Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 9 de Agosto de 2011

Fecha de Resolución 9 de Agosto de 2011
EmisorJuzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo.
PonenteFernando José Marín Mosquera
ProcedimientoQuerella

LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGIÓN CAPITAL

En fecha 06 de marzo 2002, el ciudadano L.J.A.P., venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° V- 12.115.853, asistido por el abogado en ejercicio O.C.H., venezolano, mayor de edad, de este domicilio, inscrito en Inpreabogado bajo el Nº 45.361, interpuso querella contra el acto administrativo tácito generado por el silencio administrativo en que incurrió el ciudadano Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, al no decidir el recurso jerárquico ejercido por el recurrente contra el acto administrativo de destitución S/N de fecha 28 de agosto de 2001, notificado en fecha 07 de septiembre de 2001, emanado del Director General del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Baruta del Estado Miranda.

Por la parte querellada actuaron los abogados L.P.S.S., M.A. ESCALONA GUAITHERO, MARYLEN RÍOS MALDONADO Y G.D.C.O., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 40.332, 41.902, 71.702 y 55.999, respectivamente, como apoderados judiciales del Instituto Autónomo Policial Municipal de Baruta.

I

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Señala que en fecha 17 de junio de 2001, se encontraba en labores de patrullaje en el sector de El Cafetal, trasladándose posteriormente al sector de las Mercedes específicamente a la Avenida Río de Janeiro con calle Trinidad, cuando observó que una ciudadana era sacada bruscamente del lado derecho de un vehículo marca Jeep, y que al dirigirse a preguntarle a dicha persona si tenía algún problema, fue informado por un ciudadano identificado como J.M.E., titular de la Cédula de Identidad Nº V- 6.952.094, quien le manifestó que el vehículo en cuestión había sido robado. Que de inmediato notificó a la Sala de Transmisiones solicitando apoyo, y se le ordenó que marcara el vehículo a distancia e indicara hacia donde se dirigía. A la altura de la Avenida Principal de Colinas de Bello Monte, uno de los tripulantes del vehículo comenzó a efectuar disparos con un arma de fuego desde la ventana del copiloto por lo que bajó la cabeza y en ese instante perdió el control de la unidad, al incorporarse notó la salida brusca de un vehículo taxi color blanco que se estaba incorporando a la vía por lo que tuvo que esquivar el mismo, colisionando con una isla.

Así mismo refiere que en fecha 26 de julio de 2001, es notificado del inicio de una averiguación en su contra, donde se le imputó el hecho de haber causado negligentemente daños a la unidad 4-190 el día 17 de junio de 2001. Igualmente, se le informó que de conformidad con lo establecido en el artículo 83 del Reglamento Interno de la Policía tenía pleno acceso a las actas y que dispondría del lapso de cinco (5) días hábiles para promover pruebas y cinco (5) días para evacuarlas.

Igualmente manifestó que en fecha 1 de agosto de 2001, presentó escrito de descargo, y en fecha 7 de agosto del mismo año, es notificado de la medida de destitución por estar incurso en la falta prevista en el artículo 68 numeral 3º del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto Autónomo de la Policía Municipal de Baruta.

Indicó que, en fecha 25 de septiembre de 2001, interpuso recurso de reconsideración, del cual no obtuvo respuesta alguna, por lo que en fecha 22 de octubre del mismo año, interpuso recurso jerárquico y tampoco obtuvo respuesta.

Alega que el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales al servicio del Instituto Autónomo de la Policía Municipal de Baruta es inconstitucional e ilegal, de conformidad con lo establecido en el artículo 49 numeral 6 de la Constitución Nacional y el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud que la Ordenanza que crea el Instituto Autónomo de Policía, delega en el Director General del Instituto la elaboración del Reglamento y someterlo a la aprobación de la Junta Directiva, pero no delega o faculta al Director ni a su Junta Directiva para establecer sanciones disciplinarias o administrativas por cuanto esta actividad es de reserva legal, y en todo caso a quien le corresponde establecerlas es a la Cámara Municipal del Municipio.

Sostiene que el Presidente del Instituto Autónomo de Policía incurre en el vicio de extralimitación de funciones, al presentar a la Junta Directiva del Instituto el Reglamento Interno, estableciendo faltas y sanciones contenidas en los artículos 64, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 75 y 78, lo que lleva consigo la nulidad no de todo el Reglamento sino de la parte que establece las sanciones y la faltas, y que ello ocurre por ser incompetente para establecerlas según con lo dispuesto en los artículos 10 y 16 numerales 1º y 4º de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos del Municipio Baruta, y que esta actividad es de reserva legal.

De igual manera manifiesta, que el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales al servicio del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Baruta del Estado Miranda, debe ser desaplicado por colidir con la norma constitucional establecida en el artículo 49 ordinal 8º y artículo 334, como también con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.

Sostiene que se le violó el derecho a la defensa y al debido proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos del Municipio Baruta, puesto que no se cumplió con el procedimiento establecido en el Reglamento Interno, al no notificar por escrito, de la averiguación seguida en su contra, y que la notificación se le hace es después de haber sido destituido, tal y como se evidencia de la misma notificación que dice “Se le informa que de acuerdo a lo prescrito en el artículo 83 ejusdem, a partir de la práctica de la presente notificación, usted tendrá pleno acceso a las actas que conforman el expediente contentivo de la investigación”.

Precisa que el artículo 79 del Reglamento Disciplinario del Instituto Autónomo de la Policía Municipal de Baruta, colide con el artículo 49 ordinal 2º de la Constitución Nacional que establece la presunción de inocencia, y que en su caso se le violó esta garantía Constitucional cuando el Director del Instituto ordenó el inicio del procedimiento de destitución, sin tomar en cuenta los alegatos presentados.

Además, que el acto administrativo dictado por el Director del Instituto Autónomo, adolece del vicio de falso supuesto, por cuanto se fundamentó en hechos que no fueron probados, y porque no se establece con claridad cuál de los supuestos en el artículo 68 ordinal 3º del Reglamento Disciplinario del Instituto se le está aplicando, ya que éste establece nueve supuestos, con lo cual lo deja en estado de indefensión.

Finalmente, solicita que se declare la nulidad del acto administrativo de destitución, y que se ordene su reincorporación al cargo y jerarquía que venía desempeñando. Igualmente que se le cancelen los salarios dejados de percibir desde su destitución hasta su reincorporación con la correspondiente corrección o indexación, mediante experticia complementaria realizada bien sea por el Banco Central de Venezuela o por un experto que al efecto se designe, como también el pago de todos los beneficios socioeconómicos tales como el de los aumentos salariales, vacaciones, bonos, utilidades, aguinaldos, juguetes para hijos, primas por alimento, cesta ticket, bonos presidenciales, bono vacacional, caja de ahorros, política habitacional y paro forzoso.

Como demanda subsidiaria solicita que en el caso de que la querella sea declarada improcedente, se ordene la cancelación de las prestaciones sociales.

II

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

Señala que el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario (en lo sucesivo “el Reglamento”), no creó faltas disciplinarias ni sanciones distintas a las estipuladas en la legislación nacional, sino que las reprodujo en un reglamento adaptado a las necesidades particulares de una institución que se caracteriza por ser un cuerpo armado regido por principios especialísimos (subordinación, obediencia, y disciplina) y que no aplica con la misma intensidad para el común de los funcionarios públicos regidos por la ley general.

En este sentido, prosigue alegando que, la falta disciplinaria imputada al “hoy actor fue la de: ‘causar […] por negligencia […] daños a […] unidades […] de la Institución.‘”, estipulada en el numeral 3 del artículo 68 del Reglamento es idéntica en su contenido y sentido a la dispuesta por el numeral 3 de la Ley de Carrera Administrativa, por lo que la misma “no fue creada por el Reglamento interno del ente querellado”.

Manifiesta que no hubo violación del procedimiento previsto en el Reglamento Interno, dado que el ente querellado cumplió con lo establecido en el artículo 81 del Reglamento referido, en el que se establece que una vez adelantada la investigación y reunidos todos los indicios de responsabilidad en contra del supuesto infractor, se procede a la respectiva notificación, tal como fue practicado, según consta en actas.

Señala que la tramitación de una averiguación preliminar que permita establecer una presunta falta, no es un hecho violatorio a la defensa, pues tal práctica está contemplada en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y en el procedimiento de destitución regulado por la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Indica que no es cierto que lo establecido en el artículo 79 del entonces vigente Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario colide con lo previsto en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución de la República en el que se establece la garantía fundamental de presunción de inocencia. En el referido artículo sólo se propone la destitución del funcionario incurso en una falta gravísima, “después de efectuada la correspondiente averiguación”.

Asimismo señala que el “análisis de las pruebas hecho por el actor en su escrito libelar es sesgado y no se corresponde con la totalidad de las probanzas recabadas ni con la relación que entre ellas es necesario establecer”.

Expresa que la versión del “actor” de que iba marcando (es decir siguiendo a distancia y con una velocidad prudencial) al vehículo robado por orden de la Sala de Trasmisiones, fue desmentida a través de la hoja de registro de las trasmisiones radiofónicas de ese procedimiento policial, en la que se constató que sólo se ordenó el “cierre del municipio”, práctica ésta a la que se recurre por ser una Policía eminentemente preventiva, y que no está entrenada para conducir en circunstancias de emergencia como persecuciones a alta velocidad, precisamente en resguardo de la seguridad personal de los peatones, otros conductores, de los propios funcionarios policiales y de los vehículos de la institución.

El ente querellado manifiesta que en ningún momento dio por desmentido el que los presuntos delincuentes que conducían la camioneta robada hubiesen efectuado disparos, sino que sólo adujo que dos de los testigos que señalan haber visto todo, no le merecían credibilidad, por cuanto que no existe visual directa desde el lugar donde se encontraban hasta el lugar de los hechos y además, los separaba una distancia de setecientos ochenta metros.

Asimismo insiste en que los testigos que sí pudieron presenciar lo ocurrido por encontrarse cerca de los acontecimientos, no vieron el taxi al que hace referencia el querellante.

En cuanto a la velocidad de desplazamiento de la unidad de la radiopatrulla colisionada, el ente querellado señala que mediante pruebas realizadas y declaraciones hechas según consta en acta, se determinó que la unidad referida se desplazaba a una velocidad superior a la que mencionara la parte querellante.

Por lo demás, manifiesta que el alegato de violación a la defensa que expone el “actor” es improcedente, puesto que en la Boleta de Notificación, su mandante fue cuidadoso el indicar con precisión cuál era el supuesto imputado.

Finalmente, solicita que se declare SIN LUGAR la querella interpuesta.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

En primer lugar, debe este Juzgado pasar a resolver la denuncia de inconstitucionalidad e ilegalidad formulada por el accionante, de los artículos 64, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 75 y 78 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales al Servicio del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Baruta dictado por la Junta Directiva del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Baruta el 10 de enero de 2001. Al efecto se observa:

En este sentido, hay que puntualizar que, si bien es cierto que los Institutos Autónomos Municipales son entidades locales de carácter público con personalidad jurídica propia y patrimonio propio, independientes del Fisco Municipal, tal como se establece en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, -norma aplicable ratione temporis- también es cierto que sus actuaciones deben cumplir una serie de extremos materiales y formales, de cuyo cumplimiento se hace depender la validez y eficacia de sus actos, todo esto consagrado en el artículo 137 de la Constitución que preceptúa el principio de legalidad de la actuación administrativa.

En el caso que nos ocupa, se debe precisar que las competencias y atribuciones del Instituto Autónomo de la Policía del Municipio Baruta, están sujetas a las normas establecidas en la Constitución, en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y en la Ordenanza de creación del mismo ente, emanada del Concejo Municipal del Municipio Baruta, es decir, que cada una de las actividades que realice dicho Instituto Autónomo, deben ajustarse a las normas contenidas en los mencionados instrumentos.

En tal sentido, con respecto a la denuncia de inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos 64, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 75 y 78 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales al Servicio del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Baruta, fundamentada en que el referido Reglamento es contrario a lo establecido en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a lo previsto en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud que la Ordenanza que crea el Instituto Autónomo de Policía, delega en el Director General del Instituto la elaboración del Reglamento y someterlo a la aprobación de la Junta Directiva, pero no delega o faculta al Director ni a su Junta Directiva para establecer sanciones disciplinarias o administrativas por cuanto esta actividad es de reserva legal, y en todo caso a quien le corresponde establecerlas es a la Cámara Municipal del Municipio, conlleva a este Tribunal al análisis de lo previsto en las aludidas normas.

El numeral 6 del artículo 49 de la Constitución establece:

El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia: (…)

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes (…)

.

Así también, el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dispone:

Artículo 10. Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieren sido establecidas en las leyes, crear impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los límites determinados por la Ley

.

De las normas transcritas, puede apreciarse con claridad la reserva legal que otorgó el constituyente a la materia sancionatoria y el reconocimiento que del mismo hiciera el legislador mediante el principio de la legalidad administrativa. En este mismo sentido, no puede escapar del análisis de este Juzgado advertir que de conformidad con lo previsto en el numeral 32 del artículo 156 Constitucional, sólo compete al Poder Público Nacional legislar en materia penal, entre otras materias, y siendo que el derecho administrativo sancionador se encuentra comprendido dentro del penal, la reserva legal aludida, está limitada única y exclusivamente a la competencia nacional y, por ende, sólo le corresponde legislar en dicha materia a la Asamblea Nacional.

Visto que el establecimiento de delitos, faltas o infracciones se encuentra reservado a la ley nacional y, que ningún acto administrativo puede crear faltas ni establecer sanciones, por el carácter sublegal de la actividad administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y porque son materias reservadas al legislador nacional, de conformidad con lo previsto en los artículos 49, numeral 6 y 156 numeral 32 de la Constitución, considera este Juzgado que el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales al Servicio del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Baruta, dictado por la Junta Directiva del Instituto Autónomo de la Policía de Baruta, de fecha 10 de enero de 2001, al establecer faltas y sanciones en el Capítulo IV y V del Título II del Régimen Disciplinario, específicamente en lo previsto en los artículos del 64 al 86, atenta contra el principio de reserva legal, por lo que resulta forzoso para este Tribunal desaplicar, por control difuso de la constitucionalidad al caso que nos ocupa, las citadas disposiciones reglamentarias, de conformidad con lo previsto en el artículo 334 del Texto Fundamental. Así se decide.

Ahora bien, por cuanto mediante la decisión que antecede este Juzgado desaplicó por control difuso de la constitucionalidad la normativa que fue utilizada como fundamento del acto administrativo recurrido, nos encontramos ante ausencia de base legal, esto es, de una norma constitucionalmente compatible que habilitara en el presente caso a la Administración Municipal para aplicar la sanción aquí recurrida.

En relación con la ausencia de base legal, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 1424, de fecha 07 de octubre de 2009, señaló “… que se habla de ausencia de base legal cuando un acto emanado de la Administración, no es capaz de sostenerse en un instrumento normativo determinado, careciendo de ese modo de la sustentación jurídica necesaria que le sirve de fundamento…”. De modo tal que, en el presente caso el acto administrativo recurrido al carecer de base legal se encuentra viciado de falto supuesto de derecho, lo cual acarrea su nulidad absoluta. Así se decide.

El anterior pronunciamiento releva a este Juzgado de entrar a conocer el resto de los alegatos formulados por las partes. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide:

PRIMERO

Se declara CON LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano L.J.A.P., titular de la Cédula de Identidad Nº V- 12.115.853, asistido por el abogado O.C.H., inscrito en el inpreabogado bajo el número 45.361, contra el acto administrativo de destitución S/N de fecha 28 de agosto de 2001, emanado del Director General del Instituto Autónomo Policía Municipal de Baruta.

SEGUNDO

Se desaplica, en el presente caso, por control difuso de la constitucionalidad de la ley y de conformidad con lo previsto en el artículo 334 Constitucional, los artículos del 64 al 86 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales al Servicio del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Baruta, dictado por la Junta Directiva del Instituto Autónomo de la Policía de Baruta, de fecha 10 de enero de 2001.

TERCERO

Se declara la nulidad del acto impugnado antes identificado, y se ordena al Director General del Instituto Autónomo Policía Municipal de Baruta, la reincorporación del querellante al cargo de agente policial adscrito a ese Municipio, o a otro de igual o superior jerarquía.

CUARTO

Se ordena el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la destitución hasta su efectiva reincorporación con los respectivos aumentos que dicho sueldo hubiese experimentado, y aquellos beneficios socioeconómicos que debió haber percibido de no haber sido separado ilegalmente del ejercicio del cargo y que no impliquen la prestación efectiva del servicio.

QUINTO

Se ordena a los efectos de calcular los conceptos adeudados efectuar experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en Caracas a los nueve (09) días del mes de agosto de dos mil once (2011). Año 201º de la Independencia 152º de la Federación.

EL JUEZ PROVISORIO

EL SECRETARIO

FERNANDO MARÍN MOSQUERA LUÍS ARMANDO SÁNCHEZ

En la misma fecha se publicó y registró la anterior decisión, siendo las doce y cuarenta minutos de la tarde (12:40 pm.), previo el cumplimiento de las formalidades de ley. Caracas, 09 de agosto de 2011.

EL SECRETARIO

LUÍS ARMANDO SÁNCHEZ

Exp. 003516

LJJR

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