Decisión de Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 11 de Marzo de 2010

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR TERCERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL

DE LA REGIÓN CAPITAL

EXP. ACUMULADOS Nº 3410 - 3598

VISTOS

: CON INFORMES DE LA PARTE RECURRENTE Y DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA y OPINIÓN FISCAL

- I -

EXÉGESIS DEL PROCESO

Expediente Nº 3410:

Mediante libelo presentado el 28 de enero de 2002 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de esta Circunscripción Judicial, para su distribución, los abogados en ejercicio E.G.N. y J.A.O.D., de este domicilio, titulares de las cédulas de identidad Nº V-10.336.336 y V-9.972.269 e inscritos en el I.P.S.A. bajo los Nº 59.631 y 59.095, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil “INVERSIONES FULL VISIÓN, C.A.”, de este domicilio e inscrita por ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 11 de septiembre de 1996, bajo el Nº 39, Tomo 166-A-4to., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, contra el acto administrativo contenido en resolución Nº 3115, de fecha 21 de diciembre de 2001, emanado de la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.

Habiendo correspondido su conocimiento a este Tribunal, se admitió el 30 del mismo mes y cumplidas las notificaciones de los ciudadanos Alcalde, Sindico Procurador Municipal y Directora de Liquidación de Rentas Municipales del expresado Municipio y Fiscal General de la República y consignada a los autos el 8 de febrero de 2002, la publicación del cartel de emplazamiento en el diario El Universal, según se evidencia de los folios 79 al 88, nadie concurrió a la causa durante el lapso de comparecencia.

En fecha 12 de marzo de 2002 se abrió la causa a pruebas, en el cual la recurrente promovió merito favorable de los autos.

En fecha 4 de junio de 2002 se fijó el quinto día de despacho siguiente, para dar inicio a la primera etapa de la relación, cumplido lo cual, tuvo lugar el acto de informes el 10 de julio del mismo año, al cual nadie compareció.

Concluida la segunda etapa de la relación, el Tribunal dijo “VISTOS”, entrando la causa en estado de sentencia.

Expediente Nº 3598:

Mediante libelo presentado el 23 de julio de 2002 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de esta Circunscripción Judicial, para su distribución, los abogados en ejercicio E.G.N., J.A.O.D. y A.M.R., supra identificados el primero y segundo, y el tercero de este domicilio, titular de la cédula de identidad Nº V-14.096.725 e inscrito en el I.P.S.A. bajo el Nº 91.504, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil “INVERSIONES FULL VISIÓN, C.A.”, arriba identificada, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en resolución Nº DLRM-708, de fecha 3 de mayo de 2001, emanado de la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.

Habiendo correspondido su conocimiento al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de esta Circunscripción Judicial se solicitaron los antecedentes administrativos del caso, por auto del 14 de agosto de 2002.

En escrito presentado el 22 de enero de 2003, la representación judicial de la parte recurrente solicitó la acumulación de la causa al expediente Nº 3410, de la numeración particular de este Tribunal, con fundamento en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil; a cuyo efecto, el Juzgado de la causa por auto del 16 de julio de ese año, ordenó la remisión del expediente a este Despacho, donde se recibió el 30 del mismo mes.

Este Tribunal, por auto del 25 de septiembre de 2003 acordó la acumulación y consecuencialmente la continuación de las causas en un solo expediente.

Recusada la ciudadana Juez que para entonces regentaba este Tribunal, Dra. M.E.M.d.L., por parte de la representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, correspondió el conocimiento de la causa, previa distribución, al Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de esta Circunscripción Judicial, donde, a los fines de proveer sobre la continuación de la causa, ordenó la notificación de las partes; en cuyo estado, este Tribunal solicitó a ese Juzgado la remisión del expediente mediante oficio Nº 06-2272, de fecha 24 de noviembre de 2006, en virtud de haber sido declarada sin lugar la dicha recusación, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 4 de octubre de ese año.

Previa paralización de la causa contenida en el0 expediente Nº 3410, este Tribunal por auto del 24 de marzo de 2009, admitió el recurso de nulidad y cumplidas las notificaciones de los ciudadanos Fiscal General de la República, Alcalde y Sindico Procurador Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda y Director de Liquidación de Rentas Municipales de la expresada entidad local, en fecha 18 de mayo del mismo año se libró el cartel de emplazamiento; y, habiendo sido entregado a la representación judicial de la recurrente el 21 de dicho mes, se consignó a los autos el 2 de junio siguiente, la página 3-5 del diario “El Universal”, en su edición del 1º del mencionado mes de junio, donde aparece su publicación.

En el lapso de comparecencia nadie concurrió al proceso.

En fecha 18 de junio de 2009 se abrió la causa a pruebas, en el cual la representación judicial del Municipio promovió documentales. Se admitieron.

Cumplida la primera etapa de la relación, en fecha 14 de octubre de 2009, tuvo lugar el acto de informes con la comparecencia de la representación judicial de la recurrente y del Municipio y la Vindicta Pública.

Concluida la segunda etapa de la relación, el Tribunal dijo “VISTOS”, entrando la causa en estado de sentencia, lo cual hace esta oportunidad, previa las siguientes consideraciones:

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO DE ANULACIÓN

Aducen los apoderados de la recurrente en el escrito recursivo contenido el expediente Nº 3.410, que en fecha 21 de junio de 1999 su representada obtuvo de la Alcaldía recurrida, autorización para la instalación de un elemento publicitario urbano (valla), en terreno particular ubicado en la segunda transversal de la Urbanización La Castellana con avenida San J.B., Heladería El Naturista, catastro 209/14-19.

Que en fecha 7 de julio de 1999, la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales de ese Municipio emitió acto administrativo de efecto particular Nº 1564, que autoriza a su representada la exhibición de publicidad exterior, asignándosele la cuenta 02.2.009.000523, para la recaudación del impuesto.

Que mediante oficio Nº 3215, del 17 de octubre de 2000, la Directora de Liquidación de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Chacao comunicó a su mandante de la apertura de un procedimiento tendente a la declaratoria de nulidad del antes señalado acto administrativo; consignando escrito de descargo el 2 de noviembre del mismo año.

Arguyen que mediante resolución administrativa Nº DLRM-708 de fecha 3 de mayo de 2001, el Municipio acordó la suspensión de la vigencia del señalado acto administrativo, por haber determinado la violación de los artículos 6, numeral 3º, 13, parágrafo segundo, 49, numeral 5º, y 50, numerales 2º y 4º de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial, según se determinó en inspección fiscal Nº 1.107 del 29 de septiembre de 2000.

Relatan que el 22 de mayo de 2001 su mandante interpuso recurso de reconsideración, siendo declarado sin lugar mediante resolución Nº DLRM-1645 de fecha 29 de agosto de 2001. Que ejercido recurso jerárquico el 26 de octubre de 2001, no fue resuelto dentro del lapso que contempla el artículo 21 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que en fecha 20 de noviembre de 2001, la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales, División de Espectáculos Públicos, Publicidad Comercial y Apuestas dictó resolución Nº DLRM-2283, en la que se notifica a su mandante de la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio, por haberse constatado la exhibición de publicidad comercial en el Municipio, cuyo autorización se encontraba suspendida.

Explican que la Alcaldía fundamenta la iniciación del procedimiento administrativo en la resolución del 3 de mayo de 2001, la cual culmina el procedimiento administrativo de primer grado, que se encuentra en estado de revisión a través del recurso jerárquico. Que como consecuencia del inicio del segundo procedimiento dicta la resolución administrativa Nº 3115, de fecha 22 de diciembre de 2001, notificada a su representada el 10 de enero de 2002, que dispone sancionarla con la cantidad de UN MIL CINCUENTA Y SEIS BOLÍVARES (Bs. 1.056,00) –según el vigente uso monetario-, conforme al artículo 95 de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial, por exhibición de publicidad comercial sin previa autorización.

Alegan que el acto recurrido adolece del vicio de desviación de poder, y en tal sentido arguyen que la Dirección de Rentas Municipales inició el 17 de octubre de 2000 un procedimiento administrativo tendente a la declaratoria de nulidad del acto de efecto particular de autorización de exhibición de publicidad comercial contra su representada, culminando el 3 de mayo de 2001 con la emisión de la resolución de suspensión los efectos del permiso conferido, contra la que se interpuso recurso jerárquico. Que a pesar de ello, el 26 de noviembre de 2001, la misma Dirección inició un procedimiento administrativo tendente a declarar que su representada exhibe publicidad sin autorización previa, por lo que debe remover el elemento y cancelar una multa, cuyo procedimiento concluyó el 21 de diciembre de 2001.

Señalan que una interpretación del artículo 95 de la Ordenanza de Publicidad Comercial del Municipio Chacao, determina que es una disposición coercitiva para el mantenimiento del orden urbano en esa jurisdicción territorial, dirigida a las personas naturales o jurídicas que de forma intempestiva procedan a colocar elementos publicitarios en calles y avenidas sin que medie conocimiento alguno de las autoridades municipales. Que es en estos casos cuando, a juicio de la representación judicial de la recurrente, de forma implacable, la norma ordena la aplicación de una multa por cada elemento exhibido, su remoción en 72 horas, e incluso la imposibilidad de otorgar permisos al infractor por un periodo de un año. Que en contraste a ello, en el presente caso, su representada obtuvo una autorización previa para la instalación de publicidad comercial, que se encuentra sometida a una revisión en sede administrativa, pendiente la resolución del jerárquico y eventualmente por los órganos jurisdiccionales. Que pese a ello, las autoridades municipales (sic.)…“valiéndose de una ‘arquitectura de actos administrativos’…” procedieron, una vez suspendido el permiso, a instaurar un nuevo procedimiento administrativo, (sic.)…“con la única finalidad de presentar a la compañía de publicidad como una infractora radical y conseguir la remoción del medio publicitario…”.

Expresan que una vez imbuida la compañía de publicidad en la iniciación vertiginosa de procedimientos administrativos (sic.)…“que tienen por finalidad colocarla en una posición, para después sancionarla como infractora, en apariencia la resolución final se nos presenta ‘apegada a derecho’, sin embargo si estudiamos las actuaciones anteriores y el hecho que la compañía ha sido una contribuyente del impuesto de publicidad comercial, entonces la finalidad teleológica e institucional de la norma contenida en el exartículo 95 se destruye, es decir, como lo dijimos la norma está dirigida al infractor grosero, quien de forma descarada instalada publicidad sin obtención de la autorización y mucho menos el pago de impuesto alguno, por el contrario, una empresa que en un momento se instaló previa la obtención del permiso y la cancelación de los impuestos municipales, no es susceptible bajo ninguna consideración de ser catalogada como infractora, cuando la legalidad del acto administrativo que suspende los derechos subjetivos otorgados a la empresa de publicidad eventualmente, será anulado en sede judicial”.

Consideran que (sic.)…“esta concatenación de procedimientos administrativos para colocar a la empresa en una situación, y seguidamente aplicarle la normativa más severa y exigente de la ordenanza, es a todas luces una desviación de poder, que desdice de la voluntad imparcial de los órganos municipales y la finalidad institucional que debe imperar, desfigurando la intención del Legislador de velar por el orden urbano municipal, y no la de atacar de forma rabiosa a una compañía que obtuvo su autorización y ha venido cancelando impuestos”.

En el escrito recursivo contenido en el expediente Nº 3.598, los apoderados de la recurrente, argumentando la misma relación de hechos, alegan como fundamento de nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la resolución Nº DLRM-708, de fecha 3 de mayo de 2001, la violación del numeral 2º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; a cuyo efecto expresan que de (sic.)…“la revisión del procedimiento administrativo ventilado por la Alcaldía del Municipio Chacao, observamos con meridiana claridad como en el acto administrativo que abre el mencionado procedimiento se determina que se inicia ‘un procedimiento tendente a la declaratoria de nulidad del acto administrativo de efectos particulares signado bajo el Nro. 1564, Nro. de cuenta: 02-2.009-000523, de fecha 07 de julio de 1999…’ (…), sin embargo cuando se emite el acto administrativo que pone fin al procedimiento administrativo de primer grado, se adopta la siguiente posición: ‘…Declarar la suspensión de la vigencia del acto administrativo de efectos particulares, signado bajo el Nº 1564, Nro. de Cuenta 2.2.009.000523 de fecha 07/07/1999…”.

Que existe una diferencia fundamental entre la motivación que se explana en el acto que da inicio al procedimiento, cuando se establece que su propósito es la declaración de la nulidad absoluta del permiso concedido a su representada y, posteriormente, en el acto que concluye el procedimiento en cuestión, se establece que se suspenden los efectos del permiso conferido. Que la Administración Municipal en primera instancia acoge un procedimiento tendente a la declaratoria de la nulidad absoluta del permiso (art. 83 LOPA) y subsiguientemente adopta la figura de la revocación del acto administrativo con efectos suspensivos (art. 82 LOPA).

Indican que el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos plantea una limitación en la aplicación de la figura de la revocación, esto es, únicamente aplicable a aquellos actos administrativos que no hayan causado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular. Que el acto administrativo por el cual la Administración Municipal autorizó a su representada para la exhibición de publicidad comercial en el ámbito territorial del Municipio Chacao, como expresión de la voluntad administrativa, originó derechos subjetivos, personales y directos en la empresa de publicidad exterior titular de la autorización, por lo que –a juicio de los libelistas- con base a los extremos del señalado artículo 82, resulta improcedente la aplicación de la figura de la revocación adoptada por la Administración Municipal en el acto conclusivo del procedimiento administrativo, cuando ordenó suspender la vigencia del permiso otorgado.

Alegan la violación del derecho a la defensa por inmotivación, y en tal sentido indican que su patrocinada, en su escrito de descargo, arguyó que la autoridad municipal invocó de manera genérica la disposición contenida en el numeral 3º del artículo 6 de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial, sin especificar de forma clara e inequívoca si la imputación se refiere a alguna modificación al elemento de publicidad exterior con respecto a la estructura, motivo y forma. Que el ente municipal arrojó sus conclusiones partiendo de la presunción que la empresa de publicidad exterior conoce las dimensiones previstas en la citada Ordenanza, por lo que “resulta lógico inferir” que el procedimiento administrativo se instaura por una modificación en la estructura, descartándose los supuestos referentes al motivo y a la forma contenidos en la norma invocada.

Consideran que bajo ningún concepto resulta procedente considerar que la administrada pase a inferir bajo qué presupuesto se inicia un procedimiento administrativo en su contra.

Opinan que lo más racional es que el ente municipal interprete el cuerpo normativo contenido en la mencionada Ordenanza y dé inicio al procedimiento administrativo, sin que medien presunciones en cabeza de la administrada, ni la aplicación de procesos deductivos en aplicación de dicho texto normativo, por lo que –estiman-, que la administración debe verter razonadamente su apreciación de la violación de orden legal y la empresa por su parte, ejercer su derecho a la defensa invocando las consideraciones que a su bien tenga realizar, por lo cual solicitan se declare la nulidad del acto recurrido.

Alegan la violación del derecho a la defensa por falta de evacuación de las pruebas promovidas por la hoy recurrente, a cuyo efecto indican que en el procedimiento administrativo promovió pruebas de informes, inspección administrativa y experticia, obviando la administración municipal tanto su evacuación como su análisis para considerarlas innecesarias para la resolución del asunto.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Fiscal Vigésimo Noveno del Ministerio Público a nivel Nacional, con competencia en materia Contencioso-Administrativo y Tributario, considera que debe declararse parcialmente con lugar el recurso, y en tal sentido indica que la suspensión de la vigencia del acto administrativo Nº 1564, obedeció no a que la autorización otorgada primogénitamente esté viciada de nulidad absoluta por ser contraria a derecho, sino por el incumplimiento por la recurrente de los parámetros de los artículo 6, numeral 3º, párrafo segundo, 49, numeral 5º, y 50, numeral 4º de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial, referidos a la obligación de los administrados beneficiarios de la autorización de informar inmediatamente a las autoridades competentes cualquier cambio de estructura, de motivo y de forma de los medios publicitarios; la obligación de que la altura de dicha publicidad en los terrenos privados no podrá exceder de seis metros (6 mts.), que vallas con estructuras propias sobre suelo deberán tener una altura mínima, desde el suelo al borde inferior del cartel, de dos metros con veinte centímetros (2,20 mts.) y una altura máxima desde el suelo al borde superior del mismo, de nueve metros (9 mts.). Que en caso de colocación en linderos de terrenos privados, estas vallas no podrán exceder de una altura de seis metros (6 mts.) y que no se permitirá la colocación de vallas cuando interfieran o disminuyan la visibilidad de una señal de tránsito. La distancia entre una valla y una señal no podrá ser menor de doscientos metros (200 mts.)

Que en el presente caso, aún cuando se inició el procedimiento administrativo alegando que se perseguía la declaratoria de nulidad del acto administrativo de efecto particular Nº 1564, dado que no se consideró en el transcurso del proceso ningún supuesto de nulidad absoluta o se colocó en entredicho esa autorización alegando supuestos de ilegalidad o inconstitucionalidad, resulta evidente, a juicio del Ministerio Público, que en el caso sub lite la suspensión de la vigencia de dicha autorización, constituye una manifestación de la potestad de autotutela de la Administración materializada en la potestad revocatoria.

Que conforme lo establecen los artículos 81 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la revisión de actos administrativos, cuatro manifestaciones, a saber: 1) la potestad confirmatoria, cuanto la Administración reitera el contenido del acto previo; 2) la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; 3) la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede dejar sin efecto en cualquier momento, sin lapso preclusivo, todo o parte del contenido de un acto administrativo dictado por ella, bien por el órgano administrativo del cual emanó o su superior jerárquico, siempre y cuando el acto administrativo contra el cual se pretenda ejercer la potestad revocatoria, no haya generado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos; y 4) la potestad anulatoria que permite a la Administración anular el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. Que el ejercicio de estas potestades suponen la emisión de un nuevo acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente definitiva.

Reitera que se presenta como límites a la potestad revocatoria, la creación de derechos subjetivos a favor de los administrados, entendiendo estos como aquellos derechos que de forma directa e inmediata establecen a favor de los particulares una situación de ventaja plenamente tutelada por la Ley, siendo que solo es susceptible de dejarse sin efecto un acto administrativo que haya generado derechos a favor de los particulares, cuando el mismo esté viciado de nulidad absoluta, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que ello encuentra su génesis en el principio de confianza legítima o expectativa plausible que envuelve todo acto emanado de la Administración, que trae implícita una presunción de legalidad y legitimidad, así como el principio de seguridad jurídica, que conlleva a la protección de los derechos a los cuales se han hecho acreedores los administrados, derivados de una resolución de la administración.

Estima que es evidente que en el caso sub iudice, la Administración Municipal al haber acordado el 7 de julio de 1999 el acto administrativo de efectos particulares Nº 1564 autorización a la recurrente para la exhibición de publicidad exterior (valla), en un terreno particular, el mismo constituye un acto administrativo definitivo, creando a favor de la empresa derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos, que en modo alguno podían ser modificados por una decisión posterior de la Administración, por encontrarse en la militante establecida en el artículo 83 eiusdem, por lo que no operaba la potestad revocatoria derivada del principio de auto tutela administrativa.

Que por ello, al haberse constatado que el contenido de la resolución Nº DLRM-1645, de fecha 29 de agosto de 2001, contraviene los postulados establecidos en el artículo 82 ibidem, considera el Ministerio Público, que el acto se encuentra incurso en el supuesto de nulidad absoluta establecido en el ordinal 2º del artículo 19 de la señalada Ley Procedimental Administrativa, por lo que estima inoficioso pronunciarse sobre el resto de los vicios denunciados.

Alega que, dado que la resolución Nº 3115, de fecha 21 de diciembre de 2001, dictada por la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Chacao se sustenta en el supuesto fáctico establecido en el artículo 95 de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial, es evidente que la declaratoria de nulidad absoluta de la resolución DLRM-708, de fecha 3 de mayo de 2001, ratificada posteriormente en la resolución Nº DLRM-1645, de fecha 29 de agosto de 2001, trae aparejada la nulidad por vía de consecuencia, de la sanción impuesta, toda vez que desaparece el supuesto exigido por la norma para la imposición de la sanción.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

De acuerdo a los términos expuestos precedentemente, corresponde a este órgano jurisdiccional conocer y decidir la procedencia o improcedencia de los supuestos de nulidad alegados por la recurrente contra los actos administrativos de efecto particular contenidos en resoluciones Nº 3115, de fecha 21 de diciembre de 2001 y DLRM-708, de fecha 3 de mayo de 2001, emanados de la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.

En el primero de ellos, la Administración tributaria municipal impuso a la recurrente multa por la cantidad de UN MIL CINCUENTA Y SEIS BOLÍVARES (Bs. 1.056,00) -de acuerdo al vigente uso monetario-, con fundamento en el artículo 95 de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial, por encontrarse exhibiendo publicidad sin el debido permiso, concediéndosele a través del mismo acto administrativo, un plazo de setenta y dos (72) horas, contadas a partir de su notificación, para retirar de manera voluntaria los elementos publicitarios ilegalmente exhibidos, caso contrario, procedería a retirarlos de manera forzosa, según la misma disposición legal.

El segundo, declara la suspensión de la vigencia del acto administrativo Nº 1564, Nº cuenta 2.2.009.000523, de fecha 7 de julio de 1999, que le concede permiso para la instalación de una publicidad tipo valla, en terreno particular, ubicado en la segunda transversal de La Castellana, con avenida San J.B., Heladería El Naturista, catastro 209/14-19, por haber determinado la violación de lo estipulado en los artículos 6, numeral 3º, 13, parágrafo segundo, 49, numeral 5º, y 50, numerales 2º y 4º, de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial.

De lo expuesto tenemos claramente deducido que el acto administrativo contenido en resolución Nº 3115 es una consecuencia del acto administrativo Nº DLRM-708, pues al suspender este último el permiso para la instalación de una valla publicitaria en jurisdicción del Municipio Chacao otorgado en julio de 1999, aquel resuelve multar a la administrada por considerar ilegal la exhibición de dicho elemento con posterioridad a la extinción.

En este contexto, para decidir el Tribunal observa:

A juicio de la representación judicial de la empresa recurrente, el acto administrativo DLRM-708 incurre en el supuesto de nulidad absoluta contenido en la disposición del ordinal 2º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues el acto administrativo Nº 1564 del 7 de julio 1999, cuya vigencia suspende y por el cual se le autorizó para la exhibición de publicidad comercial en el ámbito territorial del Municipio Chacao, como expresión de la voluntad administrativa, originó en ella derechos subjetivos, personales y directos como titular de la autorización, por lo que, con base a los extremos del artículo 82 eiusdem, resulta improcedente la aplicación de la figura de la revocación adoptada por la Administración Municipal en el acto conclusivo del procedimiento administrativo, cuando ordenó suspender la vigencia del permiso otorgado.

Que la Alcaldía del Municipio Chacao, inició un procedimiento tendente a la declaratoria de nulidad del mencionado acto administrativo Nº 1564, sin embargo cuando se emite el acto administrativo que pone fin al procedimiento administrativo de primer grado, decide declarar la suspensión de la vigencia de aquel acto. Que existe una diferencia fundamental entre la motivación que se explana en el acto que da inicio al procedimiento, cuando se establece que su propósito es la declaración de la nulidad absoluta del permiso concedido a su representada y, posteriormente, en el acto que concluye el procedimiento en cuestión, se establece que se suspenden los efectos del permiso conferido. Que el artículo 82 ibidem plantea una limitación en la aplicación de la figura de la revocación, esto es, únicamente a aquellos actos administrativos que no hayan causado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, por lo que resulta improcedente la aplicación de la figura de la revocación adoptada por la Administración Municipal en el acto conclusivo del procedimiento administrativo, cuando ordenó suspender la vigencia del permiso otorgado.

Para decidir, el Tribunal observa:

Al analizar la Ordenanza sobre Publicidad Comercial del Municipio Chacao del Estado Miranda, se evidencia el control constante que la Administración Municipal ejerce sobre los permisos otorgados con ocasión de ese instrumento normativo local, con facultades para hacer cesar su vigencia si se produjere cualquier alteración de las condiciones originales. Así se interpreta del texto del Parágrafo Segundo de su artículo 12, según el cual, los permisos otorgados por la Dirección de Administración Tributaria para la exhibición, colocación o distribución de publicidad comercial son intransferibles, no pudiendo ser cedidos, vendidos, canjeados, negociados, traspasados, y cesa su vigencia al producirse cualquier alteración de las condiciones originales.

Advierte igualmente este órgano jurisdiccional que si bien el artículo 95 eiusdem, establece una sanción al que efectuare publicidad comercial sin habérsele otorgado el permiso correspondiente, sin embargo, tal supuesto no se limita al que de manera intempestiva coloque publicidad comercial sin que medie conocimiento alguno de las autoridades municipales, sino que de manera general y abstracta la n.r. la situación en que se encuentre, cualquier persona que efectúe publicidad comercial, sin el permiso correspondiente, razón por la cual resulta perfectamente subsumible el supuesto de una empresa que si bien, en alguna oportunidad se le había concedido un permiso para exhibir publicidad en un sitio determinado, con posterioridad quedara en una situación de ilegalidad por continuar exhibiendo la misma publicidad, en caso que el permiso otorgado quedare sin efecto por alguna causa.

Útil resulta en este punto, para aportar adicional fundamento a lo expresado en los párrafos que anteceden y a la decisión que toma este Tribunal, el criterio sostenido por la Sala Constitucional en sentencia 1664, sobre la actividad de policía que ejerce la Administración en materia de autorizaciones de naturaleza análoga a la que se a.e.e.f.A., dice la Sala lo siguiente:

…“es menester señalar que la actividad administrativa limitadora de derechos y creadora de deberes (generalmente englobada bajo el rótulo de actividad de policía) pretende encauzar la actividad privada dentro de los parámetros que fija el interés público. Para tal fin, son variadas las técnicas destinadas a compatibilizar los derechos ciudadanos con el interés público y en líneas generales puede ser previa, simultánea o posterior al ejercicio de la actividad privada.

La técnica más generalizada de control preventivo de la Administración es, precisamente, la autorizatoria. Con ella se condiciona el ejercicio de la actividad privada a la comprobación previa de su adecuación al ordenamiento jurídico y a la valoración del interés público afectado. De ese modo, cuando se trata de una actividad que se prolonga en el tiempo, se establece una relación duradera entre la Administración autorizante y el particular autorizado que desencadena en una intervención pública sostenida en el tiempo, en virtud de que el órgano administrativo debe comprobar de forma periódica el cumplimiento de tales parámetros.

Esto da cuenta de que las técnicas autorizatorias de actividades que se prolongan en el tiempo son, por definición, temporales, pues la Administración debe comprobar si subsisten: los parámetros técnicos -de haberlos-, los factores de interés público -ya señalados-, y los supuestos de hecho que dieron lugar a la autorización.

Por otra parte, esta temporalidad no sólo opera a favor de la Administración, sino que también está establecida en pro de los administrados al dar certeza sobre el marco temporal del ejercicio del derecho, colocándole límites a la potestad modificatoria de la Administración, exigiéndose que cualquier alteración que se haga del permiso original sea a través de un procedimiento administrativo y, de ser el supuesto, respetando el contenido pecuniario del derecho.

Asunto distinto es el supuesto de que la autorización no tenga mención expresa del lapso de su vigencia, ya que, si como se ha dicho, toda autorización de una actividad que se prolonga en el tiempo es por definición temporal, la omisión del plazo de su vigencia no puede llevar a la conclusión de que la autorización se ha otorgado a perpetuidad, pues, ello conllevaría a un desconocimiento tanto de la adecuación al ordenamiento jurídico como de la valoración del interés público afectado, en virtud de que operaría un desfase entre los extremos que exige en el presente el interés público y los requerimientos que cumple el administrado, autorizado en un contexto distinto; de aceptarse la tesis contraria, defendida por la accionante, evidentemente se afectaría la propia dinámica comercial publicitaria, pues conllevaría a situaciones de abuso de dominio, las cuales resultan contrarias al derecho constitucional de la libertad de ejercicio de la actividad económica y al mismo tiempo comprometería la labor de administración y control sobre la actividad publicitaria comercial desarrolladas en la jurisdicción del Municipio Baruta del Estado Miranda…”

(Sent SC Nº 1664, 02.12.09, caso: Tacora Publicidad, C.A. y otras)

De lo expuesto se deduce sin lugar a duda, que podía perfectamente la Administración Municipal pronunciarse sobre la suspensión de la autorización para la instalación de aviso publicitario otorgada según permiso Nº 1564, de fecha 7 de julio de 1999, toda vez que en su función controladora tiene el deber de regular y supervisar la publicidad comercial que sea editada, instalada, trasmitida, exhibida y distribuida en esa entidad, conforme a los artículos 1 y 95 y siguientes de la tantas veces mencionada Ordenanza de Publicidad Comercial, lo que evidentemente incluye a las personas naturales o jurídicas que con o sin autorización, exhiban publicidad comercial en el ámbito territorial del Municipio Chacao, por lo que resulta improcedente la denuncia basada en el ordinal 2º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.

En cuanto a la alegada violación del derecho a la defensa por inmotivación, pues en su escrito de descargo arguyó -según explica la representación judicial de la recurrente-, que la autoridad municipal invocó de manera genérica la disposición contenida en el numeral 3º del artículo 6 de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial, sin especificar de forma clara e inequívoca si la imputación se refiere a alguna modificación al elemento de publicidad exterior con respecto a la estructura, motivo y forma. Que el ente municipal arrojó sus conclusiones partiendo de la presunción que la empresa de publicidad exterior conoce las dimensiones previstas en la citada Ordenanza, por lo que “resulta lógico inferir” que el procedimiento administrativo se instaura por una modificación en la estructura, descartándose los supuestos referentes al motivo y a la forma contenidos en la norma invocada. Que bajo ningún concepto resulta procedente considerar que la administrada pase a inferir bajo qué presupuesto se inicia un procedimiento administrativo en su contra. Que lo más racional es que el ente municipal interprete el cuerpo normativo contenido en la mencionada Ordenanza y dé inicio al procedimiento administrativo, sin que medien presunciones en cabeza de la administrada, ni la aplicación de procesos deductivos en aplicación de dicho texto normativo, para decidir, el Tribunal observa:

Previamente quiere reiterar este Sentenciador que la motivación del acto administrativo, está consagrada por el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos con carácter general, es decir, el derecho a que la Administración al decidir lo haga indicando obligatoria y necesariamente al particular, formalmente, los motivos que tuvo para adoptar la decisión. Pero de este deber se excepcionan los actos de simple trámite o de carácter preparatorio, o aquellos respecto de los cuales una Ley expresa exonere la obligación de motivarlo.

En consonancia con lo expuesto, observa el Tribunal al folio 85 del expediente administrativo, que el acto producido por la Administración Municipal cuyo texto se cuestiona en el escrito recursivo, es un acto notificatorio de apertura de un procedimiento administrativo contra la hoy recurrente, el cual si bien requiere ser motivado, sin embargo, no decide el mérito principal del asunto, no da por demostrado ningún hecho, ni impide o imposibilita la continuación del procedimiento.

Este acto, como tal, solo debe contener, como en efecto así lo contiene, una relación sucinta de los hechos que motivan la apertura del procedimiento, es decir, la decisión de abrir un procedimiento tendente a la declarar la nulidad del acto administrativo de efecto particular Nº 1.564, dictado el 7 de julio de 1999, por haber determinado en inspección fiscal Nº 1.107 (anexa) la presunta violación de los artículos 6, numeral 3º, 13, Parágrafo Segundo, 49, numeral 5º, y 50, numerales 2º y 4º, de la Ordenanza de Publicidad Comercial, así como la norma aplicable para el curso del procedimiento, todo lo cual, en criterio del Tribunal, determina que el ente municipal garantizó a la administrada sus derechos a la defensa y al debido proceso, por lo cual no ha lugar a la denuncia en análisis. Así se declara.

En cuanto a alegato de violación del derecho a la defensa por falta de evacuación por la Administración Municipal de las pruebas de informes, inspección administrativa y experticia promovidas por la hoy recurrente, y de razonamiento para considerarlas innecesarias en la resolución del asunto, observa este Juzgador que si bien es cierto que la Administración omitió pronunciamiento expreso sobre ello en el acto recurrido Nº DLRM-708, sin embargo, la falta de consideración de pruebas o alegatos por parte de la autoridad administrativa violaría, en todo caso, el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuya incidencia en la nulidad del acto no está determinada en la Ley, por lo que dependerá si estos alegatos o pruebas no considerados, son susceptibles de afectar la legalidad del acto en su elemento causal, esto es, en los motivos o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso justifican o dan lugar a la emisión del acto.

Bajo esta orientación, estima el Juzgador que el alegato de inadmisión de las mencionadas pruebas en modo alguno conculcó los referidos derechos constitucionales, pues la recurrente tuvo la oportunidad de ejercer, como en efecto lo hizo, el correspondiente recurso de reconsideración contra el cuestionado acto administrativo contenido en resolución DLRM-708 de fecha 3 de mayo de 2001.

En efecto, de la lectura del señalado escrito recursivo cursante a los folios 45 al 51 de la primera pieza del expediente judicial, se aprecia la denuncia relativa a la omisión en análisis; y, según se advierte de los folios 52 al 57 de la misma pieza, la Administración Municipal en la oportunidad de decidir el recurso, se pronunció en los términos siguientes:

(sic.)…“Esta Administración Municipal no ha obviado la evacuación de prueba promovidas por los representantes de INVERSIONES FULL VISIÓN, C.A., en la oportunidad de los descargos presentados en fecha 02/11/2000, a tales efectos se acuerdo al contenido del Oficio Nro. 001496, de fecha 17/11/2000 (folios 0058 al 0062), enviado por esta Dirección de Liquidación a la Dirección de Ingeniería Municipal fue practicada la inspección promovida, dejando constancia a la Dirección de Ingeniería de los siguientes hechos:

…omissis…

Ahora bien, en cuanto a la inspección solicitada por los representantes de la empresa, a fin de dejar constancia si el elemento publicidad exterior (valla), objeto del presente procedimiento, constituye peligro o amenaza a la colectividad este Despacho solicitó la evacuación de la mencionada prueba y en consecuencia la Dirección de Ingeniería Municipal, deja constancia de los siguientes hechos:

…omissis…

En este orden de ideas se evidencia que Despacho ha cumplido con la evacuación de las pruebas promovidas…”

De igual forma pudo la representación judicial de la recurrente haber hecho valer tal omisión en el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, si consideraba que ello había incidido en el dispositivo del acto recurrido, pero encuadrándola dentro de una denuncia de naturaleza distinta a la violación de los señalados derechos constitucionales, esto es, vinculada al elemento causal de los actos administrativos, denuncia que tampoco formuló.

Por todo lo expuesto, aparecen manifiestamente infundadas las denuncias por violaciones de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso. Así se declara.

En cuanto al vicio de desviación de poder denunciado contra el acto administrativo contenido en resolución Nº 3115, de fecha 21 de diciembre de 2001, es oportuno destacar que este vicio se materializa cuando el acto, aun siendo formal y sustancialmente acorde con la ley, no lo es desde el punto de vista teleológico por cuanto la Administración al dictarlo no persigue con ello el fin a cuyo logro le fue acordada la facultad para hacerlo, sino un fin distinto que es por sí mismo contrario a derecho.

Una inveterada doctrina de nuestra Sala Político Administrativa nos enseña que se configura este vicio, cuando la Administración al dictar el acto, actúa con fines distintos de aquellos para los cuales, explícita o implicitamente, la ley configuró la facultad o el deber de dictarlos (CSJ-SPA 17-6-80). Dicho en otras palabras, la desviación de poder es un vicio de los actos administrativos que persiguen un fin distinto al querido por el legislador al establecer la facultad para actuar del órgano administrativo, vicio que implica la demostración de los hechos que prueben un fin torcido o desviado perseguido por el órgano (CPCA 28-11-83).

Este Juzgador, afiliado a esta orientación de la jurisprudencia y poniendo énfasis en garantizar la tutela judicial efectiva, constata que los argumentos esbozados como sustento de la denuncia por desviación de poder para pedir la nulidad del acto administrativo Nº 3115, de fecha 21 de diciembre de 2001, se refieren más bien a una denuncia por falso supuesto, al estar centrados básicamente en que la interpretación del artículo 95 de la Ordenanza de Publicidad Comercial del Municipio Chacao –según los apoderados de la recurrente- determina que es una disposición coercitiva para el mantenimiento del orden urbano en esa jurisdicción, dirigida a las personas naturales o jurídicas que de forma intempestiva procedan a colocar elementos publicitarios sin que medie conocimiento alguno de las autoridades locales, por lo que –en su criterio- no es aplicable a la recurrente por haber obtenido una autorización previa para la instalación de publicidad comercial y cancelado los impuestos municipales. De allí que estiman, no es susceptible de ser catalogada como infractora. Que la concatenación de procedimientos administrativos para colocarla en una situación y en seguida aplicarle la normativa más severa y exigente de la ordenanza, es a todas luces una desviación de poder, que desdice de la voluntad imparcial de los órganos municipales y la finalidad institucional que debe imperar, desfigurando la intención del legislador de velar por el orden urbano municipal, en lugar de atacar en forma rabiosa a una compañía que obtuvo su autorización y ha venido cancelando sus impuestos.

Ahora bien, de acuerdo a los análisis realizados a lo largo del presente fallo, considera el Tribunal, que la sanción impugnada en nulidad a que se contrae el acto administrativo Nº 3115, podía perfectamente fundamentarse en que la empresa recurrente no tenía autorización alguna para exhibir publicidad comercial toda vez que, como también quedó establecido, tal autorización había sido revocada mediante el acto administrativo Nº DLRM-708 deñ 3 de mayo de 2001, por lo cual gozaba del carácter de ejecutividad.

Por lo expuesto, no evidencia el Tribunal que la Administración Municipal haya ejercido potestades administrativas para fines distintos de los señalados en el artículo 95 de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial, toda vez que su actuación está perfectamente habilitada por la disposición del Parágrafo Segundo in fine, del artículo 13 eiusdem, del cual se desprende que la vigencia de los permisos otorgados por la Dirección de Administración Tributaria para la exhibición, colocación o distribución de publicidad comercial cesan…“al producirse cualquier alteración de las condiciones originales”, lo que sin lugar a duda determina que el Municipio intervino con el propósito de adecuar la actuación de los particulares a las normas que rigen la publicidad comercial en su jurisdicción.

En consecuencia, se desestima el vicio de desviación de poder alegado por la parte recurrente, al no evidenciarse que el acto administrativo Nº 3115, de fecha 21 de diciembre de 2001, cuya nulidad se solicita, estuviere dirigido al cumplimiento de fines distintos a los perseguidos por el legislador municipal en la Ordenanza sobre Publicidad Comercial. Así se declara.

Por todo lo expuesto, juzga el Tribunal que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad forzosamente debe declararse sin lugar, por cuyo razonamiento se aparta de la opinión fiscal. Así se decide.

- III -

D E C I S I Ó N

Por las motivaciones que anteceden, este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, DECLARA SIN LUGAR los recursos contencioso administrativo de nulidad, interpuestos por la sociedad mercantil “INVERSIONES FULL VISIÓN, C.A.” contra los actos administrativos contenidos en resoluciones números DLRM-708, de fecha 3 de mayo de 2001 y 3115, de fecha 21 de diciembre de 2001, emanados de la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, todos identificados en autos.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFÍQUESE.

Devuélvase, en su oportunidad, el expediente administrativo del caso a la señalada entidad municipal.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en la ciudad de Caracas, a los Once (11) días del mes de marzo de dos mil diez (2010). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

EL JUEZ

MSc EDGAR J. MOYA MILLÁN

ABOGADO

LA SECRETARIA,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

En esta misma fecha, se publicó y registro la anterior sentencia, siendo las 9AM.-

LA SECRETARIA,

EMM/Exp. 3410-3598