Sentencia nº 862 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Mayo de 2007

Fecha de Resolución 8 de Mayo de 2007
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 07-0407

El 13 de marzo de 2007, el abogado J.A.M.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 79.172, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, según consta de la Resolución N° 145-05 publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda N° 5.809, Extraordinario, del 6 de septiembre de 2005, con la asistencia de la abogada C.M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 37.020, demandó ante esta Sala Constitucional la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de las normas contenidas en los artículos 33 al 54 de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006.

En virtud de su reconstitución, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado J.E. Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados P.R. Rondón Haaz, F.A. Carrasquero López, M.T. Dugarte Padrón, C.Z. deM. y A. deJ.D.R..

El 27 de marzo de 2007, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

El actor pretende la declaratoria jurisdiccional de nulidad de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental sancionada por el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, alegando que el referido texto normativo “(…) viola el principio de reserva legal, principio de legalidad, principio de tipicidad, usurpación de funciones, invasión de competencias de otros órganos que conforman el Poder Público, consagrados en los artículos 49.6, 25 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 137, artículo 138, todos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con lo dispuesto en los artículos 168 y 178.4 ejusdem (sic), por vulnerar la autonomía municipal, y dentro de la autonomía municipal y sus competencias propias, lo dispuesto en el artículo 56.2.d de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Luego de hacer algunas consideraciones respecto de la competencia de esta Sala Constitucional para el control jurisdiccional de los actos legislativos dictados por los órganos deliberantes municipales, sostiene, conforme al análisis que efectúa de los artículos 18, 77, 13 y 82 de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que “(…) en el presente caso se observa una invasión de competencias por parte del Distrito Metropolitano de Caracas ante el Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio del Ambiente) al arrojarse (sic) la competencia del control ambiental”.

En apoyo de la anterior denuncia, expone que “Aunque el ambiente y su saneamiento son competencias concurrentes, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 178 de la Carta Magna, así como el literal d del numeral 1 del artículo 56 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no puede el Gobierno del Distrito Metropolitano establecer mecanismos de control ambiental, ya que ello le está asignado por Ley Orgánica y por mandato constitucional al Poder Ejecutivo Nacional”.

Respecto del marco constitucional que asigna competencias en esa materia a los Municipios y del alcance de su autonomía normativa, manifiesta que “(…) la Constitución atribuye a los Municipios competencia exclusiva en cuanto concierne a la vida local, en materia de protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 178. Así mismo, la Ley especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, identifica como competencia del nivel metropolitano la planificación y ordenación ambiental (artículo 19.3)”.

Que “En consecuencia, los Municipios en esta materia, tienen competencia constitucional en materia ambiental y en lo que respecta al nivel metropolitano es un aspecto macro de la misma, es decir, mantiene la competencia para la planificación y ordenación ambiental de carácter metropolitano”.

En torno al régimen de sanciones por ilícitos ambientales establecido en la Ordenanza impugnada y su contradicción con el principio de reserva legal, señala que “(…) el numeral 32 del artículo 156 de la Constitución vigente reserva a la Ley nacional la regulación de todo lo relacionado con la legislación en materia penal y de procedimientos, lo que excluye que la Administración pueda normar directa y autónomamente en tales campos, concretamente, a través del establecimiento de ilícitos administrativos y penales”.

Luego de exponer algunas consideraciones sobre el aludido principio, concluye que el artículo 68 de la Ley Penal de Ambiente, “(…) remite al Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Ambiente a los fines de publicar las disposiciones complementarias vigentes a que se remiten los tipos penales previstos en la misma”.

Acusa que el acto normativo impugnado “(…) amenaza de violentar el derecho de propiedad establecido en el artículo 115 constitucional (…)”. En tal sentido, explica la definición gramatical que ofrece el Diccionario de la Real Academia de los vocablos “contribución”, “restricción” y “obligación”, insertas en el precitado precepto constitucional. Posteriormente, transcribe el contenido de los artículos 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 54 de la Ordenanza impugnada, para concluir que “(…) de la lectura de las normas transcritas se desprenden graves vicios que afectan de nulidad absoluta la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental”.

Señala que el artículo 49 del acto normativo municipal que se impugna, establece una serie de medidas preventivas, que están igualmente desarrolladas en el artículo 24 de la Ley Penal del Ambiente.

Añade que “En primer lugar, se vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que es preciso garantizar a cada ciudadano una protección eficaz que lo ponga al abrigo de toda posible prepotencia de los otros miembros del cuerpo social y de una hipotética arbitrariedad del que detenta el poder”.

Que “De la simple lectura de las normas que contienen las infracciones y sanciones administrativas se desprende la violación al principio de reserva legal, no sólo desde el punto de vista constitucional como lo expresa el artículo (sic) 49.6 y 137 de la Carta Fundamental, sino que dentro del principio de legalidad existen sub tipos claramente vulnerados en la Ordenanza objeto de análisis, esto es, la insuficiencia de tipificación legal lex certa”.

Que “Esta Ordenanza al no establecer de forma clara y precisa qué se consideran infracciones administrativas genera incertidumbre y la anarquía generando (sic) una situación de zozobra y desasosiego en el ámbito Municipal y en la comunidad, con la promulgación de esta ilegítima, arbitraria e irrazonable Ordenanza”.

En segundo lugar, denuncia la violación al principio de la confianza legítima, ya que “(…) el Distrito Metropolitano a través de la promulgación del inconstitucional acto normativo ha truncado esa serenidad, esa confianza en el Estado Social de Derecho y de Justicia, al apartarse de la razonabilidad que toda norma debe poseer, máxime cuando se trata de una ley local, la Ordenanza impugnada”.

Que “Se produce con este inconstitucional acto, la violación de la autonomía municipal garantizada por la Constitución, pues la protección del ambiente es efectivamente una competencia concurrente del Poder Público Nacional en sus tres niveles Nacional, Estadal y Municipal, la (sic) establecer en sus disposiciones transitorias, específicamente en su artículo 57, la obligación para el Municipio Chacao, ‘adecuar (sic) su normativa y planes a los términos de esta Ordenanza’”.

Que “(…) por tanto, determinar un régimen de regularización en materia ambiental, de espaldas a la Administración Municipal y al régimen especial previsto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, atentan contra la autonomía municipal y la separación de funciones de los órganos del Poder Público Municipal, prevista en el artículo 75 ejusdem (sic)”.

Con relación al presunto quebrantamiento del derecho a la participación ciudadana, realiza una abundante exposición doctrinal y jurisprudencial del tema para indicar que “Constituye un hecho notorio, que a pesar de tal derecho, vigente desde Diciembre de 1999 cuando es promulgada y publicada la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y de la implícita obligación que conlleva para el Poder Público, el Distrito Metropolitano publicó la presente Ordenanza sin consultar con los Municipios ni con el Poder Público Nacional, a través del Ministerio del Ambiente (sic)”.

Que “El instrumento fue publicado, obviando la consulta obligatoria, en evidente y consciente desconocimiento al derecho constitucional de participación de los ciudadanos y de la sociedad, vulnerándolo flagrantemente e incumpliendo con los deberes y obligaciones que nuestra Carta Magna impone al Estado y en consecuencia a todos los órganos del Poder Público”.

Por otra parte, asevera que “(…) al dictarse la Ordenanza objeto de nulidad parcial, el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, desconoce e incumple la Ley Orgánica de la Administración Pública, sancionada por la Asamblea Nacional en septiembre de 2001, y publicada en la Gaceta Oficial de fecha 17 de octubre de ese mismo año”.

Sobre la base de las alegaciones expuestas, demandó la nulidad de “(…) la Ordenanza sobre control y riesgo ambiental (sic), por violación del artículo 49 de la Constitución.

Finalmente, concretó el ámbito objetivo de impugnación al demandar “(…) la nulidad de los artículos 33 al 42, así como de los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 y 53 de (sic) Ordenanza sobre control y riesgo ambiental (sic), por violación de (sic) autonomía municipal, las competencias concurrentes del Poder Ejecutivo Nacional y violación del principio de reserva legal”.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para sustanciar y decidir el asunto sometido a su conocimiento y, con tal propósito, observa que en el presente caso se demanda la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006, cuyo objeto, como se desprende de su artículo 1° es el establecimiento de “(…) las disposiciones y principios que regirán la conservación del ambiente y el riesgo ambiental en el territorio del Distrito Metropolitano de Caracas y de los municipios que lo conforman, en el marco del desarrollo sustentable como derecho y deber fundamental del estado (sic) y la sociedad para el logro de una mejor calidad de vida para su población”.

El actor cuestiona ante esta Sala la constitucionalidad y legalidad de las disposiciones contenidas en “(…) los artículos 33 al 42, así como de los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 y 53 de (sic) Ordenanza sobre control y riesgo ambiental (sic), por violación de (sic) autonomía municipal, las competencias concurrentes del Poder Ejecutivo Nacional y violación del principio de reserva legal”. De la exposición plasmada en el escrito contentivo de la pretensión anulatoria, la Sala infiere además que, sumadas a las anteriores normas locales, también se impugna la disposición contenida en el artículo 54 de la Ordenanza mencionada.

En cuanto a la competencia para conocer de acciones jurisdiccionales como la planteada, establece el numeral 2 del artículo 336 de la Carta Magna que es competencia de la Sala Constitucional “Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”.

En el precepto constitucional recién transcrito, se encuentran recogidas las facultades conferidas por el Constituyente a esta Sala, como órgano de control de la constitucionalidad de los actos, actuaciones y omisiones de los órganos que integran el Poder Público.

Así, en lo que respecta al control concentrado de la constitucionalidad, como una de las manifestaciones o instrumentos de la justicia constitucional, a la Sala Constitucional se le ha conferido la potestad de tutelar la conformidad con el M.T.N. de los actos emanados del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley.

Correlativamente, el numeral 7 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, expresa que forma parte del elenco de competencias jurisdiccionales que ostenta esta Sala Constitucional:

Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, Municipios y del Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad

.

A partir de las disposiciones antes transcritas, esta Sala asume su competencia para conocer en única instancia la demanda de nulidad fundada en motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad contra las normas contenidas en los artículos 33 al 54, ambos inclusive, de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental, sancionada por el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas y publicada en la Gaceta Oficial N° 00102 de ese ente local, el 6 de marzo de 2006. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Efectuado el anterior pronunciamiento, esta Sala pasa revisar los presupuestos procesales de admisibilidad de la pretensión anulatoria y, para ello, observa:

Revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no se evidencia alguna de las mismas en el presente recurso, de manera que no advierte en su estudio preliminar esta Sala: ley alguna que disponga su inadmisibilidad; que el conocimiento del mismo corresponda a otro Tribunal; que se haya acumulado a otro recurso con el que se excluya o cuyos procedimientos sean incompatibles; que falten los documentos indispensables para su admisibilidad; que contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos; que su contenido resulte ininteligible a los efectos de su tramitación; así como tampoco se evidencia falta de representación o legitimidad del recurrente, ni tampoco cosa juzgada. De manera que, esta Sala admite el presente recurso en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a esta Sala de reexaminar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso.

En virtud de lo expuesto, esta Sala admite la misma, por razones de economía y celeridad procesal, aun cuando la competencia para ello correspondía al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, en virtud de que conjuntamente con el presente recurso de nulidad no fueron interpuestas medidas cautelares. Así se declara.

Con relación a la tramitación del juicio, se ordena la aplicación del procedimiento para las demandas de anulación de actos estatales establecido en la sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”), y de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar mediante oficio al ciudadano Presidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, así como al Procurador Metropolitano del Distrito Metropolitano de Caracas para que comparezcan ante este Alto Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados, a los fines de su emplazamiento. En este sentido, remítanse a los citados funcionarios municipales copia certificada del escrito del recurso, de la documentación pertinente acompañada al mismo y del presente fallo de admisión.

Finalmente, se ordena notificar mediante oficio al Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo y, siguiendo el criterio fijado por esta Sala en la sentencia Nº 1.238 del 21 de junio de 2006 (caso: “Cámara Venezolana de Almacenes Generales de Depósito, CAVEDAL”), se ordena la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación de la recurrente en su domicilio procesal. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se advierte que si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se haya vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer de la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra las normas contenidas en los artículos 33 al 54 de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006, incoada por el abogado J.A.M.A., actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, con la asistencia de la abogada C.M., ya identificados.

  1. - ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto y se ordena la aplicación del procedimiento establecido en sentencia 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”).

  2. - ORDENA citar mediante oficio al ciudadano Presidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, así como al ciudadano Procurador Metropolitano del Distrito Metropolitano de Caracas y notificar al ciudadano Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados.

  3. - ORDENA siguiendo el criterio fijado por esta Sala en la sentencia Nº 1.238 del 21 de junio de 2006 (caso: “Cámara Venezolana de Almacenes Generales de Depósito CAVEDAL”), la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del recurrente en su domicilio procesal. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se haya vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

  4. - REMÍTASE el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a los fines de que practique las citaciones y notificaciones ordenadas y la subsiguiente continuación del procedimiento.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de mayo de dos mil siete (2007). Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 07-0407

LEML/i.-

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