Inversiones inmovilizadas, instituciones y compromiso gubernamental: implicaciones sobre la evolución de la inversión en la industria petrolera venezolana (1).
| Autor | Monaldi M., Francisco J. |
Resumen
Los sectores con elevadas inversiones inmovilizadas pueden ser particularmente vulnerables a ser expropiados por el Estado. Cuando las inversiones están inmovilizadas, las autoridades políticas pueden apelar a sus poderes soberanos (por ejemplo, la tributación o la regulación de precios internos) para expropiar los ingresos, impidiendo a los inversionistas -empresas públicas o privadas- recuperar su capital inmovilizado. Como resultado del consecuente debilitamiento de los derechos de propiedad, la inversión tenderá a declinar y no se desarrollará el potencial productivo del sector en el largo plazo. La expropiación de ingresos en este tipo de sector genera en el corto plazo importantes beneficios políticos y bajos costos, debido a que la producción no se verá afectada inmediatamente. La inversión en sectores como petróleo, electricidad y minería en países latinoamericanos ha constituido un ejemplo característico de este fenómeno. A lo largo del último siglo su evolución ha presentado típicamente patrones cíclicos de inversión y expropiación.
Este articulo presenta un marco analítico para evaluar los incentivos gubernamentales intrínsecos a sectores con altas inversiones inmovilizadas y como estos han sido determinantes en el desarrollo del sector petrolero en Venezuela. En particular se estudia el periodo 1920-1976 previo a la nacionalización de la industria petrolera, caracterizado por un gran auge inicial de las inversiones transnacionales seguido por un periodo de debilitamiento de les derechos de propiedad y una declinación en la inversión que eventualmente produjo una caída dramática de la producción en los años setenta. Se concluye con algunos comentarios sobre las implicaciones del análisis para la evolución del sector después de la nacionalización y algunas recomendaciones de política pública.
Palabras clave: inversión petrolera, inversiones inmovilizadas, expropiación, instituciones regulatorias, industria petrolera, Venezuela
Sunk-Investments, Institutions, and Governmental Commitment: Implications for the Evolution of Investment in the Venezuelan Oil Industry
Abstract
High sunk-cost industries can be particularly vulnerable to governmental expropriation. Once assets are immobilized, political authorities can use their sovereign powers (e.g. taxation or price regulation in the domestic market) to extract revenues, not allowing the investors --private of state-owned companies- to recover their sunken capital. As a result of this weakening of property rights, investments will tend to decline and the sector will not be developed to its full potential. Revenue expropriation in this type of sector generates significant political benefits in the short-run while the costs are initially low, since production will not be affected immediately. Investments in industries such as oil, electricity, and mining in Latin American countries have been a typical example of this phenomenon. In the last century they have followed a pattern of cyclical investment and expropriation. This paper presents and analytical framework to evaluate the incentives of governments with respect to high sunk-cost sectors and shows how these incentives have been determinant in the development of the Venezuelan oil sector. In particular, it studies the 1920-1976 period before the nationalization of the oil industry characterized by an initial surge in foreign investment, followed by a period of weakening property rights, and decline in investments, which eventually translated into a dramatic rail in production capacity in the 1970's. It concludes with some comments on the implications of the analysis for the evolution of the oil industry after nationalization, and a few public policy recommendations.
Key words: oil investment, sunk costs, expropriation, regulatory institutions, oil industry, Venezuela
Investissements inmobilisés, institutions et Compromis Guvernamentelle: Implications sur I'évolution de I'investissement en la I'industrie petroliére venezuelienne
Resumé
Les secteurs ayant des investissements immobilisés élevés peuvent être particuliérement vulnérables á être expropriés par I'état. Quand les investissements sont immobilisés, les autorités politiques peuvent faire appel à leurs pouvoirs souveraines (par exemple, la taxation ou le règlement des prix internes) pour exproprier les revenus, empêchant aux compagnies d'investisseurs publics eu privés de récupérer les capital immobilisés. Comme résultat de I'affaiblissement conséquent des droites de propriété, I'investissement tendra & diminuer et le potentiel productif du secteur ne sera pas développé à long terme. L'expropriation des revenus dans ce type de secteur produit à court terme des avantages politiques importants et des bas coûts, parce que la production ne sera pas affectée immédiatement. L'investissement dans les secteurs comme le pétrole, l'électricité et la exploitation mini~re dans les pays latino-américains est un exemple caractéristique de ce phénomène. Tout au long du dernier siècle, son évolution a présenté des modèles cycliques d'investissement et d'expropriation. Cet article présente un cadre analytique pour évaluer les aides gouvernementales intrinsèques aux secteurs ayant des investissements immobilisés élevés et comment ceux-ci furent des facteurs déterminants pour le développement du secteur pétrolier au Venezuela. On étude en particulier la période 1929-1970 précédente & la nationalisation de I'industrie pétrolière, caractérisée par une grande expansion initiale des investissements transnationaux suivies d'une période de l'affaiblissement des droites de propriété et d'une déclinaison dans I'investissement qui a probablement produit une chute dramatique de la production dans les années '70. On conclut avec quelques commentaires sur les implications de l'analyse pour révolution du secteur après la nationalisation et quelques recommandations d'ordre public.
Mots clés: investissement pétrolière, investissements inmobilisés, expropriation, institutions regulatoires, industrie pétrolière, Venezuela.
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INTRODUCCIÓN
En el último siglo en Latinoamérica, industrias con una alta proporción de activos inmovilizados (costos hundidos), como petróleo, minerales, telecomunicaciones, electricidad y distribución de agua, han sido objetivos predominantes de la expropiación gubernamental (3). En estos sectores ha habido una historia recurrente de incumplimiento de los acuerdos iniciales con los inversionistas. El caso típico evolucionó en patrones cíclicos de crecimiento y declinación en las inversiones. Empezando con un período con alta acumulación de capital, generalmente de transnacionales extranjeras. Seguido por un período de creciente expropiación y limitación de los horizontes de inversión por parte de las autoridades políticas, que generalmente tuvo como secuela una caída en la inversión privada y una consecuente declinación del sector. En una gran cantidad de casos el ciclo de inversión inicial terminó con la estatización de la industria. Después de la nacionalización una fase inicial de alta inversión pública fue común, típicamente seguida de una creciente dificultad estatal para financiar la expansión del sector y en muchos casos inclusive de la expropiación -por parte de los gobiernos- de los flujos de ingresos de las empresas estatales. El deterioro de muchas empresas estatales, la incapacidad de los Estados para financiar su crecimiento, así como la necesidad de recursos fiscales, llevó en muchos casos a la eventual reprivatización de la industria o a su reapertura a la inversión privada. El patrón de expropiación a que han sido sometidos los sectores con altos costos hundidos -en la región y en países en desarrollo en general- contrasta con su relativa inexistencia en otros sectores (Moran, 1999). En muchos casos dichas industrias se encuentran muy lejos de desarrollar su potencial a pesar de su alta rentabilidad (4).
Los sectores con elevadas inversiones inmovilizadas son especialmente vulnerables a ser objeto de expropiación por parte del Estado. Una vez que los activos han sido instalados, las autoridades políticas pueden apelar a sus poderes soberanos (por ejemplo, tributación, regulación, etc.) para incumplir el acuerdo inicial con los inversionistas y expropiar ingresos (y activos), con lo cual impiden a los inversionistas recuperar su capital inmovilizado. Las empresas continuarían produciendo siempre que cubran sus--proporcionalmente pequeños-- costos operativos. Si se retiraran estarían en peor situación. De esta manera, se produciría un rezago considerable entre el momento en que ocurre la expropiación de los ingresos, la desinversión y la consecuente declinación en la producción y, por consiguiente, las autoridades políticas podrían beneficiarse de la expropiación haciendo frente a costos muy bajos en el corto plazo. Con conocimiento de esta situación, antes de comprometerse a hacer cuantiosas inversiones que quedarán inmovilizadas, los inversionistas requieren garantías de que el gobierno no expropiará de manera oportunista sus ingresos.
En la primera mitad del siglo XX, los inversionistas petroleros extranjeros en los países en desarrollo se imponían frente a estados débiles cuya soberanía era limitada. Por lo general, las potencias extranjeras hegemónicas hacían cumplir la ley contractual internacional. Además, en el caso de la industria petrolera internacional (así como de otras) se consolidó un oligopolio que podía castigar con fuerza a los gobiernos que incumplieran los contratos (Lipson, 1985). Con el tiempo, los gobiernos latinoamericanos se volvieron cada vez más soberanos y tendieron a concentrar el monopolio de la coerción dentro de su territorio. Después de la Segunda Guerra Mundial, el régimen internacional que surgió (incluyendo el proceso de descolonización y las Naciones Unidas) hizo que la imposición de los derechos de propiedad por parte de potencias extranjeras fuese cada vez más difícil y menos legítima...
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