Sentencia nº 00087 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 11 de Febrero de 2004

Fecha de Resolución:11 de Febrero de 2004
Emisor:Sala Político Administrativa
Número de Expediente:2000-0006
Ponente:Yolanda Jaimes Guerrero
Procedimiento:Recurso de Nulidad

Magistrada Ponente: Y.J.G.

Exp. Nº 2000-0006 El ciudadano R.R.Q.S., titular de la cédula de identidad Nº 1.931.572, procediendo en su condición de Presidente y representante del INSTITUTO UNIVERSITARIO POLITÉCNICO “SANTIAGO MARIÑO” (IUPSM), creado conforme a Decreto presidencial Nº 1839, de fecha 17 de septiembre de 1991, inscrito en la Oficina Subalterna de Registro Público del ahora Municipio B. delE.A., anotado bajo el Nro. 49, Protocolo Primero, Tomo 12, en fecha 20 de septiembre de 1991, modificada su base constitutiva mediante documento protocolizado en la referida Oficina Subalterna de Registro, el día 30 de julio de 1992, bajo el Nro. 28, Tomo 22, Protocolo Primero, asistido por la abogada Herviz González C, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nro. 24.493, interpuso ante esta Sala en fecha 7 de enero de 2000, recurso contencioso administrativo de nulidad contra el artículo 3 de las Resoluciones Nº 255 y 256, dictadas por el MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES, en fecha 30 de noviembre de 1999, publicadas en la Gaceta Oficial Nº 36.844, de 6 de diciembre de 1999.

En fecha 11 de enero de 2000, se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, solicitando la remisión del expediente administrativo.

El 15 de febrero de 2000, la abogada Herviz González, consignó instrumento poder, donde acredita su representación y solicitó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación.

El 29 de febrero de 2000, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación. Por auto de 8 de marzo de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto, y ordenó, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, librar las notificaciones respectivas y el emplazamiento correspondiente, así como oficiar al Ministro de Educación, Cultura y Deportes, solicitándole la remisión del expediente administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 123 eiusdem.

Practicadas las notificaciones ordenadas, la apoderada judicial de la parte accionante, consignó un ejemplar del diario “El Nacional” de fecha 18 de mayo de 2000, donde aparece publicado el cartel a que alude el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 26 de julio de 2000, se pasó el expediente a la Sala, por cuanto se encontraba concluida la sustanciación y en fecha 27 de ese mismo mes y año, se designó ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé, fijándose el quinto día de despacho para comenzar la relación de la causa.

En fecha 6 de agosto de 2000, comenzó la relación en el presente juicio y se fijó el acto de informes para el primer día de despacho siguiente al vencimiento de los quince días a partir de esa fecha.

En fecha 26 de septiembre de 2000, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, comparecieron el apoderado judicial de la parte recurrente, y la representante judicial de la República, consignando sus respectivos escritos de informes.

En fecha 14 de noviembre de 2000, se dijo Vistos.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., y la ratificación del Magistrado L.I. Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político Administrativa el 8 de febrero de 2001, y se reasignó la ponencia a la Magistrada Y.J.G..

Mediante diligencias de fechas 6 de febrero de 2001 y 13 de febrero de 2002, la apoderada judicial de la parte recurrente solicitó se dictara sentencia en la presente causa.

I

ANTECEDENTES

De la lectura del escrito que dio inicio a este procedimiento y de los actos recurridos, se desprende lo siguiente:

- Mediante Resolución Nº 152, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, determinó que el Instituto Universitario “Santiago Mariño”, sólo estaba autorizado para ofrecer carreras de Arquitectura e Ingeniería en las especialidades señaladas en el Decreto Nº 1.859 de fecha 17 de septiembre de 1999 y por cuanto dicho Instituto estaba dictando y ofreciendo carreras no autorizadas, el referido Ministerio decidió no reconocer estos estudios y a los fines de proteger el derecho a la educación, y solucionar la problemática que se le planteaba a los alumnos por dicha irregularidad, se ordenó a la Dirección General Sectorial de Educación Superior implementar los mecanismos académicos necesarios.

- En consecuencia, se suscribió un Acuerdo de Cooperación entre el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes y la Universidad “Rafael Belloso Chacín”, para la admisión de dichos estudiantes en esta institución superior. Además, de conformidad con el Acuerdo de fecha 14 de septiembre de 1999, la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, Deporte y Recreación de la Asamblea Nacional Constituyente que declaró la emergencia en el sector de educación superior impartida por los Institutos y Colegios Universitarios Públicos y Privados, se dictó la Resolución Nº 180 de fecha 17 de septiembre de 1999, para declarar en P. deR. al Servicio Público de la Educación Superior impartido por los Institutos y Colegios Universitarios Privados.

- El Ministro de Educación Cultura y Deportes, en fecha 30 de noviembre de 1999, dictó las Resoluciones Nros. 255 y 256, en las cuales dispuso transferir a las Universidades “Rafael Belloso Chacín” y “F.T.”, los estudiantes del Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”, que de acuerdo a lo señalado, estaban cursando las carreras no autorizadas. El contenido de dichas Resoluciones es el siguiente:

... De conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la Ley Orgánica de Administración Central, en los artículos 2, 4 y 6 y 68 de la Ley Orgánica de Educación y en concordancia con el Acuerdo de fecha 14 de septiembre de 1999 de la Comisión de Cultura, Ciencia y Tecnología, Deportes y de la Asamblea Nacional Constituyente que Declara la Emergencia en Sector Superior impartida por los Colegios e Institutos Universitarios Públicos y Privados y en la Resolución Nº 180 de fecha 17 de septiembre de 1999, que declara en P. deR. al Servicio Público de Educación Superior impartido por los Institutos y Colegios Universitarios Privados del país,

CONSIDERANDO

Que mediante Resolución de este Ministerio Nº 152 del 15 de julio de 1999 se determinó que el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”, sólo esta autorizado para ofrecer las carreras de Arquitectura e Ingeniería en las especialidades autorizadas en el Decreto Nº 1.839 del 17 de septiembre de 1991 y para ofrecer el Ciclo Básico Superior en las mencionadas carreras,

CONSIDERANDO

Que el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño” estaba dictando y ofreciendo carreras distintas a las especificadas en el Considerando anterior, y en vista de ello, en la referida Resolución Nº 152 del 15 de julio de 1999 se decidió igualmente reconocer los estudios cursados en dichas carreras, y en salvaguarda del derecho al estudio de los ciudadanos que estaban cursando las mismas, se ordenó en ese mismo instrumento que la Dirección General Sectorial de Educación Superior de este Despacho implementara mecanismos académicos e institucionales con las diversas Instituciones de Educación Superior, a objeto de la prosecución de estudios de los alumnos que estuvieren cursando las carreras no autorizadas,

CONSIDERANDO

Que ejecutados, por la Dirección General Sectorial de Educación Superior, los mecanismos de concertación para la solución de la prosecución de estudios de los alumnos que resultaron afectados por el dictado de carreras no autorizadas por parte del Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”, obtuvo de la Universidad ...la anuencia para la admisión de dichos estudiantes y a tales efectos se suscribió un Convenio de Cooperación entre este Ministerio y la Universidad ....,

CONSIDERANDO

Que evaluada entonces la delicada situación de derecho de los estudios cursados en las carreras no autorizadas que impartía el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño” que hace que dichos estudios no puedan ser susceptibles de reconocimiento legal por parte de este Ministerio ni de ninguna Institución de Educación Superior, al no poder ser objeto de equivalencias, por su carencia de validez legal; lo que hace que el Ejecutivo Nacional por órgano de este Ministerio se vea en la necesidad de adoptar medidas extraordinarias, como arbitrio e instrumento jurídico para la prosecución y garantía del derecho al estudio, lo cual se haría a través de las atribuciones enunciadas en el artículo 68 de la Ley Orgánica de Educación, mediante el cual el Ministerio de Educación, puede acordar transferencias de alumnos que haya realizado estudios en Venezuela e implementado pruebas especiales de acreditación de conocimientos por parte de la institución de Educación Superior que admitiría a los estudiantes que venían cursando las carreras no autorizadas que ofrecía el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño” a objeto de ubicarlos en el nivel de estudios correspondiente,

CONSIDERANDO

Que el Ministro de Educación, Cultura y Deportes, es la máxima autoridad de los Institutos y Colegios Universitarios,

CONSIDERANDO

Que el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes es le organismo garante del sistema educativo venezolano y le corresponde velar por el derecho al estudio de los ciudadanos de la República,

RESUELVE

Artículo 1º.- Se transfiere a la Universidad ... los estudiantes del Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño” que estaban cursando carreras no autorizadas, los cuales se especifican a continuación:

“OMISSIS”

Artículo 2.- La implementación de los mecanismos de transferencia y ubicación del estudiantado que se transfiere en la presente, se hará conforme a lo establecido en el Convenio de Cooperación suscrito entre este Ministerio y la Universidad ...

Artículo 3.- Los costos matriculares, de transportación, estadía y cualquier otro que se genere por cada uno de los estudiantes transferidos a la Universidad ..., serán sufragados por el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”.

Artículo 4.- Lo no previsto en esta Resolución Ministerial será resuelto por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes

. (Resaltado de la Sala).

II FUNDAMENTOS DEL RECURSO Sostiene el recurrente como fundamento de su pretensión de nulidad, los siguientes vicios que afectarían al acto administrativo impugnado:

  1. - El recurrente cita los artículos 2, 4, 6 y 68 de la Ley Orgánica de Educación, señalando que “cuando el Ministro declara en el artículo 3º de la Resolución, que los costos matriculares, de transportación, estadía y cualquier otro que se genere por cada uno de los estudiantes transferidos en las Universidades “Rafael Belloso Chacín” y “F.T.”, serán sufragados por el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”, va mas allá de lo que le permiten los citados artículos de la Ley (sic) de Educación e incurre en exceso y usurpación, pues se atribuye una facultad que no le confieren estos artículos, los (sic) que por ello resultan violados al ser falsamente aplicados”.

  2. - En relación al artículo 45 de la Ley Orgánica de Administración Central, invocado como fundamento de los actos recurridos, señala que éste “no autoriza ni faculta a ese Despacho para imponer costos matriculares, de transportación, estadía y cualquier otro que se genere por cada uno de los estudiantes transferidos a las Universidades “Rafael Belloso Chacín” y “F.T.”, al Instituto Politécnico “Santiago Mariño”. En todo caso, de acuerdo con este artículo 45 no compete al Ministro de Educación declarar lo que declaró en las Resoluciones objeto del presente recurso de nulidad”.

  3. - En cuanto al Acuerdo de fecha 14 de septiembre de 1999, la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, Deportes y Recreación de la Asamblea Nacional Constituyente que declaró la emergencia en el sector de la Educación Superior impartida por los Colegios e Institutos Universitarios Públicos y Privados, “tampoco autoriza al Ministro de Educación a imponer costos de traslados de alumnos, por lo que igualmente fue mal y falsamente aplicado. Es de principio que el particular puede hacer todo lo que le permita la ley, y en este caso no está facultado ni autorizado el Ministro de Educación para imponer a un particular el pago de los costos matriculares, de transportación, estadía y cualquier otro que se genere por cada uno de los estudiantes transferidos a las Universidades “Rafael Belloso Chacín” y F.T.”, al Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”. Es un abuso que carece de fundamento, de base y de apoyo legal”.

  4. - Finalmente, alega el vicio de inmotivación, “ya que el Ministro de Educación al declarar “que los costos matriculares, de transportación, estadía y cualquier otro que se genere por cada uno de los estudiantes transferidos a las Universidades “Rafael Belloso Chacìn” y “F.T.”, serán sufragados por el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”, sin señalar las razones de hecho y fundamentos de derecho de tal decisión, incurre en el vicio de forma por falta de motivación del acto”.

    III

    OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

    La representación judicial de la República, sostiene que el presente recurso debe ser declarado sin lugar, con base a los siguientes argumentos:

  5. - Que mediante Resolución Nº 152 del 15 de julio de 1999, se determinó que el Instituto recurrente sólo estaba autorizado para ofrecer carreras de Arquitectura e Ingeniería en las especialidades a que se refería el Decreto Nº 1.859 del 17 de septiembre de 1999 y por cuanto el mismo estaba dictando y ofreciendo carreras no autorizadas en la Resolución Nº 152, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, decidió no reconocer los estudios cursados en dichas carreras y a objeto de salvaguardar al alumnado, ordenó a la Dirección General Sectorial de Educación Superior del Ministerio la implementación de mecanismos académicos e institucionales.

  6. - Entre estos mecanismos de solución para la prosecución de los estudios del alumnado que resultó afectado, se obtuvo de la Universidad “Rafael Belloso Chacín”, la anuencia para la admisión de los estudiantes y a tales efectos se suscribió un Convenio de Cooperación entre el referido Ministerio y esta Universidad. Así, “con base a las atribuciones que le confiere el artículo 68 de la Ley Orgánica de Educación, el referido Ministerio puede acordar transferencias de alumnos que hayan realizado estudios en Venezuela, e implementado pruebas especiales de acreditación de conocimientos, por parte de la Institución de Educación Superior, de esta forma se admitirían a los estudiantes que venían cursando las carreras no autorizadas ofrecidas por el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”, a objeto de ubicarlos en el nivel de estudios correspondientes”.

  7. - Que el recurrente confunde lo conceptos de usurpación de funciones y el de extralimitación de funciones, al denunciar el vicio de incompetencia que a su juicio, padece la actuación administrativa impugnada. En tal sentido indica que la primera incompetencia “violenta la distribución de poder efectuada por la Constitución, la segunda, en cambio, viola la ley atributiva de competencia”. En consecuencia, estima que es incongruente el alegato del recurrente, “cuando esgrime que simultáneamente la Administración cometió esos vicios, ya que desde el punto de vista fáctico y jurídico, es imposible que en un mismo supuesto se configuren de manera par, los vicios señalados, pues uno constituye incompetencia de orden constitucional y el otro, de orden legal”.

  8. - Que de conformidad con lo establecido en los artículos 107 y 71 de la Ley Orgánica de Educación, la competencia atribuida al Ministerio de Educación, además de las facultades conferidas en la Ley Orgánica de Administración Central, como garante de la educación, le es dado ejercer funciones de control, supervisión, estableciendo los mecanismos idóneos para solucionar las eventualidades que puedan mermar el buen funcionamiento del derecho a la educación.

  9. - En relación a la competencia para establecer que los costos que implican el traslado, matrícula y demás gastos, a cargo del Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”, señala que “aunque la Ley de Educación y la Ley Orgánica de la Administración Central, enunciadas por el recurrente para fundamentar este alegato, no establecen en forma concreta la actividad de transferencia y sus consecuencias, es muy cierto que además de las funciones ínsitas que complementan cualquier decisión en el orden educativo, existe un Acuerdo ... que explica por sí, la facultad de la Administración para actuar en este caso, frente a la emergencia planteada al alumnado que cursaba las carreras ofrecidas por el Instituto infractor, que impartía las disciplinas de educación superior no autorizadas; todo ello se evidencia en los “Considerandos” de las Resoluciones impugnadas”.

  10. - Que “el Ministerio de Educación, al emitir las Resoluciones impugnadas, y al ordenar en su artículo 3, que el Instituto recurrente se responsabilice por los gastos que la transferencia lleva consigo, no incurrió en los vicios de usurpación y extralimitación de funciones, dado que sus decisiones no versan sobre funciones atribuidas, constitucional y legalmente a otra rama del Poder Público, por el contrario, el Ministerio ejerció actividades propias, que específicamente le están atribuidas en el ordenamiento jurídico, referidas al cumplimiento de los objetivos del sistema educacional”.

  11. - En relación a la denuncia del vicio de inmotivación, indica que las Resoluciones impugnadas, “enuncian al inicio, la sustentación normativa cuya conformidad está concretada a los artículos 45 de la Ley Orgánica de Administración Central, en los artículos 2, 4, 6 y 68 de la Ley Orgánica de Educación, en concordancia con el Acuerdo de fecha 14 de septiembre de 1999 de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, Deportes y Recreación de la Asamblea Nacional Constituyente que Declara en Emergencia el Sector Educación Superior impartida por los Colegios e Institutos Universitarios Públicos o Privados; en la Resolución Nº 180 de fecha 17 de septiembre de 1999, que declara en P. deR. al Servicio Público de Educación Superior impartido por los Institutos y Colegios Universitarios Privados del País, y en el Convenio de Cooperación entre el Ministerio de Educación y la Universidad “Rafael Belloso Chacín”.

  12. - Que “cuando el artículo 3, refiere la obligación de responsabilizar a ese Instituto para sufragar los costos matriculares, de transportación, estadía y cualquier otro que se genere por cada uno de los estudiantes transferidos, las Resoluciones en comento indican con toda claridad, los motivos que indujeron a la Administración a seguir estos mecanismos de solución, ante la problemática que generó la trasgresión legal del Instituto, quien no estaba autorizado a dictar las disciplinas que en ellas se mencionan. Nada mas justo que sea esta institución privada, la que acarree con estos gastos, que al fin y al cabo fueron provocados por ella”.

    IV

    CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

    Pasa esta Sala a pronunciase sobre el recurso de nulidad planteado contra el artículo 3 de las Resoluciones Nros. 255 y 256 de fecha 30 de noviembre de 1999, dictadas por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, publicadas en Gaceta Oficial Nº 36.844 del 6 de diciembre de 1999 y en tal sentido, se observa:

    Denuncia la parte recurrente que el Ministro al dictar las Resoluciones impugnadas, incurrió en el vicio de extralimitación de funciones, ya que las normas en que se fundamentan los actos recurridos, no le autorizaban para imponer costos matriculares, de transporte, estadía y cualquier otro que se genere por cada uno de los alumnos transferidos; y adicionalmente, señala que existe falta de motivación y fundamentación legal en el artículo 3 de las Resoluciones impugnadas.

    En relación al primer vicio denunciado por la parte recurrente, la representación de la República, señala que aunque la Ley de Educación y la Ley Orgánica de la Administración Central, “no establecen en forma concreta la actividad de transferencia y sus consecuencias, es muy cierto que además de las funciones ínsitas que complementan cualquier decisión en el orden educativo, existe un Acuerdo ... que explica por sí, la facultad de la Administración para actuar en este caso, frente a la emergencia planteada al alumnado que cursaba las carreras ofrecidas por el Instituto infractor, que impartía las disciplinas de educación superior no autorizadas; todo ello se evidencia en los “Considerandos” de las Resoluciones impugnadas”.

    De lo antes expuesto, la Sala observa que cuando la representación de la República se refiere a las potestades ínsitas, quiere expresar que la Administración actuó con base en potestades inherentes a su función, lo que plantea el tema de las llamadas “potestades implícitas”. En este sentido, estima esta Sala necesario referirse, en primer lugar, a esta figura que ha tenido su desarrollo a nivel doctrinal, para posteriormente, revisar si en el presente caso, realmente la Administración actuó basada en estas potestades, al imponerle al Instituto Universitario “Santiago Mariño”, los costos de matrícula, mantenimiento y otros, de cada alumno trasladado.

    Como sostiene la Doctrina, en materia de actuación de las personas naturales o jurídicas, en el derecho público la competencia es la excepción y la incompetencia es la regla, en contraposición al principio de derecho privado que postula que “la capacidad es la regla y la incapacidad es la excepción”. Esto implica que la competencia debe estar prevista en una norma expresa del ordenamiento jurídico, ya que su falta de consagración equivale a su inexistencia.

    Todo ello, constituye una manifestación del principio de legalidad que en nuestro ordenamiento está previsto en el artículo 137 de la Constitución de 1999, en los siguientes términos: “La Constitución y la Ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuáles deben sujetarse las actividades que realicen”.

    Por su parte, el artículo 4 de la Ley Orgánica de Administración Pública, desarrolla la norma constitucional antes transcrita, al establecer que: “La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de carácter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático a los particulares”.

    En este sentido, a través de la atribución de una competencia como expresión de una potestad pública, se manifiesta el principio constitucional de legalidad, por lo que la competencia es de estricto derecho. Este criterio restrictivo de la legalidad, goza de cierta preponderancia en la doctrina administrativa nacional y es el sostenido por importantes representantes de la Doctrina Española, al señalar que: “El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo previo: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente.”(GARCIA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ, T, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Civitas, Madrid, 2000, p. 441.)

    Cabe señalar que las potestades atribuidas al Estado y demás entes públicos, le son otorgadas en función de ser los entes encargados de tutelar los intereses públicos, lo cual le confiere la posibilidad de afectar a los terceros, mediante la constitución, modificación, o extinción de relaciones jurídicas o mediante la modificación de las cosas existentes. De allí, la importancia de que estas potestades estén atribuidas por Ley, como garantía para los administrados.

    Ahora bien, para un gran sector de la Doctrina, esta regla de la competencia, admite excepciones, y es allí donde surge la tesis de las “potestades implícitas o inherentes”. Esta tesis consiste en que aun cuando la competencia no esté expresamente contenida en una norma, es posible deducirla acudiendo a una interpretación finalista o sistemática de la norma. En este sentido, se explica que si la competencia no surge en forma concreta de la norma, debe establecerse si la actuación administrativa puede derivarse como consecuencia lógica del texto de la norma. Se señala como ejemplo, el caso de una norma que atribuye a la Administración Pública la potestad de vigilar la calidad de los vertidos industriales a los cauces públicos, de la que se puede inferir la atribución, -aun cuando la norma no señala nada al respecto-, de instalar instrumentos de medida y desagüe de las respectivas fábricas.

    En nuestro ordenamiento jurídico, aun cuando se parte de un principio de legalidad formalmente estricto, la Doctrina se inclina a aceptar esta tesis de las potestades implícitas. Sin embargo, se ha insistido que al constituir una excepción a la regla de competencia, su aplicación debe ser muy restrictiva, no admitiendo una interpretación extensiva, ni siquiera analógica de la legalidad como atributiva de poderes a la Administración, ya que justamente, esta es excepcional por cuanto supone restricciones a la libertad individual. En efecto, lo contrario daría origen a que se crearan facultades que afecten derechos subjetivos de particulares, violándose así, el principio de legalidad de la competencia. Como consecuencia de ello, debe señalarse que en el ejercicio de las potestades implícitas, la Administración no podría desplegar actuaciones que afecten los derechos subjetivos de los particulares, por cuanto ello podría suceder sólo mediante norma atributiva de competencia. No obstante, lo antes señalado es matizado por otra parte de la Doctrina, que ha aceptado que en algunos casos, a falta de ley, la integración general del ordenamiento sobre la base de sus principios generales podría justificar al menos determinadas medidas administrativas. (DE LA CUETARA, J.M., Las potestades administrativa, Ed. Tecnos, Madrid, 1986, p. 101)

    Determinado lo anterior, la Sala observa que en el presente caso, las normas, con base a las cuáles actuó el Ministro de Educación, Cultura y Deportes para dictar las Resoluciones impugnadas y la normativa que rige la materia concretamente, son las previstas en la Ley Orgánica de Educación; el Acuerdo de fecha 14 de septiembre de 1999, de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, Deportes y Recreación de la Asamblea Nacional Constituyente que declaró la emergencia del sector educación superior impartida por los Colegios e Institutos Universitarios Públicos y Privados y la Resolución Ministerial Nº 180 de fecha 17 de septiembre de 1999 que declaró en proceso de reestructuración el servicio público de educación superior impartido por los Institutos y Colegios Universitarios Privados del país.

    Se observa que la Ley Orgánica de Educación, establece lo siguiente:

    Artículo 107: “...El Ministerio de Educación es el órgano competente del Ejecutivo Nacional para todo cuanto se refiere al sistema educativo, salvo excepciones establecidas en esta ley o en leyes especiales. En tal virtud, le corresponde planificar, orientar, dirigir, ejecutar, coordinar, supervisar y evaluar el sistema educativo. Asimismo planificar, crear y autorizar los servicios educativos de acuerdo a las necesidades nacionales, fomentar y realizar investigaciones en el campo de la educación , crear, autorizar y reglamentar institutos de experimentación docente en todos los niveles y las demás funciones que para el cumplimiento de los fines y objetivos del sistema educacional le confiere la ley y los reglamentos...” (Subrayado de la Sala)

    Artículo 68. “El Ministro de Educación, acordará a los alumnos que hayan realizado estudios en Venezuela, las transferencias y equivalencias a que hubiere lugar, salvo lo previsto en leyes especiales”.

    En este mismo sentido, el Reglamento de los Institutos y Colegios Universitarios, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.995, de fecha 31 de octubre de 1995, establece en su artículo 4º, que las funciones de supervisión, control, evaluación y coordinación de los Institutos y Colegios Universitarios, las ejercerá el Ministerio de Educación.

    Por otra parte, el artículo 9º eiusdem, consagra:

    ...El Ministerio de Educación establecerá las normas a objeto de asegurar la coherencia y complementariedad de los planes y programas de estudios desarrollados para cada uno de los institutos o colegios universitarios, tendentes al establecimiento de un sistema de relación y coordinación permanente entre ellos. Para éste propósito el Ministerio de Educación podrá crear Comisiones de Coordinación Nacional y Regional, las cuales tendrán la competencia que se determinará en el acto de su creación...

    Finalmente el artículo 70 del mismo instrumento jurídico establece que el Ministro de Educación supervisará periódicamente la planificación, organización y funcionamiento de los institutos y colegios universitarios y será el encargado de evaluarlos a fin de garantizar la excelencia académica de su gestión institucional.

    De las normas antes transcritas, se desprende que al Ministro de Educación, Cultura y Deportes, le corresponde ejercer las funciones de supervisión, organización, evaluación y funcionamiento de los Institutos y Colegios Universitarios, y concretamente, conforme a lo previsto en el artículo 68 antes transcrito, ese Despacho puede acordar transferencias de alumnos que hayan realizado estudios en Venezuela, por lo que implementando pruebas especiales de acreditación de conocimientos por parte de la Institución de Educación Superior, podrían admitirse los estudiantes que venían cursando las carreras no autorizadas ofrecidas por el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”, a objeto de ubicarlos en el nivel de estudios correspondiente, tal como se hizo.

    Por su parte, en el Acuerdo de fecha 14 de septiembre de 1999, de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, Deportes y Recreación de la Asamblea Nacional Constituyente que declaró la emergencia del sector educación superior impartida por los Colegios e Institutos Universitarios Públicos y Privados, y la Resolución Ministerial Nº 180 de fecha 17 de septiembre de 1999 que declaró en proceso deR. el servicio público de educación superior impartido por los Institutos y Colegios Universitarios Privados del país, tampoco aparece norma atributiva alguna en la que se establezca la sanción de imponerles a los Institutos o Colegios Profesionales Privados, los costos matriculares, de transporte, estadía y cualquier otro, de los alumnos transferidos a otras universidades, al ofrecer carreras no autorizadas.

    Lo que establece la Resolución Ministerial Nº 180, frente a las irregularidades en que pudieren incurrir los Institutos y Colegios Profesionales Privados, son medidas de suspensión temporal o de revocatoria de la autorización o funcionamiento, en caso de incurrir en los supuestos determinados en la norma (artículo 5). Por otra parte, establece en su artículo 7, que se impondrán las sanciones correspondientes, por retención de documentos originales o títulos profesionales; y en el artículo 8, se dispone que cuando no se pudiere ejecutar el proceso de reestructuración por causa imputable a los propietarios o Directores de los Institutos o Colegios Profesionales, o que las Instituciones presenten una situación que no garantice debidamente la prosecución del derecho al estudio, o por no responder a las disposiciones legales que rigen la actividad educativa dentro de las directrices de reorganización establecidas por el Ministerio, el Ministro de Educación, Cultura y Deportes, procederá conforme a lo establecido en el artículo 110 de la Ley Orgánica de Educación.

    De lo antes expuesto, no se evidencia norma alguna que le confiera al Ministro de Educación, Cultura y Deportes, la competencia expresa para responsabilizar al ente accionante por los gastos que implica la transferencia de alumnos a otras universidades.

    Asimismo, se observa que si bien la actuación del referido Ministro se relaciona con las competencias atribuidas en el ordenamiento jurídico, referidas al cumplimiento de los objetivos del sistema educacional, tal actuación incide de manera negativa en la esfera patrimonial de la parte recurrente.

    Planteado lo anterior, esta Sala no deja de advertir que en este caso, la institución recurrente incurrió en una grave irregularidad, lo que generó la violación del principio de buena fe de los estudiantes que venían cursando las carreras no autorizadas, originándoles consecuencias perjudiciales y vista dicha situación violatoria de un derecho constitucional, como lo es el de la educación, la Administración quiso salvaguardar el derecho al estudio del alumnado afectado tomando las medidas pertinentes.

    En efecto, en el presente caso, el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño” vulneró el principio de la buena fe, también conocido como principio de la confianza legítima de los alumnos afectados por la actuación irregular del Instituto Universitario, quienes iniciaron sus estudios basados en la creencia de una conducta leal o correcta del mismo en el cumplimiento de sus obligaciones.

    Como ha precisado la Doctrina, la buena fe, como las buenas costumbres, constituye una vía de comunicación del Derecho con la Moral. El legislador en su labor de creación de normas jurídicas no puede prever todas las exigencias éticas de comportamiento, lo que puede generar que alguna conducta jurídicamente correcta, moralmente sea recusable. Es por ello que la buena fe, aparece como uno de los principios generales que sirven de fundamento al ordenamiento, informan la labor interpretativa y constituyen instrumento decisivo de integración de la labor hermenéutica en el Derecho. Asimismo, debe destacarse que este principio es aplicable a todas las relaciones jurídico administrativas, limitando el comportamiento de los sujetos que forman parte de ella, esto es, tanto para la Administración como para el administrado, quien debe actuar dentro de los límites de sus derechos y libertades.

    La buena fe, significa confianza, seguridad y honorabilidad, se refiere a que una de las partes se entrega confiadamente a la conducta leal de otra en el comportamiento de sus obligaciones, fiado en que ésta no lo engañará. La buena fe significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá en un caso concreto sus efectos usuales, los mismos efectos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. (Vid. G.P., Jesús, “El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo”, 2º Edición. Editorial Civitas. Madrid. 1989.)

    Debe indicarse que la noción de buena fe en el ámbito jurídico no hace referencia a toda confianza psicológicamente cierta, sino sólo a aquella que además de existir en sentido psicológico, es válida en sentido jurídico por no encontrar en los usos sociales o en Derecho un límite.

    En el presente caso, aprecia la Sala que el Instituto Universitario vulneró la buena fe de los alumnos, al ofrecer carreras distintas a las autorizadas, con el riesgo que dichos estudios no tuvieran el reconocimiento legal por parte del Ministerio de Educación, ni de ninguna Institución Superior y no podría ser objeto de equivalencias, quedando en juego el derecho al estudio de los estudiantes cursantes de dichas carreras.

    Por otra parte, si bien es cierto que los alumnos afectados por la actuación del Instituto Universitario, pueden ejercer las acciones pertinentes contra el Instituto Universitario por los daños y perjuicios que pudieron ocasionarse por la conducta ilegal del Instituto al impartir carreras para las cuales no estaba autorizado, de tal forma que puedan obtener una indemnización por los gastos ocasionados por los costos matriculares, de transporte y estadía y cualquier otro que se hubiese generado con motivo de la transferencia de cada alumno afectado, ello implica una carga muy onerosa y de tiempo para los afectados, quienes se inscribieron en dicho Instituto Universitario, confiando que las carreras a cursar contaban con las respectivas autorizaciones.

    En consecuencia, los costos ocasionados a los alumnos afectados estaban implícitos en el hecho mismo del ofrecimiento ilegal de los estudios, por lo que lo correcto, en este caso, es que el pago de los gastos deba ser asumido por la Institución que indujo los mismos. Es por ello que considera la Sala que el Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño” debe asumir los gastos que se generen por el traslado de los alumnos afectados a otras Instituciones Universitarias, ya que los mismos fueron ocasionados por su actuación irregular, toda vez que lo contrario, constituiría una situación injusta para los alumnos afectados. Así se decide.

    Por último, en relación al vicio de inmotivación, se observa que en las resoluciones impugnadas se establece la sustentación normativa, así como se indican los motivos que indujeron a la Administración a tomar dicha medida, ante la problemática que generó la trasgresión legal del Instituto, el cual no estaba autorizado a dictar las disciplinas mencionadas. En consecuencia, esta Sala estima que el vicio de inmotivación es improcedente y así se decide.

    V DECISIÓN Con base a los razonamientos antes expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano R.R.Q.S., procediendo en su condición de Presidente y Representante del INSTITUTO UNIVERSITARIO POLITÉCNICO “SANTIAGO MARIÑO” (IUPSM), asistido por la abogada Herviz González C, contra el artículo 3 de las Resoluciones Nº 255 y 256, dictadas por el MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES, en fecha 30 de noviembre de 1999.

    Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diez (10) días del mes de febrero de dos mil cuatro (2004). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

    El Presidente,

    L.I. ZERPA

    El Vicepresidente,

    HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

    La Magistrada-Ponente Y.J.G.

    La Secretaria,

    ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

    Exp.Nº 2000-0006

    YJG/pas

    En once (11) de febrero del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00087.