Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 24 de Septiembre de 2012

Fecha de Resolución24 de Septiembre de 2012
EmisorJuzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo.
PonenteFernando José Marín Mosquera
ProcedimientoRecurso Contencioso De Nulidad

LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGIÓN CAPITAL

Exp. No. 007011

Los abogados en ejercicio L.O.Á. y J.C.O., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 55.570 y 117.971, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil INSTITUTO UNIVERSITARIO DE DISEÑO LAS MERCEDES, C.A., sociedad mercantil domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita ante el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 18 de diciembre de 1998, bajo el Nº 91, Tomo 271-A, con fundamento en los artículos 26, 49, 102 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; así como en los artículos 7, 8, 9, 25 numeral 3, 76 al 86, 103 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, finalmente, en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ejercieron recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución Nº DA-J-DIM-2011-016, de fecha 19 de septiembre de 2011, emanada del Despacho del Alcalde del Municipio Baruta del estado Bolivariano de Miranda, que declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto, a su vez, contra el acto mediante el cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nº 1.829 emanada de la Dirección de Ingeniería Municipal del referido Municipio, a través de la que se sancionó a su representada con multa de MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs.1.000,00); se declaró el uso ilegal del inmueble identificado como “Quinta Mis Abuelos” ubicado en la Av. Río de Janeiro, Urbanización Chuao, jurisdicción de la citada entidad municipal, y se ordenó la restitución inmediata del uso residencial que correspondería al aludido inmueble, según lo establecido en su zonificación.

En fecha 21 de noviembre de 2011, mediante auto, se admitió el presente recurso, conforme a las previsiones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y se ordenó notificar a los ciudadanos Síndico Procurador Municipal del Municipio Baruta del estado Bolivariano de Miranda, al Alcalde del citado Municipio y a la Fiscal General de la República, requiriendo al primero de los indicados la remisión del correspondiente expediente administrativo.

En fecha 18 de enero de 2012, verificadas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, se fijó la audiencia preliminar para el vigésimo día siguiente a la fecha de dicho auto, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Mediante auto de fecha 02 de febrero de 2012, fue agregado a los autos, como pieza separada, el expediente administrativo que dio origen a la Resolución impugnada, que fuese consignado por el apoderado judicial del Municipio Baruta del estado Bolivariano de Miranda mediante diligencia de fecha 01 de febrero de 2012.

En fecha 07 de marzo de 2012, tuvo lugar la audiencia de juicio en el presente proceso, con la asistencia de la apoderada judicial de la parte recurrente, de los apoderados judiciales de la parte recurrida, y la presencia del representante del Ministerio Público. En dicha audiencia la apoderada judicial de la parte recurrente consignó escrito de exposiciones constante de 7 folios útiles y escrito de pruebas constante de 5 folios útiles y 114 anexos; asimismo, los apoderados judiciales de la parte recurrida, consignaron escrito de exposiciones constante de 31 folios útiles y 70 folios anexos.

Mediante escrito consignado en fecha 13 de marzo de 2012 el apoderado judicial de la parte recurrida realizó oposición a la admisión de las pruebas promovidas por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil INSTITUTO UNIVERSITARIO DE DISEÑO LAS MERCEDES, C.A.

A través de auto de fecha 19 de marzo de 2012, este Tribunal se pronunció sobre la admisión de las pruebas promovidas por los apoderados judiciales de las partes en el presente proceso.

A través de escrito consignado en fecha 27 de marzo de 2012, el apoderado judicial del Municipio Baruta del estado Bolivariano de Miranda, tachó al testigo promovido por la parte actora.

Mediante escrito consignado en fecha 03 de abril de 2012, la parte recurrente consignó escrito contentivo de alegatos en relación con la tacha de testigos hecha por el apoderado judicial del Municipio Baruta del estado Bolivariano de Miranda.

En fecha 11 de abril de 2012, se estableció, con fundamento en lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el lapso para la presentación de informes en la presente causa.

Mediante auto de fecha 16 de abril de 2012, con base en lo previsto en los artículos 4 y 6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se fijó reunión conciliatoria entre las partes, la cual tendría lugar al segundo día de despacho siguiente a aquél en que constara la última de las notificaciones correspondiente.

En fechas 17 y 20 de abril de 2012, fueron consignados escritos de informes, por los apoderados judiciales de la parte actora y de la parte recurrida en la presente causa, respectivamente.

En fecha 23 de abril, mediante auto, concluido el lapso para presentar informes, se dispuso que se dictaría sentencia dentro del lapso a que se refiere el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 30 de abril de 2012, tuvo lugar reunión conciliatoria en la presente causa, en la que no se llegó a ningún acuerdo a efectos de la resolución del conflicto planteado.

Siendo la oportunidad legal para dictar sentencia, pasa este Juzgado a hacerlo en los siguientes términos:

I

ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE

En su escrito libelar, la parte actora fundamentó su pretensión, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

  1. Perención del Procedimiento Sancionatorio

    La parte actora dejó establecido que, a su juicio, el procedimiento administrativo iniciado y sustanciado por la Dirección de Ingeniería Municipal, había perimido, por cuanto la decisión que puso fin al mismo no fue dictada dentro del lapso previsto para ello en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aplicable a los procedimientos sancionatorios regulados por la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

    En ese sentido precisó la recurrente que el auto de apertura del referido procedimiento fue dictado el día 12 de mayo de 2008 y la correspondiente decisión definitiva lo fue el 30 de noviembre de 2009, fecha ésta que supera con creces el lapso máximo que tenía la Administración para decidir.

    Además indicó, sobre este respecto, que en la Resolución recurrida quedó establecido que, conforme a la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos del Municipio Baruta, la perención es una institución aplicable sólo a los procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte, en virtud de paralizaciones originadas en los mismos e imputables a los administrados.

    De igual forma, precisó la recurrente que “si bien la Ordenanza hace referencia a la perención de los procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte, dicha norma resulta una norma especial, aplicable sólo a aquellos casos expresamente regulados en la misma, siendo que ante los vacíos legales deberá acudirse a la norma general, esto es, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual regula la institución de la perención en términos generales, como aplicable tanto a los procedimientos iniciados a instancia de parte como a los iniciados de oficio, por lo cual esta Ley nacional resultará aplicable ante el vacío normativo en materia de procedimientos iniciados de oficio, con lo cual debe obligatoriamente considerarse que el presente procedimiento administrativo se encontraba perimido…”

    Finalmente, dejó establecido la recurrente que en el presente caso no puede hablarse de “orden público”, ello para justificar que no resulta aplicable la previsión contenida en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En ese orden, indicó que “bajo ninguna interpretación [se] puede concluir que el USO de un inmueble específico, practicado y permitido por la Ordenanza de Zonificación, más no autorizado expresamente por la Alcaldía (…) refiere un interés público.”

  2. Falso Supuesto de Hecho

    Señaló la recurrente que el acto administrativo está viciado de falso supuesto de hecho, por cuanto no es verdad que “el inmueble Quinta Mis Abuelos esté siendo utilizado para un uso prohibido o incompatible con el asignado por la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre al sector, esto es, que el inmueble no es apto para el desarrollo de la actividad educativa.”

    Que de conformidad con los artículos 30 y 18 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, la parcela sobre la cual se encuentra instalada la sede donde opera la recurrente, “admite como uso urbanístico complementario, legal y compatible con la zona residencial, el uso docente y de bibliotecas.

    Agregó que “se trata de un uso totalmente compatible con las Ordenanzas Municipales aplicables, que expresamente permiten el uso docente, así como las normas legales y constitucionales, que igualmente sustentan el servicio público de educación y docencia.”

  3. Falso Supuesto de Derecho

    Por otra parte, adujo la actora que el acto recurrido está viciado de falso supuesto de derecho, habida cuenta del desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 117, Parágrafo Único, de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que regula la prescripción de las infracciones urbanísticas.

    Al respecto, adujo que “de las pruebas que cursan en el expediente administrativo se evidencia claramente que el Instituto se ha dedicado a la prestación de servicios docentes por más de diez (10) años, y ha venido ocupando el inmueble mencionado en calidad de arrendatario desde hace más de nueve (9) años.”

    Precisó que desde la fecha de autenticación del contrato de arrendamiento celebrado entre la recurrente y el propietario del inmueble donde opera la misma, “… hasta el momento en que se dio inicio al procedimiento administrativo en el Municipio Baruta –inspección del 9 de mayo de 2008 y auto de apertura de procedimiento administrativo, del 12 de mayo de 2008- habían transcurrido siete (07) años, superándose con creces el plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas establecido en el artículo 117 supra citado. Por ello, la supuesta infracción urbanística se encontraba prescrita y mal podía el Municipio abrir un procedimiento administrativo sancionatorio a mi representada con ocasión de la misma.”

    Argumentó que “la prescripción se computa desde el momento en que se inicia cualquier acto de ejecución de la conducta supuestamente antijurídica, siendo que en el caso del uso debe computarse desde el momento en que se dé inicio a la utilización presuntamente ilegal en el inmueble”, por lo que al momento del inicio del procedimiento administrativo sancionatorio en contra de su representada, el supuesto uso ilegal, ya se encontraba prescrito.

    Precisó la recurrente que le fue violado su derecho a la defensa al imponérsele una sanción sin que el ente sancionador haya desvirtuado la prescripción de la infracción del uso supuestamente ilegal.

    Por último, sobre este particular precisó la recurrente que toda vez que la Administración no cuestionó el actuar de su representada, desplegó una “conducta permisiva generadora de derechos a favor del Instituto”, por lo que sancionarla por falta de autorización expresa atenta contra: “… i) el principio de seguridad jurídica, toda vez que el Instituto lleva más de diez años desarrollando sus actividades en el inmueble en cuestión sin necesidad de un permiso o formalidad adicional, demostrando entonces que los requisitos que ha pretendido exigir el Municipio no son esenciales ni imprescindibles: ii) progresividad de los derechos sacrificando y disminuyendo un derecho concedido, a razón de un formalismo no esencial, como lo es el derecho de desarrollar dicho inmueble con un uso educacional; y iii) el principio de que nadie puede ir válidamente contra sus propios actos (…), toda vez que el actuar por nueve (9) años de determinada forma implica una expectativa legítima –principio de confianza legítima- y resulta contrario a sus propios actos el actuar de la administración de atacar un actuar previamente permitido, imponiendo una sanción tardía.

    Por otra parte, argumentó la recurrente que también el acto administrativo recurrido se encuentra viciado de nulidad absoluta “en virtud de la inobservancia del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, que alude a los principios de proporcionalidad y racionalidad.

    En ese sentido, estimó la recurrente que la Dirección de Ingeniería Municipal del ente recurrido al momento “ha debido analizar (…) si la actividad realizada por el Instituto afectaba negativamente el orden urbanístico local o si, por el contrario, contribuía a la satisfacción de cometidos estatales, tales como, la prestación de un servicio educativo de calidad.”

    Adicionó la recurrente sobre el particular, que la Administración debió incluir en su valoración el contenido de la autorización de funcionamiento emitida por el Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, órgano éste que, a su decir, ponderó la idoneidad del inmueble empleado para la instalación del Instituto y la suficiencia y eficiencia de las áreas de servicio educativo existentes en el sector, además del hecho que, en sus palabras, es la única institución especializada de esta índole en el país autorizada para emitir títulos de técnico superior en las carreras de diseño de interiores y diseño textil.

    Por último, en relación con el vicio de falso supuesto de derecho, adujo la recurrente que “la negativa del Municipio de reconocer la legalidad del uso dado actualmente al inmueble configura –de facto- un cambio de zonificación aislada, y, por tanto, una violación del artículo 46.1 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.”

    En ese sentido, agregó la recurrente que “ello ocurre no sólo porque el Municipio está contraviniendo, de manera objetiva, lo previsto en el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, que reconoce expresamente el uso complementario docente y de biblioteca, sino también porque la fuerza irresistible de los hechos (…) así lo confirma...” De igual manera, dejó claro que “el uso principal asignado por la plaza –residencial- est[á] siendo razonablemente complementado por usos complementarios lícitos, como el educativo, comercial y de salud, transformando así al sector en una importante zona de servicios para el Municipio y la Ciudad…”

    Acerca de este alegato, indicó que “cualquier decisión del Municipio de impedir el ejercicio de la actividad educativa en el inmueble ocupado por nuestra representada resultaría incompatible con la realidad global o preponderante del sector, configurando así un supuesto de zonificación aislada o singular violatorio de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, originando así la nulidad absoluta del acto impugnado.”

  4. Del uso educativo del inmueble

    En otro orden de ideas, precisó la representación de la parte recurrente, luego de hacer precisiones sobre el carácter de servicio público de la educación, que el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes es el único instituto de los 7 de educación superior del Municipio Baruta, especializado en diseño, que ofrece, con carácter exclusivo en el país, títulos en las carreras de Diseño de Interiores y Diseño Textil. Además, ofrece junto a otros pocos institutos en el área metropolitana de Caracas, títulos en la carrera de diseño de modas, lo que a decir de la representación de la recurrente “pone de manifiesto la enorme importancia de esta institución y su ubicación puesto que el servicio que presta en el Municipio es escaso, especialmente en las ramas de diseño.”

    En tal sentido, agregó que “la prohibición de mantener el uso actual del inmueble, así como un eventual y oneroso cambio de ubicación, va en contravención del interés colectivo, toda vez que no sólo afecta considerablemente a nuestra representada, sino también a los vecinos y estudiantes de la zona. Esto se explica en el valor agregado que representa una institución educativa en una zona residencial, aumentando el valor económico de las propiedades aledañas, así como el calor para el estudiantado, ya que como es evidente, en el Municipio, ciudad y país, no hay muchas instituciones que presten servicios similares, por lo que ante su eliminación menos alumnos podrán acceder a los estudios dictados por el mismo.”

  5. Violación al derecho de propiedad y al derecho de libertad económica

    Por otro lado, argumentó que las actuaciones del Municipio Baruta del estado Miranda, que dieron lugar al acto administrativo recurrido, son inconstitucionales por cuanto han implicado limitaciones que desnaturalizan el derecho de propiedad “ya que se ha pretendido supeditar la utilización de inmuebles para usos legalmente establecidos a permisos municipales que ni siquiera se encuentran consagrados en la normativa legal, ni nacional ni municipal, impidiendo el disfrute y disposición de los bienes por parte de sus propietarios, vulnerando así el contenido esencial del derecho de propiedad y desnaturalizando el mismo.”

    De igual manera, denunció la representación de la parte recurrente que se ha conculcado el derecho a la libertad económica de su representado “toda vez que el acto mediante el cual se ordena el restablecimiento del uso residencial del inmueble implica el cese de las actividades económicas, de tipo educativo que viene desarrollando mi representada en dicho inmueble, con lo cual se le impide la continuación de su ejercicio económico…”

  6. Error de derecho excusable

    Por último, precisó la representación judicial de la parte recurrente que en el presente caso se está en presencia de un error de derecho excusable que “se produce cuando los criterios manejados por el administrado y la Administración son divergentes, en razón de las distintas interpretaciones dadas a determinadas normas o leyes, originándose una situación de inculpabilidad en la eventual aplicación de sanciones por infracción a la legalidad administrativa.”

    En abundamiento de lo anterior, adujo la representación judicial de la recurrente que “si la correcta interpretación de la normativa urbanística conduce a supeditar el desarrollo de los usos complementarios –educaciones en este caso- a la obtención de un permiso previo debemos entonces afirmar que la omisión o infracción imputada a [su] representado de solicitar esos permisos se debió a un error de derecho (y no a una decisión volitiva o caprichosa de ignorar los mandatos de la normativa local), error de derecho o de interpretación que además se consumó con la actitud de tolerancia que la Administración mantuvo durante un prolongado período de tiempo.”

    Ello así, la sanción impuesta por la Administración, a decir de la representación judicial de la recurrente, carece de asidero legal, y así debe ser declarado.

    II

    ALEGATOS DE LA PARTE RECURRIDA

    La representación del Municipio Baruta del estado Bolivariano de Miranda, opuso las siguientes defensas:

  7. - De la inexistencia de la perención del procedimiento sancionatorio

    Sobre este particular se precisó que las afirmaciones hechas por la representación judicial de la recurrente deben ser desechadas “toda vez que el hecho de que la Administración Municipal, haya decidido el procedimiento administrativo, fuera del lapso establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no constituye por si (sic) sólo, una causal para que este Tribunal decrete la nulidad del acto administrativo recurrido, esto en concordancia con la jurisprudencia patria.”

    Además precisó que “los lapsos para decidir el procedimiento administrativo, establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no producen limitación a la capacidad sancionatoria de la Administración”, y señaló “que en el caso de marras, el retraso de la actuación de la Administración Municipal, no colocó al recurrente en estado de indefensión y mucho menos le causó perjuicio alguno, toda vez que, éste pudo ejercer los respectivos recursos administrativos y judiciales correspondientes, dando un uso ilegal al inmueble ubicado en la Quinta “Mis Abuelos”, de manera continuada en el tiempo, ejerciendo la actividad educativa que ejerce, sin haber obtenido previamente la aprobación por parte de las autoridades sanitarias competentes ni de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, a la que se hace referencia en el aparte único del artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, la cual en ningún momento de su escrito libelar, menciona la recurrente.”

    Por último, precisó la representación judicial del Municipio Baruta del estado Miranda que “contrario a lo expuesto con ligereza por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., si estamos en presencia de un caso de orden público, según lo establece la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, ya que si bien se estipula un uso complementario a las parcelas que se encuentran en zonificaciones tipo “R-3”, según lo establecido en la precitada Ordenanza de Zonificación, dicho uso, está supeditado a una serie de autorizaciones, de las cuales no goza la Quinta “Mis Abuelos”, por lo que, es fácil concluir, que sí se le está dando un uso distinto estipulado por la ley, y al permiso por las autoridades competentes, estamos en presencia de una contravención a las leyes en materias urbanísticas, cuya aplicación es de interés general.”

  8. De la inexistencia del vicio de falso supuesto de hecho

    Comenzó la representación del referido Municipio señalando que “la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, establece que a los inmuebles ubicados en Zona R-3 -Vivienda Unifamiliar Aislada y Vivienda Bifamiliar Aislada-, solamente se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a los usos permitidos en la Zona R-2, de igual forma en ésta (sic) última, solamente se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a los usos de vivienda bifamiliar aislada y los usos permitidos en la Zona R-1 y, por último, sobre los usos permitidos en los inmuebles ubicados en la Zona R-1, sólo se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a vivienda unifamiliar aislada y sus usos complementarios, tales como edificios docentes y bibliotecas.”

    Precisó además la representación del ente recurrido que “los usos complementarios de los inmuebles ubicados en Zona R-3, establecidos en el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, están supeditados a la previa aprobación de las autoridades sanitarias competentes y de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda…”

    En ese orden, solicitó la representación municipal que conforme a lo establecido en el supra citado artículo, fuese desechado el alegato del recurrente, sobre el presunto vicio de falso supuesto de hecho en el que supuestamente incurrió el acto administrativo impugnado, ya que, “no es un hecho controvertido, que el uso que se le está dando en la actualidad al inmueble ubicado en la Quinta “Mis Abuelos”, no goza de la aprobación a la que se refiere el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, razón por la cual, dicho uso es ilegal.”

    Finalizó la representación municipal precisando que la prestación de servicios educativos por el recurrente, durante los 10 años alegados, se ha hecho “en completo desapego de las autorizaciones requeridas para ello, en virtud de la zona -R-3-, donde se ubica el mismo, resultando forzoso para esta representación municipal evocar máximas del derecho, encontradas en el artículo 2 de nuestro Código Civil: “La ignorancia de la Ley no excusa de su cumplimiento”, y 4 eiusdem: “A la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador (…)”.

  9. De la inexistencia del vicio de falso supuesto de derecho

    Sobre la supuesta inobservancia del artículo 117 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística alegada por la representación de la parte recurrente se precisó que se está en “presencia de una infracción de la variable urbana fundamental referida al uso previsto en la zonificación donde se encuentra el inmueble denominado Quinta “Mis Abuelos”, ya que, la recurrente le está dando un uso ilegal. Al respecto, el uso ilegal de un inmueble se entiende como una infracción continuada en el tiempo, que se verifica día a día, siempre y cuando se siga manteniendo un uso ilegal en el inmueble, como se puede verificar en el presente caso…”

    De igual forma se precisó que “las infracciones cometidas contra la variable fundamental urbana de uso tienen carácter permanente, en el entendido de que su comisión persiste mientras continúe siendo desarrollado el uso contrario a la legalidad urbanística, en este caso, darle a un inmueble ubicado en una zonificación R-3 un uso establecido para las zonificaciones R-1, sin la previa autorización de las autoridades sanitarias competentes, así como de la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, todo ello de conformidad con lo establecido en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre.”

    En relación con el alegato de la recurrente según el cual nada probó el Municipio Baruta que permitiera desvirtuar la prescripción de la infracción, esto es, el uso supuestamente ilegal, señaló la representación municipal que no se está “en presencia de derechos válidamente adquiridos vulnerados por la actuación de la Administración Municipal, toda vez que lo cierto es que, tienen los particulares, derecho de solicitar el “uso complementario” del inmueble que ocupan, de conformidad con el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, situación ante la cual, una vez realizados los estudios técnicos respectivos por parte de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda y las autoridades sanitarias competentes, en el supuesto de que se otorgue una respuesta positiva, en razón de que los solicitantes cumplen todos los requisitos exigidos, generará derechos y, no antes, simplemente porque esté establecido en la ley el uso complementario del inmueble, como lo quieren hacer valer los apoderados judiciales de la recurrente.”

    Sobre la supuesta conducta permisiva por parte de la Administración Municipal, señaló la representación municipal que “la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, al verificar la irregularidad en el uso del inmueble ubicado en la Quinta “Mis Abuelos”, dio inicio al respectivo procedimiento administrativo, con el fin de corregir la situación de ilegalidad que se estaba suscitando en dicho inmueble. De esta forma, no es cuerdo que existiera una conducta permisiva o que haya autorizado una conducta ilegal por parte de la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A.”

    Respecto al supuesto formalismo no esencial, que supone la autorización expresa para el cambio de uso del referido inmueble, precisó la recurrente que “no puede considerarse ésta de tal manera, toda vez que está claramente establecido en las tantas veces mencionada Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, que se debe solicitar el uso complementario del inmueble.”

    Finalmente, en relación con este alegato la representación municipal se pronunció sobre las documentales promovidas por la recurrente señalando que “con las antes descritas documentales no logra probarse, que la referida sociedad mercantil haya venido ejerciendo actividades de carácter educativo, en el referido inmueble, toda vez que, por un lado (i) la Gaceta Oficial mediante la cual el C.d.U. emite opinión favorable, no es más que eso, un pronunciamiento favorable en pro de la creación del referido Instituto, no prueba que éste haya empezado a funcionar en esa misma fecha, en el referido inmueble, de seguidas (ii) la Gaceta Oficial mediante la cual el Ministerio de Educación autoriza el funcionamiento del aludido Instituto, en el Municipio Baruta del Estado Miranda, no se refiere específicamente a que éste, se constituirá en la Quinta Mis Abuelos, así como tampoco prueba que dicho Instituto empezó a ejercer sus actividades en esa misma fecha, de igual forma (iii) el contrato de arrendamiento nada prueba que favorezca a la recurrente, más bien todo lo contrario, esto según lo que se extrae de la cláusula cuarta de éste, en la cual se establece que el uso que deberá dársele al inmueble es de “vivienda” no pudiendo cambiarse su destino sin previa autorización del arrendador, y por último, (iv) el acta de supervisión levantada por el Ministerio de Educación Superior, no deja constancia desde cuándo el referido Instituto viene prestando servicios, más bien, deja constancia de hechos que perjudican a la recurrente.” En virtud de lo anterior, solicitó sea desechado el alegato analizado.

    En relación con la supuesta inobservancia a lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la representación municipal alegó la Dirección de Ingeniería, en el marco del procedimiento administrativo correspondiente, “contrario a lo alegado por la recurrente, sí realizó un examen minucioso de la pluralidad de los factores involucrados en el caso, valorando la actividad probatoria llevada a cabo por la parte recurrente, la cual, ulteriormente no logró probar nada que la favoreciera, concluyéndose como en efecto se hizo, que la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., se encontraba dando un uso ilegal al inmueble denominado Quinta Mis Abuelos, toda vez que esta última, en total inobservancia de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, no solicitó los respectivos permisos ante las autoridades competentes en materia sanitaria, y la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, siendo ambas autoridades las competentes y capaces para otorgar dicho permiso, previo el estudio técnico de las condiciones del inmueble y de la zona, ya que, como sabemos, el tema de zonificación y ordenamiento urbanístico es de orden público, siendo materia en el caso de marras del Poder Público Municipal, y no de los particulares, los cuales muchas veces, responden a intereses particulares, y no al interés general.”

    En relación con la supuesta violación a lo preceptuado en el numeral 1 artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, precisó la representación municipal que “no es un hecho controvertido, que en efecto, está establecido un uso complementario educacional a los inmuebles ubicados en zonificación R-3, pero no menos cierto es que, dicho uso está supeditado al cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, como lo es, solicitar previamente la autorización de uso complementario ante las autoridades competentes, con el fin de que éstas realicen los estudios necesarios para determinar la viabilidad del uso complementario solicitado. Dicha autorización no ha sido solicitada en ningún momento por la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., constituyéndose así el uso ilegal que han venido dando al inmueble ubicado en la Quinta Mis Abuelos, siendo más bien éstos, quienes han cambiado de forma ilegal y aislada, la zonificación establecida en la respectiva Ordenanza, ya que dicho uso no está autorizado por las autoridades competentes.”

  10. Sobre la educación como servicio público.

    Al respecto precisó la representación municipal que “[l]a sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., ha venido dando uso ilegal a la Quinta Mis Abuelos, explotando el servicio de educación, sin autorización previa de las autoridades competentes en materia de ingeniería municipal, y en total inobservancia de lo establecido en la precitada Ordenanza de Zonificación, en detrimento de la comunidad de Chuao, e incluso posiblemente de los mismos usuarios…”

    De igual forma, precisó que “no puede un particular, empezar a ejercer una actividad, en este caso, de explotación de servicios de educación, que implique un cambio del uso originalmente establecido a un inmueble, sin la previa autorización de la autoridad competente. El acto autorizatorio no responde a un capricho de la Administración Pública, sino más bien, al respeto de la legalidad, que repercute en la calidad de vida de la comunidad en general, e incluso a temas en materia de seguridad, en este caso, de las personas que h.v. en el inmueble al que se desea cambiar el uso, bien sean el personal administrativo y docente y los alumnos.”

  11. - Sobre la inexistente violación al derecho de propiedad y a la libertad económica.

    Respecto a la conculcación del derecho de propiedad, precisó la recurrente que “[e]n el caso de marras, nos encontramos un inmueble (sic), denominado “Mis Abuelos”, propiedad del ciudadano Cesar (sic) J.A.U., titular de la cédula de identidad Nº 3.984.642, quien en pleno uso de su derecho de propiedad, mediante contrato suscrito en fecha 01 de julio de 2001, dio en arrendamiento dicho inmueble, al Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., representado por el ciudadano L.R.M.E., en su carácter de Director del mismo, titular de la cédula de identidad Nº 9.972.374…” por lo que de “…querer cambiar el uso establecido en el contrato de arrendamiento, al uso complementario educacional legalmente establecido en la referida Ordenanza de Zonificación, previa autorización del propietario del inmueble, el señor C.A., de conformidad con el contenido del contrato de arrendamiento, deberá el ciudadano L.M., o algún representante de la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., hacer la respectiva solicitud ante las autoridades competentes.”

    En suma de lo anterior precisó la representación municipal que “queda demostrado que no existe violación al derecho de propiedad en el caso de marras, sino más bien un uso abusivo de éste por parte del recurrente, que incluso asegura que no existe supeditación legal alguna, para cambiar el uso del referido inmueble, la cual como se ha demostrado, está claramente establecida en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, razón por la cual, solicit[ó] respetuosamente, declare improcedente la referida violación.”

    Sobre lo alegado por la recurrente, respecto a la supuesta violación del derecho a libertad económica, precisó la representación municipal que “[n]o existe violación al derecho a la libertad económica, cuando la actividad económica se está ejerciendo en discordancia con lo establecido en la ley. En el caso de marras, la recurrente está ejerciendo una actividad económica, sin haber obtenido los permisos otorgados por las autoridades competentes, para poder materializar el cambio de uso del inmueble que ocupa, y posteriormente iniciar sus actividades económicas, lo cual constituiría una actividad económica que se está ejerciendo revestida de ilegalidad, por lo que no puede alegar el recurrente la violación del derecho a la libertad económica, el cual es objeto de ciertas restricciones legales, concebidas para garantizar su correcto ejercicio, por lo que solicito respetuosamente se desestime la violación alegada.”

  12. - Sobre el inexistente error excusable cometido por la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A.

    Sobre este particular, la representación municipal precisó que “no puede un particular alegar un error excusable de derecho en situaciones similares a ésta y, mucho menos en el caso de marras, donde nos estamos refiriendo a una sociedad mercantil que se constituyó para ofrecer servicios educativos, arrendó un inmueble con la intención de modificar su naturaleza urbanística con el fin de efectivamente ofrecerlos, ello sin haber verificado las respectivas ordenanzas de zonificación.”

    De igual manera indicó que “[p]arece totalmente desleal dicho argumento, y se permite esta representación dar uso a tal adjetivo, toda vez que, si bien siempre debe en primer lugar, presumirse la buena fe de los particulares, y mas allá de que la ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento, de los mismos documentos consignados por la parte recurrente en sede administrativa, que reposan en el expediente administrativo consignado por esta representación municipal en fecha 01 de febrero de 2012, se desprende que, estaban en total conocimiento que se encontraban en una situación de irregularidad al dar un uso distinto al que inicialmente estaba permitido en la zonificación en la que está ubicado el inmueble denominado Quinta “Mis Abuelos”.

    Por último, sobre este respecto advirtió la representación municipal que “la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., estaban (sic) en total conocimiento del uso ilegal que le están (sic) dando al inmueble Quinta “Mis Abuelos”, por lo que es forzoso concluir que, no [se está] en presencia de un error excusable de derecho, sino más bien, de una actitud al margen de la ley.”

    Finalmente, la representación municipal solicitó se declare sin lugar la demanda de nulidad incoada contra su representado y, visto que a su parecer la Resolución impugnada no incurre en ninguno de los vicios denunciados por la demandante, ni en ningún otro de orden público, que deba ser declarado de oficio.

    IV

    CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

    Ahora corresponde a este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo pronunciarse sobre el fondo de la presente causa, lo cual pasa a hacer en los siguientes términos:

    La representación judicial de la parte recurrente demandó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº DA-J-DIM-2011-016, de fecha 19 de septiembre de 2011, emanada del Despacho del Alcalde del Municipio Baruta del estado Bolivariano de Miranda, que declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto, a su vez, contra el acto mediante el cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la resolución Nº 1.829 emanada de la Dirección de Ingeniería Municipal del referido municipio, a través de la que se sancionó a su representada con multa de MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs.1.000,00); se declaró el uso ilegal del inmueble identificado como “Quinta Mis Abuelos” ubicado en la Av. Río de Janeiro, Urbanización Chuao, jurisdicción de la citada entidad municipal, y se ordenó la restitución inmediata del uso residencial que correspondería al aludido inmueble, según lo establecido en su zonificación.

    En ese sentido, la representación judicial de la recurrente argumentó que el procedimiento administrativo iniciado y sustanciado por la Dirección de Ingeniería Municipal, que desencadenó el presente recurso, había perimido, por cuanto transcurrió el tiempo máximo que tenía la Administración para decidir, establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De igual forma precisó la representación judicial de la parte recurrente, que no podía invocarse la excepción “orden público” a que hace referencia el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues, a su decir, “el USO de un inmueble específico, practicado y permitido por la Ordenanza de Zonificación, más no autorizado expresamente por la Alcaldía (…) refiere un interés público.”

    Por su parte, la representación municipal, sobre el argumento en cuestión señalo que “los lapsos para decidir el procedimiento administrativo, establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no producen limitación a la capacidad sancionatoria de la Administración”, y señaló “que en el caso de marras, el retraso de la actuación de la Administración Municipal, no colocó al recurrente en estado de indefensión y mucho menos le causó perjuicio alguno, toda vez que, éste pudo ejercer los respectivos recursos administrativos y judiciales correspondientes, dando un uso ilegal al inmueble ubicado en la Quinta Mis Abuelos, de manera continuada en el tiempo, ejerciendo la actividad educativa que ejerce, sin haber obtenido previamente la aprobación por parte de las autoridades sanitarias competentes ni de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, a la que se hace referencia en el aparte único del artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, la cual en ningún momento de su escrito libelar, menciona la recurrente.”

    De igual forma la representación municipal advirtió que el uso complementario es materia de orden público, tal como aparece de forma evidente de las previsiones de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

    Al respecto, este Juzgador debe precisar la perención en vía administrativa, está regulada en los artículos 64, 65 y 66 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Dichas disposiciones normativas establecen lo siguiente:

    Artículo 64. Si el procedimiento iniciado a instancia de un particular se paraliza durante dos (2) meses por causa imputable al interesado, se operará la perención de dicho procedimiento. El término comenzará a partir de la fecha en que la autoridad administrativa notifique al interesado.

    Vencido el plazo sin que el interesado hubiere reactivado el procedimiento, el funcionario procederá a declarar la perención.

    Artículo 65. La declaratoria de perención de un procedimiento no extingue los derechos y acciones del interesado y tampoco interrumpe el término de la prescripción de aquéllos.

    Artículo 66. No obstante el desistimiento o perención, la administración podrá continuar la tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justifican.

    De las precitadas disposiciones normativas se desprende que, en efecto, la perención es una forma de extinción del procedimiento administrativo, iniciado a instancia de un particular, que se verifica como consecuencia de la paralización del mismo por causas imputables al particular o interesado a instancia del cual se le dio origen. De igual forma, se desprende de las normas que son analizadas, que la perención no opera contra la Administración, sino contra el particular o interesado, de allí que el artículo 64 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establezca que la causa que paralice el procedimiento debe ser imputable al interesado. Además, es requisito que se desprende de las disposiciones normativas en referencia que para que opere la perención es menester que la Administración notifique al interesado de la paralización del procedimiento, momento éste que determina el inicio del cómputo del lapso correspondiente. Finalmente, es necesario que la Administración, luego de cumplidas las condiciones anteriormente señaladas, declare de forma expresa la perención del procedimiento.

    Asimismo, se entiende de la norma que el efecto de la perención del procedimiento administrativo es la extinción del mismo, pero no la extinción de los derechos y acciones del interesado, por lo que el interesado podrá, sin perjuicio de los lapsos de prescripción, volver a intentar los recursos de que disponga en el ordenamiento jurídico a efectos de la satisfacción de su pretensión.

    Finalmente, conforme a lo dispuesto en el artículo 66 eiusdem, no obstante estén dados los supuestos para declarar la perención de un determinado procedimiento administrativo, la Administración puede, si median razones de interés público, continuar la tramitación del procedimiento.

    En el caso concreto, el acto administrativo recurrido acertadamente señaló que el procedimiento administrativo que adelantó la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta, no es un procedimiento iniciado a instancia de parte, sino por el contrario, un procedimiento tendente a determinar la responsabilidad jurídica del recurrente y a restablecer, en el supuesto en que se compruebe la comisión de la infracción imputada, una determinada situación urbanística. Ello así, estando en presencia de un procedimiento administrativo, ablatorio, donde no hay interesado, sino un presunto infractor, cuya inactividad lógicamente no podría afectar el decurso del trámite procedimental, mal podría hablarse de la verificación de la perención.

    No obstante lo anterior, queda evidenciado para este Juzgador que, en efecto, el procedimiento administrativo iniciado por la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta se inició el 12 de mayo de 2008 y culminó con una decisión de primer grado contenida en el Oficio Nº 1.899 de fecha 30 de noviembre de 2009, tal como se desprende de los folios 67 al 71 del expediente judicial. En ese sentido, resulta evidente que el referido procedimiento se tramitó superando el lapso establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    Ahora bien, respecto al retardo en el cumplimiento de los lapsos establecidos para la tramitación del procedimiento administrativo se ha pronunciado ya de forma reiterada la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, entre otras, mediante sentencia Nº 00388 de 31 de marzo de 2011 (caso Inversora Turística Caracas, S.A.), señalando que:

    Sin embargo, con respecto a este alegato debe la Sala transcribir seguidamente su criterio expuesto en casos similares en los cuales se ha cuestionado la potestad sancionatoria de la Administración por el incumplimiento de los lapsos del procedimiento administrativo previstos en la Ley que rige la materia.

    ...el retardo evidenciado no es óbice para que la Administración en ejercicio de su potestad sancionatoria decidiera la averiguación e impusiera las sanciones a que hubiera lugar. En efecto, esta Sala en otras oportunidades ha precisado que nuestra legislación no contempla la nulidad de los actos emanados de la Administración cuando la decisión de los procedimientos se dicte de forma extemporánea, tal como ocurrió en el caso de autos.

    Asimismo, en cuanto a la violación al artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, este Alto Tribunal en ocasiones anteriores (Ver sentencias de esta Sala Nros 01505 del 18 de julio de 2001 y 054 del 21 de enero de 2009) ha establecido que:

    (…) esta actuación que se imputa a la Administración no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del mismo.

    El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues el mismo, ciertamente, transgrede el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración. Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem.

    Una denuncia como la que aquí se examina, sólo prosperaría en caso de que el retardo constituya un menoscabo a los derechos e intereses del particular, cuestión que no ha sido esgrimida en el caso de autos, resultando por tanto infundado el presente alegato. Así se declara.

    ...Omissis...

    De la transcripción parcial de los fallos indicados se desprende entonces, que el decaimiento de la potestad sancionatoria no puede producirse por el incumplimiento de los lapsos previstos en el procedimiento administrativo. En consecuencia, no es posible sostener como lo pretende la parte recurrente, que operó la caducidad del procedimiento sancionatorio, por haberse incumplido los términos del artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara... (Vid sentencia de la SPA N° 00378 del 4/5/2010).

    De la cita expuesta se colige, en el mismo sentido sostenido por la representación de la República, que en casos como el que se analiza, el retardo en el cumplimiento de los lapsos del procedimiento administrativo no constituye un vicio susceptible de producir la nulidad del acto impugnado, excepto en aquellos supuestos en los cuáles el mencionado retardo en su tramitación haya causado un perjuicio comprobado en la esfera de los derechos del administrado, cuestión que no ha ocurrido en el presente caso. Así se declara.

    Así, siendo que el incumplimiento del lapso legalmente previsto para la tramitación del procedimiento no es causal en sí misma de producir la nulidad del acto de que se trate, y visto que en el presente caso no aparece que el retardo en que incurrió la Administración haya causado un perjuicio comprobado en la esfera de derechos del recurrente, este Juzgado desecha el argumento a.A.s.d.

    Por otro lado, denunció la representación judicial de la parte recurrente que el acto administrativo recurrido está viciado de falso supuesto de hecho, por cuanto no es verdad que el inmueble Quinta Mis Abuelos esté siendo utilizado para un uso prohibido o incompatible con el asignado por la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre al sector, esto es, que el inmueble no es apto para el desarrollo de la actividad educativa.”

    De igual forma precisó la recurrente que de conformidad con los artículos 30 y 18 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, la parcela sobre la cual se encuentra instalada la sede donde opera la recurrente, “admite como uso urbanístico complementario, legal y compatible con la zona residencial, el uso docente y de bibliotecas. “

    Sobre tal argumento, este Juzgado estima necesario dejar claro que el inmueble Quinta Mis Abuelos, donde opera el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., está ubicado en la Avenida Río de Janeiro, Urbanización Chuao, jurisdicción del Municipio Baruta del estado Miranda. Dicho inmueble cuenta, y ello no es un hecho controvertido, con un permiso clase “A” Nº 14129 del 28 de marzo de 1962, según el cual el uso aprobado para el mismo es el de “vivienda unifamiliar aislada”. De igual forma, no es un hecho controvertido que la zonificación tocante al referido inmueble es la R-3.

    Ahora, el instrumento normativo que regula el orden urbanístico de los terrenos ubicados en la Urbanización Chuao, es la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, originalmente publicada en Gaceta Municipal del Distrito Sucre número extraordinario 9-II, de fecha 1º de septiembre de 1982, reformada parcialmente mediante Ordenanza publicada en Gaceta Municipal del Municipio Baruta del estado Miranda número extraordinario 04-01/96 de 4 de enero de 1996. Dicha Ordenanza establece en su artículo 30 lo siguiente:

    Artículo 30º.- USOS EN LA ZONA R-3: En la zona R 3 solamente se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a los usos permitidos en la zona R-2.

    Conforme a la norma antes referida, para la determinación de la variable fundamental uso para los inmuebles ubicados en la referida zona R-3, hay que consultar lo que sobre la misma variable está establecido respecto de la zona R-2. En ese sentido, el artículo 18 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre precisa:

    Artículo 18º USOS EN LA ZONA R-2: En las zonas R-2 solamente se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a los siguientes usos:

    a) Los usos permitidos en la zona R-1

    b) Vivienda bifamiliar aislada.

    Visto el contenido del artículo 18, antes citado, corresponde revisar el contenido del artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre que se refiere a los usos permitidos en la zona R-1, para dilucidar a su vez que usos están permitidos en la zona R-3. En ese sentido dispone el citado artículo 7, lo siguiente:

    Artículo 7º: USOS EN LA ZONA R-1: En la zona R-1 solamente se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a vivienda unifamiliar aislada y sus usos complementarios tales como:

    a) Edificios docentes y bibliotecas;

    (… omissis…)

    Los usos complementarios de la zona R-1 deberán tener la aprobación previa de las autoridades sanitarias competentes y la aprobación previa de la Ingeniería Municipal, en conformidad con las disposiciones legales que se dicten para reglamentar los mencionados usos. Hasta tanto no se dicten estas disposiciones especiales, las autoridades sanitarias competentes y la Ingeniería Municipal dictaminarán previamente, en cada caso, sobre la conveniencia y condiciones a que deben someterse los referidos usos, a objeto de garantizar el carácter de la zona y evitar conflictos con el uso residencial a que ella está destinada

    Una vez revisadas las normas anteriores, resulta claro para este Juzgador que en la zona R-3, están permitidos como usos principales los siguientes: vivienda bifamiliar aislada y vivienda unifamiliar aislada. De igual forma, resultan admisibles una cantidad de usos complementarios, entre los cuales, efectivamente, se encuentra el uso docente y de bibliotecas. Sin embargo, también se desprende de las normas en comento que para la implementación de cualquier uso complementario permitido por la norma urbanística, es condición necesaria la obtención de la “aprobación previa” de las autoridades sanitarias competentes y de la Ingeniería Municipal.

    Esta afirmación fue recogida de forma acertada por la Administración Municipal cuando precisó en el acto administrativo recurrido lo siguiente: “para que proceda en este caso la implementación del uso complementario educacional, deberá ser solicitado y aprobado por la autoridad correspondiente, llenando los extremos exigidos en la norma citada. De tal manera, es un contrasentido asumir que porque exista la posibilidad de desarrollar en el inmueble un uso complementario, de acuerdo a la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, éste pueda ser desarrollado sin que medie una autorización expresa y precisa para ejecutarlo.”

    En virtud de lo anteriormente señalado, no es verdad que la Administración Municipal haya incurrido en el vicio de falso supuesto de hecho en los términos denunciados por la representación judicial de la parte recurrente. Así se decide.

    Por otra parte, adujo la actora que el acto recurrido está viciado de falso supuesto de derecho, habida cuenta del desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 117, Parágrafo Único, de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que regula la prescripción de las infracciones urbanísticas.

    Al respecto, adujo que “de las pruebas que cursan en el expediente administrativo se evidencia claramente que el Instituto se ha dedicado a la prestación de servicios docentes por más de diez (10) años, y ha venido ocupando el inmueble mencionado en calidad de arrendatario desde hace más de nueve (9) años.”

    Precisó que desde la fecha de la autenticación del contrato de arrendamiento celebrado entre la recurrente y el propietario del inmueble donde opera la misma, hasta el momento en que se dio inicio al procedimiento administrativo en el Municipio Baruta –inspección del 9 de mayo de 2008 y auto de apertura de procedimiento administrativo, del 12 de mayo de 2008- habían transcurrido siete (07) años, superándose con creces el plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas establecido en el artículo 117 supra citado. Por ello, la supuesta infracción urbanística se encontraba prescrita y mal podía el Municipio abrir un procedimiento administrativo sancionatorio a su representada con ocasión de la misma.

    Por último, sobre este particular precisó la recurrente que toda vez que la Administración no cuestionó el actuar de su representada, desplegó una “conducta permisiva generadora de derechos a favor del Instituto”, por lo que sancionarla por falta de autorización expresa atenta contra: i) el principio de seguridad jurídica; ii) progresividad de los derechos; y iii) el principio de que nadie puede ir válidamente contra sus propios actos”.

    Por su parte, la representación municipal sobre el alegato en cuestión argumentó que se está en “presencia de una infracción de la variable urbana fundamental referida al uso previsto en la zonificación donde se encuentra el inmueble denominado Quinta “Mis Abuelos”, ya que, la recurrente le está dando un uso ilegal. Al respecto, el uso ilegal de un inmueble se entiende como una infracción continuada en el tiempo, que se verifica día a día, siempre y cuando se siga manteniendo un uso ilegal en el inmueble, como se puede verificar en el presente caso…”

    De igual forma se precisó que “las infracciones cometidas contra la variable fundamental urbana de uso tienen carácter permanente, en el entendido de que su comisión persiste mientras continúe siendo desarrollado el uso contrario a la legalidad urbanística, en este caso, darle a un inmueble ubicado en una zonificación R-3 un uso establecido para las zonificaciones R-1, sin la previa autorización de las autoridades sanitarias competentes, así como de la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, todo ello de conformidad con lo establecido en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre.”

    En relación con el alegato de la recurrente según el cual nada probó el Municipio Baruta que permitiera desvirtuar la prescripción de la infracción, esto es, el uso supuestamente ilegal, precisó la representación municipal que no se está “en presencia de derechos válidamente adquiridos vulnerados por la actuación de la Administración Municipal, toda vez que lo cierto es que, tienen los particulares, derecho de solicitar el “uso complementario” del inmueble que ocupan, de conformidad con el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, situación ante la cual, una vez realizados los estudios técnicos respectivos por parte de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda y las autoridades sanitarias competentes, en el supuesto de que se otorgue una respuesta positiva, en razón de que los solicitantes cumplen todos los requisitos exigidos, generará derechos y, no antes, simplemente porque esté establecido en la ley el uso complementario del inmueble, como lo quieren hacer valer los apoderados judiciales de la recurrente.”

    Sobre este respecto, este Juzgado debe dejar establecido que la prescripción es una institución del derecho que garantiza la seguridad jurídica de los administrados, a través de la limitación en el tiempo del ejercicio de la acción sancionatoria, en virtud de que tiene como efecto privar a la administración del ejercicio de las acciones pertinentes contra el administrado infractor, por la inacción de la misma en el plazo determinado para ejercerla, sin poder imponerle al administrado sanción alguna, ni exigirle el cumplimiento de determinada obligación, liberando con su negligencia las obligaciones en que pudiera estar incursa la parte recurrente.

    En esta dirección, el artículo 117 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, establece:

    Artículo 117. Las sanciones previstas en esta Ley serán aplicadas sin perjuicio de las consagradas en otras leyes y de las acciones civiles, administrativas o penales a que hubiere lugar. El procedimiento para la imposición de las sanciones previstas en esta ley podrán iniciarse a instancia de la autoridad urbanística nacional.

    Parágrafo Único: Las acciones contra las infracciones de la presente ley prescribirán a los cinco (5) años a contar de la fecha de la infracción, a menos que la prescripción fuese interrumpida por actuaciones de la autoridad urbanística nacional o municipal correspondiente.

    (Resaltado de este Juzgado).”.

    Ahora bien, las infracciones previstas en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística se configuran cuando ha sido omitida la notificación de inicio de obras, cuando existe alguna violación a las variables urbanas fundamentales y, residualmente, cualquier otra contravención al contenido de la Ley en comento. Según corresponda, el tratamiento que deben recibir esas infracciones es el que se indica a continuación:

    En primer lugar, en caso de infracciones que se consuman en un solo momento y en un solo acto, la prescripción comenzará a correr desde el mismo instante en que haya sido cometida.

    Por otro lado, si se trata de infracciones continuadas, es decir, aquéllas que se ejecutan mediante la repetición o sucesión de actos análogos cuando todos ellos tengan un objetivo común, la prescripción debe comenzar a correr desde el momento en que se haya comenzado el último acto.

    En otro orden, si se trata de infracciones permanentes, es decir, aquéllas que se ejecutan en un solo acto pero cuya consumación se prolonga en el tiempo, la prescripción debe comenzar a contarse desde el cese o terminación de la actividad.

    Por último, si se trata de infracciones clandestinas, esto es, las que se configuren cuando no haya sido presentada la notificación de inicio de obras a la que se refiere lo previsto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, el lapso de prescripción iniciará desde el momento en que aparezcan signos externos que evidencien la comisión de la infracción, o tal como lo sostuvo la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en caso de infracciones clandestinas, la prescripción comienza a correr desde el momento en que la administración conozca o deba conocer la infracción y, en el resto de los supuestos, con la terminación o cese de la actividad que constituye la infracción urbanística; mientras en el supuesto de las infracciones continuadas, el plazo comienza con el cese efectivo de la misma. (Ver, entre otras, sentencia dictada en el expediente AP42-R-2008-000895, disponible en: http://jca.tsj.gov.ve/decisiones/2009/junio/1478-10-AP42-R-2008-000895-2009-1003.html).

    En este estado de cosas, a juicio de este Juzgador la infracción de la variable fundamental uso, es una infracción permanente o continuada, y en ese sentido, la comisión de la infracción se entiende terminada una vez termine el desarrollo del uso no permitido por la norma urbanística.

    Así las cosas, de la revisión exhaustiva del expediente judicial no se desprende ningún elemento probatorio que logre demostrar que el recurrente obtuvo autorización de la Ingeniería Municipal en relación con el desarrollo del uso complementario educacional. Tampoco, elemento probatorio que logre dar fe de la fecha en que efectivamente comenzó a prestar servicios educativos el recurrente en el inmueble en referencia; tal cuestión no se desprende ni de la Resolución de 15 de diciembre de 1998, emanada del C.N.d.U., mediante la cual se emitió opinión favorable en relación con la creación del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes y de igual manera se autorizó al referido Instituto a otorgar títulos en las áreas en dicha Resolución indicadas (folios 32 y 33 del expediente administrativo), ni de la Resolución Nº 130 de 03 de junio de 1999, mediante la cual se autorizó el funcionamiento del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes con sede en el Municipio Baruta, (folios 52 y 53 del expediente judicial); tampoco del contrato de arrendamiento celebrado entre el ciudadano C.J.A.U., titular de la cédula de identidad Nº 3.984.642, propietario del inmueble denominado Quinta Mis Abuelos, en calidad de arrendatario, y el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., en carácter de arrendatario, suscrito en fecha 1º de julio de 2001, autenticado por ante la Notaría Pública Octava del Municipio Baruta del estado Miranda, en fecha 6 de julio de 2001, quedando anotado bajo el Nº 27, Tomo 56, de los correspondientes libros de autenticaciones.

    De igual manera, no existe prueba alguna que el recurrente haya dejado, al menos para el momento de la interposición del presente recurso, de prestar servicios educacionales en el inmueble Quinta Mis Abuelos, en contravención de la norma urbanística, con lo cual no puede sostenerse que operó la prescripción de la sanción correspondiente, pues la infracción aún se está consumando.

    En ese orden, no habiendo cesado la infracción al orden urbanístico, no puede hablarse de prescripción de la acción sancionatoria. En tal orden, el acto administrativo recurrido no se encuentra incurso en el vicio de falso supuesto de derecho denunciado. Así se decide.

    En ese orden, resulta estéril para este Juzgador pronunciarse sobre la vulneración a los derechos de seguridad jurídica, progresividad de derechos y aquel según el cual nadie puede obrar contra sus propios actos, invocados en el marco de este alegato que se analiza. Así se declara.

    Por otra parte, también fue denunciado que el acto administrativo recurrido incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho por cuanto fueron inobservados los principios de proporcionalidad y racionalidad a que hace referencia el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    En ese sentido, estimó la recurrente que la Dirección de Ingeniería Municipal del ente recurrido al momento “ha debido analizar (…) si la actividad realizada por el Instituto afectaba negativamente el orden urbanístico local o si, por el contrario, contribuía a la satisfacción de cometidos estatales, tales como, la prestación de un servicio educativo de calidad.”

    Adicionó la recurrente sobre el particular, que la Administración debió incluir en su valoración el contenido de la autorización de funcionamiento emitida por el Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, órgano éste que, a su decir, ponderó la idoneidad del inmueble empleado para la instalación del Instituto y la suficiencia y eficiencia de las áreas de servicio educativo existentes en el sector, además del hecho que, en sus palabras, es la única institución especializada de esta índole en el país autorizada para emitir títulos de técnico superior en las carreras de diseño de interiores y diseño textil.

    Por su parte, la representación municipal precisó que al dictar el acto correspondiente la Dirección de Ingeniería Municipal “sí realizó un examen minucioso de la pluralidad de los factores involucrados en el caso, valorando la actividad probatoria llevada a cabo por la parte recurrente, la cual, ulteriormente no logró probar nada que la favoreciera, concluyéndose como en efecto se hizo, que la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., se encontraba dando un uso ilegal al inmueble denominado Quinta Mis Abuelos, toda vez que esta última, en total inobservancia de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, no solicitó los respectivos permisos ante las autoridades competentes en materia sanitaria, y la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, siendo ambas autoridades las competentes y capaces para otorgar dicho permiso, previo el estudio técnico de las condiciones del inmueble y de la zona, ya que, como sabemos, el tema de zonificación y ordenamiento urbanístico es de orden público, siendo materia en el caso de marras del Poder Público Municipal, y no de los particulares, los cuales muchas veces, responden a intereses “particulares”, y no al interés general.”

    Al respecto, este Juzgado estima necesario hacer referencia a lo que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha dicho en relación con los principios de proporcionalidad y racionalidad, mediante sentencia de fecha 17 de enero de 2012 (caso J.G.L.R.), en la cual se estableció lo siguiente:

    Al respecto, es necesario referir a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que define el principio en cuestión, de la manera siguiente:

    Artículo 12.-Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.

    Del artículo transcrito se desprende que cuando una norma faculte a la autoridad competente para imponer una sanción, ésta debe guardar la debida adecuación con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción (vid. Sentencias de esta Sala números 1666 del 29 de octubre de 2003, 262 del 24 de marzo de 2010 y 665 del 8 de julio de 2010).

    (…omissis…)

    En este orden, la Sala ha señalado que la aplicación en materia sancionatoria de los principios de proporcionalidad y racionalidad de la actividad administrativa, consagrados en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, supone que cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción que se imponga. (Vid. Sentencia Nº 378 del 5 de mayo de 2010).

    Sobre este particular, se desprende del expediente judicial y del acto administrativo recurrido que la Dirección de Ingeniería Municipal, una vez constatada la infracción al orden urbanístico, al dársele a un inmueble un uso no permitido, sancionó a la empresa aplicando la sanción pecuniaria establecida en el artículo 110 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Dicha disposición normativa prevé:

    Artículo 110

    Las demás actividades contrarias a la presente Ley o a los planes de ordenación urbanística o de desarrollo urbano local darán lugar, según la gravedad de la falta, la naturaleza de la actividad realizada y la magnitud del daño causado a la aplicación de multas entre UN MIL BOLÍVARES (Bs. 1.000,00) y UN MILLÓN DE BOLÍVARES (Bs. 1.000.000,00).

    La administración en todo caso, deberá evaluar estas circunstancias, y aplicar la multa que sea pertinente, no estando autorizada a aplicar pura y simplemente, el término medio.

    Si el daño causado es cuantificable económicamente, el monto de la multa se establecerá conforme a los mismos criterios anteriormente indicados, entre un veinte (20%) y un sesenta (60%) por ciento sobre el costo del mismo, previamente determinado por el organismo respectivo, siempre que la multa no resulte menor al monto de las multas antes indicadas.

    Ahora bien, con fundamento en la norma anteriormente citada, la Dirección de Ingeniería Municipal estimó que el uso ilegal de un determinado inmueble, contrario el orden urbanístico legalmente establecido, era una infracción grave e impuso, en consecuencia, la multa máxima establecida en la referida disposición normativa. En este orden, este Juzgador debe dejar claro que ciertamente la Administración Municipal, al definir la infracción en sí misma, esto es, aquella que tiene lugar por la violación de la variable fundamental “uso”, ponderó su naturaleza y en consecuencia determinó su gravedad, en franca afectación del orden público urbanístico.

    De allí que a juicio de este Tribunal, la valoración que hayan hecho otros órganos del poder público sobre la idoneidad o no del recurrente o del inmueble Quinta Mis Abuelos para prestar el servicio de educación, así como que el recurrente sea la única institución educativa en prestar determinadas carreras, no resultan, en forma alguna, elementos cuya valoración tenía que tomar en cuenta la Administración a efectos de la imposición de la sanción en referencia. Tampoco, constituía un elemento de valoración capaz de afectar el quantum de la sanción impuesta, el hecho de que en la zona donde está ubicado el inmueble resulte admisible el uso educacional como uso complementario, pues es requisito necesario para poder destinar el inmueble a un uso complementario la obtención de aprobaciones por parte de las autoridades sanitarias y de ingeniería competentes, cuestión que no fue satisfecha en el presente caso.

    En tal virtud, estima este Juzgador que no fueron conculcados los principios de proporcionalidad y racionalidad. Así se declara.

    Por otro lado, en relación con el vicio de falso supuesto de derecho, adujo la recurrente que “la negativa del Municipio de reconocer la legalidad del uso dado actualmente al inmueble configura –de facto- un cambio de zonificación aislada, y, por tanto, una violación del artículo 46.1 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.”

    En ese sentido, agregó la recurrente que “ello ocurre no sólo porque el Municipio está contraviniendo, de manera objetiva, lo previsto en el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, que reconoce expresamente el uso complementario docente y de biblioteca, sino también porque la fuerza irresistible de los hechos (…) así lo confirma...” De igual manera, dejó claro que “el uso principal asignado por la plaza –residencial- est[á] siendo razonablemente complementado por usos complementarios lícitos, como el educativo, comercial y de salud, transformando así al sector en una importante zona de servicios para el Municipio y la Ciudad…”

    Sobre este particular, la representación municipal precisó que “no es un hecho controvertido, que en efecto, está establecido un uso complementario educacional a los inmuebles ubicados en zonificación “R-3”, pero no menos cierto es que, dicho uso está supeditado al cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, como lo es, solicitar previamente la autorización de uso complementario ante las autoridades competentes, con el fin de que éstas realicen los estudios necesarios para determinar la viabilidad del uso complementario solicitado. Dicha autorización no ha sido solicitada en ningún momento por la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., constituyéndose así el uso ilegal que han venido dando al inmueble ubicado en la Quinta “Mis Abuelos”, siendo más bien éstos, quienes han cambiado de forma ilegal y aislada, la zonificación establecida en la respectiva Ordenanza, ya que dicho uso no está autorizado por las autoridades competentes.”

    Al respecto, debe indicar este Juzgador que, en efecto, no constituye, ni puede constituir un cambio de zonificación aislada el que la Administración Municipal, con fundamento en las correspondientes normas de zonificación, declare ilegal un uso que no cumplió con las formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico para su aplicación. No se trata de la admisibilidad de un uso determinado para una zona determinada, sino del cumplimiento de las formalidades establecidas por la correspondiente ordenanza, las cuales no fueron cumplidas en el presente proceso. En virtud de los razonamientos antes expuestos, se desecha el argumento en análisis. Así se declara.

    En otro orden de ideas, arguyó la representación del recurrente que “la prohibición de mantener el uso actual del inmueble, así como un eventual y oneroso cambio de ubicación, va en contravención del interés colectivo, toda vez que no sólo afecta considerablemente a nuestra representada, sino también a los vecinos y estudiantes de la zona. Esto se explica en el valor agregado que representa una institución educativa en una zona residencial, aumentando el valor económico de las propiedades aledañas, así como el calor para el estudiantado, ya que como es evidente, en el Municipio, ciudad y país, no hay muchas instituciones que presten servicios similares, por lo que ante su eliminación menos alumnos podrán acceder a los estudios dictados por el mismo.”

    En ese orden precisó la representación municipal que “no puede un particular, empezar a ejercer una actividad, en este caso, de explotación de servicios de educación, que implique un cambio del uso originalmente establecido a un inmueble, sin la previa autorización de la autoridad competente. El acto autorizatorio no responde a un capricho de la Administración Pública, sino más bien, al respeto de la legalidad, que repercute en la calidad de vida de la comunidad en general, e incluso a temas en materia de seguridad, en este caso, de las personas que h.v. en el inmueble al que se desea cambiar el uso, bien sean el personal administrativo y docente y los alumnos.

    Sobre el argumento en análisis, este Juzgado considera que, ciertamente, en nuestro medio, la educación es un verdadero servicio público que puede ser desarrollado no sólo por el Estado sino también por particulares que cumplan con las condiciones que la legalidad ha dispuesto para tales efectos. No obstante, quienes presten este servicio público, no pueden pretender inobservar el orden público, so pretexto de la naturaleza de la actividad prestacional que llevan a cabo.

    En esa línea, el ejercicio de la actividad educativa en un determinado inmueble, requiere, porque así lo ha dispuesto el legislador, para el mantenimiento del orden urbanístico, que dicho inmueble pueda destinarse al uso educativo. En el presente caso, no podía destinarse el inmueble al uso educativo porque no fue obtenida la aprobación necesaria para ello, por lo que resulta ilegal el ejercicio de la actividad educacional en dicho inmueble, independientemente del carácter de servicio público de la educación. En virtud de lo anterior, se desechan los anteriores argumentos. Así se declara.

    Por otra parte, fue argüido que la actuación del Municipio Baruta del estado Miranda, que dio lugar al acto administrativo recurrido, son inconstitucionales por cuanto han implicado limitaciones que desnaturalizan el derecho de propiedad “ya que se ha pretendido supeditar la utilización de inmuebles para usos legalmente establecidos a permisos municipales que ni siquiera se encuentran consagrados en la normativa legal, ni nacional ni municipal, impidiendo el disfrute y disposición de los bienes por parte de sus propietarios, vulnerando así el contenido esencial del derecho de propiedad y desnaturalizando el mismo.”

    Sobre este argumento, la representación municipal señaló que “[e]n el caso de marras, nos encontramos un inmueble, denominado “Mis Abuelos”, propiedad del ciudadano C.J.A.U., titular de la cédula de identidad Nº 3.984.642, quien en pleno uso de su derecho de propiedad, mediante contrato suscrito en fecha 01 de julio de 2001, dio en arrendamiento dicho inmueble, al Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., representado por el ciudadano L.R.M.E., en su carácter de Director del mismo, titular de la cédula de identidad Nº 9.972.374…” por lo que de “…querer cambiar el uso establecido en el contrato de arrendamiento, al uso complementario educacional legalmente establecido en la referida Ordenanza de Zonificación, previa autorización del propietario del inmueble, el señor C.A., de conformidad con el contenido del contrato de arrendamiento, deberá el ciudadano L.M., o algún representante de la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., hacer la respectiva solicitud ante las autoridades competentes.”

    Sobre la violación al derecho de propiedad y el orden urbanístico, se ha pronunciado la Corte Segunda de la Contencioso Administrativo, señalando lo siguiente:

    Consagra el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el derecho a la propiedad, en tal sentido el mismo prevé:

    Artículo 115. Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.

    En armonía con el artículo transcrito, ha señalado la Sala Político Administrativa del Tribunal de Justicia, mediante sentencia número 763 de fecha 23 de mayo de 2007, que el derecho a la propiedad no es un derecho absoluto; por el contrario, está sujeto a ciertas limitaciones que deben encontrarse acordes con determinados fines como lo son la función social, la utilidad pública y el interés general.

    Razón por la cual, la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia su función social, entendida esta como parte integrante del derecho mismo.

    Esta función social del derecho de propiedad, en cuanto institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen que de aquel derecho se ha formado en el marco del nuevo estado social de derecho, por ende, debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario, hagan irreconocible el derecho de propiedad; en este sentido, cabe destacar que la incorporación de tales exigencias a la definición misma del derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución.

    Por cuanto como lo señala el autor A.N. en artículo La vocación del Derecho Administrativo en nuestro tiempo, (…) en el nuevo Derecho del siglo XIX, el Estado deja de ser considerado como un vínculo entre individuos, utilizado simple y directamente para los fines e intereses individuales, y se le reconoce el carácter de un ente común, una institución, elevado por encima de los individuos y puesto al servicio de intereses, que no son la mera suma de los intereses del señor y de los súbditos, sino de los intereses colectivos, superiores y generales

    (Op. Cit. pág. 890. Publicado en la Obra 34 artículos seleccionados de la Revista de la Administración Pública con ocasión de su centenario) (Subrayado de esta Corte).

    De esta manera en un Estado Social -como el nuestro-, toda su actividad prestacional tiene por finalidad satisfacer las necesidades que tengan un interés general y colectivo, cuyo cumplimiento incida en el incremento de la calidad de v.d.p.. De manera que, tal como lo señala el autor M.G.P., en su obra “Las Transformaciones del Estado Contemporáneo. Los valores básicos del Estado democrático-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal a través del sufragio. El estado social democrático y libre no sólo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos más efectivos dándoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca de tal modo que no puede realizar el uno sin el otro (…).

    En razón de ello, señala el citado autor que [bajo] estos supuestos, el Estado social ha sido designado por los alemanes como el Estado que se responsabiliza por la ‘procura existencial’ (Deseinvorsorge), concepto formulado originalmente por Forsthoff y que puede resumirse del siguiente modo. El hombre desarrolla su existencia dentro de un ámbito constituido por un repertorio de situaciones y de bienes y servicios materiales e inmateriales, en una palabra, por unas posibilidades de existencia a las que Forsthoff designa como espacio vital. Dentro de este espacio, es decir, de este ámbito o condición de existencia, hay que distinguir, el espacio vital dominado, o sea, aquel que el individuo puede controlar y estructurar intensivamente por sí mismo o, lo que es igual, espacio sobre el que ejerce señorío (que no tiene que coincidir necesariamente con el derecho de propiedad) y, de otro lado, el espacio vital efectivo constituido por aquel ámbito en que el individuo realiza fácticamente su existencia y constituido por un conjunto de cosas y posibilidades de que se sirve, pero sobre las que no tiene control o señorío. Así por ejemplo (…) el servicio de agua, los sistemas de tráfico o telecomunicación, la ordenación urbanística etc.

    Esta garantía a los derechos de los individuos, en la búsqueda del Estado de un bien común, en cuanto al sistema de ordenación urbanístico fue reflejado por Le Corbusier quien intuitivamente sostuvo en su libro de Atenas que: (…) el urbanismo está destinado a concebir las reglas necesarias que aseguren a los ciudadanos condiciones de vida que salvaguarden tanto su salud física como su salud moral y la alegría de vivir que de ellas se desprende. (Vid. LE CORBUSIER, de Athenes, Ediciones de Minuit, 1957).

    Siendo ello así, cabe destacar en el derecho urbanístico, es donde con mayor intensidad se puede reflejar la relación y mutación de los derechos individuales en intereses generales, ya que esta especialidad del derecho se encuentra íntimamente vinculada a la satisfacción y mejoramiento del bien social, en aras de regular cualquier conducta desproporcionada de la visión individualista del ser humano, ello con el objeto de evitar el desorden de una sociedad, así como la destrucción del medio ambiente, atendiendo a las consecuencias posteriores de la demolición o construcción de grandes urbes que aseguren la necesidad mínima de servicios e infraestructuras concebidas para mejorar o en algunos casos garantizar el estándar mínimo requerido para preservar la calidad de vida de los habitantes.

    De manera que el urbanismo es, indudablemente, uno de los campos en donde se ve muy claramente que el Estado, al intervenir tiene que afectar de alguna manera –y, a veces, muy sensiblemente- las libertades y los derechos individuales de los particulares. Concretamente, cuando el Estado pretende intervenir en las condiciones de realización del desarrollo urbano, esa utilidad colectiva que proporciona, produce una incidencia en la esfera jurídica de los propietarios inmobiliarios; de manera que mientras más acentuada sea la intervención estatal, más limitado (o, al menos, más delimitado) se verá el ejercicio de las facultades propias del derecho de propiedad, pero todo ello tiene como fin satisfacer el interés general, frente a eventuales intereses egoístas individualistas.

    De esta manera el nuevo estado social Derecho impide ver el derecho de propiedad como una figura jurídica limitada exclusivamente al tipo abstracto descrito en el Código Civil, sino que la misma ha sido reconducida en virtud de la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer, es por ello que, las regulaciones urbanísticas no vacían de contenido el derecho de propiedad, sino por el contrario hacer cónsono su ejercicio con su función social, en aras de garantizar el interés general frente a interés individualistas, que desmejoran la calidad de vida del ciudadano y de la sociedad en general, por cuanto como lo señala el autor G.Z., en su libro “El Derecho Ductil, (…) el ordenamiento jurídico por el hecho ser tal y no una mera suma de reglas, decisiones y medidas dispersas y ocasionales, debe expresar una coherencia intrínseca; es decir, debe ser reconducible a principios y valores sustanciales (…). En caso contrario ocasionaría una suerte de guerra civil, en el derecho vigente, paso previo a la anarquía en la vida social”. (OP. Cit.pp30 y 31). (Negrillas de esta Corte).

    Dentro de este contexto, cabe traer a colación que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé en su artículo 178, que:

    Artículo 178: Son de la competencia del Municipio el gobierno y la Administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política preferente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de la participación y el mejoramiento en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas:

    1 Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación; arquitectura civil, nomenclatura y ornato público.

    Por su parte la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, texto legal fundamental del régimen urbanístico venezolano, prevé:

    Artículo 10: Es de la competencia de los Municipios en materia urbanística:

    2 Dictar las ordenanzas para la ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones, y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbanísticas de carácter local, con sujeción a las leyes, reglamentos y planes nacionales

    De lo anteriormente expuesto, se observa que corresponde a los municipios, el gobierno, administración y gestión de la ordenación urbanística en lo que concierne a la vida local…

    (Disponible en: http://jca.tsj.gov.ve/decisiones/2011/febrero/1478-28-AP42-R-2008-0001063-2011-0265.html)

    En efecto, comparte este Juzgado Superior, el criterio sostenido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y en ese sentido, en aras de mantener el orden público urbanístico, la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, si bien precisó que el uso educacional y de bibliotecas en la zona R-3, donde se encuentra ubicado la Quinta Mis Abuelos, resulta admisible, supeditó el mismo a la obtención de aprobaciones previas expedidas por las autoridades competentes, formalidades éstas que se erigen como mecanismos para mantener el equilibrio en la ordenación urbanística, haciendo prevalecer el interés general frente a intereses individuales.

    Cónsono con lo expuesto vale advertir que dichas aprobaciones no fueron obtenidas por el recurrente, quien debía tramitarlas por ante las autoridades competentes, luego de haber sido autorizado por el propietario del inmueble a tenor de lo establecido en las cláusulas cuarta y décimo primera del contrato de arrendamiento suscrito entre el propietario del inmueble Quinta Mis Abuelos y el recurrente, que riela a los folios 54 al 60 del expediente judicial. En fuerza de lo anterior, se desecha el argumento en análisis. Así se decide.

    Por otra parte, fue denunciado también que la actuación de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del estado Miranda, que dio origen al acto recurrido, conculcó el derecho a la libertad económica del recurrente, “toda vez que el acto mediante el cual se ordena el restablecimiento del uso residencial del inmueble implica el cese de las actividades económicas, de tipo educativo que viene desarrollando mi representada en dicho inmueble, con lo cual se le impide la continuación de su ejercicio económico…”

    En cuanto a este argumento, precisó la representación municipal que “[n]o existe violación al derecho a la libertad económica, cuando la actividad económica se está ejerciendo en discordancia con lo establecido en la ley. En el caso de marras, la recurrente está ejerciendo una actividad económica, sin haber obtenido los permisos otorgados por las autoridades competentes, para poder materializar el cambio de uso del inmueble que ocupa, y posteriormente iniciar sus actividades económicas, lo cual constituiría una actividad económica que se está ejerciendo revestida de ilegalidad, por lo que no puede alegar el recurrente la violación del derecho a la libertad económica, el cual es objeto de ciertas restricciones legales, concebidas para garantizar su correcto ejercicio, por lo que solicito respetuosamente de desestime la violación alegada.”

    En relación con dicho alegato, este Juzgador estima necesario citar el criterio establecido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia antes citada, atinente al derecho a la libertad económica, según el cual:

    “Al respecto advierte esta Corte el derecho a la libertad económica está consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé:

    Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país.

    En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencias de fechas 15 de diciembre de 2004 (caso: Seguros Caracas de Liberty Mutual C.A., Seguros Pan American de Liberty Mutual C.A. Adriática de Seguros C.A. y Seguros La Seguridad C.A.), y 1° de octubre de 2003, (caso: Inversiones Parkimundo C.A. vs Municipio Turístico el Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui), ha expresado lo siguiente:

    La libertad económica es manifestación específica de la libertad general del ciudadano, la cual se proyecta sobre su vertiente económica. De allí que, fuera de las limitaciones expresas que estén establecidas en la Ley, los particulares podrán libremente entrar, permanecer y salir del mercado de su preferencia, lo cual supone, también, el derecho a la explotación, según su autonomía privada, de la actividad que han emprendido. Ahora bien, en relación con la expresa (sic) que contiene el artículo 112 de la Constitución, los Poderes Públicos están habilitados para la regulación -mediante Ley- del ejercicio de la libertad económica, con la finalidad del logro de algunos de los objetivos de “interés social” que menciona el propio artículo. De esa manera, el reconocimiento de la libertad económica debe conciliarse con otras normas fundamentales que justifican la intervención del Estado en la economía, por cuanto la Constitución venezolana reconoce un sistema de economía social de mercado.

    En efecto, observa esta Corte que el precepto constitucional de la libertad económica consagra un derecho económico que permite a los ciudadanos y ciudadanas de la República Bolivariana de Venezuela ejercer actividades económicas libres y licitas, salvo los límites y exigencias del ordenamiento jurídico.

    De manera que el derecho a la libertad económica contenido en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no es un derecho absoluto, por cuanto su ejercicio se encuentra limitado por las disposiciones de la misma Constitución y de las leyes con motivo de las restricciones que se impongan para la protección de personas, ambiente, seguridad, salubridad y aquéllas que sean materia de orden público, tal cual es la materia de orden urbanístico.

    Así, conforme al criterio sostenido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo antes citado, entiende este Juzgado que el hecho de que la Administración, con fundamento en una norma legal, sancione a un particular que no haya obtenido las aprobaciones exigidas para el desarrollo de un determinado uso urbanístico, en nada limita el ejercicio de la actividad económica del recurrente. El recurrente, previo cumplimiento de las formalidades de control urbano, puede perfectamente ejercer la actividad económica y prestacional que supone para él la educación. En virtud de lo antes dicho, este Juzgado desecha el argumento en cuestión. Así se declara.

    Finalmente, alegó el recurrente que el que haya incurrido en el uso ilegal denunciado y sancionado por la Administración, se debió a un error de derecho excusable, y no a una conducta volitiva e intencional de infringir el ordenamiento jurídico.

    Al respecto, la representación municipal señaló que “la sociedad mercantil Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., estaban (sic) en total conocimiento del uso ilegal que le están (sic) dando al inmueble Quinta “Mis Abuelos”, por lo que es forzoso concluir que, no [se está] en presencia de un error excusable de derecho, sino más bien, de una actitud al margen de la ley.”

    Sobre ese respecto, este Juzgado debe precisar que, en efecto, el error de derecho excusable consiste en la equivocada aplicación o interpretación de la ley, o en errores de su apreciación que traen como consecuencia la posibilidad de cometer faltas con carácter excusable al momento de aplicar la ley; dicha eximente tiene aplicación expresa en materia tributaria, y está establecida como tal en el Código Orgánico Tributario.

    Ahora, en el caso concreto, resulta claro para este Juzgador que la previsión normativa de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, es absolutamente clara cuando exige que los usos complementarios deben tener la aprobación previa de las autoridades sanitarias competentes y de la Ingeniería Municipal. Dicha previsión, con fundamento en la aplicación de los principios más básicos de hermenéutica jurídica, no admite una interpretación diferente, por lo que resulta para este Juzgador forzoso, desechar el argumento en cuestión. Así se decide.

    Así, ha quedado determinado que el uso educativo que hizo el recurrente en el inmueble denominado Quinta Mis Abuelos es ilegal, por lo que correspondía que le fuera impuesta la sanción a que hace referencia el artículo 110 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. En consecuencia, la orden de restablecimiento del uso residencial previsto en la zonificación, con la advertencia de que el uso educacional no podría volver a implementarse hasta tanto fueran obtenidos los permisos necesarios, hecha por la Administración, resulta ajustada a derecho. En tal virtud el presente recurso debe ser declarado sin lugar. Así se declara.

    V

    DECISIÓN

    Por las razones antes expuestas este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y confirma el acto administrativo recurrido por considerarlo ajustado a derecho.

    PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFÍQUESE

    Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. En Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de septiembre del año dos mil diez (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

    EL JUEZ PROVISORIO,

    EL SECRETARIO ACCIDENTAL,

    F.M.M.

    A.B.

    En el mismo día, siendo las once de la mañana (11:00 a.m.), previo el cumplimiento de las formalidades de Ley, se publicó y registró la anterior decisión.

    EL SECRETARIO ACCIDENTAL,

    A.B.

    Exp.007011

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