Sentencia nº 2394 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 28 de Agosto de 2003

Fecha de Resolución:28 de Agosto de 2003
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:02-2272
Ponente:Iván Rincón Urdaneta
Procedimiento:Recurso de Interpretación
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: I.R.U.

El 17 de septiembre de 2002, los abogados R.G.P., A.A.G. y E.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 7.569, 13.895 y 67.966, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano J.M.S., titular de la cédula de identidad N° 3.241.672, interpusieron recurso de interpretación del artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En la misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado I.R.U., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Por decisión de esta Sala Nº 2608 del 23 de octubre de 2002, se admitió el recurso interpuesto, se declaró la causa como de mero derecho, y se ordenó la notificación a la Asamblea Nacional, a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la República, a la Procuraduría General de la República y a los interesados por edicto.

Practicadas las notificaciones ordenadas, consignada la publicación del edicto el 3 de junio de 2003 y vencido el lapso para la comparecencia de los terceros interesados, sin que ninguna parte haya manifestado interés, la Sala pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Señalaron los solicitantes que el ciudadano J.M.S. es venezolano por naturalización, según consta de Resolución del entonces Ministerio de Relaciones Interiores, publicada en la Gaceta Oficial Nº 26.762 del 25 de enero de 1962.

Afirmaron que en recientes reuniones con miembros de su comunidad, éstos le han manifestado su apoyo ante una eventual candidatura para la Gobernación del Estado Miranda, donde reside desde hace más de treinta y cinco (35) años.

No obstante recibir respaldo para su candidatura y mostrar interés en ella, sostienen que su representado ha encontrado fuertes limitaciones, principalmente de índole constitucional, ya que por las extensas costas del Estado Miranda, lo catalogan como un “Estado Fronterizo” y por ende quedaría excluido del beneficio excepcional consagrado en el artículo 41 de la vigente Constitución.

En ese orden de ideas, señalaron que el artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela limita el ejercicio del cargo para Gobernador de “Estado Fronterizo” a los venezolanos por nacimiento, permitiendo a los que ostentan la nacionalidad adquirida, el ejercicio de la función de Gobernador sólo en los estados que no revisten dicha condición.

Que el problema radica en que para algún sector, “Estado Fronterizo” es aquella porción de territorio que presenta frontera terrestre y para otro sector deben incluirse los Estados con fronteras terrestres, insulares y marítimas.

Que la primera de las interpretaciones impide a los venezolanos por naturalización aspirar a cargos en sólo seis (6) Estados, mientras que la segunda interpretación los excluye de otros nueve (9) Estados, quedando reducido en este último caso a “la aspiración de desarrollar su potencial en la gerencia pública al máximo nivel de los estados Yaracuy, Lara, Trujillo, Mérida, Cojedes, Portuguesa y Barinas”.

Que el Título II del vigente Texto Constitucional se refiere al “espacio Geográfico” como un concepto más amplio y moderno que el de “territorio”, desarrollado por la derogada Constitución, refiriéndose en el primer caso y de acuerdo a la exposición de motivos a un componente del espacio continental.

De igual menara, sostienen que el artículo 15 de la vigente Constitución incluye un novedoso concepto de “espacios fronterizos”, envolviendo así las áreas terrestres, insulares y marítimas, en las cuales se desarrollan diversas formas de actividad administrativa.

Continúan expresando:

Así pues, la ausencia de un concepto claro a nivel constitucional, de lo que debe entenderse por ´Estado Fronterizo`, a los fines de determinar la aplicación o no del régimen de excepción que contiene el artículo 41 de la Constitución vigente respecto a los venezolanos por naturalización, se traduce, sin lugar a dudas, en una flagrante limitación al derecho que parece asistir a nuestro representado para postularse como candidato a Gobernador del Estado Miranda; así como una potencial frustración para cualquier otro ciudadano naturalizado que desee ejercer los derechos políticos que, en principio les confieren los artículos 39 y 40 ejusdem, para optar por éste o por cualquier otro cargo de Gobernador o de Alcalde en territorios que contengan fronteras marítimas

.

Sostienen que esta Sala es la competente para conocer del caso de autos de conformidad con lo establecido en su propia jurisprudencia, entre las cuales citan la del 22 de septiembre de 2000, Caso: S.T.L., doctrina reiterada en fallos como los Nos. 1077/2000, 1347/2000, 1387/2000, 1415/2000, 226/2001, 346/2001, 759/2001 y 746/2002.

En cuanto a la admisibilidad, alegan que la Sala debe entrar a conocer, ya que no cursa ante ella causa alguna vinculada al accionante o sobre la materia allí debatida y existe una duda que resulta vital para sus aspiraciones como candidato a la Gobernación del Estado Miranda y que no es resuelta por la Constitución de manera concluyente.

Señalaron que su representado tiene un interés legítimo y actual para solicitar la interpretación constitucional, bien por los derechos políticos garantizados en los artículos 39 y 49 del Texto Fundamental, así como de un eventual referemdum revocatorio a celebrarse en el Estado Miranda.

Finalmente, solicitó de esta Sala: declare su competencia, admita el recurso propuesto, declare de mero derecho y de urgente trámite la presente causa, “esclareciendo el alcance e inteligencia del término Estado Fronterizo”, y si cualquier venezolano “por naturalización tiene derecho a postularse y a ejercer el cargo de Gobernador en cualquier Estado del país, excluidos solamente aquellos que tengan una frontera terrestre con territorio extranjero, o excluyendo igualmente los que tengan frontera marítima”.

II MOTIVACIONES PARA DECIDIR Visto lo anterior, esta Sala pasa a decidir la interpretación solicitada, y a tal efecto observa:

En el caso examinado, el objeto del recurso de interpretación es el alcance e inteligencia del artículo 41 de la Constitución vigente.

Dicho artículo expresa textualmente lo siguiente:

Artículo 41: Sólo los venezolanos y venezolanas por nacimiento y sin otra nacionalidad, podrán ejercer los cargos de Presidente o Presidenta de la República, Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, Presidente o Presidenta y Vicepresidentes o Vicepresidentas de la Asamblea Nacional, magistrados o magistradas del Tribunal Supremo de Justicia, Presidente o Presidenta del C.N.E., Procurador o Procuradora General de la República, Contralor o Contralora General de la República, Fiscal o Fiscala General de la República, Defensor o Defensora del Pueblo, Ministros o Ministras de los despachos relacionados con la seguridad de la Nación, finanzas, energía y minas, educación; Gobernadores o Gobernadoras y Alcaldes o Alcaldesas de los Estados y Municipios fronterizos y aquellos contemplados en la ley orgánica de la Fuerza Armada Nacional.

Para ejercer los cargos de diputado o diputada a la Asamblea Nacional, Ministro o Ministra, Gobernadores o Gobernadoras y Alcaldes o Alcaldesas de Estados y Municipios no fronterizos, los venezolanos y venezolanas por naturalización deben tener domicilio con residencia ininterrumpida en Venezuela no menor de quince años y cumplir los requisitos de aptitud previstos en la ley

. (Resaltado de la Sala)

La duda razonable que motivó la interpretación solicitada radica en el establecimiento del verdadero sentido y alcance de la señalada disposición constitucional con relación a los límites establecidos en el Texto Constitucional, para que los venezolanos por naturalización opten por ser elegidos y ocupar el cargo de Gobernador o Alcalde de un Estado o Municipio fronterizo, así como la precisión del ámbito territorial del concepto de Estados Fronterizos, es decir, si la frontera debe entenderse como terrestre o incluye la insular y marítima, conforme lo dispone el artículo 15 del Texto Fundamental.

A) Antes de emitir juicio declarativo sobre el alcance e inteligencia de la norma contenida en el artículo 41 del Texto Fundamental, resulta pertinente hacer un breve análisis histórico, constitucional y legal, del tratamiento de los derechos políticos de los venezolanos por naturalización, particularmente para optar a determinados cargos del Poder Público.

En ese sentido, observa la Sala que el insigne jurista patrio G.P.A., en su obra “La Constitución de 1830 y los Venezolanos por Naturalización”, hace un profundo análisis de los derechos inherentes a tal condición, sosteniendo, entre otras cosas, que es a partir de la Constitución de 1821 donde por primera vez se regula la nacionalidad venezolana, desarrollada posteriormente en distintas Constituciones y leyes como la Ley de Naturalización de 1823, y sus reformas de 1940 y 1955.

Según palabras del referido autor, “la naturalización trajo como consecuencia asimilar a los naturalizados con los nacionales originarios en lo que respecta al goce y ejercicio de los derechos políticos, aun cuando debe advertirse que en esta materia existieron varios límites impuestos por la Constitución y las Leyes Fundamentales del Estado”.

La explicación de esa asimilación en cuanto al ejercicio de algunos derechos entre venezolanos por nacimiento y los naturalizados, dentro de ellos los derechos políticos (sufragio activo o pasivo), se puede encontrar en la etapa histórica de la independencia venezolana y la separación de la Gran Colombia, donde existieron un cúmulo de personas que aún no siendo venezolanos por nacimiento (ius solis) o hijos de venezolanos por nacimiento (ius sanguinis), se encontraban en el territorio venezolano para la fecha de la transformación política de Venezuela del 19 de abril de 1810, o pretendían ser venezolanos, como por ejemplo los colombianos, quienes gozaban de ciertas facilidades para la obtención de lo que se denominaba la carta de naturalización.

Volviendo al punto neurálgico, observa la Sala que la prohibición de optar a determinados cargos para los venezolanos por naturalización se ha mantenido en Constituciones posteriores a la de 1821, como la de 1830, hasta la vigente de 1999, pasando por la derogada de 1961, por lo que no constituye esa materia una novedad para el vigente Texto Constitucional, donde ha sido una constante, por ejemplo: limitar para el cargo de Presidente de la República a los venezolanos por nacimiento o exigir a los venezolanos por naturalización determinado tiempo de residencia en el territorio, para ocupar otros cargos.

En lo atinente a la limitación para ejercer el cargo de Gobernador de un Estado, la Constitución de 1961, expresamente señala en su artículo 21, que sólo pueden optar a ese cargo los venezolanos por nacimiento, de lo que deriva, en principio, la exclusión para optar a aquellos cargos a los venezolanos por naturalización.

“Artículo 21. El gobierno y la administración de cada Estado corresponden a un Gobernador, quién además de Jefe del Ejecutivo del Estado es agente del Ejecutivo Nacional en su respectiva circunscripción.

Para ser Gobernador se requiere ser venezolano por nacimiento, mayor de treinta años y de estado seglar

.

Sin embargo la vigente la Constitución de 1999, como una novedad en la historia constitucional patria, permite a los venezolanos por naturalización optar para ser elegidos para el cargo de gobernador de algún Estado, siempre y cuando de manera concurrente cumplan con los requisitos de permanencia en el país y que se trate de un Estado no fronterizo, y por otra parte, la Constitución de 1999, como otra importante novedad, asimila los venezolanos por naturalización a los venezolanos por nacimiento, en cuanto a los derechos políticos, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en el único aparte del artículo 40 Constitucional.

Las novedades del reconocimiento a los venezolanos por naturalización del derecho político a optar para ser elegidos al cargo de gobernador de Estado, son pues, la inclusión del término “no fronterizo”, como límite espacial; la exigencia de un determinado período de permanencia, como limite temporal y, finalmente, otros requisitos inherentes a la capacidad, que actúan como límites subjetivos.

i.- De allí surge la primera conclusión de la norma a interpretar, a saber: los venezolanos por naturalización sólo pueden optar a ser elegidos para ejercer el cargo de gobernador de algún estado no fronterizo, cuando tengan residencia ininterrumpida en Venezuela no menor de quince años y cumplir los requisitos de aptitud previstos en la ley.

Por lo que respecta al derecho político de los venezolanos por naturalización, para optar al cargo de gobernador de un Estado fronterizo, la norma es suficientemente clara y por ende mediante el mecanismo de la interpretación gramatical, deviene en la limitación de tal ejercicio únicamente que a los venezolanos por nacimiento.

ii.- Surge entonces la segunda de las conclusiones, a saber, el artículo 41 de la Constitución de 1999 limita el derecho sólo a los venezolanos por nacimiento para optar a ser elegidos para el cargo de gobernador de algún estado fronterizo, con lo cual se excluyen a los venezolanos por naturalización.

Sin embargo, el único aparte del artículo 40 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece (al igual que el segundo aparte del artículo 45 de la Constitución de 1961) un importante avance en materia de igualdad entre los derechos de los venezolanos por nacimiento y por naturalización, al permitir a éstos últimos asimilarlos a los primeros en cuanto sus derechos políticos, ya que reconoce el derecho para optar a ser elegido y desempeñar cualquiera de los cargos aludidos en el artículo 41 eiusdem.

Dicho artículo en su parte pertinente, establece:

Artículo 40: (...) Gozan de los mismos derechos de los venezolanos y venezolanas por nacimiento los venezolanos y venezolanas por naturalización que hubieren ingresado al país antes de cumplir los siete años de edad y residido permanentemente hasta alcanzar la mayoridad

.

iii.- Surge entonces, la tercera de las conclusiones, y es que los venezolanos por naturalización pueden optar a ser elegidos y ejercer el cargo de gobernador de estados fronterizos o no fronterizos, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en el único aparte del artículo 40 Constitucional, supra transcrito, pues sus derechos políticos han sido asimilados ope legis a los reconocidos a los venezolanos por nacimiento.

Ahora bien, la duda se plantea al momento de precisar el alcance e inteligencia del concepto de “estado fronterizo”, pues si se considera como frontera únicamente la terrestre y se excluye la fluvial y marítima, un venezolano por naturalización podría por ejemplo optar a ser elegido al cargo de Gobernador de los Estados Miranda, Nueva Esparta, Falcón, Sucre, Anzoátegui, por ejemplo, ya que no colindan con ningún otro país territorialmente, más sí por el mar caribe, aunque a pocos kilómetros de las costas venezolanas se encuentren otros países como por ejemplo la I. deC., Aruba o Trinidad & Tobago.

Toca entonces la presente interpretación un problema político-territorial y de seguridad de Estado, como lo es el de la delimitación constitucional del concepto de frontera, a la luz de los derechos de los venezolanos por naturalización para optar a los cargos a que hace alusión el artículo 41 Constitucional.

Aprecia la Sala que dentro de los elementos característicos del Estado, la doctrina tradicional ha incluido y desarrollado los de pueblo, territorio y poder, íntimamente ligados a otros conceptos como los de nación, frontera y soberanía.

Esos elementos del Estado han sido desarrollados tradicionalmente por diferentes autores y constituciones de diversos países, teniendo cierta homogeneidad a la hora de su tratamiento.

Sin embargo, no deja de apreciar esta Sala que los elementos del Estado, antes mencionados, han sido adaptados por algunos ordenamientos jurídicos a las realidades actuales, como por ejemplo sucede con el elemento territorio (frontera) por parte de los países integrantes de la Comunidad Económica Europea, debido a una integración que ha abarcado tanto el aspecto económico como el político.

También se ha flexibilizado la tradicional cita de los autores que desarrollaban los elementos del Estado, que propendían a la no existencia del Estado sin la concurrencia de todos ellos, pues se ha evidenciado que no necesariamente se presentan todos al mismo momento, como ocurre en el caso de los Kurdos o los Palestinos, donde los primeros no tienen un territorio determinado y los segundos luchan por la creación de un Estado como límite del ejercicio del poder.

En ese orden de ideas, cuando Jellinek se expresa del territorio, afirma que actúa hacia adentro como una frontera entre las relaciones entre Estado y los ciudadanos y excluye a los “no nacionales” de esa relación política, principalmente en determinados aspectos como los del ejercicio del poder de policía o de seguridad de Estado.

Pertinente es pues, citar reciente definición de Isidre Molas del concepto frontera a la luz del derecho constitucional,

Las fronteras de un Estado delimitan su territorio y configuran el límite espacial al ejercicio de su poder, en dos aspectos: positivo y negativo. Positivo, en la medida en que se ejerce sobre un territorio y sobre los individuos que estén en él; negativo en la medida en que excluye a cualquier otra autoridad de la intervención sobre el territorio

. Isidre Molas, Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, Madrid, 2001, pág 27.

A juicio de esta Sala, la frontera en el marco constitucional venezolano tiene una doble función, pues resulta esencial en la delimitación espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, tanto hacía dentro, imponiendo el límite espacial de las relaciones estado-ciudadanos, como hacía afuera, haciendo lo suyo con otros países, y constituye un elemento primordial en la política de seguridad y defensa del Estado, desarrollada novedosamente en la vigente Constitución de 1999.

En efecto, ya el concepto de frontera no es utilizado únicamente como límite espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, sino que su concepto está enmarcado dentro de una política integral de seguridad y defensa de la Nación, por mandato de las normas contenidas en el Título VII de la Constitución de 1999, específicamente en su artículo 327, norma que ha sido desarrollada legislativamente en diferentes cuerpos normativos que establecen de manera específica los poderes del Estado en las zonas fronterizas, encontrándose dentro de ellas, la Ley de Zonas Costeras (particularmente los artículos 1, 2, 9 y 10), la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación (particularmente los artículos 2, 15, 16, 20 y 48), la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales (particularmente los artículos 9, 10, 11, y 12), la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares (particularmente los artículos 1, 2, 5, 7, 9), entre otras.

De otro lado, la Constitución vigente amplía el concepto de territorio por el de “espacios geográficos”, donde se encuentran inmersas las fronteras marítimas, terrestres y lacustres, a que aluden los artículos 11 y 15 del Texto Constitucional.

Artículo 11. La soberanía plena de la República se ejerce en los espacios continental e insular, lacustre y fluvial, mar territorial, áreas marinas interiores, históricas y vitales y las comprendidas dentro de las líneas de base recta que ha adoptado o adopte la República; el suelo y subsuelo de éstos; el espacio aéreo continental, insular y marítimo y los recursos que en ellos se encuentran, incluidos los genéticos, los de las especies migratorias, sus productos derivados y los componentes intangibles que por causas naturales allí se hallen.

El espacio insular de la República comprende el archipiélago de Los Monjes, archipiélago de Las Aves, archipiélago de Los Roques, archipiélago de La Orchila, isla La Tortuga, isla La Blanquilla, archipiélago Los Hermanos, islas de Margarita, Cubagua y Coche, archipiélago de Los Frailes, isla La Sola, archipiélago de Los Testigos, isla de Patos e isla de Aves; y, además, las islas, islotes, cayos y bancos situados o que emerjan dentro del mar territorial, en el que cubre la plataforma continental o dentro de los límites de la zona económica exclusiva.

Sobre los espacios acuáticos constituidos por la zona marítima contigua, la plataforma continental y la zona económica exclusiva, la República ejerce derechos exclusivos de soberanía y jurisdicción en los términos, extensión y condiciones que determinen el derecho internacional público y la ley.

Corresponden a la República derechos en el espacio ultraterrestre suprayacente y en las áreas que son o puedan ser patrimonio común de la humanidad, en los términos, extensión y condiciones que determinen los acuerdos internacionales y la legislación nacional.

Artículo 15. El Estado tiene la responsabilidad de establecer una política integral en los espacios fronterizos terrestres, insulares y marítimos, preservando la integridad territorial, la soberanía, la seguridad, la defensa, la identidad nacional, la diversidad y el ambiente, de acuerdo con el desarrollo cultural, económico, social y la integración. Atendiendo la naturaleza propia de cada región fronteriza a través de asignaciones económicas especiales, una Ley Orgánica de Fronteras determinará las obligaciones y objetivos de esta responsabilidad

.

Pues bien, a juicio de esta Sala, el concepto de frontera, incluye en el vigente ordenamiento jurídico un tratamiento que abarca aspectos espaciales y de seguridad y defensa de la nación, que no pueden ser tratados de manera separada.

Tampoco distingue el constituyente venezolano entre fronteras naturales como las terrestres, insulares, lacustres y marítimas y las fronteras artificiales, entre las que se podrían encontrar los puentes, señales u otra de creación humana; por el contrario, se amplía el concepto de frontera dentro del marco espacial y de seguridad y defensa de la nación, ya mencionado.

De todo lo antes expuesto, interpreta esta Sala que, la expresión “estado fronterizo” a que alude el artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, abarca en el ámbito espacial, tanto las fronteras naturales como las artificiales, por lo que los venezolanos por naturalización no podrían optar y ser elegidos para ejercer los cargos referidos en dicho articulado, respecto a cualquiera de los estados fronterizos, salvo la excepción contenida en el único aparte del artículo 40 del Texto Fundamental. Así se declara.

DECISION

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley declara: RESUELTO el recurso de interpretación interpuesto por los abogados R.G.P., A.A.G. y E.S., en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano J.M.S., del artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en tal sentido declara:

1) Los venezolanos por nacimiento podrán optar a ser elegidos para el cargo de gobernador de cualquier estado del país.

2) Los venezolanos por naturalización sólo pueden optar a ser elegidos para ejercer el cargo de gobernador de algún estado no fronterizo, cuando tengan residencia ininterrumpida en Venezuela no menor de quince años y cumplir los requisitos de aptitud previstos en la ley.

3) La expresión “estado fronterizo” a que alude el artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, abarca en el ámbito espacial, tanto las fronteras naturales como las artificiales, por lo que los venezolanos por naturalización no podrían optar y ser elegidos para ejercer los cargos referidos en dicho articulado, respecto a cualquiera de los estados fronterizos, salvo la excepción contenida en el único aparte del artículo 40 del Texto Fundamental.

4) Los venezolanos por naturalización pueden optar a ser elegidos y ejercer el cargo de gobernador de estados fronterizos o no fronterizos, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en el único aparte del artículo 40 Constitucional, supra transcrito, pues sus derechos políticos han sido asimilados ope legis a los reconocidos a los venezolanos por nacimiento.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase Copia certificada de la presente decisión a la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de su publicación.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28 días del mes de agosto de dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

Jesús E.C.R.

A.J.G.G.

Magistrado

J.M.D.O.

Magistrado

Pedro R.R.H.

Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 02-2272

IRU.