Decisión nº 139-2010 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 13 de Diciembre de 2010

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 8523

Mediante escrito de fecha 13 de agosto de 2009, la ciudadana C.I.V.F., venezolana, civilmente hábil, de este domicilio, titular de la cédula de identidad No 8.338.355, asistida por el abogado J.R.V.V., inscrito ante el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 69.616, interpuso ante el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo, en funciones de distribuidor de causas, recurso de contencioso administrativo funcionarial contra el acto administrativo contenido en la Circular No D-17 de fecha 13 de enero de 2009, dirigida a todos los trabajadores del CNU-OPSU-SP-CCNPG, dictada por el Director de la OFICINA DE PLANIFICACIÓN DEL SECTOR UNIVERSITARIO DEL C.N.D.U..

Asignado por distribución el recurso este Juzgado Superior, en fecha 17 de septiembre de 2009, fue admitido el mismo.

Cumplidas las diversas etapas del proceso, el 17 de noviembre de 2010, se celebró la audiencia definitiva. En fecha 25 de noviembre de 2010, se enunció el dispositivo y se declaró inadmisible la pretensión de la actora.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente procede este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

En el escrito contentivo del recurso alegó la parte actora como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que 13 de enero de 2009, mediante Circular No D-17, dirigida a todos los trabajadores del CNU-OPSU-SP-CCNPG, dictada por el Director de la Oficina de Planificación del Sector Universitario del C.N.d.U., se estableció que debido al informe elaborado por la Contraloría Interna de esa Oficina se había realizado un pago en exceso en la bonificación de fin de año 2007, en virtud de haberse utilizado una fórmula distinta a la aplicada en los años precedentes, por lo que era obligatorio para cada trabajador de CNU-OPSU-SP-CCNPG reintegrar a la nación el monto pagado en exceso.

Que el 14 de enero de 2009, la Jefe del Departamento de Personal, dirigió al Programa de Evaluación Institucional un escrito contentivo de una presunta notificación signada con el Nº 00278, con renglones en blanco a ser rellenado por su persona de conformidad con una tira de papel anexa, sin origen ni destinatario, contentiva de unas presuntas asignaciones y deducciones, que se corresponderían con los montos a rellenar en los aludidos espacios en blanco, así como un escrito a modo de carta de compromiso de pago de los supuestos excesos, también con espacios en blanco que debía rellenar.

Que el 15 de enero de 2009, fue sorprendida con un descuento en el monto correspondiente a las incidencias del bono de fin de año 2008, con cargo al supuesto exceso en el pago que recibiera en la bonificación especial de fin de año 2007.

Que en este caso no debe computarse el lapso de caducidad de la acción, por existir una notificación defectuosa que no produce ningún efecto, en consecuencia el tiempo transcurrido no se tomará en cuenta para la determinación del vencimiento del lapso de caducidad, en los términos contenidos en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que la presunta notificación fue realizada por una funcionaria incompetente, por cuanto no consta en el acto administrativo recurrido ningún acto delegatorio de la facultad para notificarlo por parte de la Directora del Personal, ni ésta menciona la fuente de su potestad cuando presuntamente lo notificaba, por lo que el acto no surtió sus efectos al haber sido notificado por un funcionario manifiestamente incompetente, según sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 21 de diciembre de 2000; Caso: G. Alastre contra Ministerio de Energía y Minas.

Que el acto administrativo recurrido está fundamentado en un presunto pago indebido que se había realizado en exceso en la bonificación de fin de año 2007, "en virtud de haberse utilizado una fórmula distinta a la de los años precedentes", lo cual implicó la revocatoria de un acto administrativo previo que originó derechos a su favor, lo que limita la potestad de autotutela de la Administración por tratarse de un acto administrativo de efectos particulares que causó derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos; que el numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sanciona con la nulidad absoluta, toda vez que del acto recurrido no se evidencia vicio alguno que inficione de nulidad absoluta el acto revocado, sino por el contrario, sólo presuntas irregularidades parciales derivadas de supuestos errores de cálculo en virtud de haberse presuntamente utilizado para el pago de las incidencias correspondientes al año 2007 una fórmula distinta a la de los años precedentes, por lo que el acto revocado había adquirido fuerza de cosa juzgada administrativa.

Que para la revocatoria de un acto administrativo causante de derechos a los particulares, se requiere la sustanciación de un procedimiento administrativo previo, permitiéndole al interesado participar y exponer los argumentos o alegatos que considere necesarios para la mejor defensa de sus derechos, sobre todo, cuando se trata de conceptos salariales presuntamente pagados en exceso integrados a su patrimonio desde el año 2007, y que fueron descontados sobre nuevos conceptos laborales legítimamente causados.

Que en el presente caso, la circular impugnada que revocó un acto administrativo previo generador de derechos a su favor, fue dictada sin que mediara procedimiento administrativo alguno, configurándose de tal manera la violación al derecho a la defensa y al debido proceso que me correspondían como ciudadana, haciendo nulo de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

Que la Administración tiene la obligación de motivar todos sus actos administrativos, salvo que sean de mero trámite, y ello no excluye a los actos dictados con base a la discutida y cuestionada teoría de la discrecionalidad técnica, por lo que el hecho que la Administración utilice criterios técnicos para dictar ciertas resoluciones, no le permite dictarlos sin motivar aquéllos y en su caso el acto administrativo recurrido estableció expresamente en el particular primero, que según informe de la Contraloría Interna de OPSU se había realizado un pago en exceso en la bonificación de fin de año 2007, en virtud de haberse utilizado una fórmula distinta a la de los años precedentes, lo cual constituye una conclusión y no una motivación, toda vez que el fundamento previo del acto administrativo (presunto informe de la Contraloría Interna de la OPSU), en ningún momento le fue notificado, por lo cual el acto administrativo recurrido dejó de analizar los supuestos de hecho en que se fundó

Finalmente solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo recurrido y se ordene el reembolso de los conceptos salariales ilegítimamente descontados.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

En la oportunidad de dar contestación al recurso interpuesto el abogado J.L.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 14.250, actuando con el carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, fundamentó su pretensión opositora de la siguiente manera:

Que la Circular D-17 de fecha 13 de enero de 2009, no constituye un acto administrativo de efectos particulares, se trata de un acto administrativo que trasmite información de carácter general e instrucciones impartidas por el Director de la Oficina de Planificación del Sector Universitario, a todos los trabajadores de CNU-OPSU-SP-CCNOG. La circular D-17 de 13 de enero de 2009, se complementa con un alcance, tipo circular, dirigida a "todos los trabajadores", consistente en un Memorando distinguido con las siglas y número: D-0022 de fecha 15 de enero de 2009. Que se trata de un acto administrativo dirigido por igual a todos los trabajadores, por lo que su notificación e impugnación conlleva un tratamiento legal diferente al previsto para los actos administrativos de efectos particulares.

Que las instrucciones contenidas en circulares no requieren de señalamiento expreso de los recursos que proceden contra ellas, ni del lapso para su interposición ni del Tribunal competente para el conocimiento del mismo.

Que la circular D-17 de fecha 13 de enero de 2009, no revoca, modifica o suprime un acto administrativo anterior, dicha circular amplia la información que el Director de la Oficina de Planificación del Sector Universitario trasmitió en fecha 25 de junio de 2008 en la Asamblea realizada esa misma fecha, con relación al informe que hiciera la Contraloría Interna del CNU, con relación al pago efectuado por concepto de Bonificación de Fin de Año en el año 2007, donde se utilizó una fórmula de cálculo distinta a la que se venía aplicando en años anteriores.

Que rechaza y contradice la querella, en todas y cada una de sus partes, tanto en los hechos alegados como en el derecho invocado.

Que en lo que respecta la administración y organización de la OPSU, la atribución de competencia corresponde a su Director, sin perjuicio del cumplimiento de las funciones y obligaciones para lo cual fue creada, esto es, como Oficina Técnica Auxiliar del C.N.d.U..

Que la querellante tuvo conocimiento de todas las actuaciones realizadas por la Dirección y el Departamento de Personal de la OPSU, previo al monto debitado en efectivo que se le hizo en su respectiva cuenta nómina, por lo que mal puede alegar que hubo ausencia de procedimiento administrativo previo y que se le hubiera vulnerado el derecho a la defensa.

Que la Oficina de Planificación del Sector Universitario del C.N.d.U., como órgano de la Administración Pública, en uso del principio de autotutela previsto en el articulo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, estaba plenamente facultada para corregir el error de cálculo cometido al aplicar una fórmula distinta a la utilizada en años anteriores para el cálculo del bono de fin de año, todo ello, a fin de adecuar su actuación administrativa al principio de legalidad.

Que no existe un acto administrativo previo que haya concedido a la querellante, ni a ningún otro funcionario de OPSU, el pago del bono de fin de año 2007, en atención a un monto específico y determinado, por lo que mal puede alegar que se le haya conculcado algún derecho.

Finalmente solicitó se declare sin lugar la querella interpuesta.

DE LA COMPETENCIA

Como punto previo, procede este Órgano Jurisdiccional verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido se observa que el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con la Disposición Transitoria Primera eiusdem, aplicable esta última rationae temporis, establecen la competencia para conocer y decidir de todas las controversias derivadas de relaciones de empleo público, tramitadas a través de recursos contenciosos administrativos funcionariales correspondiendo, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia para conocer de la materia contencioso administrativa, del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto administrativo impugnado o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.

Asimismo, se observa que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa por error material en fecha 22 de junio de 2010 en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451, el numeral 6 del artículo 25 de la misma, atribuye la competencia a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo para conocer de los conflictos concernientes a la función pública en primera instancia, de igual forma como lo hace la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin existir ninguna modificación o variación al respecto.

En consecuencia, siendo que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la circunscripción judicial de la Región Capital, entre la querellante y el C.N.d.U., órgano perteneciente a la estructura orgánica de la entidad político territorial de la República Bolivariana de Venezuela, el cual tiene su sede en la ciudad de Caracas, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la querella interpuesta. Así se declara.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Previo al fondo corresponde a este Juzgado Superior resolver el alegato de la parte actora referido a que en este caso no debe computarse el lapso de caducidad de la acción, por existir una notificación defectuosa que no produce ningún efecto, en consecuencia el tiempo transcurrido no se tomará en cuenta para la determinación del vencimiento del lapso de caducidad, en los términos contenidos en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Al efecto, debe indicarse que el recurrente pretende la nulidad de la Circular No D-17 de fecha 13 de enero de 2009, para lo cual resulta necesario expresar que las circulares son documentos de orden interno a través de los cuales se transmiten orientaciones, aclaraciones, información o interpretación legal o reglamentaria del funcionario jerárquicamente superior a los subordinados, que disponen la conducta por seguir respecto a ciertos actos o servicios.

Igualmente debe señalarse que son actos administrativos internos que tienen carácter unilateral, que puede trascender a la vida de los administrados, sin causarles perjuicios, deben sujetarse a la ley y a los reglamentos y no deben crear normas legales o reglamentarias

En este orden de ideas, es preciso hacer mención a la naturaleza jurídica de las circulares, resultando imperioso citar lo que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido en Sentencia N° 584 del 22 de abril de 2003), señalando que:

Las circulares son actos emitidos por los órganos de la Administración Pública, dictados en forma distinta a los decretos y resoluciones, que generalmente expresan unas órdenes o instrucciones destinadas a guiar o determinar las actuaciones de los funcionarios de menor jerarquía en aspectos específicos, constituyendo para ellos un mandato de obligatorio cumplimiento en el ejercicio de sus tareas. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos las conceptualiza empleando un método residual, al establecer en el Artículo 17 que "Las decisiones de los órganos de la Administración Pública nacional, cuando no les corresponda la forma de decreto o resolución, conforme a los artículos anteriores, tendrán la denominación de orden o providencia administrativa. También en su caso podrán adoptar las formas de instrucciones o circulares.

La circular es el medio más empleado por la Administración en su actividad interna para ordenar, recomendar o instruir a sus funcionarios sobre diversos aspectos; esta diversidad de objetivos administrativos conlleva a la existencia de circulares con diferente contenido: las que expresan textos o proposiciones generales y abstractas referidas a la estructura de los órganos y a la manera de realizar ciertas fases del procedimiento; las que configuran un medio a través del cual el órgano supraordinado dirige o induce la acción de los subordinados; las que notifican órdenes internas, indicando a los órganos subordinados la asunción de determinadas conductas, las cuales, en su mayoría, son secretas o reservadas; y las que comunican o participan determinado asunto de interés para la Administración.

Estas medidas o actos administrativos emanados de los superiores jerárquicos, con un ámbito de aplicación limitado al interior de los órganos o dependencias públicas, que establecen mandamientos, recomendaciones o instrucciones sobre determinados aspectos, son de obligatorio cumplimiento para los funcionarios en virtud de la obediencia jerárquica debida; de acuerdo a los términos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esas decisiones de carácter interno están exceptuadas de publicarse en la Gaceta Oficial…

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Así las cosas, y visto que las directrices giradas en la Circular D-17 de fecha 13 de enero de 2009, que hoy se impugna, a juicio de la representación de la parte actora, afectó su esfera de derechos subjetivos vinculados con la relación de empleo que mantiene con el órgano querellado debió acudir a la jurisdicción contenciosa dentro del lapso previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y con mayor razón cuando el 15 de enero de 2009, por atender las instrucciones giradas por la máxima autoridad de la Institución querellada la Dirección de Personal, según el propio dicho de la actora, ordenó el descuento del monto cancelado indebidamente a la recurrente, producto de un error en el calculo del bono de fin de año del año 2007.

En este punto resulta imperioso traer a colación el criterio compartido por este órgano jurisdiccional con relación al lapso para interponer este tipo de reclamaciones, sostenido en la sentencia Nº 1.643 de fecha 3 de octubre de 2006, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: H.R.C., que estableció el siguiente criterio el cual es compartido en su totalidad por este Sentenciador:

El artículo 94 de la de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone que:

‘Todo recurso con fundamento en esta ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto’.

Del artículo transcrito se desprende que toda acción intentada con fundamento en la Ley del Estatuto de la Función Pública deberá ser interpuesta ante los órganos jurisdiccionales en el lapso que allí se establece, aplicable en los casos, donde exista una relación jurídico administrativa funcionarial que vincule a la parte con el órgano administrativo respectivo. Dicho artículo establece un lapso de tres meses para incoar la querella a partir del día en que se produce el hecho que da lugar al recurso.

Tanto la doctrina como la jurisprudencia han reiterado de manera pacífica, que la disposición antes transcrita, establece un lapso de caducidad, lo cual indica, necesariamente, que estamos en presencia de un término que no admite paralización, detención, interrupción ni suspensión, sino que el mismo transcurre fatalmente, y su vencimiento ocasiona la extinción del derecho que se pretende hacer valer, por ende, la acción ha de ser interpuesta antes de su vencimiento.

Así pues, se fija un término para el ejercicio de la acción, con el propósito de dar estabilidad al acto administrativo no impugnado dentro de ese término, y afianzar la seguridad jurídica tanto de las partes como de la propia Administración

(negrillas de este Juzgado)

Así, visto que la caducidad es una institución jurídica de naturaleza eminentemente procesal, expresada en un lapso legalmente establecido, que transcurre ininterrumpida y fatalmente e implica la pérdida del derecho a accionar por parte de aquel sujeto cuyo derecho subjetivo ha sido o se considera lesionado, estima este Juzgado que tanto de la jurisprudencia transcrita como de la inteligencia de la norma contenida en el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que por una parte señala, que los actos dictados en ejecución de dicha Ley agotan la vía administrativa que sólo puede ser ejercido contra ellos el recurso contencioso administrativo funcionarial, y por la otra, establece un lapso de tres (3) meses contados a partir de la notificación al interesado o de su publicación si fuere el caso, para ejercer el correspondiente recurso por remisión expresa al artículo 94 eiusdem.

Ajustando el anterior criterio a casos como el presente, este Juzgador constata que los hechos que produjeron el ejercicio de la presente acción ocurrieron el 13 de enero de 2009, fecha de la Circular No D-17 y el 15 de enero de 2009, cuando se produjo el descuento de nómina del pago indebido al que se refiere la circular señalada, y verificado como fue al vuelto del folio 18 del expediente judicial que el recurso que nos ocupa fue interpuesto 13 de agosto de 2009, debe forzosamente afirmarse que la actora acudió a la jurisdicción contenciosa luego de transcurrido con creces el lapso previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, esto es, tres (3) meses, en consecuencia operó la caducidad de la acción. Así se declara.

Vista la declaratoria anterior, y atendiendo a lo previsto en el único aparte del artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en el numeral 1 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, norma de aplicación supletoria, que contempla la caducidad de la acción como uno de los supuestos para declarar la inadmisibilidad de la acción, este Juzgador sobre la base de esta disposición declara inadmisible el recurso interpuesto por la ciudadana C.I.V.F.. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana C.I.V.F., asistida por el abogado J.R.V.V., ambos identificados en el encabezamiento del presente fallo, contra el acto administrativo contenido en la Circular No D-17 de fecha 13 de enero de 2009, dirigida a todos los trabajadores del CNU-OPSU-SP-CCNPG, dictada por el Director de la OFICINA DE PLANIFICACIÓN DEL SECTOR UNIVERSITARIO DEL C.N.D.U..

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los quince (15) día del mes de diciembre de dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

EL JUEZ TEMPORAL,

H.S.L.

EL SECRETARIO ACC.,

J.E.C.

En esta misma fecha, siendo las ( ), se publicó y registró la anterior decisión, bajo el Nº .

EL SECRETARIO ACC.,

J.E.C.

Exp. Nº 8523

HLSL/ycp