Sentencia nº 1209 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 14 de Agosto de 2012

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente N° 07-0421

Mediante escrito presentado el 13 de marzo de 2007, el abogado J.A.M.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 79.172, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, según consta en la Resolución N° 145-05, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, N° 5.809 Extraordinario, del 6 de septiembre de 2005, asistido por la abogada C.M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 37.020, solicitó a esta Sala la nulidad de los artículos 17, 18, 19 y 20 de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006.

El 27 de marzo de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, a fin de emitir el pronunciamiento correspondiente.

Por fallo N° 863 del 8 de mayo de 2007, esta Sala declaró: (i) su competencia para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto; (ii) admitió el recurso; (iii) ordenó citar mediante oficio a los ciudadanos Presidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas y Procurador Metropolitano del Distrito Metropolitano de Caracas, así como a los ciudadanos Fiscal General de la República y Defensor del Pueblo; (iv) ordenó la notificación del actor y el emplazamiento de los terceros interesados mediante cartel; y (v) ordenó remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de practicar las citaciones y notificaciones ordenadas, y la subsiguiente continuación del procedimiento.

El 28 de junio de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala emitió las notificaciones a los ciudadanos Presidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, Procurador Metropolitano del referido Distrito Metropolitano, Fiscal General de la República y Defensor del Pueblo, las cuales se verificaron, según se desprende de autos.

Ese mismo día, 28 de junio de 2007, se expidió el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado y consignado al segundo día de despacho siguiente a su publicación.

El 23 de octubre de 2007, el abogado I.E.A.H., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 25.551, actuando con el carácter de apoderado judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de “contestación” del recurso interpuesto.

El 30 de octubre de 2007, la abogada M.B.A.S., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 49.057, actuando con el carácter de representante judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó se fije la fecha en la cual tendrá lugar la audiencia pública en el presente caso.

La anterior solicitud fue ratificada por la representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, en fechas 28 de febrero de 2008, 17 de julio de 2008, 19 de noviembre de 2008, 5 de mayo de 2009 y 23 de septiembre de 2009.

El 29 de septiembre de 2009, el abogado R.O.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 105.500, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó que, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Especial de Transferencia de los Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital, se notifique a la Procuraduría General de la República.

La anterior solicitud fue ratificada el 28 de enero de 2010, por el prenombrado profesional del Derecho R.O.P..

El 9 de marzo de 2010, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala emitió la notificación de la Procuradora General de la República, la cual se verificó, según se desprende de autos con fecha 20 de mayo de 2010.

En virtud de la reconstitución de la Sala por el nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, la Sala quedó constituida de la siguiente forma: Presidenta Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Vicepresidente Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, y los Magistrados Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

El 2 de marzo de 2011, por cuanto se constató la inactividad de la parte actora por más de un año, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de las actuaciones a esta Sala, a fin de emitir el pronunciamiento correspondiente.

El 3 de marzo de 2011, el abogado A.O., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 117.514, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó sea fijada la audiencia pública en el presente caso, toda vez que transcurrió el lapso establecido en el artículo 96 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Especial de Transferencia de los Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital.

El 9 de marzo de 2011, se recibió el expediente del Juzgado de Sustanciación a fin de emitir el pronunciamiento correspondiente, y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

La solicitud de fijación del acto oral y público, fue ratificada el 16 de marzo de 2011.

El 9 de junio de 2011, los abogados M.B.A.S. y R.O.P., antes identificados, así como A.G.A., M.A.A.L. y Nayibis Peraza, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 84.382, 129.957 y 104.933, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitaron se admitan las pruebas promovidas, se declare que el mencionado Municipio no ha incurrido en inactividad procesal en el presente caso, y se deje sin efecto el auto del Juzgado de Sustanciación de esta Sala, del 2 de marzo de 2011.

El 2 de agosto de 2011, los abogados J.Á.M. e Y.E.A.E., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 138.445 y 147.093, respectivamente, actuando con el carácter de representantes de la Procuraduría General de la República, solicitaron se declare la “PERENCIÓN DE LA INSTANCIA” en el presente caso.

El 29 de septiembre de 2011, el abogado R.O.P., antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, se opuso a que se declare la perención de la instancia, toda vez que debe considerarse el lapso establecido en el artículo 96 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable al caso concreto de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Especial de Transferencia de los Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital.

El 1° de noviembre de 2011, el abogado C.M.C., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 98.556, actuando con el carácter de representante de la Procuraduría General de la República, solicitó se emita el pronunciamiento correspondiente en la presente causa.

El 30 de noviembre de 2011, la abogada D.L., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 11.613, actuando con el carácter de representante de la Procuraduría General de la República, reiteró el pedimento referido a la declaratoria de perención de la instancia y, en consecuencia, la extinción del proceso.

El 15 de diciembre de 2011, la abogada Nayibis Peraza, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, reiteró su oposición a la solicitud de declaratoria de la perención de la instancia.

El 18 de julio de 2012, la abogada Nayibis Peraza, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, reiteró su solicitud de pronunciamiento en la presente causa.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.

I

ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE

1. Escrito recursivo del 13 de marzo de 2007

   El actor pretende la declaratoria jurisdiccional de nulidad de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, sancionada por el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, alegando que el referido texto normativo “(…) viola el principio de reserva legal, principio de legalidad, principio de tipicidad, usurpación de funciones, invasión de competencias de otros órganos que conforman el Poder Público consagrados en los artículos 49.6, 25 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 137, artículo 138, todos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con lo dispuesto en los artículos 168 y 178.4 ejusdem (sic), por vulnerar la autonomía municipal, y dentro de la autonomía municipal y sus competencias propias, lo dispuesto en el artículo 56.2.d de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”.

   Luego de hacer algunas consideraciones respecto de la competencia de esta Sala Constitucional para el control jurisdiccional de los actos legislativos dictados por los órganos deliberantes municipales y de la autonomía municipal como principio constitucional, sostuvo, a partir de un análisis concordado de los artículos 156.9, 332.4 y 178.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y del artículo 4, numeral 8, del “(…) Decreto Ley de la Organización Nacional de Administración de Desastres (…)”, que “(…) la materia de protección civil resulta ser una competencia concurrente entre los distintos niveles político territoriales, lo que significa que cada uno de los entes político territoriales (República, Estados y Municipios) les ha sido asignada el ejercicio de tal atribución”.

   Seguidamente, destacó que la materia de protección civil es una competencia concurrente entre los tres niveles político territoriales, ello conforme a las prescripciones contenidas en el artículo 1 del “(…) Decreto Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (…)” y en los artículos 1 y 15 del Decreto con Fuerza de Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres. También afirmó que “[más] recientemente, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal reitera en su artículo 56, numeral 2, litera (sic) ‘d’, que es competencia de cada uno de los Municipios, la protección civil”.

   Que “(…) en primer lugar, la competencia en materia de protección civil es una competencia concurrente. En segundo lugar, las leyes nacionales delimitaron el ejercicio de estas competencias, reservando al Poder Nacional la ‘planificación, coordinación y supervisión’ del cumplimiento de las poíticas (sic) orientadas a la preparación del Estado para actuar ante desastres (Art. 5 de la DLONPCAD) y asignando a los Estados y Municipios, competencias para desarrollar sus propias organizaciones de protección civil y administración de desastres con funciones específicas para el diseño y aprobación de planes municipales de protección civil, preparación y atención de desastres; así como de desarrollos de programas de auto protección hacia las comunidades, tendentes a formar y preparar al ciudadano para situaciones de desastres” (resaltado del original).

   A partir de las nociones doctrinarias de los vocablos “coordinación” y “jerarquía” inmersas en la teoría de la competencia en el Derecho Público, concluyó que “(…) existe un conjunto de competencias que por su naturaleza pueden ser desarrolladas por diferentes niveles de gobierno, entre las cuales se encuentran por ejemplo salud, educación y en el caso que nos interesa la materia de Protección Civil; competencia que, tal como se ha expuesto con anterioridad, ha sido atribuida por múltiples instrumentos normativos a los municipios”.

   Que “(…) la concepción de un sistema de dos niveles paralelos de gobierno, encuentra su fundamento en el hecho que los Municipios tienen competencias constitucionalmente atribuidas, que son ratificadas luego por la Ley que desarrolla la materia municipal (Ley Orgánica del Poder Público Municipal sancionada posteriormente a la sentencia antes referida) y que ratifica como competencia de los municipios la materia de protección civil”.

   Que “[todo] este análisis de las competencias del Distrito Metropolitano conduce a la necesaria conclusión de un régimen especialísimo que requiere de la aplicación efectiva de principios de cooperación, colaboración y apoyo, así como el establecimiento de políticas claras y respetuosas del ordenamiento que lo sustentan, con lo cual, para los Municipios que conforman el Distrito Metropolitano es imprescindible que en la Ordenanza del Distrito Metropolitano se adecuara a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y al marco diseñado por la Carta Magna y las leyes nacionales que rigen la materia, sin pretender imponer una suerte de orden jerárquico hacia los Municipios violentando directamente su autonomía municipal e irrespetando los preceptuado en la propia Constitución en materia de reserva legal nacional”.

   Denunció “(…) la violación de la reserva legal por violación del artículo 156.9 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. En tal sentido, adujo que a partir de lo expresado en el artículo 1 del Decreto con Fuerza de Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, ese conjunto normativo “(…) organizará en los tres niveles del Poder Público a nivel h.t.l. relacionado con la organización de desastres”.

   Que “[la] importancia de delimitar el alcance de la autonomía permite evidenciar el primer vicio contenido en la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, toda vez que siendo ésta una competencia concurrente en los tres niveles del Poder Público, el Cabildo Metropolitano dictó la Ordenanza en cuestión contraviniendo principios constitucionales”.

   Que “(…) los Municipios en esta materia, tienen competencia constitucional en materia de seguridad y en lo que respecta al nivel metropolitano es un aspecto macro de la misma, es decir, mantiene competencia para la prevención, control y administración de desastres de origen natural, tecnológico y social, que puedan afectar o hayan afectado a la población, sus bienes y entorno, tal como dispone el artículo 1 de la Ordenanza in commento”.

   Señaló que “[los] límites competenciales en materia de protección civil y administración de desastres para los Estados y los Municipios, se encuentran perfectamente delimitados en la Ley de la Organización de Protección Civil y Administración de Desastres (…)”.

   Conforme a lo estipulado en los artículos 15 y 16 de la referida ley, los cuales transcribe, sostuvo que “[al] confrontar estas atribuciones y funciones establecidas en la Ley especial que rige la materia con las establecidas en la Ordenanza objeto del presente recurso, se observa que las atribuciones que se adjudica el Comité Coordinador Metropolitano para la Protección y Administración de Desastres en el artículo 12 exceden las competencias que constitucional y legalmente le ha han (sic) sido atribuidas a los Estados y Municipios, configurándose así el vicio de extralimitación de competencias e invasión de competencias de otro órgano del Poder Público, que amerita su declaratoria de inconstitucionalidad e ilegalidad”.

   Que “[igualmente] sucede con las atribuciones que esta Ordenanza pretende imponer a los Municipios en su artículo 17 y a las parroquias en el artículo 18 de la Ordenanza objeto de impugnación”.

   El actor continuó su escrito con una profusa exposición acerca del carácter concurrente de las competencias municipales y nacionales en lo relativo a la protección ciudadana, en materia de administración de riesgos y emergencias y para la prestación del servicio de bomberos y administración de emergencias de carácter civil.

   Por otra parte, denunció también el quebrantamiento del principio de confianza legítima “(…) ya que el Distrito Metropolitano a través de la promulgación del inconstitucional acto normativo ha truncado esa serenidad y expectativa, esa confianza en el Estado Social de Derecho y de Justicia, al apartarse de la razonabilidad que toda norma debe poseer, máxime cuando se trata de una ley local, la Ordenanza impugnada”.

   Que “(…) por tanto, determinar un régimen de regularización en materia de protección civil y administración de desastres, de espaldas a la Administración Municipal y al régimen especial previsto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, atentan contra la autonomía municipal y la separación de funciones de los órganos del Poder Público Municipal, prevista en el artículo 75 ejusdem (sic)”.

   Con relación al presunto quebrantamiento del derecho a la participación ciudadana, realizó una extensa exposición doctrinal y jurisprudencial del tema para indicar que “[constituye] un hecho notorio, que a pesar de tal derecho, vigente desde Diciembre de 1999 cuando es promulgada y publicada la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y de la implícita obligación que conlleva para el Poder Público, el Distrito Metropolitano publicó la presente Ordenanza sin consultar con los Municipios ni con el Poder Público Nacional, a través del Ministerio competente, esto es, el Ministerio del Interior y Justicia (sic)”.

   Que “[el] instrumento fue publicado, obviando la consulta obligatoria, en evidente y consciente desconocimiento al derecho constitucional de participación de los ciudadanos y de la sociedad, vulnerándolo flagrantemente e incumpliendo con los deberes y obligaciones que nuestra Carta Magna impone al Estado y en consecuencia a todos los órganos del Poder Público”.

   Por otra parte, aseveró que “(…) al dictarse la Ordenanza objeto de nulidad parcial, el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, desconoce e incumple la Ley Orgánica de la Administración Pública, sancionada por la Asamblea Nacional en septiembre de 2001, y publicada en la Gaceta Oficial de fecha 17 de octubre de ese mismo año”.

   Sobre la base de las alegaciones expuestas, demandó la nulidad de “(…) la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, por violación del artículo 49 de la Constitución”.

   Finalmente, concretó el ámbito objetivo de impugnación al demandar “(…) la nulidad de los artículos 17, 18, 19 y 20 de (sic) Ordenanza in commento por violación de (sic) autonomía municipal, las competencias concurrentes del Poder Ejecutivo Nacional y violación del principio de reserva legal”.

2. Alegatos contenidos en el escrito del 9 de junio de 2011, contra la perención de la instancia

   El actor pretende se deje sin efecto el auto de fecha 2 de marzo de 2011, emitido por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el cual, dada la presunta inactividad de la parte actora, se ordena la remisión de las actuaciones a la Sala, a fin de dictar la decisión correspondiente.

   En tal sentido, señaló que “(…) desde el 28 de enero de 2010, la representación judicial del Municipio Chacao ha realizado actos procesales a los fines de evitar una paralización del proceso, por ello solicitó a esa d.S. la notificación a la Procuraduría General de la República de la causa ventilado (sic) en esa d.S., a los fines de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley Especial de Transferencia de los Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital, publicada en Gaceta Oficial N° 39.170 de fecha 4 de mayo de 2009”.

   Que “(…) desde la fecha que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia notificó efectivamente a la Procuraduría General de la República, esto es, 19 (rectius 20) de mayo de 2010, corrió el lapso de suspensión de la causa previsto en el artículo 96 de la (sic) Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.286 de fecha 31 de julio de 2008, por tanto, la causa se encontraba paralizada por disposición de la ley, por un lapso de 90 días y no por inactividad del Municipio Chacao” (resaltado del original).

   Que “(…) tomando en consideración la fecha en que se dejó constancia de la notificación de la Procuraduría General de la República en el expediente judicial, precisamente el día 19 (rectius 20) de mayo de 2010, la fecha en que se dictó la Resolución N° 2010-0033 de fecha 11 de agosto de 2010, que está referida a la suspensión de las causas por el receso judicial (…), hasta el día que dictó el auto el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, esto es, el día 2 de marzo de 2011, no había transcurrido un (sic) lapso para considerar que estaba paralizada la causa por inactividad imputable al Municipio Chacao” (resaltado del original).

   En conclusión, señaló que “(…) el auto de fecha 2 de marzo de 2011 dictado por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, lesiona el derecho a la defensa (…) patentizado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que se dictó bajo el supuesto de una inacción procesal desde el 28 de enero de 2010, cuando de las actuaciones procesales que rielan a los autos demuestran todo lo contrario (…)”. Por lo tanto, solicitó que “(…) el mismo quede sin efecto y se remita el expediente judicial a dicho Juzgado a los fines que dicte el auto fijando la oportunidad para realizar la audiencia oral y pública de la presente causa (…)” (resaltado del original).

   II

   ALEGATOS DEL REPRESENTANTE

   DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS

   En su escrito de “contestación”, el representante del Distrito Metropolitano de Caracas, expuso lo siguiente:

   Que “[b]ajo el esquema que el extinto Distrito Federal (sic) poseía características y competencias de Estado, se concibió como unidad político-territorial que integra los territorios que la Ley especial le señale, conformado por los Municipios del Distrito Capital y los del Estado Miranda, ello a los fines de procurar el bienestar social de la Ciudad de Caracas, bajo la aplicación efectiva de los principios de cooperación, colaboración y apoyo”.

   Que “[d]entro de ese marco conceptual se creó el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres destinado a la prevención, control y administración de desastres de origen natural, tecnológico y social que puedan afectar o hayan afectado a la población, sus bienes y entorno, sin pretender de forma alguna la imposición de ordenes (sic) jerárquicas hacia los Municipios, como erróneamente lo considera el recurrente en su extenso escrito libelar”.

   Que “[t]al respeto a los principios de cooperación, colaboración y apoyo se ve reflejado en la creación del Comité Coordinador Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres (artículo 9 de la Ordenanza impugnada), al establecerse que entre otras autoridades estará conformado por los Alcaldes y Alcaldesas Municipales del Distrito Metropolitano de Caracas (y por ende por la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda) con el espíritu y propósito de mantener un equilibrio entre tales entes y lograr un desarrollo armónico de la ciudad de Caracas”.

   Que “(…) niega, rechaza y contradice las deliberadas y agitadas consideraciones del recurrente dirigidas a la afirmación de violación de la reserva legal, principio de legalidad, tipicidad, usurpación de funciones, invasión de competencias y de los artículos 49.6, 25, 137 y 138, 168 y 178.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, puesto que no existe una correlación proporcional y adecuada entre los supuestos de hecho establecidos en su escrito libelar y una adecuación directa que refleje violación alguna a tales preceptos constitucionales (…)”.

   Que “[e]n ese sentido y lejos de instar esta representación una aquilatada discusión doctrinaria sobre lo que significa el término ‘Reserva Legal’, el eje central de lo discutido es que no se observa de que (sic) manera trata el recurrente de subsumir o encuadrar tal violación con los presupuestos de hecho explanados en el libelo, ya que se circunscribe a invocar aspectos que lejos de proyectar convincentes y contundentes violaciones constitucionales estriban en concepciones que nada aportan al fondo del objeto debatido (…)”.

   Que “(…) lo acertado es que la normativa impugnada se promulgó precisamente para mantener un marco legal que garantice el bien común de los habitantes del Distrito Metropolitano y obtener precisamente un Estado (sic) de ‘Serenidad’, no obstante de estar en impredecible proclividad de desastres naturales entre otros (…)”.

   Que “[i]gualmente incongruente resulta la presunta violación del derecho a la participación recogido en el artículo 6 del Texto Constitucional y que el recurrente trata de aparejar o asemejar en violaciones con la entrada en vigencia de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, la cual se dictó a su decir vulnerando los deberes que la Carta Magna dispone, siendo que sencillamente se limita a una enorme exposición doctrinal y jurisprudencial del tema para indicar que constituye un hecho notorio, y que a pesar de tal derecho, vigente desde diciembre de 1999 cuando es publicada y promulgada la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Distrito Metropolitano publicó la presente Ordenanza sin consultar con los Municipios ni con el Poder Público Nacional, por tal razón dicho argumento debe ser desechado y así lo solicitamos respetuosamente”.

   Que “(…) resulta ambiguo y contradictorio, que por una parte se demande la nulidad de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres por violación del artículo 49 de la Constitución y la nulidad de los artículos 17, 18, 19 y 20 de la prenombrada Ordenanza, siendo que al solicitar la nulidad del cuerpo normativo en su totalidad conlleva inexorablemente la nulidad de tales artículos, (no así en sentido contrario) resultando ambiguo y contradictorio el argumento destinado a solicitar la declaratoria de nulidad invocada”.

   Finalmente, solicitó “(…) que la presente demanda de nulidad sea declarada Sin Lugar”.

   III

   ALEGATOS DE LOS REPRESENTANTES

   DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

   Los representantes de la Procuraduría General de la República señalaron lo siguiente:

   Que “(…) revisadas las actuaciones procesales que cursan en el expediente, se constató que en la presente causa ha operado la perención de la instancia, toda vez que desde el día 28 de enero de 2010, la parte actora no ha efectuado acto de procedimiento alguno, siendo el último acto la solicitud de notificación a esta Procuraduría General de la República” (resaltado del original).

   Que “(…) la perención es un mecanismo dispuesto ex lege que tiene por finalidad evitar que los procesos se perpetúen cuando resulte evidente que no existe interés de los sujetos procesales en la continuación de la causa”.

   En tal sentido, señalaron que “(…) la perención de la instancia es un modo de terminación anormal del proceso que se verifica por la no realización, en un período mayor de un año, de actos de procedimiento destinados a mantenerlo en curso, tal como lo prevé el artículo 94 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…)”.

   Conforme a lo anterior, solicitaron se declare la “PERENCIÓN DE LA INSTANCIA” (resaltado del original) y, en consecuencia, “EXTINGUIDO EL PROCEDIMIENTO” (resaltado del original).

   IV

   MOTIVACIONES PARA DECIDIR

   De las actas que conforman el expediente se observa que, entre el 28 de enero de 2010, oportunidad en la cual el abogado R.O.P., antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, ratificó la solicitud de notificar a la Procuraduría General de la República, y el 3 de marzo de 2011, oportunidad en la cual el abogado A.O., antes identificado, actuando también con el carácter de apoderado judicial del referido Municipio, solicitó se fijara la audiencia pública en el presente caso, transcurrió un período superior a un año, exactamente, de un (1) año y treinta y cuatro (34) días.

   Ahora bien, respecto del cálculo anterior, la parte recurrente adujo que debía considerarse el receso de actividades judiciales establecido en la Resolución de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia N° 2010-0033 del 11 de agosto de 2010. Sobre el particular, la sentencia de esta Sala N° 80 del 1° de febrero de 2001 (caso: “José P.B. y otros”), reiterada en fallo N° 1.864 del 20 de octubre de 2006 (caso: “Hilario Ruiz Polanco”), estableció que “(…) será la naturaleza de las actuaciones procesales las que distinguirán si el cómputo del término o lapso se realizará por días calendarios continuos sin atender a las excepciones previstas (…), o, si por el contrario, deberán hacerse únicamente en función de que el tribunal despache (…)”.

   En el presente caso, el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil se refiere sin mayores distinciones, “(…) al transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes (…)”, de lo cual puede deducirse que se trata de un lapso contabilizado por “días calendarios continuos”, sin considerarse “(…) que el tribunal despache (…)” o no.

   Efectivamente, un “año”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Código Civil, “(…) se contará desde el día siguiente al de la fecha del acto que da lugar al lapso, y concluirá el día de fecha igual a la del acto, del año (…) que corresponda para completar el número del lapso (…)”.

   Respecto del alegato relativo a que la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Especial de Transferencia de los Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital (publicada en Gaceta Oficial N° 39.170 del 4 de mayo de 2009), ordena notificar a la Procuraduría General de la República en caso de juicios en los cuales sea parte el Distrito Metropolitano de Caracas, y que de conformidad con lo establecido en el artículo 96 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (referida en Gaceta Oficial N° 6.286 del 31 de julio de 2008 y publicada en la Gaceta Oficial N° 5.892 Extraordinario, del mismo día mes y año), después de la notificación de la Procuraduría General de la República opera la suspensión de la causa por noventa (90) días, se observa:

   El contenido de las normas impugnadas es el siguiente:

   Artículo 17. En el ejercicio de sus atribuciones en materia de protección civil y administración de desastres, los municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, a fin de garantizar la funcionalidad del Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres deberán tener, entre otras, las siguientes atribuciones:

   1. Crear y aplicar Ordenanzas en materia de protección civil y administración de desastres;

   2. Definir y aprobar a través de la Dirección Municipal de Protección Civil y Administración de Desastres, el Plan Municipal de Preparación y Administración de Desastres, de conformidad a los lineamientos establecidos por la Dirección Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres; así como, por el Plan Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas;

   3. Diseñar y promover programas de capacitación y concientización a las comunidades en materia de protección civil y administración de desastres, con apoyo de la Dirección Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres y del Comité Coordinador Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, a través de los distintos medios de comunicación social, oficiales, privados y alternativos;

   4. Capacitar a los funcionarios vinculados al servicio de protección civil y administración de desastres;

   5. Establecer convenios y acuerdos de capacitación y cooperación técnica con universidades e institutos universitarios, con la finalidad de prestar servicios comunitarios en materia de protección civil y administración de desastres;

   6. Promover e incentivar la práctica de simulacros de carácter masivo, que permitan el aprendizaje de conductas de autoprotección y autopreparación (sic) al mayor número de comunidades posibles;

   7. Recibir, verificar y evaluar las solicitudes o denuncias, por parte de personas naturales o jurídicas, que constituyan amenazas o perjuicio a su persona, terceros, bienes y entorno en materia de protección civil, en cualquiera de sus fases;

   8. Asumir la dirección, coordinación y control de las acciones administrativas, logísticas y operativas en caso de desastres, suscitados en su jurisdicción;

   9. En caso de desastre, solicitar apoyo al Comité Coordinador Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres;

   10. Laborar (sic) y remitir anualmente a la Dirección Metropolitana de Protección Civil y Administración de Desastres, los programas de Protección Civil ante las variables de riesgos de sus respectivas zonas de influencia, con la finalidad de integrarlos a la estructura general del Plan Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres;

   11. Elaborar y remitir semestralmente, a la Dirección Metropolitana de Protección Civil y Administración de Desastres, los programas de Protección Civil, las bases de datos de las zonas de riesgo en su área de influencia, a objeto de integrarlas a las bases de datos de la Dirección Metropolitana de Protección Civil y Administración de Desastres;

   12. Elaborar y remitir a la Dirección Metropolitana de Protección Civil y Administración de Desastres, los programas y manuales de normas y procedimientos de protección civil y administración de desastres;

   13. Remitir a la Dirección Metropolitana de Protección Civil y Administración de Desastres, los programas de Protección Civil y los análisis de posibles riesgos y necesidades, acerca de los desarrollos urbanos, de infraestructura industrial, educativa y recreacional, ejecutados dentro del municipio, a objeto de prever y actualizar los recursos materiales destinados a la protección civil y administración de desastres;

   14. las demás que le atribuyan las Leyes de la República, Ordenanzas del Distrito Metropolitano de Caracas y las respectivas Ordenanzas de su municipalidad.

   Parágrafo Único. En el ejercicio de sus atribuciones en materia de protección civil y administración de desastres, los municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, deberán adecuar sus actuaciones a los lineamientos y directrices que fije el Dirección Metropolitana de Protección Civil y Administración de Desastres, y al Plan Metropolitano de Protección Civil y Administración de Desastres del Distrito Metropolitano de Caracas

   .

   Artículo 18. Corresponderá a las parroquias de los municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, a fin de garantizar la funcionabilidad (sic) del Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres las siguientes atribuciones:

   1. Promover los servicios y el principio de corresponsabilidad en lo atinente a la protección civil;

   2. Contribuir en la organización de los Comité Comunitarios de Protección Civil y Administración de Desastres y al levantamiento de información de necesidades y requerimientos de los sectores afectados, mediante censos;

   3. Formular y ejecutar su correspondiente Programa Parroquial de Protección Civil;

   4. Informar mensualmente a la Dirección o Instituto Autónomo Municipal de Protección Civil y Administración de desastres; así como, a la Dirección de Protección Civil del Distrito Metropolitano de Caracas, las acciones y procedimientos operativos llevados a cabo;

   5. Promover la capacitación de los habitantes en su ámbito territorial en materia de autoprotección, priorizando acciones en las comunidades más vulnerables;

   6. Divulgar información en materia de protección civil y administración de desastres;

   7. Las demás que dispongan (sic) el Comité Coordinador Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres

   .

   Artículo 19. La Dirección Metropolitana para la Protección Civil y Administración de Desastres, además de las atribuciones previstas en el artículo 16 del Decreto con Fuerza de Ley de la Organización nacional de Protección Civil y Administración de Desastres tendrá as (sic) siguientes atribuciones:

   1. Definir conforme a las directrices emanadas por el Comité Coordinador Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, los procedimientos operativos de apoyo logístico para atender las situaciones de emergencia o desastre.

   2. Diseñar modelos, técnicas y procedimientos para evaluar los ejercicios de respuesta ante situaciones de alto riesgo o desastres;

   3. Promover la homologación de los sistemas, técnicas y medios que puedan utilizarse para los fines de protección civil y administración de desastres en los Municipios (sic) que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas, de conformidad con las leyes que rigen la materia y con la normativa técnica internacional;

   4. Fomentar la participación activa y permanente de la comunidad organizada en los asuntos relacionados con la prevención y mitigación de riesgos, fundamentalmente en la promoción del voluntariado social;

   5. Promover acciones encaminadas a incrementar la cultura, educación y capacitación de la sociedad en materia de protección civil y administración de desastres, fomentando de manera especial la autoprotección ciudadana y su participación en simulacros;

   6. Garantizar la periódica actualización y publicación de la base de datos de los grupos voluntarios especializados en materia de protección civil y administración de desastres que hagan vida en el ámbito territorial del Distrito Metropolitano de Caracas;

   7. Coordinar acciones destinadas a la salvaguarda de la población, sus bienes, servicios vitales y ambientes, en situaciones de desastre, en el ámbito territorial del Distrito Metropolitano de Caracas;

   8. Elaborar el Manual de Operaciones del Distrito Metropolitano de Caracas, en materia de protección civil y administración de desastres;

   9. Asesorar técnicamente a las Direcciones o Institutos Autónomos Municipales y Parroquiales de Protección Civil y Administración de Desastres;

   10. Promover y aplica programas de capacitación masiva de autoprotección en materia de protección civil y administración de desastres;

   11. Capacitar y actualizar a su personal en materia de protección civil;

   12. Recibir y evaluar las propuestas de protección civil emanadas de las comunidades organizadas;

   13. Evaluar y direccionar las denuncias hechas por las personas naturales o jurídicas, que atenten contra su integridad física, bienes y entorno en materia de protección civil;

   14. Elaborar, proponer y aplicar las normas técnicas que en materia de protección civil y administración de desastres deba administrar la Secretaria de Seguridad Ciudadana;

   15. Fomentar la investigación estadística, documental y de campo sobre los tipos de riesgo geológico, hidrometeorológicos, físicoquímicos, socio-organizativos y sanitarios;

   16. Definir parámetros para el establecimiento de un sistema de un sistema de información que aporte datos estadísticos para el estudio prospectivo del comportamiento de la población ante situaciones de desastre y sus efectos;

   17. Promover, alentar y orientar la investigación en las instituciones educativas acerca de los fenómenos y agentes perturbadores, así como el estudio del comportamiento de la población antes, durante y después de una situación de desastre; y

   18. Las demás que este ordenamiento y otras disposiciones le otorguen

   .

   Artículo 20. El Director o Directora de Protección Civil Metropolitano tendrá las siguientes atribuciones:

   1. Ejercer la Secretaría Permanente del Comité Coordinador Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres;

   2. Impulsar el trabajo coordinado desde el punto de vista técnico y logístico entre las Direcciones o Institutos Autónomos Municipales de Protección Civil del Distrito Metropolitano de Caracas y el Comité Coordinador Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres;

   3. Garantizar la capacitación y actualización de su personal técnico y operativo;

   4. Coordinar el Plan Metropolitano de Protección Civil y Administración de Desastres tomando en consideración los Programas (sic) de las distintas Direcciones o Institutos Autónomos de Protección Civil de los municipios que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas;

   5. Velar por el cumplimiento de las directrices establecidas en la presente Ordenanza en materia de protección civil y administración de desastres, y por la correcta aplicación de las disposiciones normativas, logísticas y técnicas establecidas en los respectivos manuales de normas y procedimientos, tanto de la Dirección Metropolitana de Protección Civil como de las Direcciones o Institutos Autónomos de Protección Civil de los municipios que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas:

   6. Coordinar los programas de prevención y mitigación de riesgos con las distintas Direcciones o Institutos Autónomos Municipales de Protección Civil y Administración de Desastres; así como las Direcciones Parroquiales de Protección Civil y Administración de Desastres que integran el Distrito Metropolitano de Caracas;

   7. Coordinar y participar en la instalación de los centros de operaciones ante posibles situaciones de desastre;

   8. Asegurar el flujo de información entre los distintos órganos de consulta institucional en materia de protección civil y administración de desastres;

   9. las demás que le sean asignadas por el Alcalde o Alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas

   .

   Por su parte, la referida Disposición Transitoria Tercera de la Ley Especial de Transferencia de los Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital, establece:

   Los jueces y juezas de la República deben notificar a la Procuraduría General de la República de los procesos en curso en los cuales sea parte el Distrito Metropolitano de Caracas, a los fines de tomar las medidas para la defensa de los bienes, derechos e intereses patrimoniales del Distrito Capital en los casos que sean transferidos de conformidad con esta Ley. Los jueces o juezas deberán suspender las respectivas causas conforme a lo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República

   (resaltado de la Sala).

   De los textos transcritos se evidencia que, aun cuando la Sala procedió a notificar a la Procuraduría General de la República, en el presente caso no correspondía hacerlo por cuanto se impugna una Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres y, evidentemente, no nos encontramos ante un proceso en el cual se encuentren involucrados bienes, derechos e intereses patrimoniales del Distrito Capital, transferidos de conformidad con el citado Decreto-Ley, razón por la cual tampoco correspondía suspender la causa conforme a lo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

   Establecido lo anterior, sobre la inactividad de la parte recurrente por más de un año, se observa:

   El interés que manifestó la parte demandante cuando acudió a los órganos del Estado, debió mantenerse a lo largo del proceso que inició, porque constituye un requisito del derecho de acción y su ausencia acarrea el decaimiento de la misma.

   El derecho de acceso a los órganos de administración de justicia, previsto en el artículo 26 de la Constitución, se ejerce mediante la acción cuyo ejercicio se concreta con la proposición de la demanda y la realización de los actos necesarios para el impulso del proceso. El requisito del interés procesal como elemento de la acción deviene de la esfera del derecho individual que ostenta el solicitante, que le permite elevar la infracción constitucional o legal ante los órganos de administración de justicia (Vid. sentencia de esta Sala N° 416 del 28 de abril de 2009, caso: “Carlos Vecchio y otros”).

   El interés procesal surge de la necesidad que tiene un particular, por una circunstancia o situación real en que se encuentra, de que a través de la Administración de Justicia, el Estado le reconozca un derecho y se le evite un daño injusto, personal o colectivo (Vid. sentencia de esta Sala N° 686 del 2 de abril de 2002, caso “Carlos José Moncada”).

   El interés procesal ha de manifestarse en la demanda o solicitud y ha de mantenerse a lo largo del proceso, ya que la pérdida del interés procesal se traduce en el decaimiento y extinción de la acción. Por ello, ante la constatación de esa falta de interés, la extinción de la acción puede declararse de oficio, ya que no hay razón para que se movilice el órgano jurisdiccional (Vid. sentencia de esta Sala N° 256 del 21 de febrero de 2001, caso: “Michel Brionne Gandon”).

   Al efecto, se aprecia que en el presente caso, la inactividad procesal se encuadra después de la admisión de la causa sin haber culminado el procedimiento para dictar sentencia, en atención a ello, debe citarse lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que dispone: “La instancia se extingue de pleno derecho en las causas que hayan estado paralizadas por más de un año por inactividad de la parte actora, antes de la oportunidad de los informes o de la fijación de la audiencia, según el caso”.

   La norma citada tiene como finalidad que, de oficio, el tribunal sancione procesalmente la inactividad de la parte accionante, sanción que se verifica de pleno derecho una vez que se compruebe el supuesto de hecho que la sustenta, esto es, el transcurso del tiempo. Ahora bien, tal sanción encuentra su excepción en la propia disposición y en el artículo 95 eiusdem, cuando se refiere a causas en materia ambiental, o en procesos dirigidos a sancionar delitos contra derechos humanos, el patrimonio público, o el tráfico de sustancias estupefacientes o psicotrópicas.

   En el caso de autos, constatado que la parte actora no manifestó interés en la causa por más de un año, y visto que no se dan las excepciones establecidas en la ley, esta Sala declara consumada la perención y, en consecuencia, extinguida la instancia. Así se decide.

   V

   DECISIÓN

   Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara CONSUMADA LA PERENCIÓN y, en consecuencia, EXTINGUIDA LA INSTANCIA, en el recurso de nulidad contra los artículos 17, 18, 19 y 20 de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de agosto de dos mil doce (2012). Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

   La Presidenta de la Sala,

   L.E.M.L.

   Ponente

   El Vicepresidente,

   F.A.C.L.

   Los Magistrados,

   M.T.D.P.

   C.Z.D.M.

   A.D.J.D.R.

   J.J.M.J.

   G.M.G.A.

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   Exp. N° 07-0421

   LEML/