Sentencia nº 1252 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 31 de Julio de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 08-0953

El 22 de julio de 2008, se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala, comunicación suscrita el 4 de junio de 2008 por el ciudadano H.R.C.F., en su condición de Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, anexo a la cual remitió un ejemplar del Decreto N° 6.125, aprobado en C. deM., contentivo del DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA PARA LA ORDENACIÓN Y DESARROLLO DEL TERRITORIO, dictado con base en el numeral 8 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.

Se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Examinado el contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Ordenación y Desarrollo del Territorio, remitido a esta Sala Constitucional por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, para la emisión del pronunciamiento respecto a la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:

I

FUNDAMENTOS

El ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, manifestó que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio encuentra su respaldo constitucional “(…) en los artículos 128 y 156 numeral 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y tiene por objeto establecer los principios, criterios y objetivos estratégicos para la ordenación y desarrollo del territorio, con la finalidad de planificar, coordinar, ejecutar y controlar las políticas y esfuerzos de la acción del Estado, que incluyan la participación ciudadana y sirvan de base para la planificación del desarrollo endógeno sustentable, económico y social de la Nación, en concordancia con las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas”.

Finalmente, apoya la constitucionalidad de su carácter orgánico en la prescripción contenida en el artículo 128 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

II

CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA

DE LEY ORGÁNICA DE ORDENACIÓN Y DESARROLLO DEL TERRITORIO

Conforme al artículo 1° del instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional para su examen, inserto en el Título I, “Disposiciones Fundamentales”; el objeto del Decreto Ley es el de establecer los principios, criterios y objetivos estratégicos para la ordenación y desarrollo del territorio, con la finalidad de planificar, coordinar, ejecutar y controlar las políticas y esfuerzos de la acción del Estado, que incluyan la participación ciudadana y sirvan de base para la planificación del desarrollo endógeno sustentable, económico y social de la Nación, en concordancia con las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas.

Estas disposiciones iniciales recogen las finalidades de la ordenación y desarrollo del territorio (artículo 2°); el alcance de la anterior definición (artículo 3°); su declaratoria de utilidad pública e interés social (artículo 4°); los principios rectores en la materia (artículo 5°); las definiciones legales (artículo 6°); el contenido de las actuaciones de los órganos y entes del Poder Público en esta materia (artículo 7°); la máxima autoridad nacional (artículo 8°); principio de cooperación (artículo 9°); los instrumentos de planificación (artículo 10); otros planes de ordenación y desarrollo del territorio (artículo 11); planificación integral (artículo 12); bases para la elaboración de planes (artículo 13); participación ciudadana y consulta en la elaboración de planes (artículo 14); revisión de los planes (artículo 15); adaptación de los planes (artículo 16) y los lineamientos para la inversión pública y privada (artículo 17).

El Título II, denominado “De la Organización y Planificación Nacional para la Ordenación y Desarrollo del Territorio”, contiene en su Capítulo I, “De la Organización Nacional” normas dirigidas a regular lo relativo a la estructura orgánica en materia de planificación y desarrollo del territorio, todo ello en los artículos 18 al 20.

Bajo el nombre “Del Plan Nacional de Ordenación y Desarrollo del Territorio”, el Capítulo II establece las particularidades de este instrumento de planificación a largo plazo en los artículos 21 al 25 del Decreto Ley examinado.

Por su parte, el Capítulo III, “De los Planes de Ordenación y Desarrollo de las Áreas Bajo Régimen de Administración Especial”, comprende la normación aplicable a este régimen especial de manejo del territorio, todo ello en los artículos 26 al 31.

El Título III, con la denominación legislativa “De la Organización y Planificación Regional para la Ordenación y Desarrollo del Territorio”, contiene en su Capítulo I, una “Disposición General” relativa a la organización regional del territorio (artículo 32).

Por su parte, el Capítulo II, denominado “De las Regiones”, crea, delimita y fija las condiciones legales de las regiones territoriales, en sus artículos 33 al 36.

Seguidamente, el Capítulo IV, “De los Distritos Productivos”, establece la creación de estas figuras territoriales, así como las competencias de la Autoridad Distrital como autoridad de dirección y control de estas (artículos 37, 38 y 39).

El Capítulo V, “De los Planes Regionales de Ordenación y Desarrollo del Territorio” sistematiza las normas relativas a la definición y materias del plan regional (artículo 42); su desglose (artículo 43); las pautas de elaboración (artículo 44); aprobación (artículo 45); formas de ejecución (artículo 46); obligatoriedad (artículo 47) y seguimiento y control (artículo 48).

El Título IV, “De la Organización y Planificación para la Ordenación y Desarrollo Territorial, Urbanístico y Urbano”, desarrolla, en su Capítulo I, denominado “Disposiciones Generales”, quienes son las autoridades urbanísticas y urbanas (artículo 49); principio de coordinación (artículo 50); competencias en materia urbanística (artículo 51) y competencias en materia urbana (artículo 52).

El Capítulo II, “De la Organización Municipal”, establece en el artículo 52 lo relativo al ámbito de competencias del Alcalde o Alcaldesa en materia de organización y desarrollo del territorio.

Por su parte, el Capítulo III del Título examinado, “De los Planes Municipales de Ordenación y Desarrollo Territorial y Urbanístico” regula lo relativo a los planes municipales de ordenación y desarrollo territorial y urbanístico (artículo 54); el contenido del plan municipal de ordenación y desarrollo territorial y urbanístico (artículo 55); la determinación de la poligonal urbana (artículo 56); el proceso de elaboración del plan municipal de ordenación y desarrollo territorial y urbanístico (artículo 57); su aprobación (artículo 58); formas de ejecución del plan municipal (artículo 59); obligatoriedad (artículo 60) y control (artículo 61).

El Título V, denominado por el legislador delegado como “De las Constancias de Uso Conforme”, establece en dos capítulos las disposiciones concernientes a la naturaleza jurídica, vigencia, nulidad, obligatoriedad y condiciones de otorgamiento a nivel nacional, regional y municipal, todo ello en los artículos 62 al 68 del instrumento jurídico examinado.

Por su parte, el Título VI, “Del Régimen de Propiedad en la Ordenación y Desarrollo del Territorio”, recoge en dos capítulos aquellas normas dirigidas a establecer los efectos jurídicos de los usos regulados y permitidos por los planes de ordenación y desarrollo del territorio, así como fija el régimen territorial y urbanístico de la propiedad (artículos 69 al 71).

El Título VII, “De las Sanciones Administrativas” sistematiza el régimen sancionatorio frente a la contravención de los planes de ordenación y desarrollo del territorio y a las constancias de uso conforme, todo ello en los artículos 72 al 81.

Por otra parte, sus “Disposiciones Transitorias” establecen los lapsos para la elaboración de los planes a que se refiere el Decreto Ley; el lapso para la elaboración de los planes de áreas bajo régimen de administración especial; las condiciones de otorgamiento de la constancia de uso conforme en ausencia de aprobación de los planes de ordenación y desarrollo del territorio; los supuestos de responsabilidad administrativa y disciplinaria de los funcionarios encargados de la elaboración y aprobación de los planes de ordenación y desarrollo del territorio, así como los supuestos de ultraactividad de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.238 del 11 de agosto de 1983.

Por último, la “Disposición Final” establece el lapso de vacatio legis del Decreto Ley y los efectos derogatorios del mismo.

III

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte del artículo 203 constitucional para examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio, con tal propósito observa:

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio fue dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en C. deM., en ejercicio de la facultad legislativa conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el numeral 8 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007.

Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto Ley, cuando el mismo ha sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa que le reconoce el numeral 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental, previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta Sala Constitucional Nros. 1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”; 2.265 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Rango de Ley Orgánica de Turismo”, 2.266 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación” y, más recientemente, las sentencias Nros. 1.123 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación”; 385 del 14 de marzo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional” y 794 del 8 de mayo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana”).

Además de la remisión impuesta por la norma primaria (artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al Órgano Legislativo Nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan que, a texto expreso, dispone:

Artículo 2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

.

Como se observa, la norma contenida en la ley autorizatoria extiende el deber que le impone el Constituyente a la Asamblea Nacional de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al Presidente de la República cuando, actuando como legislador delegado, califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el propio Texto Constitucional así define.

En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada constituyen, al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos normativos que define el Constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, el control jurisdiccional asignado a esta Sala Constitucional está circunscrito a la verificación previa de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República, en virtud de la habilitación legislativa).

Correlativamente, el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye expresamente a esta Sala Constitucional “(…) Conocer, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de la leyes dictadas por la Asamblea Nacional, y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la república en C. deM. mediante Ley Habilitante”.

Así, si bien el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio no fue dictado por el titular de la potestad legislativa, esto es, la Asamblea Nacional, lo fue por habilitación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en C. deM.-, razón por la cual esta Sala resulta competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del mismo, conforme a las normas supra indicadas, y así se declara.

IV

ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO LEY

SOMETIDO A CONSIDERACIÓN

Como premisa conceptual del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones” fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

En esa línea argumental, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que “(…) con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por éstas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de éstas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).

En esa línea argumental, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional en el asunto, ha fijado que el rasgo predominante “(…) es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.”).

En el instrumento jurídico bajo examen, destaca la sistematización de normas dirigidas a ordenar y desarrollar el territorio como política del Estado venezolano. En ese sentido, se fijan disposiciones legislativas dirigidas a planificar, generar, promover, ejecutar, financiar, coordinar seguir y controlar las políticas y acciones del Estado sobre la ordenación del territorio, todo ello como base para la planificación del desarrollo endógeno, económico y social de la Nación (ex artículo 1° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio).

Atendiendo a su respaldo constitucional, observa la Sala que la materia desarrollada por el Decreto Ley objeto de análisis por parte de esta Sala Constitucional, ha sido expresamente reservada por el constituyente de 1999 a una ley de carácter orgánico. Tal aserto se deriva de lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo texto expresa:

El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los principios y criterios para este ordenamiento

(Destacado de la Sala).

Como se observa, la materia relativa a la ordenación del territorio constituye objeto de normación de una ley orgánica por expresa disposición constitucional, conforme al primero de los supuestos legislativos establecidos en el artículo 203 de la Constitución de la República de Venezuela.

Ello así, y luego de una confrontación del conjunto normativo examinado con el precepto constitucional que le sirve de base, considera la Sala que el carácter orgánico asignado al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio es constitucional por denominarlo expresamente el artículo 128 del Texto Fundamental, antes transcrito.

Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio, y así se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE ORDENACIÓN Y DESARROLLO DEL TERRITORIO.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de julio de dos mil ocho (2008). Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 08-0953

LEML/i.-