Sentencia nº 00306 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 22 de Febrero de 2007

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2004-0830

Mediante escrito presentado el 26 de julio de 2004, los abogados G.F. y V.R. de la Rosa, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 20.802 y 70.933, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil BANCO DE VENEZUELA, S.A. BANCO UNIVERSAL, domiciliada en Caracas, constituida originalmente ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil del Distrito Federal, en el Tercer Trimestre de 1.980, bajo el Nº 33, folio 36 vto. del Libro Protocolo Duplicado, inscrito en el Registro de Comercio del Distrito Federal, el día 2 de septiembre de 1980, bajo el N° 56, modificado sus estatutos sociales en diversas oportunidades, siendo su última reforma la que consta en el asiento inscrito en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 17 de mayo de 2002, bajo el Nº 22, Tomo 70-A-Sgdo.; interpusieron ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución N° 419 de fecha 30 de diciembre de 2003, notificada el 27 de enero de 2004, emanada del MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO (hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS INDUSTRIAS LIGERAS Y EL COMERCIO), que declaró sin lugar el recurso jerárquico impropio ejercido el 18 de septiembre de 2003 por la recurrente, contra el acto administrativo dictado el 4 de agosto de 2003 por el C.D. delI. para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), que a su vez ratificó el acto administrativo sancionatorio dictado por el Presidente del referido Instituto en fecha 6 de diciembre de 2001, mediante el cual se impuso a la recurrente una multa por la cantidad de Seiscientos Treinta y Tres Mil Seiscientos Bolívares (Bs. 633.600,00), por haber transgredido el artículo 15 de la entonces vigente Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 1995.

El 3 de agosto de 2004, de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ordenó oficiar al Ministerio de la Producción y el Comercio solicitando la remisión del expediente administrativo, librándose los oficios correspondientes.

El 7 de septiembre de 2004 el ciudadano Alguacil de esta Sala consignó la notificación firmada por un funcionario adscrito al Ministerio de la Producción y el Comercio.

Por diligencia del 14 de octubre de 2004 la representación judicial de la recurrente, solicitó se remitiera el expediente al Juzgado de Sustanciación a fin de que éste se pronunciara sobre la admisión del recurso, remisión que fue acordada mediante auto de fecha 19 del mismo mes y año, pasándose el expediente al mencionado Juzgado el 25 de octubre de 2004.

En fecha 4 de noviembre de 2004 el referido Juzgado admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, ordenando la citación del entonces Ministro de la Producción y el Comercio, del Fiscal General de la República y de la Procuradora General de la República, así como la citación del ciudadano L.B., titular de la cédula de identidad N° 2.674.672, quien fue parte en el procedimiento administrativo que culminó con el acto administrativo recurrido en nulidad. Asimismo, ordenó la publicación del cartel al que se refiere el aparte undécimo del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, acordando solicitar nuevamente al referido Ministerio el expediente administrativo del caso.

Mediante diligencia presentada el 18 de noviembre de 2004, el apoderado actor solicitó “…se proceda a la citación de los interesados a través de un Cartel Único que abarque a todos ellos…” (Resaltado de la cita), de conformidad con el referido artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

El 20 de enero de 2005, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Sala, dejó constancia de la citación del ciudadano Fiscal General de la República.

Mediante comunicación recibida el 26 de enero de 2005, el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), remitió a la Sala los antecedentes administrativos del caso.

En fechas 1° y 17 de febrero de 2005, el Alguacil del mencionado Juzgado, dejó constancia de la citación del Ministro de la Producción y el Comercio y de la Procuradora General de la República. Asimismo, el 26 de mayo del mismo año, dejo constancia de la imposibilidad de entregar la boleta de citación al ciudadano L.B..

Por auto del 30 de junio de 2005, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala declaró improcedente la solicitud realizada por el apoderado actor, en fecha 18 de noviembre de 2004, referida a la inclusión de todos los interesados mediante un cartel único.

En virtud de la imposibilidad de entregar la boleta de citación al ciudadano L.B., el Juzgado de Sustanciación, mediante auto del 1° de marzo del mismo año, ordenó la incorporación del mencionado ciudadano al cartel de emplazamiento de los terceros interesados, en cumplimiento “…a lo establecido en la Sentencia de la Sala Constitucional N° 438, de fecha 4 de abril de 2001…”.

El 8 de marzo de 2006 se libró el mencionado cartel de emplazamiento, el cual fue retirado el 14 de marzo de 2006 y publicado en el Diario “El Universal” el 23 del mismo mes y año, según se desprende del ejemplar consignado en el expediente ese mismo día.

En fecha 9 de mayo de 2006, se reservaron hasta el día siguiente al vencimiento del lapso de promoción de pruebas, los escritos presentados por la apoderada judicial de la recurrente abogada M.G.M., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 77.469, y por el abogado A.E.V.C., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 54.498, actuando con el carácter de representante de la Procuraduría General de la República.

El 18 de mayo de 2006 el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas, ordenando notificar a la Procuradora General de la República a tenor de lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de la admisión de las pruebas promovidas por la parte recurrente.

El 20 de junio de 2006, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia de haber practicado el 9 del mismo mes y año, la notificación de la Procuradora General de la República.

Concluida la sustanciación del caso, el 20 de junio del mismo año, se acordó pasar el expediente a la Sala.

Por auto de fecha 29 de junio de 2006 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el 17 de enero de 2005, de los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004; eligiéndose el 2 de febrero de 2005 la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa.

En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, fijándose el tercer día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 11 de julio de 2006 comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes.

Mediante autos de fechas 2 de agosto y 3 de octubre del mismo año, se difirió el acto de informes, el cual tuvo lugar el 9 de noviembre de 2006, dejándose constancia de la comparecencia de la abogada M.G.M., actuando con el carácter de apoderada judicial del Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal y la abogada A.L.V.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 42.223, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, quienes expusieron sus alegatos y consignaron sus respectivos escritos. En esa misma oportunidad, la abogada E.M.T.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, en representación del Ministerio Público, consignó igualmente la opinión del referido organismo.

El 11 de enero de 2007, terminada la relación de la causa, se dijo “Vistos”.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a dictar sentencia conforme a las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES DEL CASO

El procedimiento administrativo a que se contrae el presente caso se inició en virtud de la denuncia formulada por el ciudadano L.B., en fecha 7 de diciembre de 2000, ante el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), contra el Banco de Venezuela S.A.C.A., Banco Universal, por la sustracción de “…Bs. 300.000,00 a través de telecajeros y debitados a la cuenta de ahorros N° 489-37704.”.

Efectuadas las citaciones correspondientes, no fue posible llegar a un acuerdo entre las partes en conflicto, y agotada la vía conciliatoria, se ordenó remitir el expediente a la Sala de Sustanciación del INDECU, con el objeto de que continuara el procedimiento administrativo ordinario.

El 24 de mayo de 2001 se dictó auto de proceder, ordenándose abrir la correspondiente averiguación administrativa y citar al representante de la entidad bancaria recurrente, a fin de que en un plazo de diez (10) días hábiles a partir de la fecha de su notificación, rindiera declaración, promoviera y evacuara las pruebas que estimara pertinentes. En fecha 13 de junio del mismo año, el representante del mencionado Banco consignó su escrito de defensa.

Terminado el procedimiento administrativo, el Presidente del Instituto para la Defensa y Educación al Consumidor y del Usuario (INDECU) dictó decisión, de fecha 6 de diciembre de 2001, sancionando a la hoy recurrente con multa por la cantidad de Seiscientos Treinta y Tres Mil Seiscientos Bolívares (Bs. 633.600,00), en virtud de haber transgredido el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, aplicable ratione temporis, referido a la obligación de las entidades bancarias -entre otros entes- de cumplir con las condiciones previstas en dicha Ley, a fin de prestar sus servicios en forma continua, regular y eficiente, para lo cual se deben establecer mecanismos -igualmente eficientes- para la recepción, registro y acuse de recibo de quejas y reclamos de los usuarios.

La notificación de la decisión administrativa se efectuó el 19 de mayo de 2003, expresándose a la parte actora lo siguiente: “…de conformidad con los artículos 85, 86 y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puede interponerse Recurso de Reconsideración por ante este Instituto, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación…”. (Resaltado de la notificación).

Contra el aludido acto administrativo la recurrente ejerció en fecha 6 de junio de 2003, recurso de reconsideración “…con fundamento en lo establecido en el artículo 51 de la Constitución y el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”, el cual fue declarado sin lugar el 11 de junio del mismo año, por el Presidente del INDECU, confirmándose de tal manera la multa impuesta.

Dicho acto le fue notificado a la institución bancaria el 17 de julio de 2003, señalándose que:

…contra la presente decisión podrá interponerse:

RECURSO JERÁRQUICO PROPIO: Se interpondrá por ante el C.D. de este Instituto (Artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) (…) dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación de la decisión

. (Resaltado de la notificación).

En fecha 31 de julio de 2003 la representación del Banco de Venezuela S.A.C.A., Banco Universal, ejerció recurso jerárquico propio.

El 4 de agosto del mismo año, el C.D. delI. para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), declaró sin lugar dicho recurso, notificándolo a la recurrente en esa misma fecha, en el que se le indicó que “…contra la misma podrá interponer recurso jerárquico impropio ante el Ministerio de la Producción y el Comercio…”.

Así, la representación de la institución bancaria recurrente, ejerció en fecha 18 de septiembre de 2003, recurso jerárquico impropio, el cual fue declarado sin lugar por el Ministro de la Producción y el Comercio a través de la Resolución impugnada, confirmando el acto recurrido y por ende la multa impuesta a su representada.

El referido acto fue comunicado a la parte actora mediante Notificación N° 023 de fecha 22 de enero de 2004, suscrita por la Directora General de Consultoría Jurídica del Ministerio de la Producción y el Comercio y recibida por los apoderados judiciales de la institución bancaria recurrente el 27 del mismo mes y año, oportunidad en la que se le indicó lo siguiente:

“…contra la presente decisión podrá interponer el Recurso Contencioso-Administrativo [de Nulidad] por ante el Tribunal Supremo de Justicia en un plazo de seis (6) meses, contados a partir del día de [la] notificación, de conformidad con los artículos 121 y 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia [aplicable ratione temporis ]…” (Sic).

Contra la referida Resolución, en fecha 26 de julio de 2004 los representantes judiciales de la parte actora interpusieron, ante esta Sala, recurso contencioso administrativo de anulación, de conformidad con lo previsto en los artículos 257 y 259 de la Constitución, y 19 y 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Los apoderados judiciales del Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, solicitan la nulidad absoluta de la Resolución Nro. 419 de fecha 30 de diciembre de 2003, notificada el 27 de enero de 2004, dictada por el Ministerio de la Producción y el Comercio, (hoy Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y el Comercio), aduciendo entre otros vicios y razones, las siguientes:

1.- Denuncian que el Ministro de la Producción y el Comercio incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto:

a) Para fundamentar su decisión partió de la errada apreciación de los hechos contenidos en el expediente administrativo, pues “…consideró que aún cuando el Banco haya intervenido en el procedimiento administrativo respectivo, haya podido alegar y probar en su defensa y haya sido notificado de las distintas resoluciones dictadas por la administración, permitiéndosele impugnarlas en tiempo oportuno, era suficiente desestimar la violación de los mencionados derechos fundamentales. Incluso consideró, que la violación al derecho a la defensa sólo podía ocurrir cuando el recurrente desconociere el procedimiento respectivo o se le impidiere intervenir en el mismo o se le prohibiere probar dentro de él o se omitiere su notificación”.

b) Al analizar la denuncia de violación al derecho a la defensa y a ser notificados de los cargos que se le imputan, el Ministro de la Producción y el Comercio consideró que el Banco de Venezuela alegó la falta de notificación de los cargos, cuando lo cierto es -según afirman-, que alegaron la práctica de una notificación defectuosa, al no habérsele señalado los hechos por los cuales fue llamado a formar parte del procedimiento sancionatorio, todo lo cual -agregan- originó el que su representada “…no despleg[ara] en forma integra y completa su actividad alegatoria y probatoria y ello implicó que el Banco se viera limitado o disminuido en la demostración de su inocencia.”.

c) Denuncian igualmente, que el aludido Ministro incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, cuando dió por cierto que “…la comparecencia [de su representada] a la fase conciliatoria que la ley especial prevé, en modo alguno puede implicar que el denunciado conozca los hechos que luego le son imputados…”.

Asimismo, señalan que el vicio denunciado se produjo cuando el Ministro de la Producción y el Comercio, estableció que el INDECU demostró la existencia de ilícitos administrativos, sin ser ello cierto.

d) Indican que de conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, el INDECU está obligado a ejecutar todas las actuaciones necesarias para comprobar la realidad de los hechos imputados antes de imponer las sanciones.

Arguyen que el Ministro de la Producción y el Comercio consideró probados los hechos que fundamentaron la decisión del INDECU, cuando dicho instituto “…no ordenó, como al efecto prevén los artículos 127 y 129 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la práctica de las actuaciones probatorias que considerara necesarias para el mejor conocimiento de los asuntos que debía decidir…”.

e) Por último, denuncian la existencia del vicio de falso supuesto de hecho en la Resolución impugnada, la cual -a su juicio- se produjo cuando el referido Ministro consideró que en el caso concreto el procedimiento sancionatorio se inició mediante denuncia escrita, cuando lo cierto es que tal denuncia no existe, y ello puede apreciarse en el expediente administrativo correspondiente.

Afirman que en el presente caso, “…se evidencia el incumplimiento de todos los requisitos legales que debe contener el escrito de solicitud dirigido a la administración pública, debido a que el ciudadano antes mencionado no presentó denuncia alguna”, agregando que “…en el supuesto negado de que pudiera admitirse que el formulario ‘Recepción de Servicios’ pueda tenerse como ‘solicitud escrita’, la misma continuaría siendo irregular” pues en ella se “…omiten los requisitos exigidos por el numeral 4° del artículo 49, a saber, los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud.” (Resaltado del texto).

2.- En segundo lugar, denuncian la existencia del vicio de falso supuesto de derecho, en el cual aducen incurrió el Ministro de la Producción y el Comercio en la Resolución impugnada, al interpretar erradamente los artículos 15, 95, 128 y 129 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, aplicable ratione temporis, lo que llevó a considerar que su representada incurrió en ilícitos administrativos contenidos en dicha Ley.

a) Al respecto, señalan que el primero de los errores de derecho que aparece del acto que se impugna se refiere a la interpretación del artículo 128 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, el cual afirman se evidencia al considerar que la notificación a que se refiere la norma en cuestión se limita a llamar al notificado a comparecer por ante la Sala de Sustanciación, dentro de un lapso determinado para ejercer su defensa.

Sostienen que sin conocer los cargos o, al menos los hechos, nadie puede ejercer propiamente su derecho a la defensa en un lapso de diez días hábiles como lo establece la ley, por lo que consideran que el señalado artículo 128 eiusdem, en concordancia con los artículos 48 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como el artículo 49, numeral 1 de la Constitución, “…obligan al INDECU a notificar los cargos que se imputan al investigado o, a todo evento, a contar los diez días que se otorgan para el ejercicio del derecho a la defensa, a partir del momento en que el investigado se imponga de los hechos que se le imputan.”.

Asimismo, sostienen que otro error de derecho se deriva de la interpretación del artículo 129 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, al afirmar el Ministerio de Producción y Comercio que la actividad probatoria del INDECU debía limitarse a la apreciación de las pruebas consignadas en el expediente por las partes.

b) Denuncian asimismo el vicio de falso supuesto de derecho, afirmando para ello que el Ministro de la Producción y el Comercio interpretó erradamente los artículos 15 y 95 eiusdem, toda vez que dichas normas establecen una obligación general para todos los proveedores de bienes y prestadores de servicios, esto es, respetar los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, garantías, reservas o circunstancias ofrecidas o convenidas con los consumidores o usuarios. Añaden, que la misma norma señala que si el proveedor incumple con esa obligación general en un caso particular, el consumidor o usuario tiene derecho a desistir de la compra o de la contratación del servicio, quedando el proveedor obligado a reembolsarle el pago recibido.

Sostienen que, lo anteriormente expresado, constituye el principio que debe regir la interpretación de lo establecido en el artículo 95 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por lo que “…la sanción allí establecida es aplicable a los proveedores de bienes o prestadores de servicios que incumplan la obligación general establecida en el artículo 15, es decir, la de respetar los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, garantías, reservas o circunstancias ofrecidas o convenidas con los consumidores o usuarios, de manera sistemática, por cuanto su incumplimiento en un caso particular produce otras consecuencias jurídicas.”.

Aducen que, “…no se desprende que nuestro representado haya incumplido alguna de las obligaciones antes mencionadas en los términos del contrato de cuenta suscrito ni en los términos y condiciones inherentes a la actividad que realiza como prestador de servicios de interés colectivo. De manera que, el supuesto de hecho del caso que nos ocupa, no se adecúa con lo prescrito en el citado artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.”

Concluyen la anterior denuncia señalando que “…el hecho de que no haya sido satisfactoria la respuesta para el denunciante no significa que el Banco haya incumplido la obligación prevista en el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario…”.

3.- En tercer lugar, denuncian vicios de inconstitucionalidad contenidos en el acto administrativo impugnado, a saber, violación del derecho a la defensa, debido proceso y a la presunción de inocencia, señalando para ello que:

a) El Ministro de la Producción y el Comercio incurrió en una flagrante violación del derecho a la defensa del Banco de Venezuela, al sancionar a dicha institución sin motivos ni base legal alguna que sirva de fundamento para dictar la multa que se impugna mediante el recurso de autos.

Al respecto, señalan que prueba de lo anterior “…lo constituye el Auto de Proceder y la Boleta de Citación, (…) mediante la cual se le informa a nuestro representado la apertura de la correspondiente averiguación administrativa; la formación, instrucción y sustanciación del expediente; asimismo, se le emplaza a comparecer en un lapso de 10 días hábiles para imponerlo de los hechos, rinda declaración y promueva sus pruebas con relación al procedimiento iniciado…”.

b) Violación del derecho a la presunción de inocencia, cometido -a decir de la representación judicial de la recurrente- tanto por el Ministro de la Producción y el Comercio como por el INDECU, al sancionar al Banco de Venezuela con fundamento en la llamada responsabilidad objetiva, violando de esta forma lo que consagra el principio de legalidad administrativa que rige este tipo de procedimientos, según el cual, para aplicar una sanción previamente debe existir la certeza de la autoría de la infracción, y ello -a opinión de la recurrente- no fue determinado por el autor del acto que se impugna.

4.- En cuarto lugar, denuncian que se prescindió del procedimiento legalmente establecido para dictar la multa impuesta al Banco de Venezuela, alegando al respecto que el acto administrativo sancionatorio estuvo precedido de un procedimiento, pero no del establecido en la ley, por cuanto:

a) El Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario dio inicio a una averiguación con fundamento en la presentación de una solicitud de la parte afectada que no cumple con los requisitos legales de existencia y eficacia.

b) El procedimiento administrativo que dio lugar al acto que se impugna está viciado desde el inicio, pues su representada nunca fue notificada de los cargos que se le imputaban, violando de esta forma lo previsto en el artículo 128 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.

c) Aducen asimismo que igualmente se prescindió del procedimiento legalmente establecido, por cuanto -a su entender- tanto el INDECU como el Ministro de la Producción y el Comercio, incumplieron la obligación de realizar todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto que debía ser decidido.

Fundamentan el anterior alegato, señalando que en el presente caso “…se hizo recaer en nuestro representado los efectos de la confesión ficta regulada en el Código de Procedimiento Civil, lo cual es absolutamente contrario a la ley…”.

d) Por último, con relación a la denuncia de violación del procedimiento legal, advierten que el INDECU notificó al Síndico Procurador del Municipio Libertador, quien no está dotado de competencia alguna en lo que respecta a los procedimientos establecidos en la referida Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.

Así, afirman que de acuerdo con la mencionada ley, “…en los municipios donde no funcionan oficinas del INDECU, el Alcalde o quien éste delegue, es la autoridad competente para conocer de la aplicación de la misma, hasta tanto dichas funciones sean asumidas por el Instituto. En estos supuestos, para comprobar las infracciones a la ley, ha de constituirse una Junta de Sustanciación, integrada por el Síndico Procurador Municipal, el Presidente de la Junta Parroquial de la localidad donde se cometió la infracción y el Presidente del Asociación de Consumidores y Usuarios, elegido por las directivas de las asociaciones que funcionen en dicha localidad. Esta Junta está presidida por el Síndico Procurador Municipal y tiene como función principal la sustanciación de las averiguaciones incoadas, en los mismos términos que la Sala de Sustanciación del INDECU.” (Resaltado del escrito recursivo).

Señalado lo anterior, aducen que estando ubicado el INDECU en el Municipio Libertador, no debió la Sala de Sustanciación considerar que el Alcalde sustituye al Presidente de dicho instituto en su competencia sancionatoria, o que existe una Junta de Sustanciación en dicho Municipio. Y agregan que “…no puede pretender el INDECU que la Sala de Sustanciación o la Junta de Sustanciación Municipal rindan el informe sobre el cual habrá de fundarse la decisión que tome el Presidente de dicho Instituto dentro de los veinte días siguientes a su notificación, si esa notificación tiene lugar antes de que el presunto infractor haya ejercido su derecho a la defensa o, de que hayan sido cumplidas todas las actuaciones probatorias necesarias para el mejor conocimiento del asunto.”.

Con fundamento en lo expuesto, los apoderados judiciales del Banco de Venezuela, S.A. solicitaron se declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

III

ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA

Mediante escrito de fecha 9 de noviembre de 2006, la abogada A.L.V.B., actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, rechazó las denuncias realizadas por la representación judicial de la recurrente, enfatizando principalmente la existencia de un procedimiento administrativo en el cual se le garantizó a la institución financiera su derecho a la defensa.

Adicionalmente, expuso las siguientes consideraciones:

En cuanto al vicio del falso supuesto de hecho y derecho denunciado por la representación judicial de la recurrente, sostuvo su improcedencia, por cuanto afirma que el acto administrativo impugnado fue dictado con ocasión a un procedimiento administrativo donde “…efectivamente los hechos en los cuales se fundamentó la autoridad administrativa existieron y fueron debidamente probadas (sic)…”.

Por otra parte, rechaza la procedencia de la denuncia de los vicios de derecho a la defensa, debido proceso y prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, toda vez que considera que en caso de autos se “…garantizó todos los derechos constitucionales y legales que asisten a la recurrente…” al sustanciarse debidamente el procedimiento administrativo previsto en la Ley de Protección al Consumidor y al notificar de los recursos que podían ser ejercidos, de conformidad con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente, solicitó sea declarado sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada E.M.T.C., actuando con el carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, consignó la opinión del Ministerio Público en el presente caso, en los términos siguientes:

Entiende la representación del Ministerio Público que los apoderados judiciales del recurrente, estimaron que el acto administrativo impugnado se dictó sin haberle permitido a su representada el ejercicio del derecho a la defensa, y con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Asimismo, consideraron que el acto administrativo esta viciado de falso supuesto de hecho y derecho.

En este orden de ideas, considera la representante del Ministerio Público, que la recurrente “…tenía conocimiento de la averiguación iniciada en su contra; fue notificada del procedimiento; compareció a declarar, no logró conciliar con el denunciante; sin embargo, atendió la notificación; promovió pruebas con la finalidad de desvirtuar las imputaciones hechas en su contra y ejerció los recursos correspondientes en sede administrativa.”, por lo que, estima que los alegatos de violación del debido proceso y derecho a la defensa deben ser desestimados.

En cuanto a la denuncia de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por considerar la recurrente que el acto administrativo sancionatorio estuvo precedido de un procedimiento pero no del establecido en la Ley, señala la representante del Ministerio Público, que el referido alegato debe desestimarse pues la Administración cumplió en todo momento el procedimiento administrativo legalmente establecido.

Finalmente, en relación a los vicios de inmotivación y falso supuesto de hecho, consideró la representante del Ministerio Público, que al ser incompatibles ambas denuncias, las mismas deben ser desestimadas.

Dicho lo anterior, en opinión del Ministerio Público, el Ministro de la Producción y el Comercio al dictar la Resolución N° 419, ejerció su potestad sancionadora al confirmar la decisión emanada del C.D. delI. para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), que ratificó la decisión del Presidente de dicho Instituto, al considerar que la entidad bancaria recurrente, incurrió en la falta prevista en el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario; motivo por el cual, solicitó sea declarado sin lugar el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Efectuada la lectura del expediente y analizados los alegatos formulados por la parte recurrente y por la Procuraduría General de la República, así como la opinión presentada por el Ministerio Público, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la representación judicial del Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal, contra el acto administrativo emanado del Ministerio de la Producción y el Comercio (hoy Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y el Comercio), contenido en la Resolución N° 419, de fecha 30 de diciembre de 2003 y notificada el 27 de enero de 2004, para lo cual observa:

1.- En primer lugar, debe la Sala analizar la denuncia del vicio de falso supuesto de hecho en el que afirma la representación judicial de la recurrente incurrió el Ministro de la Producción y el Comercio, al partir de la errada apreciación de los hechos contenidos en el expediente administrativo.

a) Se alega el señalado vicio, argumentando que la Administración partió de la errada apreciación de los hechos contenidos en el expediente administrativo, cuando consideró que “…aún cuando el Banco haya intervenido en el procedimiento administrativo respectivo, haya podido alegar y probar en su defensa y haya sido notificado de las distintas resoluciones dictadas por la administración, permitiéndosele impugnarlas en tiempo oportuno, era suficiente desestimar la violación de los mencionados derechos fundamentales. Incluso consideró, que la violación al derecho a la defensa sólo podía ocurrir cuando el recurrente desconociere el procedimiento respectivo o se le impidiere intervenir en el mismo o se le prohibiere probar dentro de él o se omitiere su notificación.”.

Al respecto, señalan que la violación del derecho constitucional antes indicado tuvo lugar cuando la defensa ejercida por el Banco se vio limitada por “…la ilegal actuación del INDECU…”, señalando que esa ilegal actuación a su entender se produjo cuando se practicó una notificación defectuosa en la que se omitió toda referencia a los cargos imputados y la normativa transgredida, lo cual -a su decir- limitó gravemente la defensa de su representada, y por el otro, cuando una vez esgrimido ese argumento, no fue analizado, valorado ni atendido en su totalidad por el órgano que decidió.

b) Asimismo, afirman que el Ministro de la Producción y el Comercio incurrió en el señalado vicio, cuando interpretó que la entidad bancaria recurrente había alegado “…falta de notificación de los cargos…”, cuando lo cierto es que fue alegada la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, al haber sido notificado en forma defectuosa -pues como se dijese- omitió la indicación en el texto de la notificación del inicio del procedimiento administrativo, así como de los hechos por los cuales se daba inicio a dicha averiguación.

Sostienen, que el Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal no está discutiendo la ausencia de notificación de los cargos por los cuales se le investigó, sino la realización de una notificación defectuosa que originó que el Banco desplegara su defensa en forma limitada.

Indican, que todo lo anterior demuestra que el Ministro de la Producción y el Comercio, al dejar sentado que la notificación realizada a su representado era válida y eficaz, vició al acto en su causa, pues partió de un hecho que es falso y que carece de respaldo probatorio en el expediente administrativo.

c) Finalmente, adujeron los apoderados judiciales de la recurrente la existencia del vicio de falso supuesto de hecho en el que afirman incurrió el Ministro de Producción y Comercio al dictar el acto administrativo impugnado, toda vez que, consideran que la comparecencia a la fase conciliatoria que la ley especial prevé, en modo alguno puede implicar que el denunciado conozca los hechos que luego le son imputados en un procedimiento sancionador.

A objeto de analizar las anteriores denuncias, observa la Sala que de las actas procesales se desprende, que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) dio inicio a un procedimiento administrativo con motivo de la denuncia signada con el Nro. 12828-2000 (folio 1 del expediente administrativo), interpuesta en fecha 7 de diciembre de 2000 por el ciudadano L.B., contra el Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, por la sustracción de Trescientos Mil Bolívares Exactos (Bs. 300.000,00) de su cuenta de ahorros N° 489-37704, sin su consentimiento, a través del uso de un telecajero.

Asimismo, la Sala constata que el mencionado procedimiento culminó con la decisión del Presidente del referido Instituto (folio 59 del expediente administrativo), mediante la cual se impuso multa a la entidad bancaria recurrente, por la cantidad de Seiscientos Treinta y Tres Mil Seiscientos Bolívares (Bs. 633.600,00), por haber infringido lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 1995, aplicable ratione temporis.

Ahora bien, aun cuando la notificación para comparecer a ser impuesto de los cargos, no incluyó -a decir de los apoderados actores- los hechos que dieron origen al inicio del procedimiento administrativo respectivo, esta Sala pudo apreciar de la revisión del expediente (folio 25 y 26 del expediente administrativo) que la representación judicial de la recurrente consignó en fecha 13 de junio de 2001, un escrito en el que expuso sus pruebas y alegó sus razones en torno al procedimiento administrativo incoado en contra de su representada “…de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario en concordancia con el artículo 48 de la Ley de Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.

Asimismo se constata que culminada la sustanciación, el Presidente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), impuso multa a la recurrente por haber transgredido el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, aplicable ratione temporis, decisión que le fue notificada y contra la que interpuso recurso de reconsideración.

El referido recurso fue declarado sin lugar por el Presidente del INDECU, ejerciendo seguidamente contra dicho acto, recurso jerárquico ante el C.D. de dicha Institución.

Igualmente se observa, que el C.D. delI. para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto y, una vez notificada la entidad bancaria hoy recurrente, procedió a interponer el recurso correspondiente, esto es, el recurso jerárquico impropio ante el ciudadano Ministro de la Producción y el Comercio.

Como puede colegirse, la recurrente participó en el procedimiento administrativo seguido en su contra, fue notificada de los actos administrativos dictados con ocasión de éste y, finalmente, tuvo ocasión de ejercer en vía administrativa todos los recursos que prevé la ley; limitándose únicamente a invocar vicios en la práctica de la notificación de inicio del procedimiento administrativo respectivo, así como a denunciar la supuesta deficiencia en la denuncia presentada por el ciudadano L.B., la cual no debía ser considerada como tal, por no cumplir -a su juicio- los requisitos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Ahora bien, reiteradamente esta Sala ha señalado que en el marco de un procedimiento administrativo se produce la violación del derecho a la defensa cuando se haya impedido de manera absoluta, que los particulares, cuyos derechos e intereses puedan resultar afectados por un acto administrativo, pudieran haber participado en la formación del mismo.

Así, en el presente caso observa la Sala que aun cuando la notificación del inicio del procedimiento administrativo se haya podido realizar de forma defectuosa -según lo alega la parte actora-, ésta cumplió el objetivo al cual estaba dirigida, pues la recurrente tuvo conocimiento de la existencia de dicho procedimiento, acceso al expediente exponiendo lo que consideró conveniente para la mejor defensa de sus derechos e hizo uso de todos los recursos administrativos que el ordenamiento jurídico pone a disposición del justiciable, siendo que -se insiste- la representación judicial del Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, únicamente se limitó a invocar argumentos relativos a la forma de la notificación de inicio del procedimiento administrativo, sin aportar en defensa de su representado, argumentos ni pruebas en descargo de los hechos que le fueron imputados.

En cuanto al alegato de la recurrente referido a que el entonces Ministro de la Producción y el Comercio al dictar el acto administrativo impugnado dio por cierto que con la comparecencia de la entidad bancaria recurrente al acto conciliatorio, le estaban siendo imputados los cargos y hechos, esta Sala observa lo siguiente:

De la lectura y análisis del acto administrativo recurrido, no se desprenden las consideraciones que afirman los apoderados actores, es decir, no es cierto que en el acto administrativo impugnado se encuentre mención alguna que implique que la Administración dio por conocidos los hechos por parte de la recurrente, con su sola presentación al acto conciliatorio.

Por el contrario, del el acto administrativo impugnado se desprende lo siguiente:

“…Respecto al Falso Supuesto de Hecho (sic), la recurrente alega: 1° Que el C.D. del INDECU, en la Decisión impugnada, incurre en el error de considerar que su mandante ha alegado la ausencia de notificación de la apertura del procedimiento, cuando la realidad es que ha denunciado incansablemente la ausencia de notificación de los cargos por los cuales era investigado. Este Despacho, desestima tal argumento, ya que tal y como se explicó, consta en autos que la referida sociedad mercantil, sí fue notificada, y que por ende conocía los cargos por los que era investigada, tan es así que en fecha 27 de abril de 2001, comparece, en atención a la citación que se le había hecho, levantándose un Acta que corre bajo el folio diecinueve (19) del Expediente (sic) los apoderados expresan que: ‘…Ratifico la decisión de mi representada de negar la procedencia del reclamo, en virtud de que las operaciones que reclama el denunciante no presentan características de irregularidad, ya que, como reconoce el denunciante estuvo en el cajero de San José en la fecha en que retiraron el dinero, y me reservo la oportunidad legal para consignar las pruebas que fundamentan la decisión de mi representada’.

De lo narrado se infiere que, efectivamente, la denunciada se encontraba en conocimiento de los cargos que se le imputaban y con base en ellos fue que formuló su exposición en el Acto Conciliatorio y, posteriormente, en el escrito de defensa que presentó con el consigna las pruebas.

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De lo anterior se desprende claramente que en el acto administrativo impugnado el Ministro de la Producción y el Comercio no hizo las menciones que la representación judicial de la recurrente le atribuye a dicho acto, por lo que se debe desestimar el alegato analizado, por ser infundado. Así se declara.

d) Asimismo, afirman que el Ministro de la Producción y el Comercio incurrió en el vicio denunciado, al pronunciarse sobre el falso supuesto de hecho en que incurrió el C.D. del INDECU ante la falta de valoración de pruebas, derivadas de omitir la realización de todas las actividades encaminadas a la demostración de los hechos imputados al Banco de Venezuela y al considerar probados éstos, por tan solo haberlo alegado el denunciante.

Afirman que del análisis de las actas correspondientes se desprende que el INDECU obvió la necesaria demostración de la imputabilidad del Banco, tal y como lo dispone el artículo 93 de la entonces vigente Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 1995, y que a pesar de lo anterior, el INDECU ignoró su obligación de demostrar la coexistencia de los elementos de imputabilidad, que no fueron señaladas las pruebas utilizadas por la Administración para sustentar el acto sancionador, y que asimismo, omitió toda consideración sobre los hechos que quedaron demostrados con tales pruebas.

Señalan que así, cuando el Ministro de la Producción y el Comercio estableció que el INDECU demostró la existencia de ilícitos administrativos sin ser ello cierto, sustentó el acto objeto de este recurso en un falso supuesto que lo hace absolutamente nulo.

Al respecto, esta Sala reitera lo que anteriormente ha establecido al efecto, al señalar que el hecho que la Administración tenga potestad para indagar la verdad de los hechos, desplegando la actividad probatoria que considere adecuada, no implica que el administrado no tenga la carga de traer al expediente administrativo las pruebas que permitan evidenciar ante la Administración, la licitud de su actuación.

En el caso de autos, tal y como ha sido señalado, los hechos se subsumen en la norma prevista en el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 1995, aplicable ratione temporis, el cual establece:

Artículo 15. Todo proveedor de bienes o servicios estará obligado a respetar los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, garantías, reservas o circunstancias, ofrecidas o convenidas con el consumidor o el usuario para la entrega del bien o la prestación del servicio. Si el proveedor incumpliere con las obligaciones antes mencionadas, el consumidor o usuario tendrá el derecho de desistir de la compra o de la contratación del servicio, quedando el proveedor obligado a reembolsarle el pago recibido.

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Aunado a lo anterior, la recurrente no aportó ningún elemento probatorio que permitieran demostrar lo contrario, esto es, la licitud de las transacciones bancarias donde se sustrajo el dinero del denunciante, motivo por el cual, no queda más que desechar la denuncia formulada por la actora en este sentido. Así se declara.

5. Finaliza la representación judicial de la recurrente las denuncias de falso supuesto de hecho, refiriéndose al “…falso supuesto de hecho en que incurrió el C.D. del INDECU al considerar que contra el Banco de Venezuela existía una denuncia, cuando lo cierto es que la actuación de la denunciante no cumple con los requisitos de las denuncias…”.

   Sobre este particular, se observa que la referida Ley de Protección al Consumidor y al Usuario publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.898 del 17 de mayo de 1995, aplicable al caso de autos, que derogó la publicada en la Gaceta Oficial N° 4.403 Extraordinario del 24 de marzo de 1992, dispone en sus artículos 86, ordinal 1º, 124 y 126 lo siguiente:

   Artículo 86. Es de la competencia del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU):

   1º Sustanciar y decidir los procedimientos para determinar la comisión de hechos violatorios de esta Ley o de las disposiciones dictadas en su ejecución. Estos procedimientos podrán iniciarse de oficio o por denuncia de la parte afectada en sus derechos. (…).

   Artículo 124. En el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) funcionará una dependencia que se denominará Sala de Sustanciación, la cual instruirá y sustanciará los procedimientos de averiguación para determinar la comisión de hechos violatorios de esta Ley y de sus disposiciones reglamentarias.

   Artículo 126. El procedimiento se iniciará de oficio, bien sea por denuncia de la parte afectada en sus derechos o por iniciativa del propio Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), debiendo ordenar la Sala de Sustanciación la apertura del mismo. Igualmente, el Ministerio Público o las Asociaciones de Consumidores y Usuarios podrán denunciar dichas violaciones.

   (Resaltado de la Sala).

   De conformidad con las disposiciones legales transcritas, el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), a través de la Sala de Sustanciación de ese organismo, tiene atribuida por Ley la facultad de iniciar procedimientos administrativos para determinar la comisión de hechos que atenten contra los derechos derivados del mencionado instrumento normativo.

   Igualmente, de las normas citadas se desprende que el referido procedimiento puede iniciarse de dos maneras: (i) por denuncia de los consumidores o usuarios que, en tal condición, consideren afectados sus derechos o (ii) por iniciativa del propio Instituto.

   En el caso de autos, esta Sala observa de las actas procesales, que en fecha 7 de diciembre de 2000 el ciudadano L.B. llenó un formulario ante el Servicio Nacional de Atención al Consumidor y al Usuario del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (S.N.A.C.U.), en el que indicó brevemente el motivo de su denuncia.

   Asimismo, pudo constatar que junto con el mencionado formulario el denunciante anexó al expediente administrativo: 1) original de carta motiva en el cual se explanan los hechos que motivaron su denuncia (folio 2); 2) copia de su cédula de identidad (folio 5); 3) copia del comprobante de trámite de reclamo de operaciones en cajeros automáticos (folio 6); y, 4) copia de su libreta de ahorros (folio 8).

   Ahora bien, la referida Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 1995, aplicable ratione temporis, no determina los requisitos que debe cumplir la denuncia que se formule ante el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU); sin embargo, ya reiteradamente la Sala ha señalado que ésta debe cumplir con unos requisitos mínimos, que permitan que se le dé curso; entre otros, la identificación del denunciante y del denunciado, así como una explicación breve del caso que dio origen a la denuncia.

   Así, en el caso de autos, se observa que sí existió una denuncia, que a juicio del Presidente del mencionado Instituto llenaba los requisitos mínimos para ser procesada ante esa instancia administrativa tales como: carta explicativa del problema planteado, identificación del denunciante, copia de la cédula de identidad de éste, constancia del reclamo efectuado al proveedor del bien o del servicio, por lo que se reitera el criterio sostenido al respecto en sentencia N° 939 del 20 de abril de 2006, en la que se señaló lo siguiente:

   “…la inexistencia o posible deficiencia de la denuncia por la cual se inicie un procedimiento administrativo de naturaleza sancionatoria por la eventual violación de los derechos de los consumidores o usuarios -denuncia ésta para la cual la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario aplicable al caso no exige requisitos específicos-, no es óbice para que el órgano administrativo ordene abrir dicho procedimiento, toda vez que el artículo 126 de la referida Ley dispone que el procedimiento se iniciará de oficio, bien sea por denuncia de la parte afectada en sus derechos o por iniciativa del propio Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), en los casos en que existan elementos suficientes que le hagan presumir la comisión de tales ilícitos; por lo que el alegato formulado debe desestimarse.” .

   Así, a juicio de esta Sala, el Ministro de la Producción y el Comercio no incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho que ha sido denunciado, toda vez que -como se señaló-, el procedimiento administrativo que dio origen al acto administrativo impugnado se inició por denuncia presentada ante el INDECU. Así se declara.

   2.- Corresponde ahora a esta Sala entrar a analizar las denuncias de falso supuesto de derecho que han sido formuladas, por la representación judicial de la recurrente. Al respecto se observa:

1. Afirman los apoderados judiciales del Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, que el Ministro de la Producción y el Comercio al analizar la denuncia del vicio del falso supuesto de derecho formulada contra el C.D. del INDECU en el recurso jerárquico impropio interpuesto en fecha 18 de septiembre de 2003, expresó que:

   …este Despacho observa que efectivamente el artículo 128 eiusdem, dispone que la Sala de Sustanciación deberá notificar al presunto infractor de los hechos por los cuales se inicia el procedimiento, lo que no quiere decir que deba detallarse formalmente tales hechos en la notificación, pues puede ser que mediante ésta, se le inste a que comparezca para cumplir con el mandato de ley de imponerlo de los hechos; cuestión que ocurrió en el referido procedimiento, tal y como consta en la notificación de fecha 24 de mayo de 2001, que corre inserta bajo el folio número veintitrés (N° 23), en la cual se ordena al denunciado a comparecer para imponerlo de los hechos, oportunidad ésta que sería empleada también para que rindiera declaración y promoviera las pruebas pertinentes, con lo cual además de preservar su derecho a la defensa, se le estaba informando de la existencia de la denuncia, suministrándole los datos de identificación de la misma, (…)

   (…omissis…)

   Al respecto, este despacho advierte que la carga probatoria le corresponde bajo ciertas premisas a la Administración Pública; no obstante, en el caso que nos ocupa, la carga de la prueba le corresponde a la administrada, tal y como lo establece el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, todo ello en virtud, de que mal puede pretender la denunciada que la Administración se convierta en juez y parte, por el sólo hecho de estarle atribuido en la Constitución y en la Ley que rige el procedimiento, la facultad y/o deber de llegar a la verdad de los hechos, para así derivar el derecho. Confunde así la denunciada, su derecho y obligación, de desvirtuar los hechos que se le imputan probando en su descargo lo que crea conveniente, con la labor investigadora de la Administración Pública; pues distinto hubiera sido que del análisis de las pruebas consignadas o de otras que hubiera promovido se evidenciaran dudas para que la Administración tomara su decisión, caso en el cual, la misma hubiera tenido que ordenar la evacuación de pruebas que le permitieran aclarar los elementos que le resultaran dudosos. Pero, si los argumentos y pruebas promovidas poco o nada aportan para desvirtuar las imputaciones que hace el denunciante, no le corresponde a la Administración aportar las pruebas, ya que estaría incurriendo en incumplimiento a su deber de imparcialidad, violando el derecho a la defensa y el debido proceso del denunciante, de modo que si la denunciada no asume adecuadamente su defensa, la Administración no tiene otro camino que decidir basándose en los hechos alegados y probados en el Expediente, como así ocurrió. Y así lo declara quien aquí decide, al desestimar el argumento.

   .

   Para fundamentar el alegato, sostienen que “…el artículo 128 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, en concordancia con lo establecido en los artículos 48 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como en el artículo 49, numeral 1°, de la Constitución obligan al INDECU a notificar los cargos que se imputan al investigado o, a todo evento, a contar los diez días que se otorgan para el ejercicio del derecho a la defensa, a partir del momento en que el investigado se imponga de los hechos que se le imputan.”.

   Asimismo, afirman que otro error de derecho en el que incurrió la Administración derivado de la interpretación del artículo 129 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, es el afirmar que en el caso de autos, la carga de la prueba le correspondía al Banco, ya que “…mal podía pretender que la Administración se convierta en juez y parte, por el sólo hecho de estarle atribuido en la Constitución y en la Ley que rige el procedimiento, la facultad y/o deber de llegar a la verdad de los hechos, para así derivar el derecho.”.

   Previo a cualquier pronunciamiento considera apropiado esta Sala señalar -como lo ha venido haciendo en forma pacífica y reiterada-, que el falso supuesto de derecho tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da un sentido que ésta no tiene.

   Ahora bien, para analizar la denuncia en cuestión, resulta necesario revisar el contenido de las disposiciones que se citan como erróneamente aplicadas. Así, los citados artículos disponen textualmente:

   Artículo 128.- La Sala de Sustanciación notificará al presunto infractor para imponerlo de los hechos por los cuales se inicia el procedimiento y para que exponga sus pruebas y alegue sus razones en un lapso no mayor de diez (10) días hábiles, contado a partir de la fecha en que reciba la referida notificación, conforme lo prevé la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   En los casos de especial complejidad, determinada por el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), éste podrá prorrogar por una sola vez y hasta por diez (10) días hábiles el lapso señalado en el párrafo anterior.

   Artículo 129.- El Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), cumplirá todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto que deba decidir, siendo de su responsabilidad impulsar el procedimiento en todos sus trámites.

   .

   De la revisión de los elementos que reposan en el expediente administrativo constata la Sala que en el caso de autos se cumplió a cabalidad con lo previsto en las citadas disposiciones legales. En efecto, el presunto infractor Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, fue notificado a objeto de que compareciera para imponerlo de los hechos, y aportara sus alegatos y pruebas, todo ello dentro del lapso de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de su notificación.

   Igualmente observa esta Sala que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), dio el trámite y diligencia necesaria al mencionado caso, hasta llevarlo a su conclusión definitiva mediante decisión de fecha 6 de diciembre de 2001, emanada del Presidente de ese Instituto. En atención a las consideraciones expuestas, no queda más que desechar la denuncia formulada por la actora en este sentido. Así se declara.

2. Denuncian los representantes judiciales de la recurrente la existencia del vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación de los artículos 15 y 95 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.

   Así, señalan que de acuerdo con las referidas disposiciones legales, las obligaciones que debe cumplir su representado, consisten en respetar los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, garantías o circunstancias convenidas con la supuesta denunciante en la prestación del servicio. Agregan que el origen de esas obligaciones deriva de las convenidas en el contrato de cuenta suscrito entre las partes, sosteniendo que “…del expediente administrativo no se desprende que nuestro representado haya incumplido alguna de las obligaciones antes mencionadas en los términos del contrato de cuenta suscrito ni en los términos y condiciones inherentes a la actividad que realiza como prestador de servicios de interés colectivo. De manera que, el supuesto de hecho del caso que nos ocupa, no se adecúa con lo prescrito en el citado artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario”.

   De lo anterior se desprende que el artículo 15 (antes citado, vid. página 27), establece una obligación genérica exigible a todo proveedor de bienes y servicios, que consiste en el respeto de los términos, plazos, condiciones, modalidades, garantías, reservas o circunstancias, ofrecidas o convenidas con el consumidor o el usuario.

   Dicha obligación general se concreta a partir del momento en que el consumidor o usuario contrata con el proveedor de un bien o servicio, de manera que el incumplimiento de esas obligaciones estipuladas en el contrato, será sancionado con la multa prevista en el artículo 95 eiusdem, el cual dispone textualmente:

   En cuanto al señalado alegato, queda revisar el contenido del artículo 95 de la mencionada ley especial, el cual prevé:

   Artículo 95. Los proveedores que no respeten las estipulaciones a que se refiere el Artículo 15 serán sancionados con multa, equivalente en bolívares, de veinte (20) a dos mil (2.000) días de salario mínimo urbano

   .

   Respecto a este punto, en reciente decisión (Vid. Sentencia N° 1.731 del 6 de julio de 2006) la Sala ratificó su criterio sobre el particular, al señalar lo siguiente:

   …esta Sala observa que, (…) el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 1995 establece una obligación genérica exigible a todo proveedor de bienes y servicios, que consiste en el respeto de los términos, plazos, condiciones, modalidades, garantías, reservas o circunstancias, ofrecidas o convenidas con el consumidor o el usuario.

   Dicha obligación general se concreta a partir del momento en que el consumidor o usuario contrata con el proveedor de un bien o servicio, por lo que es el incumplimiento de la obligación estipulada en el contrato -y no la general-, como lo señalan los representantes de la recurrente, lo que se sancionará de conformidad con lo dispuesto por el aludido artículo 95 eiusdem…

   .

   En el presente caso, del análisis realizado por la Sala a las actas que conforman el expediente administrativo, se observa que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), al momento de decidir el procedimiento administrativo, consideró que la recurrente incumplió con los deberes que establece el artículo 15 eiusdem. Así las cosas, esta Sala estima que el mencionado instituto empleó las normas que estaban vigentes y que eran perfectamente aplicables al caso de autos, interpretándolas adecuadamente, motivo por el cual debe necesariamente desestimarse la denuncia en este sentido. Así se declara.

   Considera la Sala necesario ratificar una vez más que los bancos e instituciones financieras, y en este caso concreto, el Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, deben garantizar de manera efectiva la vigilancia del dinero y bienes que los clientes colocan bajo su custodia, así como los servicios adicionales que ofrecen para la movilización y uso del dinero confiado, es decir, cajeros automáticos, puntos de venta, consultas y transferencias telefónicas, así como las operaciones bancarias vía Internet; servicios en los que deben implementarse mecanismos de seguridad y control a prueba de errores, con la finalidad de proteger al cliente que deposita en el banco no sólo su dinero sino su confianza.

   Por todo lo anteriormente expuesto, esta Sala desecha la denuncia de falso supuesto de derecho por errónea interpretación de los artículos 15 y 95 de la Ley de Protección al Consumidor y el Usuario aplicable ratione temporis. Así se declara.

   3. - Desechadas las denuncias de falso supuesto de derecho, debe esta Sala entrar a analizar los vicios de inconstitucionalidad que alega la representación judicial de la recurrente, se encuentran contenidos en el acto administrativo impugnado.

1. Así, denuncian la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, de la cual fue víctima su representada.

   Señalan los apoderados actores, que el Ministro de la Producción y el Comercio incurrió en una flagrante violación al derecho a la defensa de su mandante, al sancionar a dicha institución bancaria sin motivos ni base legal alguna que sirva de fundamento para dictar la multa que se impugna en el presente recurso, señalando que los cargos que se le imputan le fueron defectuosamente notificados, y que fue sancionado sin existir base legal que sustentara dicha sanción, todo lo cual -afirman- lesionó sus derechos a la defensa y al debido proceso, viciando de nulidad el acto administrativo impugnado.

   Al respecto, considera esta Sala necesario dar por reproducido lo que se advirtió anteriormente con relación a la alegada notificación defectuosa. Así, quedó establecido que aun cuando la notificación para comparecer a ser impuesto de los cargos, no incluyó -a decir de los apoderados actores- los hechos que dieron origen al inicio del procedimiento administrativo respectivo, de la revisión de las actas que conforman el expediente esta Sala pudo apreciar que la notificación del inicio del procedimiento administrativo cumplió su objetivo, toda vez que, la recurrente tuvo conocimiento de la existencia de dicho procedimiento, accedió al expediente, expuso lo que consideró conveniente para la mejor defensa de sus derechos e hizo uso de todos los recursos administrativos que el ordenamiento jurídico pone a disposición del justiciable.

   En este sentido, constató la Sala que mediante escrito consignado en fecha 13 de junio de 2001, la recurrente solicitó fuese declarada sin lugar la denuncia formulada por el ciudadano L.B., por considerar agotadas “…todas las diligencias y (…) procedimientos establecidos para analizar y decidir este (sic) reclamo…” ratificando la “…NO PROCEDENCIA para el reintegro de la suma reclamada por el denunciante…” (Resaltado del texto), sin esgrimir argumentos de mérito ni aportar pruebas con relación a los hechos que ya para ese momento le habían sido formulados, a fin de dilucidar la falsedad o no de la denuncia interpuesta.

   Por todo lo anteriormente expuesto, esta Sala desecha la denuncia de violación al derecho a la defensa y al debido proceso. Así se declara.

2. Denuncia la recurrente la violación del derecho de presunción de inocencia, el cual -de acuerdo con el entender de la representación judicial de la actora-, se produjo cuando “…[t]anto el Ministro de la Producción y el Comercio como el INDECU, para sancionar a nuestro representado, se fundamentaron en la llamada responsabilidad objetiva, violando de esta forma lo que consagra el principio de legalidad administrativa que rige en este tipo de procedimientos, que consiste en que para aplicar una sanción, previamente debe existir la certeza de quien es el autor de la infracción…” (Subrayado del escrito recursivo).

   Al respecto agregan que correspondía al denunciante, al INDECU y al Ministro de la Producción y el Comercio, demostrar que el hecho denunciado existía en realidad y que es imputable al Banco de Venezuela.

   En el caso de autos, tal y como ha sido señalado, la institución bancaria fue notificada del inicio del procedimiento administrativo y participo en él, sin haber esgrimido alegato alguno ni haber aportado ningún elemento probatorio tendiente a desvirtuar las imputaciones que se le hicieron, por lo que en consecuencia, estima esta Sala que no se vulneró la presunción de inocencia consagrada constitucionalmente a favor de toda persona.

   En atención a lo expuesto, la Sala considera que no se vulneró el derecho a la presunción de inocencia de la recurrente. Así se decide.

   4. - En cuanto a la denuncia de violación al procedimiento legalmente establecido, adujeron los apoderados judiciales de la empresa recurrente que “…El acto administrativo sancionatorio estuvo precedido de un procedimiento, pero no del procedimiento establecido en la ley.”.

1. Señalan que se violó el procedimiento legalmente establecido, por cuanto el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario dio inicio a una averiguación con fundamento en la presentación de una solicitud de la parte afectada que no cumple con los requisitos legales de existencia y eficacia.

   Sobre el particular, esta Sala ratifica lo señalado en cuanto a los requisitos de la denuncia, reiterando que la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, no determina los requisitos que debe cumplir la denuncia que se formule ante el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU); insistiéndose que ésta debe cumplir con unos requisitos mínimos, que permitan que se le dé curso; entre otros, la identificación del denunciante y del denunciado, así como una explicación breve del caso que dio origen a la denuncia.

   En el caso de autos, se constató la existencia de una denuncia que llenaba los requisitos mínimos para ser presentada ante esa instancia administrativa tales como: carta explicativa del problema planteado, identificación del denunciante, copia de la cédula de identidad de éste y constancia del reclamo efectuado al proveedor del bien o del servicio.

   Por todo lo anteriormente expresado, esta Sala desecha la denuncia efectuada en este sentido. Así se decide.

2. Debe ahora esta Sala entrar a analizar la denuncia de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, el cual -según lo alegado por la representación judicial de la recurrente-, se produjo desde el inicio, pues su representado nunca fue notificado de los cargos que se le imputaban, violando de esta forma lo previsto en el artículo 128 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.

   Al respecto, esta Sala reproduce lo ya señalado en relación a la notificación defectuosa del inicio del procedimiento administrativo por omisión del señalamiento de los cargos que se le imputaban, consideraciones que fueron realizadas al analizar la denuncia del vicio de falso supuesto de hecho, falso supuesto de derecho y violación del derecho a la defensa y al debido proceso.

   Así, siendo aplicables en el análisis de esta denuncia los argumentos ya señalados, esta Sala desestima las imputaciones realizadas. Así se declara.

3. Igualmente alegan que la Sala de Sustanciación del INDECU desvió el procedimiento de ley, al tramitar el procedimiento ordinario como si fuera un procedimiento sancionatorio.

   Ahora bien, debe destacar esta Sala lo infundado de tal afirmación, toda vez que de la revisión del expediente administrativo se desprende que mediante auto dictado en fecha 4 de mayo de 2001 por el Jefe de la Sala de Arbitraje y Conciliación del INDECU (folio 20), se dio inicio al procedimiento administrativo de ley, en base a los siguientes términos:

   El presente Procedimiento Conciliatorio se inició en virtud de la denuncia signada con el Nro. 12828-00 de fecha 02-12-00 formulada por ante este Instituto por el (a) ciudadano (a) L.B.…

   Por cuanto de los recaudos contenidos en el presente expediente, se evidencia que los hechos descritos constituyen presunta transgresión de la normativa legal vigente consagrada en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y agotada como ha sido la vía conciliatoria sin que las partes hayan logrado un acuerdo satisfactorio que finalice la controversia existente, esta Sala de Conciliación y Arbitraje remite el presente expediente signado con el Nro. 0244-01, constante de (20) folios útiles, a la Sala de Sustanciación el objetivo (sic) de que continúe el procedimiento administrativo ordinario.

   .

   Asimismo, constata de autos (folio 21 del expediente administrativo) que la referida Sala de Sustanciación del INDECU dicto en fecha 24 de mayo de 2001, auto de proceder en el que se inicia el procedimiento administrativo de ley, en los siguientes términos:

   Vista la denuncia interpuesta por ante este Despacho (…); y por cuanto de la misma se desprende la presunta comisión de hechos descritos como violatorios a la normativa legal de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, abrase la correspondiente averiguación administrativa, fórmese el expediente respectivo, instrúyase y sustánciese, cítese al propietario y/o Representante Legal del mencionando establecimiento comercial [Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal] a fin de que rindan declaración, promueva y evacue las pruebas en relación a los hechos señalados.

   .

   Por lo anteriormente expuesto, esta Sala considera infundado el referido argumento. Así se declara.

4. Vinculada con la alegada denuncia de prescindencia total y absoluta del procedimiento, aduce la representación judicial del Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, que tanto el INDECU como el Ministro de la Producción y el Comercio, incumplieron la obligación de realizar todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto que debía ser decidido, señalando que en el presente caso se hizo recaer en el denunciado, los efectos de la confesión ficta regulada en el Código de Procedimiento Civil, lo cual es -en su opinión- absolutamente contrario a la Ley.

   Al respecto, debe destacarse lo que ya se ha señalado en este mismo fallo con relación a la posibilidad que tuvo el recurrente de esgrimir argumentos de defensa respecto al mérito del asunto, y de aportar las pruebas de sus alegatos, trayendo al expediente administrativo elementos de convicción que permitieran declarar que los hechos objeto de la denuncia no ocurrieron o que no fueron imputables a esa institución financiera, lo cual no se produjo en el presente procedimiento.

   De allí que, a juicio de esta Sala, el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), no hizo recaer en cabeza del recurrente los efectos de la confesión ficta prevista en el Código de Procedimiento Civil, sino que comprobado el incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 1995, aplicable ratione temporis, y en ausencia de argumentos y pruebas de mérito, correspondía la aplicación de la sanción, de conformidad con lo previsto en el artículo 95 euisdem. Así se declara.

5. Por último, con relación a la denuncia de violación del procedimiento legalmente establecido, adujó además la representación judicial de la recurrente, que no debió notificarse al Síndico Procurador Municipal, ya que esta notificación sólo procede cuando no existan oficinas del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) en el Municipio respectivo, en cuyo caso será el Alcalde o quién éste delegue, la autoridad competente para la aplicación de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.

   Efectivamente como lo señala esa representación judicial, de la revisión del expediente administrativo se evidencia al folio 55, que mediante oficio de fecha 24 de mayo de 2001 emanado de la Sala de Sustanciación del INDECU, se le notificó al Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital sobre el inicio de un procedimiento administrativo contra la entidad bancaria recurrente, a fin de dar cumplimiento al artículo 131 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.

   El referido artículo 131 dispone que una vez recibido el Informe de la Junta de Sustanciación del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), el Presidente de dicho organismo dictará la decisión correspondiente siguiendo las normas contenidas en el Título III, Capítulo I, Sección Tercera de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Sin embargo, no se desprende de las disposiciones aludidas la obligación de notificar al Síndico Procurador Municipal del inicio de un procedimiento sancionatorio por presuntas transgresiones a la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, ya que estos artículos se refieren a las formas de terminación del proceso, es decir, la emisión del acto administrativo correspondiente, el desistimiento y la perención.

   En efecto, la participación que, eventualmente, podría tener el Municipio en los procedimientos como el de autos está establecida en el artículo 76 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 1995, aplicable ratione temporis, que señala:

   Artículo 76: El Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) tendrá su sede en Caracas y podrá establecer oficinas en otras ciudades del país.

   En los municipios en los cuales no funcionen oficinas del Instituto, el Alcalde o en quien éste delegue se abocará a conocer de la aplicación de esta Ley y de las disposiciones dictadas en su ejecución, hasta tanto el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) asuma dichas funciones.

   .

   La norma antes transcrita, prevé la posibilidad ante la ausencia de una oficina del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) en algún Municipio, de ser el Alcalde de dicha municipalidad, o a quién éste delegue, el que conozca de la aplicación de la normativa sobre protección al consumidor y al usuario, hasta tanto el Organismo competente, esto es, el INDECU, asuma dichas funciones.

   Ahora bien, a pesar de que se realizó la notificación al Síndico Procurador Municipal, no consta en el expediente que éste haya emitido un Informe y, mucho menos, que haya sido considerado al momento de que el INDECU impuso la multa recurrida, razón por la que debe ser desechado el alegato analizado, pues dicho funcionario no participó en el procedimiento administrativo, y en consecuencia, no se le causó a la recurrente con dicha notificación ningún gravamen. Así se declara.

   Desestimadas como han sido las denuncias realizadas por la representación judicial del Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se declara.

   VI

   DECISIÓN

   En virtud de los razonamientos antes expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

   1. - SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados G.F. y V.R. de la Rosa, actuando con el carácter de apoderados judiciales del BANCO DE VENEZUELA, S.A. BANCO UNIVERSAL, contra la Resolución N° 419 dictada por el MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO (hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS INDUSTRIAS LIGERAS Y EL COMERCIO), en fecha 30 de diciembre de 2003 y notificada el 27 de enero de 2004, la cual ratificó el acto administrativo dictado por el Presidente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), en fecha 6 de diciembre de 2001.

   2. - FIRME el acto administrativo impugnado.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y remítanse los antecedentes administrativos al Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de febrero del año dos mil siete (2007). Años 196º de la Independencia y 148º de la Federación.

   La Presidenta - Ponente

   EVELYN MARRERO ORTÍZ

   La Vicepresidenta

   Y.J.G.

   Los Magistrados,

   L.I. ZERPA

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   E.G.R.

   La Secretaria,

   S.Y.G.

   En veintidós (22) de febrero del año dos mil siete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00306, la cual no está firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.

   La Secretaria,

   S.Y.G.