Sentencia nº 1091 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 15 de Diciembre de 2016

Magistrada Ponente: G.M.G.A.

Consta en autos que, el 25 de noviembre de 2015, la ciudadana I.C.B.S., venezolana, mayor de edad, de este domicilio, titular de la cédula de identidad n.° V-7.883.798, actuando con el carácter de Presidenta del Sindicato Único de Empleados Públicos del Concejo Municipal y de la Alcaldía del Municipio Autónomo El Hatillo del Estado Miranda (SUEPCMAH), asistida por el abogado P.A.B.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 41.946, presentó ante esta Sala recurso de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 5.990 Extraordinario del 29 de julio de 2010.

El 1° de diciembre de 2015, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 23 de diciembre de 2015, se constituyó esta Sala Constitucional en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria celebrada el 23 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 40.816, del 23 de diciembre de 2015, y quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover, Luis Fernando Damiani Bustillos, Lourdes Benicia Suárez Anderson y Calixto Ortega Ríos.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

La accionante esgrimió, como fundamento del presente recurso de nulidad, las siguientes razones de hecho y derecho:

Que “…[l]a norma en cuestión establece un lapso de cinco años para que los entes y órganos de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal migren a un sistema de seguros públicos, entendidos de la siguiente manera: (i) cogestión o autoseguro: modalidad sobre las cual los mismos funcionarios públicos establezcan un fondo administrado y controlado por ellos sobre el cual se pudiese sostener la prestación de los seguros que los amparasen; (ii) la contratación de una empresa pública del ramo de los seguros; (iii) finalmente, la posibilidad que todos los trabajadores, comprendiendo tanto funcionarios como personal obrero al servicio del sector público, pasasen a disposición del Sistema Público Nacional de Salud…”.

Que “…la convención colectiva que [les] ampara establece derechos a los trabajadores organizados que le permitían incidir en la elección de la empresa aseguradora que mejor le garantizara los servicios médicos necesarios para mantener su salud y la de su familia de forma óptima…”.

Señaló que “…como integrantes del Sector Sindical de los trabajadores, manif[iestan] que h[an] logrado esa serie de beneficios para [sus] agremiados, siendo el aspecto de los seguros, un logro que siempre se ha dilucidado de manera progresiva y positiva en [sus] Contrataciones Colectivas…”.

Que “…[esos] derechos, mantenidos hasta el presente, se encuentran directamente afectados por la norma objeto de impugnación. [que] [l]a lucha sindical y las mejoras unilaterales son estrictamente respetadas; ni siquiera los trabajadores quienes esta[n] elegidos por el mero mandato de representación, p[ueden] disponer de un derecho logrado a través de grandes luchas y procesos de negociación y discusión y que son inherentes a [sus] congéneres…”.

Que “…[e]l fundamento sobre el cual no pueden haber desmejoras de ningún tipo en materia funcionarial y laboral se encuentra amparado en los principios de irrenunciabilidad, intangibilidad y progresividad de los derechos adquiridos laborales, aunado al axioma interpretativo del indubio (sic) pro operario que debe regir en la hermenéutica de las normas que regulan todo lo atinente a las relaciones de empleo público y privado…”.

Adujo que “…la norma in comento permite tres supuestos: (i) seguros ‘...que tengan por origen el empleo público...’, donde se concibe la noción de cogestión por el propio organismo mediante sus autoridades y/o representantes de los funcionarios o de los trabajadores, (norma claramente establecida en el artículo 497 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras de 2012 que establece la figura de los consejos de trabajadores. Esta figura, que aún no se ve en la práctica y contempla la intervención de los trabajadores en el proceso social trabajo, es decir en la cogestión); y en última instancia, la contratación o ingreso de personal adicional destinado solo para tal fin dada su complejidad; (ii) un sistema de tenga por contratación ‘...a las aseguradoras públicas...’; (iii) la posibilidad residual de llevar a todos los trabajadores ‘...al Sistema Público Nacional de Salud...”.

Que “…[l]os tres supuestos escapan para [ellos] como trabajadores de seguir percibiendo el mismo nivel logrado de protección de los seguros, constituyéndose en una grave y notoria desmejora de [sus] condiciones de trabajo, por lo siguiente: (i) en el caso de la cogestión, muchos entes y órganos públicos, entendidos en el sentido técnico y financiero, no están en capacidad de prestar una buena cogestión, generando por mera imposibilidad de mantener el mismo nivel de beneficio; (ii) por último, el solo hecho de mencionar que todo el personal dejaría de tener el beneficio del seguro para pasar al Sistema Público Nacional de Salud, daría lugar por parte de todo el personal a una reacción mayor en función de la defensa de los derechos laborales, pues es hecho público y notorio comunicacional, que los hospitales y demás centros auxiliares de salud no están en óptimo funcionamiento y rendimiento, por lo que el efecto inmediato sería que los funcionarios y trabajadores pretendan que se le mantenga, al menos, en la misma situación jurídica llevada hasta la fecha…”.

Que “…la disposición cuya nulidad se demanda por inconstitucionalidad atenta contra la descentralización lo que viola flagrantemente lo establecido en el propio preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece: ‘...con el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa, protagónica, multiétnica y pluricultural en un estado de justicia, federal y descentralizado’, la norma objeto del presente recurso violenta el protagonismo de los trabajadores de poder elegir la mejor forma de seguridad y asistencia a la salud y atenta contra la descentralización…”.

Que “…[d]e igual forma se violenta lo establecido en el artículo 113 de la Ley fundamental, al promover la consolidación de un monopolio por parte del propio Estado en detrimento de las masas trabajadoras…”.

Señaló que “…[l]a concretización de un proceso de contratación llevado a cabo en los términos de la Disposición Transitoria Octava generaría la violación constitucional de los derechos de los trabajadores previstos en las convenciones colectivas invocadas en concordancia con en el artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), específicamente, en lo referente a la intangibilidad, progresividad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, sumados al indubio pro operario que direcciona toda interpretación que haga cualquier operador de una norma de esta materia (jueces, órganos administrativos del trabajo, patronos, representaciones y organizaciones sindicales, así como los empleados, sin importar la naturaleza de las normas que rigen la relación de empleo, sea de índole estatutaria o laboral), igualmente atentaría contra la descentralización que es un Principio básico establecido en el preámbulo constitucional y promovería monopolio de la actividad asegura en clara violación a lo establecido en el artículo 113 ejusdem…”.

Que “…[l]as normas que protegen a los trabajadores en un Estado Social de Derecho y de Justicia, deben estar por encima de cualquier otro derecho, solamente superadas por los derechos de los niños y adolescentes y los derechos ambientales…”.

Que “…[l]a intervención de la clase trabajadora en la selección de la empresa de seguros que le prestará el servicio, es un derecho que no va en desmedro de la aseguradoras públicas, si una de estas se gana la voluntad de las masas trabajadoras…”.

Que “…la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora, tanto en su juicio de validez como de eficacia, trae consigo una potencial contravención de los derechos laborales de los funcionarios y trabajadores de todo el sector público, pues si bien, el marco de protección del Derecho Constitucional del Trabajo enmarca el espectro más amplio para este sector, no solo abarca el aseguramiento sin desmejoras de los salarios, sueldos, jornales, proventos y demás beneficios que pueden estar comprendidos dentro del mismo, sin contar el mismo margen de protección para las bonificaciones que, aunque no tengan ese mismo carácter, poseen dentro de su naturaleza, con los efectos que implica, similar grado de tutela, ergo, DEBE PROTEGERSE EL DERECHO QUE TIENE (sic) LOS TRABAJADORES A INTERVENIR EN LA SELECCIÓN DEL PRESTADOR DEL SERVICIO DE SEGURO QUE LO PROTEGE, más aun cuando tal derecho deviene de la contratación colectiva…”.

Que “…[a]tendiendo al artículo 89 de la CRBV (sic) y al desarrollo dado por la Sala Constitucional, el principio de progresividad guarda una estrecha vinculación a la imposibilidad de retrotraer, desmejorar o socavar cualquier logro que se haya obtenido en esta materia…”.

Que “…[s]i bien la finalidad de ese precepto puede procurar la búsqueda en la disminución del gasto público, así como la activación del sistema público financiero del sector de los seguros mediante un incremento de la cartera, obvia con sumo desconocimiento que el seguro de los funcionarios y de los trabajadores públicos es un elemento esencial dentro de sus beneficios, por lo que no puede prevalecer un marco regulatorio de carácter estratégico sobre aquellos derechos fundamentales que consagran, en su totalidad, la protección de todos los elementos que comprenden el marca de aquiescencia y logros que se traducen en una situación de estabilidad y tranquilidad, como es, la garantía para un trabajador o funcionario de poder contar con la posibilidad de acudir, tanto él como sus familiares, a la mejor oferta de salud que haya obtenido como un derecho laboral adquirido y que no puede modificarse hacia una situación desventajosa, por el solo hecho de buscar prevalecer una norma de naturaleza regulatoria en el sector de los seguros frente a un caso como el presente…”.

Manifestó que “…la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora debe ceder por la fuerza de los derechos adquiridos por los trabajadores que tengan un sistema de seguros mejor al que se ordena migrar, sin contar con la situación financiera de muchos entes y órganos de la Administración que no están en capacidad de brindar un seguro con las mismas condiciones (pues no está en su naturaleza la capacidad e idoneidad de prestar esta función)…”.

Que “…[s]e ordena cambiar las contrataciones de los seguros sin ‘que medie un porqué de la finalidad perseguida por dicho artículo, se dicta el mandato y el plazo para cumplirlo, mas no así cuál es el verdadero beneficio o interés superior por el cual se sacrifica el logro de los trabajadores (todavía cuestionable, salvo excepciones de…”.

Expuso que “…[a]sumir el cumplimiento del mandato de la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora lleva consigo a que se generen violaciones a los derechos adquiridos, no solo de todos los trabajadores, empleados y funcionarios de esta Entidad, sino también de todos aquellos que estén en igual situación y quienes conforman el sector público…”.

Finalmente solicitó:

…PRIMERO: ADMITA la presente demanda de nulidad por constitucionalidad.

SEGUNDO: SUSPENDA CAUTELARMENTE los efectos provenientes de la norma contenida en el (sic) la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora o en su defecto que sean respetados las contrataciones colectivas y las costumbres laborales que permiten a los trabajadores intervenir en la selección de las p.d.s. que los cubren.

TERCERO: DECLARE CON LUGAR LA DEMANDA DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD y en consecuencia deje sin validez ni efecto, con carácter ex tunc y ex nunc la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora, considerando la entrada en vigencia de la norma impugnada y su correlación con el tiempo que a bien se avenga la sentencia de fondo en esta causa…

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II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente demanda y, al respecto, observa:

En el presente caso, se ha ejercido un recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 5.990 Extraordinario del 29 de julio de 2010.

La accionante cuestiona ante esta Sala la constitucionalidad y legalidad de la señalada ley, por cuanto atenta contra la descentralización lo que viola flagrantemente lo establecido en el propio preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como, violenta lo establecido en los artículos 89 y 113 eiusdem, específicamente, en lo referente a la intangibilidad, progresividad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, y al promover la consolidación de un monopolio por parte del propio Estado en detrimento de las masas trabajadoras.

En cuanto a la competencia para conocer de recursos como el presente, el artículo 336.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que es atribución de la Sala Constitucional: “…[d]eclarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución…”.

En el precepto constitucional transcrito, se encuentran recogidas las facultades conferidas por el constituyente a esta Sala, como órgano de control de la constitucionalidad de los actos, actuaciones y omisiones de los órganos que integran el Poder Público.

Así, en lo que respecta al control concentrado de la constitucionalidad, como una de las manifestaciones o instrumentos de la justicia constitucional, a la Sala Constitucional se le ha conferido la potestad de tutelar la conformidad con el máximo texto normativo de los actos emanados del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley.

Asimismo, el artículo 25.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que es competencia de esta Sala:

Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República

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Atendiendo a las disposiciones antes transcritas, esta Sala se declara competente para conocer del recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora, de conformidad con la previsión contenida en los artículos 336.1 de la Constitución y 25.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Sala Constitucional para conocer de la presente causa, aprecia que la última actuación de la parte actora se produjo el 25 de noviembre de 2015, oportunidad en la cual solicitó la nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 5.990 Extraordinario del 29 de julio de 2010; así desde esa oportunidad hubo una absoluta inacción de la parte actora en impulsar la causa.

En tal sentido, estima la Sala menester reiterar su criterio conforme al cual el interés procesal surge de la necesidad que tiene un particular, por una circunstancia o situación real en que se encuentra, de que a través de la administración de justicia el Estado le reconozca un derecho y se le evite un daño injusto, personal o colectivo.

De tal modo que la presunción de pérdida del interés procesal puede ocurrir en dos casos de inactividad: antes de la admisión de la demanda o después de que la causa ha entrado en estado de sentencia. En el resto de los casos, es decir, entre la admisión y la oportunidad en que se dice “vistos” y comienza el lapso de decisión de la causa, la inactividad produce la perención de la instancia.

En efecto, dicho criterio fue establecido por esta Sala en su decisión n.° 2673 del 14 de diciembre de 2001, caso: “DHL Fletes Aéreos, C.A.”, en la cual se señaló lo siguiente:

...En tal sentido, tomando en cuenta la circunstancia de que el interés procesal subyace en la pretensión inicial del actor y debe subsistir en el curso del proceso, la Sala consideró que la inactividad que denota desinterés procesal, el cual se manifiesta por la falta de aspiración en que se le sentencie, surgía en dos oportunidades procesales:

a) Cuando habiéndose interpuesto la acción, sin que el juez haya admitido o negado la demanda, se deja inactivo el juicio, por un tiempo suficiente que hace presumir al juez que el actor realmente no tiene interés procesal, que no tiene interés en que se le administre justicia, debido a que deja de instar al tribunal a tal fin.

b) Cuando la causa se paraliza en estado de sentencia, lo cual no produce la perención, pero si ella rebasa los términos de prescripción del derecho objeto de la pretensión, sin que el actor pida o busque que se sentencie, lo que clara y objetivamente surge es una pérdida del interés en la sentencia, en que se componga el proceso, en que se declare el derecho deducido…

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Dicho criterio fue reiterado por la Sala en su decisión n.° 1086 del 7 de agosto de 2014, caso: “José Rafael García García”, en la cual señaló que “[e]n efecto, tal como estableció esta Sala en la sentencia Nº 2673 del 14 de diciembre de 2001, caso DHL Fletes Aéreos, C.A., el interés procesal no sólo debe manifestarse al momento de la interposición del recurso, sino a todo lo largo del devenir del juicio, pues de lo contrario, ocurre la extinción de la acción y, con ello, la terminación anormal del proceso por la pérdida del interés procesal. Incluso estando la causa en estado de sentencia, si se verifica la inactividad de la parte accionante por más de (1) un año (Vid. sentencias números 132/2012, 972/2012, 212/2013 y 1483/2013, entre otras)”.

Así las cosas, esta Sala advierte que en el presente caso se evidencia la pérdida del interés de la parte actora en la continuación de la causa, toda vez que, tal como se señaló precedentemente, desde el 25 de noviembre de 2015 no ha realizado ninguna actuación procesal tendente a impulsar la causa, por lo que, sobre la base de las citadas jurisprudencias, se declara que en el presente caso la accionante ha perdido interés en que su pretensión sea tramitada y, en consecuencia, se decreta el abandono del trámite. Así se decide.

Visto el pronunciamiento anterior, resulta inoficioso emitir pronunciamiento sobre la medida cautelar innominada solicitada. Así se decide.

IV

DECISION

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:

1. - Su COMPETENCIA para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos por la ciudadana I.C.B.S., actuando con el carácter de Presidenta del Sindicato Único de Empleados Públicos del Concejo Municipal y de la Alcaldía del Municipio Autónomo El Hatillo del Estado Miranda (SUEPCMAH), asistida por el abogado P.A.B.P., contra la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 5.990 Extraordinario del 29 de julio de 2010.

2. - LA PÉRDIDA DEL INTERÉS y, por tanto, el ABANDONO DEL TRÁMITE, respecto del recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por la ciudadana I.C.B.S., actuando con el carácter de Presidenta del Sindicato Único de Empleados Públicos del Concejo Municipal y de la Alcaldía del Municipio Autónomo El Hatillo del Estado Miranda (SUEPCMAH), asistida por el abogado P.A.B.P., contra la Disposición Transitoria Octava de la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 5.990 Extraordinario del 29 de julio de 2010.

Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 15 días del mes de diciembre de dos mil dieciséis (2016). Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

Ponente

El Vicepresi…/

…dente,

A.D.R.

Los Magistrados,

C.Z.D.M.

J.J.M.J.

C.O.R.

…/

…/

L.F.D.B.

L.B.S.A.

La Secretaria (T),

DIXIES J. VELÁZQUEZ R.

GMGA.

Expediente n.° 15-1357.