Municipios desde el financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, regiones éstas integradas por estados y municipios; este fondo es el Fondo de Compensación Interterritorial y cuya creación trajo como consecuencia que la Asamblea Nacional, a través de una modificación en la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), lo derogara. La razón de la conexión entre la eliminación del FIDES y la creación del Fondo de Compensación Interterritorial, es histórica, por cuanto el primero nace a la par de la creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), impuesto que bajo la Constitución de 1961 era una competencia de los Estados o Entidades Federales. Bajo esa Constitución ya derogada, los impuestos reservados de manera exclusiva al Poder Nacional, eran los que gravaban los cigarrillos, los alcoholes y licores, los fósforos y las salinas. Por tanto, todos los impuestos a la producción y al consumo de bienes, (excluidos los que recayeran sobre los conceptos antes mencionados), eran de potestad tributaria de los Estados. Se deducía, pues, que los Estados, en virtud de su poder residual (artículo 17° de la Constitución de 1961), tenían una amplia potestad para gravar la producción y el consumo de bienes. Sobre la base de esa concepción y aunado al concepto propio del sistema federal dentro del cual es connatural y propio a los Estados o Entidades Federales gravar el consumo de bienes, se estableció que un porcentaje de lo que se recaudara por IVA se dirigía a los Estados y a los Municipios a través del FIDES”.

Que “la Constitución de 1999, aclaró el punto y reservó para el Poder Nacional el IVA en su artículo 156 numeral 12, por lo que la concepción originaria del FIDES dejó de existir para dar paso al Fondo del financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, regiones éstas integradas por estados y municipios; este fondo es el Fondo de Compensación Interterritorial y cuya creación trajo como consecuencia que la Asamblea Nacional, a través de una modificación en la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), lo derogara. La razón de la conexión entre la eliminación del FIDES y la creación del Fondo de Compensación Interterritorial, es histórica, por cuanto el primero nace a la par de la creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), impuesto que bajo la Constitución de 1961 era una competencia de los Estados o Entidades Federales. Bajo esa Constitución ya derogada, los impuestos reservados de manera exclusiva al Poder Nacional, eran los que gravaban los cigarrillos, los alcoholes y licores, los fósforos y las salinas. Por tanto, todos los impuestos a la producción y al consumo de bienes, (excluidos los que recayeran sobre los conceptos antes mencionados), eran de potestad tributaria de los Estados. Se deducía, pues, que los Estados, en virtud de su poder residual (artículo 17° de la Constitución de 1961), tenían una amplia potestad para gravar la producción y el consumo de bienes. Sobre la base de esa concepción y aunado al concepto propio del sistema federal dentro del cual es connatural y propio a los Estados o Entidades Federales gravar el consumo de bienes, se estableció que un porcentaje de lo que se recaudara por IVA se dirigía a los Estados y a los Municipios a través del FIDES. Este breve resumen histórico se señala para evidenciar que las entidades federales inexorablemente van a desmejorar su situación fiscal bajo la forma cómo la Ley Orgánica del C.F.d.G. concibe el reparto de los fondos, los cuales ya no van a tener un apartado fijo en la Ley del FIDES, porque ésta Ley fue derogada a la par de la Creación del Fondo de Compensación Interterritorial, sino que ahora van a depender de lo que así establezca la Plenaria del C.F.d.G., órgano que decide sobre la asignación de sus recursos y que anualmente discutirá y aprobará los montos que asignará ‘a través de los estados, los municipios, las organizaciones de base del Poder Popular y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo’ (…)”.

Que “ya no solo no existe un porcentaje fijo a ser distribuido entre las entidades territoriales y consejos comunales (instancia de participación receptora de recursos agregada en las últimas reformas de la Ley del FIDES), sino que se amplía el ámbito de distribución de los mismos, al incluir nuevos receptores de eso recursos, cuales son organizaciones de base del Poder Popular que van más allá de los Consejos Comunales y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo (vid. art. 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G.). Es importante destacar que los aportes del Fondo de Compensación Interterritorial si bien ya no tienen un solo origen como los tenía el Fides (que como vimos era un porcentaje de lo recaudado por IVA) hoy se encontraran representados por los aportes que haga al mismo el Ejecutivo Nacional. Mención aparte merece realizarse respecto a que también los Estados y Municipios deberán aportar recursos al Fondo, cuando es una realidad que tanto los 23 estados de la Federación Venezolana y los 335 municipios del país esperan por el contrario recibir recursos en vez de aportarlos. Esta distribución del Fondo además de ampliada, cercena la autonomía de las entidades federales y municipios, prevista constitucionalmente en los artículos 159 y 168, quienes ahora deberán invertir los recursos que reciban a través del Fondo de Compensación Interterritorial en las áreas de inversión que determine la Plenaria del C.F.d.G. (art. 20 numeral 11 de la Ley Orgánica del C.F.d.G.). En el artículo 185 de la Constitución de 1999 contempla el fondo de compensación interterritorial cuando en razón a éste dispone lo siguiente:‘Del C.F.d.G. dependerá el Fondo de Compensación Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. El C.F.d.G., con base en los desequilibrios regionales, discutirá y aprobará anualmente los recursos que se destinarán al Fondo de Compensación Interterritorial y las áreas de inversión prioritaria a las cuales se aplicarán dichos recursos.’ (Subrayado Nuestro)”.

Que “con respecto al artículo ut supra indicado, hacemos las siguientes consideraciones: En primer lugar, define los objetivos y sobre este particular se señala que las inversiones públicas financiadas por el Fondo de Compensación Interterritorial están enderezadas a ‘promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación v complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo’. Es evidente que los recursos de este fondo están destinados entonces a la cooperación y complementación de políticas que son desarrolladas por las entidades públicas territoriales, luego es evidente que el Fondo de Compensación Interterritorial juega un papel importante como apoyo de ciertas políticas públicas, desarrolladas por entes públicos, con la finalidad de facilitar la cooperación y complementación de las acciones de estos mismos entes. Por lo tanto, si los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial deben acompañar y apoyar políticas públicas de determinados entes públicos territoriales, es obvio entonces que las inversiones públicas a las que se refiere la norma, son aquellas que deben llevar adelante estos mismos entes públicos territoriales cuyas políticas deben estar apoyadas por los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial”.

Que “en segundo lugar, debemos acotar que el artículo 185 de la Constitución establece claramente que el Fondo de Compensación Interterritorial depende del C.F.d.G.. Y por otra parte, como ya lo hemos señalado, el ámbito material de las competencias del C.F.d.G. está claramente delimitado por la misma norma. Efectivamente las competencias del C.F.d.G. se encuadran, exclusivamente, en la materia relativa a la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo de los procesos de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Por consiguiente, es evidente que el C.F.d.G. sólo puede ejercer atribuciones que estén ligadas o conectadas con el ámbito de la materia de su competencia, tal como ésta fue definida por la Constitución. Dentro de este ámbito material de competencias deben estar también todas las atribuciones que el C.F.d.G. desarrolle respecto del Fondo de Compensación Interterritorial. En otras palabras, si el Fondo de Compensación Interterritorial depende del C.F.d.G., es precisamente, porque los recursos que integran el Fondo de Compensación Interterritorial deben también estar ligados o conectados con el ámbito de materias que conforma la competencia del C.F.d.G.. Por ello, si se analiza el texto del artículo 185 constitucional de forma integral y sistémica, resulta obvio, por ejemplo, que las finalidades de cooperación y complementación de políticas e iniciativas de las distintas entidades públicas territoriales, para las cuales está destinado el Fondo de Compensación Interterritorial, nos refiere necesariamente a la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de los Estados y Municipios, en el marco del desarrollo de los procesos de descentralización y transferencias de competencias del Poder Nacional a estas entidades públicas territoriales. En definitiva, dado que el Fondo de Compensación Interterritorial depende del C.F.d.G. y debido a que el Fondo de Compensación Interterritorial no es, per se, un ente público, sino tan sólo una masa de recursos administrada por el Consejo, debe concluirse que los fines para los cuales se empleen los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial deben estar ligados a la materia de la competencias del C.F.d.G., es decir, se trata, en este caso, de recursos que deben estar ligados al desarrollo de los procesos de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, y los fines que según el artículo 185 de la Constitución deben tener los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial son enteramente consecuentes con esta afirmación”.

Que “en tercer lugar, cabe precisar que el contexto general de las normas de la Constitución y de las leyes aplicables, ratifica que los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial están destinados al financiamiento de inversiones que realicen los Estados y Municipios, pues, todas esta red de normas lleva siempre a una última e ineludible conclusión: la administración e inversión de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial corresponde a los Estados y Municipios. En sintonía con la interpretación que hasta aquí se ha hecho del artículo 185 de la Constitución, encontramos que el artículo 167.6 constitucional establece que son ingresos de los Estados ‘los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial’. No cabe lugar a dudas entonces, que entre los ingresos propios de los Estados encontramos recursos que provienen del Fondo de Compensación Interterritorial y que deben, por ende, entrar a formar parte del T.E.. Por otra parte debe destacarse que de conformidad con lo establecido en el artículo 164.3 de la Constitución, ‘Es de la competencia exclusiva de los Estados (...) La Administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos’. Así pues, si los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial son ingresos propios de los Estados, y éstos, por otra parte, ostentan la competencia exclusiva para la administración e inversión de sus recursos, es concluyente entonces que la administración e inversión de los recursos que les sean transferidos desde el Fondo de Compensación Interterritorial, es una competencia exclusiva de los Estados”.

Que “conforme al texto de la Constitución en su artículo 164.3 esta competencia exclusiva de los Estados, comprende tanto la administración como la inversión de sus recursos, incluyendo a los provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial, lo cual, por su parte, resulta enteramente coherente con el contenido del artículo 185 de la Constitución, según el cual los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial están destinados precisamente a financiar inversiones públicas, una parte de estas inversiones públicas, serán hechas por los Estados, ya que a ellos corresponde administrar e invertir los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial. Así pues, la competencia para administrar e invertir estos recursos está otorgada inicialmente a los Estados, mediante los artículos 167.6 y 164.3 de la Constitución, como también está asignada a los Municipios. Conforme a lo anterior, ciudadanos Magistrados es necesario expresar que la Ley Orgánica del C.F.d.G. es violatoria de normas y principios constitucionales en lo atinente a la inversión de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial. En este sentido expresamente establece el artículo 23 de la precitada Ley: ‘El Fondo de Compensación Interterritorial depende del C.F.d.G., el cual decide sobre la asignación de sus recursos. Anualmente, el C.F.d.G. discutirá y aprobará los montos que asignará a través de los estados, los municipios, las organizaciones de base del Poder Popular v la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo.’ (Subrayado Nuestro)”.

Que “como se puede apreciar la norma supra indicada viola de manera flagrante el artículo 185 de la Constitución Nacional, ya que en ella se prevé la posibilidad de destinar los recursos del Fondo de Compensación de Interterritorial no solo a los Estados y Municipios, sino también a ‘las organizaciones de base del Poder Popular y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo’. Conforme a lo expuesto los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial deben estar destinados, exclusivamente, a los Estados y Municipios, con la finalidad de apoyar o complementar los procesos de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a estos entes político-territoriales. Por consiguiente, el contenido de la norma citada que permite que los recursos del Fondo de Compensación de Interterritorial sean destinados a otros entes u órganos distintos de los previstos por la Constitución es, per se, inconstitucional. Aunado a lo anterior y conforme al artículo 185 de la Carta Magna, los recursos del Fondo de Compensación de Interterritorial deben estar destinados a financiar inversiones públicas. Como ya se ha explicado, tales inversiones sólo pueden ser hechas por entes del sector público, y concretamente, por los Estados y Municipios (recuérdese: los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial son ingresos propios de los Estados y Municipios). Pues bien, es lo cierto que las llamadas organizaciones de base del Poder Popular, independientemente de la forma que adopten y de su naturaleza jurídica, nunca pueden ser consideradas como entes que forman parte del sector público y, por ende, no son ellas quienes pueden efectuar las inversiones públicas a las que alude el artículo 185 de la Constitución.

Que “las organizaciones de base popular se deben considerar fuera de la organización del Poder Público. Ello es así por dos razones elementales: a) En primer lugar, porque la distribución y división del Poder Público ha sido previamente establecida por el artículo 136 de la Constitución, y desarrollada a cabalidad por las normas contenidas en el Título IV del Texto Fundamental, y es un hecho evidente que ni la mencionada norma constitucional, ni ninguna otra norma de la Constitución ha previsto la incorporación de ninguna rama ni ninguna división del Poder Público integrada por el llamado Poder Popular. b) Por otra parte, el mismo contenido de la Ley Orgánica del C.F.d.G. obliga a afirmar que este llamado Poder Popular no forma parte de la distribución o división del Poder Público, ya que el artículo 4 de la misma Ley impugnada, prevé que estas organizaciones de base del Poder Popular forman parte de la sociedad organizada. Luego si estas organizaciones no son otra cosa que expresión de la libertad de asociación y organización de la sociedad, es concluyente entonces que no forman parte de ninguna rama o división del Poder Público, sino que se trata de formas de organización privadas, es decir, están fuera del ámbito del sector público”.

Que “como consecuencia de lo anteriormente expuesto, si las organizaciones de base del poder popular, no son entes públicos, sino expresión de la sociedad organizada, debe concluirse entonces que estas organizaciones no pueden efectuar las inversiones públicas a las que se refiere el artículo 185 de la Constitución, de lo cual hay que concluir, entonces, que las llamadas organizaciones de base del Poder Popular no pueden ser destinatarias de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial, tal como lo prevé, sin embargo, el artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., en evidente contradicción con el Texto Constitucional. Por otra parte, no pueden ser destinatarios de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial los llamados Distritos Motores de Desarrollo. Al respecto hay que señalar que, una vez más, la Ley se muestra muy imprecisa y ambigua, ya que dificulta dilucidar la naturaleza jurídica concreta de estos órganos. Sin embargo, la Ley Orgánica del C.F.d.G. aporta algunos elementos importantes para definir su perfil”.

Que “el artículo 6 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., los Distritos Motores de Desarrollo podrán ser creados por el Presidente o Presidenta de la República en C.d.M.. Esto es, en sí mismo, muy revelador, ya que deja ver que se trata de órganos del Poder Ejecutivo Nacional. En efecto, ciudadanos Magistrados, hay que recordar que el Presidente de la República, bien puede hacer uso de su potestad organizativa, pero esta le permitiría en todo caso crear órganos, es decir, unidades administrativas dotadas de funciones con efectos jurídicos o regulatorios, y carentes por tanto de personalidad jurídica propia (Vid. art. 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública). De este modo, incluir a los Distritos Motores de Desarrollo como destinatarios de los recursos del Fondo de Compensación Interterrítorial constituye una alteración de los fines propios del C.F.d.G., lo cual equivale a la desnaturalización de las funciones propias de este órgano y se presenta como una norma que es contraria a la racionalidad del modelo constitucional antes descrito. En efecto, es en el seno del C.F.d.G. que se debe discutir sobre las áreas de inversión de los recursos del Fondo de Compensación Interterrítorial, y allí es también donde se debe decidirse sobre la asignación puntual de estos recursos, ya que el Fondo de Compensación Interterrítorial depende del C.F.d.G.. Pero resulta a todas luces contrario al Texto Constitucional que la Ley Orgánica del C.F.d.G. prevea y permita que un órgano, destinado a la coordinación y planificación de la acción de gobierno de los distintos entes político-territoriales, tenga que decidir sobre las inversiones o la asignación de recursos a órganos de la Administración Pública Nacional, como son los Distritos Motores de Desarrollo. Por lo que concluimos, ciudadanos Magistrados que los Distritos Motores de Desarrollo no son órganos que tengan a su cargo el desarrollo de la acción de gobierno. Los órganos que están encargados de la acción de gobierno han sido claramente definidos por la Constitución (arts. 160, 174, 226, 236.2 y 239.1). Tal como ya se ha señalado, los Distritos Motores de Desarrollo son el producto del ejercicio de la potestad organizativa del Presidente de la República, ejercida respecto de la Administración Pública Nacional, y por ende, las atribuciones propias de estos órganos son también de naturaleza estrictamente administrativa”.

Que “si bien es cierto, en fecha 23 de diciembre del año 2009, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declaró la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica del C.F.d.G., según sentencia recaída en el Expediente Nº 09-1451, con ponencia de la Magistrada Luisa Estela Morales Lamuño, no es menos cierto que puede invocarse la inconstitucionalidad de la misma por ante el mismo Órgano Jurisdiccional por vicios en el procedimiento de su formación, por cuanto la Sala ejerció el control a priori de la Ley Orgánica del C.F.d.G.; y en este supuesto el único objeto de dicho control fue determinar la constitucionalidad del carácter orgánico”.

Que el “vicio denunciado, radica en la omisión del requisito previsto en el artículo 206 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) (…). Existe violación del artículo en referencia, por cuanto el Estado Lara, no fue consultado a través del Parlamento Regional respecto a la Ley impugnada, la cual indudablemente contiene materias de total interés para este ente político territorial. Como consecuencia de la violación antes descrita, se configura a su vez la violación al Principio Democrático y Pluralismo Político; el primero de ellos se fundamenta en el ejercicio de la soberanía popular a través del voto, en la legitimidad que se origina de la voluntad del pueblo y de sus legítimos representantes, plenamente expresada en la elección universal, libre, directa, secreta, competitiva e informada; y el segundo, con aplicación preeminente en la actuación del Estado Venezolano conforme a lo estatuido en el artículo (…) 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, impidiendo con ello, una discusión abierta y pública del cuerpo normativo, excluyendo ilegítimamente la intervención del pueblo y de las entidades geopolíticas en el proceso de formación de dicha Ley”.

Que “una de la innovaciones de capital importancia consagradas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, fue la obligación de tanto para la Asamblea Nacional como para las Comisiones, de consultar durante la fase de discusión a otros órganos del Estado, a los ciudadanos, a la sociedad organizada, es decir, a oír su opinión sobre los proyectos sometidos a discusión (artículo 211 C.R.B.V). A nuestro criterio, esta función consultiva delineada constitucionalmente tiene carácter vinculante, esto es, que la Asamblea antes de proceder a sancionar cualquier Ley, está obligada a oír la opinión de la sociedad organizada en los términos que fija el Reglamento de la Asamblea Nacional, so pena que si la Ley es aprobada sin cumplir con este requisito, pueda quedar afectada por un vicio de inconstitucionalidad, máxime si se tiene en cuenta que el artículo 62 constitucional confiere a los ciudadanos el derecho a participar en los asuntos públicos, y el artículo 70 eiusdem crea los medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de la soberanía, en lo político. Y sin duda, que la participación mediante la consulta por parte de la sociedad organizada en la discusión de las leyes constituye una clara expresión de ejercicio de la soberanía, procedimiento que se inobservó en la formación de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno”.

Que del contenido del artículo 4 de la Constitución, “se desprende claramente que Venezuela se erige como un Estado Federal, que por definición es una forma de Estado descentralizado, diferente al Estado Unitario, que reconoce la existencia de entidades político territoriales con potestades política autónomas reflejadas, básicamente, en la elección de sus autoridades y en la existencia de potestades públicas con diversos grados de autonomía, tales como potestades legislativas, tributarias y administrativas. Con todo el riesgo que significa generalizar, un Estado será federal si está descentralizado político territorialmente, y será unitario si carece de entidades políticas autónomas en su territorio a niveles superiores a los Municipios”.

Igualmente, solicitó medida cautelar innominada mediante la cual “se permita mantener para los próximos ejercicios fiscales, por lo menos igual cantidad de recursos presupuestarios previstos en el actual ejercicio fiscal (2010) provenientes del FIDES a favor del Estado Lara y sus Municipios y (…) por ello solicitamos se ordene: a) La Asamblea Nacional que acuerde la inclusión en la discusión de la próxima Ley de Presupuesto Anual, un monto igual al decretado para este año por concepto de FIDES, para ser entregado en los ejercicios fiscales venideros mientras se decida el fondo de la presente acción (…). b) Como consecuencia de lo anterior sea ordenado al Ejecutivo Nacional, la entrega de los dozavos correspondientes al crédito anual señalado en el literal anterior (…). c) De estimar la procedencia de alguna otra medida cautelar innominada distinta a las señaladas en los literales anteriores, haga uso esta Sala de su poder cautelar oficioso”.

Que respecto de “los requisitos de procedencia para esta solicitud [el] ‘fumus bonis iuris’ está representado por la apariencia de buen derecho que se alega. En el presente caso, esta apariencia está representada por la finalidad de la existencia y Previsión Constitucional (sic) del C.F.d.G.. En efecto el artículo 185 constitucional (sic) persigue la creación de una instancia en la que se planifica y coordina políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Es claro que la descentralización a la que se refirió el constituyente en el mencionado artículo fue la Descentralización Política Territorial, a la que se hace referencia el artículo 157 de la Constitución y no al traspaso de competencias y recursos a las comunidades y otras instancias del Poder Popular, la cual a todo evento debe ser objeto de otra Ley. Del texto de la Ley se desprende que se privilegia el traspaso de competencias y recursos a otras instancias distintas a las que se encuentran diseñadas en el mencionado artículo 185. Lo señalado tiene su demostración en lo previsto en los artículos 7 y 14 numeral 1 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. (…)”.

Que “como se denota la transferencias de competencias no va destinada a Estados y Municipios lo cual choca directamente con lo previsto en el artículo 185 del Texto Constitucional (…). La conexión e inherencia del C.F.d.G. con Estados y Municipios no solo se desprende del propio texto constitucional sino también de la exposición de motivos de la Constitución y de los debates que del mismo artículo se dieron al calor de la Asamblea Nacional Constituyente, (vid. págs. 2 y 3 de la Gaceta Constituyente del 3-11-99, así como las págs. 63 y 64 de la Gaceta Constituyente de fecha 13-11-99, del Diario de Debates, Octubre -Noviembre 1999 y Noviembre 1999-Enero 2000-) los cuales adminiculados con lo expuesto hasta ahora evidencian la apariencia del buen derecho que se alega. En efecto tanto la exposición de motivos de nuestra constitución como los debates que se llevaron en la Asamblea Nacional Constituyente señalan (…) ‘Capítulo V Del C.F.d.G. (…) Artículo 200.-El C.F.d.G. es el órgano encargado de la planificación, coordinación y cooperación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. También tendrá a su cargo la planificación, distribución y control del situado constitucional y la coparticipación federal, que será expresada en la Ley Nacional de Presupuesto. Dicho Consejo será presidido por el Vicepresidente Ejecutivo, y está integrado por los ministros, los gobernadores, un alcalde por cada Estado y los representantes de la sociedad organizada de acuerdo con las condiciones determinadas por la ley. El C.F.d.G. tendrá dos organismos ejecutivos: la Secretaría del C.F.d.G., integrada por el Vicepresidente Ejecutivo, dos ministros, tres gobernadores y tres alcaldes; y, el Fondo de Compensación Territorial, dirigido a los estados con poca capacidad de recaudación tributaria, para los cuales se establecerá una compensación especial (…)”.

Que “como se denota la Ley Orgánica del C.F.d.G. tuvo que estar dedicada en una primera parte a la regulación de planificación y coordinación de políticas y acciones para transferencia de competencias desde el Poder Nacional hacia las entidades federales y a los municipios con la finalidad de descongestionar el cúmulo de competencias que el Poder Nacional tiene atribuidas en el artículo 156 y no como se previó en la parte final del artículo 2 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno”.

Que “a tenor de lo expuesto es evidente que el desdibujar el objetivo y finalidad de la Ley va a traer un segundo trastorno a nivel presupuestario de los Estados y Municipios. En efecto la Ley Orgánica del C.F.d.G. conlleva a la creación de un nuevo fondo que debería apoyar a la descentralización a Estados y Municipios desde el financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, regiones éstas integradas por estados y municipios; este fondo es el Fondo de Compensación Interterritorial y cuya creación trajo como consecuencia que la Asamblea Nacional, a través de una modificación en la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), lo derogara”.

Que “a) El C.F.d.G. tuvo que crearse como instancia en la que se planifica y coordina políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, no obstante estar previsto así en el artículo 185 constitucional esto en el desarrollo de la ley cuya nulidad se demanda no es así. b) Resulta evidente una clara desmejora en las finanzas públicas estadales y municipales con la derogatoria de la Ley del FIDES en virtud de la entrada en vigencia del Fondo de Compensación Interterritorial, por cuanto los fondos que antes eran administrados de forma autonómica ahora no lo será aunado a que Estados y Municipios dependerán de una distribución de recursos no ordenado en la Ley sino acordado por una instancia de planificación que como se vio, incluye nuevos instancias receptoras de recursos, que tenderán a la disminución de ingresos de Estados y Municipios quienes a demás de ello deberán aportar recursos al Fondo de Compensación Interterritorial. Todo esto evidencia la apariencia del buen derecho que se alega y que motivan la solicitud cautelar que más adelante se solicita”.

Que “el periculum in mora (…) se configura por el peligro que comporta la formulación de un proyecto de ley anual de presupuesto 2011, que debe presentar el Ejecutivo estadal a mas tardar el cinco (5) de Noviembre de 2010, conforme a lo previsto en el artículo 81, numeral 8 de la Constitución del Estado Lara, sin tener certidumbre cuales serán los ingresos que por vía de compensación interterritorial le corresponda al Estado Lara, aunado a que desmejoraran los ingresos que otrora provenían del FIDES por las razones arriba expuestas”.

Que “el periculum in damni está constituido (…) en (…) la proximidad de presentación y próxima discusión de una Ley de Presupuesto que representa en cuanto a ingresos una clara disminución en comparación con el ejercicio 2010, el cual ya era deficitario en comparación con el ejercicio fiscal 2009, todo lo cual redundará disminución (sic) de obras y baja inversión en la prestación de servicios públicos, lo cual traerá una desmejora para los larenses”.

Que “con relación a la ponderación de intereses en conflicto, creemos que en el presente caso, la misma guarda relación con la necesidad de preservar el status quo de las finanzas del estado Lara, esto es que por lo menos se mantengan en los mismos montos de los recursos que hoy son suministrados por el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), lo cual en ningún caso chocan con la visión contenida en la actual Ley Orgánica del C.F.d.G. y de la previsión que dentro de ella se hace respecto al Fondo de Compensación Interterritorial, por lo que la ponderación de intereses en el presente caso debe indinarse en mantenerse o aumentarse los ingresos provenientes del FIDES y nunca a disminuirse”.

Finalmente, solicitó la nulidad de la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 del 22 de febrero de 2010.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar, esta Sala debe fijar su competencia jurisdiccional para conocer del presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad incoado contra la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 del 22 de febrero de 2010.

En cuanto a la competencia para conocer de solicitudes como la presente, el cardinal 1 del artículo 336 de la Carta Magna establece que es atribución de la Sala Constitucional, “(…) Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución (…)”.

Visto que el texto legal impugnado es un acto emanado de la Asamblea Nacional en ejercicio de la facultad legislativa que le confiere el último párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es evidente el rango de ley que dicho conjunto de disposiciones ostenta.

En consecuencia, por cuanto el acto impugnado es una ley nacional dictada por la Asamblea Nacional, de conformidad con la competencia expresa otorgada a esta Sala por las referidas normas de la Constitución y de la ley que rige las funciones de este M.T. de la República (artículo 25.1), la misma se declara competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Tal como se estableció anteriormente, el presente asunto se refiere a la acción popular de nulidad por inconstitucionalidad incoada contra una ley nacional dictada por la Asamblea Nacional y, al respecto, tal como se desprende de los artículos 129, 134 y 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, los pronunciamientos de admisión de todas las demandas de nulidad por inconstitucionalidad corresponde directamente a esta Sala, ello, a fin de dar celeridad a la causa que de ser admitida, debe remitirse al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la tramitación del procedimiento. Ello así, el artículo 133 eiusdem, dispone lo siguiente:

Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:

1.- Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.

2.- Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la demanda es admisible.

3.- Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya el o la demandante, o de quien actúen en su nombre, respectivamente.

4.- Cuando haya cosa juzgada o litispendencia.

5.- Cuando contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.

6.- Cuando haya falta de legitimación pasiva

.

Revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en la norma transcrita, no se advierte en su estudio preliminar, que la demanda de autos se subsuma en alguna de las mismas en el presente recurso y, en consecuencia, esta Sala admite la presente acción en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a esta Sala de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia en cualquier estado y grado del proceso. Así se declara.

Como consecuencia de dicha admisión y de conformidad con el artículo 135 de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar al Presidente de la Asamblea Nacional, el Procurador General de la República, a la ciudadana Fiscal General de la República y la Defensora del Pueblo, A tales fines, remítase a los mencionados funcionarios copia certificada del escrito de la demanda, de la documentación pertinente acompañada al mismo y del presente fallo de admisión.

De igual manera y en atención al segundo aparte del artículo 135 eiusdem, se acuerda notificar a la parte actora, por cuanto esta admisión se produjo fuera del lapso previsto en el artículo 132 eiusdem.

Por último, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice las notificaciones ordenadas en el presente fallo, acuerde el emplazamiento de los interesados, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal y, continúe el procedimiento de Ley.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Finalmente, debe la Sala decidir sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos formulada por la demandante y en tal sentido, el artículo 130 de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece:

Artículo 130.- En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional, podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

.

Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma; (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado; (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio; (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende; y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala analizará la solicitud cautelar del recurrente que pretende la suspensión temporal y general de la ley objeto de impugnación.

En el contexto expuesto, el motivo específico que legitima al actor para solicitar la tutela cautelar se fundamenta a su juicio en que “a) El C.F.d.G. tuvo que crearse como instancia en la que se planifica y coordina políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, no obstante estar previsto así en el artículo 185 constitucional esto en el desarrollo de la ley cuya nulidad se demanda no es así. b) Resulta evidente una clara desmejora en las finanzas públicas estadales y municipales con la derogatoria de la Ley del FIDES en virtud de la entrada en vigencia del Fondo de Compensación Interterritorial, por cuanto los fondos que antes eran administrados de forma autonómica ahora no lo será aunado a que Estados y Municipios dependerán de una distribución de recursos no ordenado en la Ley sino acordado por una instancia de planificación que como se vio, incluye nuevas instancias receptoras de recursos, que tenderán a la disminución de ingresos de Estados y Municipios quienes además de ello deberán aportar recursos al Fondo de Compensación Interterritorial. Todo esto evidencia la apariencia del buen derecho que se alega y que motivan la solicitud cautelar que más adelante se solicita (…) el periculum in mora peligro en que la demora normal del proceso judicial pueda resultar infructuosa la ejecución del fallo; en el presente caso se configura por el peligro que comporta la formulación de un proyecto de ley anual de presupuesto 2011, que debe presentar el Ejecutivo estadal a mas tardar el cinco (5) de Noviembre de 2010, conforme a lo previsto en el artículo 81, numeral 8 de la Constitución del Estado Lara, sin tener certidumbre cuales serán los ingresos que por vía de compensación interterritorial le corresponda al Estado Lara, aunado a que desmejoraran los Ingresos que otrora provenían del FIDES por las razones arriba expuestas”.

A los fines de otorgar este tipo de solicitudes cautelares, la Sala reitera el criterio relativo a la suspensión de dichas disposiciones implica una importante excepción a la presunción de validez de los actos normativos que producen todos sus efectos desde el momento de su publicación en la Gaceta Oficial de la República, del Estado o del Municipio respectivo, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal recurrido (Cfr. Sentencias Nros. 270/2000, 1.293/02, 1.797/05 y 932/06).

Por lo que, para que pueda ser acordada la inaplicación de una ley tiene que existir una verdadera y real justificación, más aún cuando se trata de instrumentos normativos de sustrato económico, que como en el presente caso regulan las competencias del Fondo de Compensación Interterritorial, e inciden directamente en las políticas que desarrolla dicha institución conjuntamente con el C.F.d.G., para contribuir al desarrollo armónico de la economía regional, las entidades públicas territoriales y de la sociedad en general.

Así, si bien la justificación para el otorgamiento de una medida de esta naturaleza puede venir dada por la jerarquía y la entidad de los derechos en juego y, siempre es necesario que exista algún grado de verosimilitud de los argumentos de la parte actora sobre lo irreparable de los daños por la sentencia definitiva, o bien que el juez evidencie del expediente o de su propio conocimiento tal circunstancia.

De los propios argumentos de los recurrentes, se evidencia que no se fundamentó ni probó un daño actual y cierto en la estabilidad monetaria de la República, ya que los actores afirmaron que los mismos son eventuales y al no “tener certidumbre cuales serán los ingresos que por vía de compensación interterritorial le corresponda al Estado Lara, aunado a que desmejoraran los ingresos que otrora provenían del FIDES”, por lo que la incidencia negativa en el presupuesto estadal que a su juicio se produciría por la aplicación de las normas impugnadas, es incierta sobre la base de la mencionada línea argumentativa expuesta en su propio escrito.

De igual forma, la Sala advierte que el otorgamiento de la medida cautelar solicitada sobre la base de una serie de conclusiones que dependen de la estabilidad o verificación de los supuestos de hecho -inciertos- que sirven de premisas para sus conclusiones, deben ponderarse en relación con el contenido de las normas impugnadas, las cuales se dirigen de forma cierta al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y la complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales y la realización de obras y servicios esenciales en las comunidades de menor desarrollo relativo, lo que vincula en principio, la actividad desarrollada por el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), a un interés nacional, sobre el particular del Estado Lara.

Al respecto, esta Sala deber reiterar que en relación con el eventual perjuicio patrimonial -impacto financiero- que pudiera sufrir los accionantes por la aplicación de las normas impugnadas, se observa que a los fines de demostrar tal perjuicio, debieron consignarse documentos contables -presupuesto- e informes de expertos contables, de los cuales pudiera desprenderse que la aplicación de las normas objeto de impugnación afectaría significativamente su estabilidad económica.

De tal manera que, dado que no cursan en autos elementos de juicio que pudieran generar en esta Sala la simple verosimilitud de dichos alegatos que sean suficientes para considerar preliminarmente que la ejecución de la ley impugnada causará algún perjuicio a la sociedad o las instituciones nacionales o regionales, que permitan incluso a esta Sala el ejercicio de oficio de sus potestades cautelares, en consecuencia, debe declararse improcedente la protección cautelar innominada solicitada, al no existir pruebas que permitan presumir un peligro en la situación jurídica que no sea reparable en la definitiva, por lo que resulta innecesario un pronunciamiento en torno a la presunción de buen derecho. Así se decide.

V

DE LA ACUMULACIÓN

Esta Sala, por notoriedad judicial, conoce del trámite simultáneo de otro expediente contentivo de recurso de nulidad contra la Ley Orgánica del C.F.d.G.. Así, en el expediente distinguido con el Nº 2010-0233, en el cual se dictó auto Nº 66 del 22 de junio de 2010, mediante el cual el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió la demanda de nulidad.

En atención a tal situación, atendiendo a la posible conexión de dichas causas, se observa que la institución de la acumulación permite agrupar causas o procesos cuando coinciden algunos de los elementos integrantes de la acción procesal, a saber: los sujetos, la pretensión y el título o causa petendi. Dicha institución encuentra sentido en la intención de que se dicte una sola sentencia, en la cual se abarquen todas las causas iniciadas, en aras del principio de economía procesal, así como para evitar que cursen causas por separado que podrían llevar a sentencias contrarias.

La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, si bien no regula expresamente lo atinente a la acumulación sí prevé, en su artículo 98, lo siguiente: “Las reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los procesos que cursen ante el Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, cuando en el ordenamiento jurídico no se preceptúe un proceso especial a seguir se podrá aplicar el que las Salas juzguen más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga fundamento legal”.

Por su parte, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 51 y 79, establece lo siguiente:

Artículo 51.- Cuando una controversia tenga conexión con una causa ya pendiente ante otra autoridad judicial, la decisión competerá a la que haya prevenido.

La citación determinará la prevención.

En el caso de continencia de causas, conocerá de ambas controversias el Juez ante el cual estuviere pendiente la causa continente, a la cual se acumulará la causa contenida

.

Artículo 79.- En los casos de los artículos 48 y 51, habiendo quedado firme la declaratoria de accesoriedad, de conexión, o de continencia, las causas se acumularán y se seguirán en un solo proceso ante el Juez declarado competente, y se suspenderá el curso de la causa que estuviere más adelantada hasta que la otra se halle en el mismo estado, terminándolas con una misma sentencia

.

Así, el recurso de nulidad contenido en el expediente Nº 2010-0233, guarda una incuestionable vinculación con la presente causa, ya que presentan idénticos elementos objetivos de la pretensión, esto es título y objeto; en efecto, los fundamentos de hecho y de derecho de la causa petendi, es decir, el título en cada uno de los referidos expedientes es el mismo, igual que el objeto, que se circunscribe a la declaratoria de nulidad de la Ley Orgánica del C.F.d.G.. Por consiguiente, las causas a que se contraen dichos procedimientos son conexas entre sí, conforme al cardinal 3 del artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, según el cual: “Se entenderá también que existe conexión entre varias causas a los efectos de la primera parte del artículo precedente (...) 3º Cuando haya identidad de título y de objeto, aunque las personas sean diferentes”.

Así, visto que la causa contenida en el expediente Nº 2010-0233 previno en relación con la presente causa, esta Sala en atención a lo previsto en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil y no existiendo supuesto alguno de los contemplados en el artículo 81 eiusdem que impida la acumulación, procede a acordar ésta, a fin de evitar sentencias contradictorias y en aras de la celeridad y economía procesal.

Por lo expuesto, esta Sala acumula el recurso de nulidad contenido en el presente expediente Nº 2010-0419 al expediente signado con el Nº 2010-0233, por lo que se suspende la tramitación de este último expediente, hasta tanto la presente causa se encuentre en el mismo estado, conforme al artículo 79 eiusdem; y así se declara.

VI

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:

  1. - COMPETENTE y ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por los ciudadanos “HENRI J.F. FUENTES (…), ARVIS SEGUNDO CANELÓN (…), [y] A.L.Á.”, ya identificados, contra la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 (Extraordinario) del 22 de febrero de 2010.

  2. - REMITE el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique las citaciones de al Presidente de la Asamblea Nacional, el Procurador General de la República, la Defensora del Pueblo y la Fiscal General de la República.

  3. - IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada.

  4. - ORDENA la notificación de la actora y librar el cartel de emplazamiento a los interesados.

  5. - ACUMULA la causa contenida en el expediente Nº 2010-0419 a la contenida en el expediente Nº 2010-0233.

    Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado. Remítase al Juzgado de Sustanciación.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de noviembre de dos mil once (2011). Años: 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

    La Presidenta de la Sala,

    L.E.M.L.

    Ponente

    El Vicepresidente

    F.A.C.L.

    Los Magistrados,

    M.T.D.P.

    C.Z.D.M.

    A.D.J.D.R.

    J.J.M.J.

    G.M.G.A.

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    Exp. Nº AA50-T-2010-0419

    LEML/

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR