Sentencia nº 2731 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 6 de Noviembre de 2002

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado-Ponente: J.E. CABRERA ROMERO

El 5 de febrero de 2002, los abogados JOSÉ MUCI-ABRAHAM, J.A.M.B. y V.P.S., inscrito en el Inpreabogado bajo los Nros. 88, 26.174 y 48.462, respectivamente, actuando en su condición de representantes judiciales del Estado Carabobo, presentaron ante esta Sala escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con amparo constitucional y, subsidiariamente, medida cautelar, contra la LEY DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.322 del 12 de noviembre de 2001.

El 5 de febrero de 2002 se dio cuenta del presente expediente y se acordó pasarlo al Juzgado de Sustanciación.

Mediante diligencia del 6 de febrero de 2002, la representación judicial de la parte recurrente consignó copia de la Ley mediante la cual el Estado Carabobo asume la administración y mantenimiento de las vías de comunicación terrestres.

Por auto del 13 del mismo mes y año, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordenó notificar al Fiscal General de la República, al Procurador General de la República y al Defensor del Pueblo, así como emplazar a los interesados mediante cartel. Así mismo, se acordó abrir cuaderno separado, para el pronunciamiento de la Sala sobre el amparo cautelar solicitado.

Mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2002, los apoderados judiciales del Estado Carabobo, ratificaron su solicitud referida a que se acuerde por vía de amparo cautelar, la suspensión de los artículos 1, 4, 5, 64, 65, 86, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105 y 108, así como de las Disposiciones Transitorias Octava y Novena del Decreto Ley de Transporte y T.T., al considerar que “...son NORMAS AUTO-APLICATIVAS cuya aplicación no requiere, como condición previa, la expedición de ningún acto anterior a su ejecución, sino que, muy por el contrario, las mismas podrían ser aplicadas por el Ejecutivo Nacional en cualquier momento...”.

Practicadas las notificaciones ordenadas, el 28 de febrero de 2002 se libró el cartel de emplazamiento a los interesados.

El 12 de marzo de 2002, el abogado A.P.S., consignó ejemplar del diario en el cual fue publicado el cartel.

En esa misma oportunidad, se ordenó pasar el expediente a esta Sala, a los fines del pronunciamiento sobre la declaratoria de urgencia y la medida cautelar solicitadas.

Mediante auto del 24 de enero de 2002, se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio del expediente, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I

RECURSO DE NULIDAD

En el escrito contentivo del presente recurso, los representantes judiciales de la parte recurrente solicitaron la nulidad de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, la cual fue dictada con fundamento en el numeral 3 del artículo 1 de la Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan. Basaron su recurso en que “...la habilitación para legislar, concedida al Presidente de la República mediante la ‘Ley Habilitante’, NO AUTORIZABA al Presidente –rectius, NO PODÍA AUTORIZARLO-, 1. NI para dictar reglas en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales; 2. NI para imponerle limitaciones, condicionamientos o restricciones a la potestad tributaria estadal; 3. NI tampoco, finalmente, para ‘disponer’ de los recursos tributarios que los Estados perciban a consecuencia del servicio que prestan en las carreteras y autopistas por ellos administradas”.

Alegaron, en primer lugar, la violación del artículo 164, numerales 9 y 10 de la Constitución, por lo siguiente:

1. - Por cuanto a través del Decreto Ley impugnado, “...la República pretende ‘CONFERIRSE’ A SI MISMA PODER PARA EJECUTAR Y GESTIONAR, por órgano del Ejecutivo Nacional, LA ‘CONSERVACIÓN’ DE TODA LA INFRAESTRUCTURA VIAL del país y, por ende, de las carreteras y autopistas nacionales...”, siendo ésta una competencia exclusiva de los Estados.

2. - Que, en el artículo 5 de dicho Decreto Ley “....SE PRETENDEN SUPEDITAR A UNA LEY NACIONAL EL EJERCICIO DE UNA COMPETENCIA PRIVATIVA de los Estados. Esa injerencia en materias estadales NO ESTÁ AUTORIZADA por la Constitución”.

3. - Que los artículos 64 y 65 son contrarios a la Constitución porque “...(e)s al Ejecutivo Estadal –SÓLO AL EJECUTIVO ESTADAL- a quien, en el ámbito de la materia de COMPETENCIA EXCLUSIVA (descentralizada territorialmente), le corresponde REGULAR EL SERVICIO cuya prestación le ha sido encomendada”.

4. - Que el artículo 101 establece la obligación de constituir mancomunidades “...cuando las carreteras, puentes, túneles o autopistas atraviesen el territorio de dos o más estados...”, de modo que –en su criterio- “...los Estados no podrán conservar, administrar y aprovechar, DE MANERA AUTÓNOMA, las carreteras y autopistas nacionales ubicadas dentro de su territorio...” y que “...(l)o que el Estado Carabobo puede hacer DE MANERA SINGULAR -id est, POR SI SOLO-, porque para ello lo autoriza expresamente la Constitución, el ‘Decreto-Ley’ ilegítimamente pretende transformarlo o convertirlo en ACTIVIDAD ‘COLECTIVA’, que sólo puede ser ejercida EN GRUPO”.

   5.- Que en el artículo 108 se estableció que los Estados requieren la aprobación del Ministerio de Infraestructura para otorgar concesiones, vaciando con ello de contenido la competencia exclusiva de los Estados otorgada constitucionalmente.

   En segundo lugar, alegaron que con lo establecido en los artículos 4, 5, 86, 94, 97, 98, 99, 102, 103 y 105 del Decreto Ley impugnado, se infringe la disposición contenida en el artículo 167 de la Constitución “...a tenor de la cual ES A LOS ESTADOS –sólo a los Estados- A QUIENES INCUMBE CREAR, RECAUDAR Y ADMINISTRAR LAS TASAS que deben ser saldadas por los servicios públicos de conservación y administración de las carreteras y autopistas nacionales...”, ya que en el Decreto Ley impugnado, el Poder Nacional -en su criterio- pretende apropiarse de poderes tributarios que le son ajenos.

   En tercer lugar, adujeron que del texto del artículo 98 se desprende que “...el Presidente de la República pretendió emplear esa autorización –en materia, insistimos, de ‘infraestructura’, ‘transporte’ y ‘servicios’ para IMPONER LÍMITES y condicionamientos a la POTESTAD TRIBUTARIA que la Constitución le reconoce a los ESTADOS.

   Señalaron que el interés del Estado Carabobo en la regulación de la materia relativa al transporte y tránsito terrestre obedece a que dicho estado “...ASUMIÓ la COMPETENCIA en materia de administración y mantenimiento de las carreteras y autopistas nacionales mediante LEY ESTADAL sancionada en el año 1.994...” y presta dicho servicio mediante el Instituto Autónomo Regional de Vialidad del Estado Carabobo.

   También indicaron que el Decreto Ley es nulo, porque:

1. - En atención al principio de colaboración entre los órganos que ejercen el Poder Público y a la garantía de racionalidad, el Ejecutivo Nacional debió consultar a los Estados antes de adoptar una medida legislativa que los afecta o que pueda afectarlos.

2. - El Ejecutivo Nacional omitió someter al control previo de constitucionalidad de la Sala Constitucional el Decreto Ley impugnado “...(a) pesar de contener normas que pretenden establecer principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de las potestades tributarias asignadas a los Estados...”.

3. - El Ejecutivo Nacional no cumplió con “....el DEBER DE INFORMAR a la Asamblea Nacional ‘...por lo menos diez (10) días antes de su publicación en Gaceta Oficial, del contenido de los decretos elaborados con base en los poderes delegados...”, es decir, violó –en criterio de los recurrentes- el artículo 4 de la Ley Habilitante.

   Pidieron la suspensión de la aplicación de las normas contenidas en los artículos 1, 4, 5, 64, 65, 86, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105 y 108, así como de las Disposiciones Transitorias Octava y Novena, del Decreto Ley impugnado, con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, para lo cual señalaron:

   1. La existencia del fumus bonis iuris, que viene dado –en su criterio- por la violación de la garantía del debido proceso, del derecho a la participación, de la garantía de racionalidad, de la seguridad jurídica y de la legalidad, ya que aducen que “....se dictaron normas con rango y fuerza de ley orgánica sin que mediara la consulta previa a ese Tribunal Supremo y, además sin que se informara de su aprobación a la Asamblea Nacional...”; que dichas normas “...no fueron consultadas con los Estados como lo manda la Constitución...”; y porque “....coloca a los usuarios de las vías, carreteras y autopistas en una situación de MANIFIESTA INDEFINICIÓN E INCERTIDUMBRE, porque ignoran cuál es el ente público al cual deben saldar las tasas correspondientes por el uso de tales servicios, así como el ente público responsable ante cualquier accidente que ocurra en las mismas...”.

   b) El periculum in mora, requisito determinable con la sola verificación del anterior, pues “...la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza DEBE SER RESTITUIDO EN FORMA INMEDIATA, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable...”.

   Que, para el caso de que la solicitud anterior sea negada, piden se decrete medida cautelar innominada, con el objeto de suspender la eficacia de los artículos 1, 4, 64, 65, 86, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105 y 108, así como de las Disposiciones Transitorias Octava y Novena, del Decreto Ley impugnado, por cuanto “...(l)a APROPIACIÓN INDEBIDA de recursos tributarios que, conforme a la Constitución en vigor, sólo pueden ser creados y recaudados por los Estados, AMENAZA la REGULAR OPERACIÓN DEL INSTITUTO AUTÓNOMO DE VIALIDAD DEL ESTADO CARABOBO (INVIAL) al cual se le encomendó la prestación de los servicios de conservación y administración de las carreteras y autopistas nacionales ubicadas en jurisdicción del Estado Carabobo”. Y, subsidiariamente, solicitaron que se dicte cualquier otra medida cautelar que –a juicio de la Sala- resulte necesaria para la tutela de la situación jurídica invocada.

   Solicitaron que se reduzcan los lapsos procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

   II DE LA COMPETENCIA

   En el presente caso, ha sido ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con la acción de amparo constitucional contra el Decreto con fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, Decreto Nº 1.535, publicado en Gaceta Oficial Nº 37.322 del 12 de noviembre de 2001.

   Observa esta Sala que, durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los artículos 215, ordinal 3° y 216 eiusdem, en concordancia con lo previsto en los artículos 42, ordinal 1°, 43 y 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para declarar la nulidad total o parcial de las leyes y demás actos legislativos que colidieren con la Constitución.

   Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, se observa que tal competencia, atribuida anteriormente a la Sala Plena, se encuentra actualmente asignada a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que reza: “Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella”.

   La exclusividad a la que alude el mencionado artículo 334 en materia de inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.

   De lo anterior emerge, de forma indubitable, que el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo. En consecuencia, por cuanto el Decreto impugnado en autos ha sido dictado en ejecución de la potestad conferida al Presidente de la República en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y tiene -tal como lo dispusiera el Constituyente de 1999- rango y fuerza de Ley, y de conformidad con la competencia expresa otorgada a esta Sala en el numeral 3 del artículo 336, se estima que, en razón del rango del acto atacado, es esta Sala el tribunal competente para conocer y decidir la acción propuesta en autos. Así se declara.

   III DE LA CAUTELAR SOLICITADA

   Respecto a la suspensión de la aplicación de las normas contenidas en los artículos 1, 4, 5, 64, 65, 86, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105 y 108, así como de las Disposiciones Transitorias Octava y Novena, del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, y luego del análisis de los alegatos esgrimidos por la parte actora en este juicio, la Sala considera que no habiéndose aportado elementos de tal gravedad que permitan presumir la existencia de un perjuicio irreparable o de una situación de difícil o imposible restablecimiento, la suspensión cautelar de normas de carácter general –en este caso contenidas en la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre– pudiera afectar el interés nacional que las mismas persiguen; en consecuencia, y en ejercicio de su prudente arbitrio conforme al artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y 588 del Código de Procedimiento Civil, acuerda que no ha lugar a la suspensión de la aplicación de los artículos antes indicados, y así se decide.

   IV SOLICITUD DE REDUCCIÓN DE LAPSOS

   Toca a la Sala pronunciarse sobre la solicitud de reducción de lapsos formulada por la parte recurrente en el escrito libelar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que reza:

   Artículo 135.- “A solicitud de parte y aun de oficio, la Corte podrá reducir los lapsos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.

   Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios y órganos del Poder Público.

   La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley

   .

   Del contenido de la norma transcrita, se constata la consagración de dos situaciones excepcionales en la tramitación de la acción de nulidad, tales como la reducción de lapsos procesales, previa la declaratoria de urgencia y la no apertura a pruebas, ni a las subsiguientes etapas procesales pre sentencia mediante la declaratoria de mero derecho, la cual sólo procede en aquellos casos en los que es evidente que la controversia está circunscrita a la interpretación o contradicción de normas legales con el texto constitucional.

   La declaratoria de una causa como de mero derecho tiene lugar, cuando se trata del examen del acto y su confrontación con las normas constitucionales presuntamente infringidas por él, con el fin de que una vez efectuada la interpretación jurídica por el órgano jurisdiccional, se declare su conformidad o no a derecho; por lo tanto, no requiere de la apertura del lapso probatorio, tal como ocurre también en el proceso ordinario civil conforme al artículo 389.1 del Código de Procedimiento Civil.

   Ahora bien, observa la Sala que la parte recurrente en escrito presentado el 4 de junio de 2002, solicitó se ordene el comienzo de la relación de la causa y la fijación de la oportunidad para el acto de informes, al estimar que transcurrió con creces el lapso de sesenta (60) días del iter procesal probatorio que establece el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

   Al respecto, la Sala estima necesario hacer algunas precisiones en torno a la tramitación del recurso de nulidad ejercido contra acto de efectos generales y, con tal propósito, se observa lo siguiente:

   Presentado el escrito contentivo del recurso de nulidad en la forma en que precisa el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se dará cuenta del mismo en la Secretaría de la Sala Constitucional, remitiéndose dicho escrito y sus anexos al Juzgado de Sustanciación de la Sala, conforme con lo dispuesto en el artículo 114 de la misma Ley.

   El Juzgado de Sustanciación tiene, a partir del recibo del expediente, un lapso de tres (3) días de despacho para pronunciarse acerca de la admisión. En caso de declarar inadmisible el recurso, procederá dicho Juzgado, de acuerdo a lo establecido en el artículo 115 eiusdem, esto es, por auto motivado, el cual podrá ser recurrido –dentro de los cinco (5) días de despacho siguiente, mediante el recurso de apelación.

   En el caso de considerar admisible el recurso, el Juzgado de Sustanciación procederá a ordenar las notificaciones al Presidente del órgano o bien al funcionario que haya dictado el acto recurrido, al Fiscal General de la República, al Procurador General de la República y al Defensor del Pueblo, estos últimos en los casos en que corresponda su intervención en el juicio. En esa oportunidad, el Juzgado de Sustanciación tiene la facultad de ordenar –cuando lo considere procedente- la citación de los interesados por medio de carteles.

   Ahora bien, en el caso de que la parte recurrente haya solicitado en su escrito libelar la reducción de los lapsos procesales o bien de que el asunto se decida como de mero derecho, el Juzgado de Sustanciación remitirá de inmediato el expediente a la Sala, a los fines del pronunciamiento sobre la solicitud referida, y mientras ello sucede practicará las notificaciones antes referidas pero no librara el cartel de emplazamiento (en el caso de que haya considerado procedente citar a los interesados) hasta tanto la Sala no emita un pronunciamiento sobre lo solicitado.

   Ello es así, porque el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia previene, sin que haya lugar a dudas, que “...a partir de la fecha del auto de admisión o de publicación del cartel a que se refiere el artículo anterior, comenzará a correr un término de sesenta días continuos dentro del cual los interesados podrán promover y evacuar las pruebas pertinentes...”.

   De manera que es necesario el pronunciamiento previo de la Sala, respecto a la procedencia o no de la solicitud de reducción de lapsos o bien de declaratoria de mero derecho, para que –en el caso de citación de los interesados- se libre el cartel respectivo, indicándose en el mismo que, a partir de su publicación, cuentan con el lapso previsto en el artículo antes citado para la promoción y evacuación de pruebas, o bien que dicho lapso se ha reducido y, de ser el caso, la forma en que fue abreviado, o si se decidirá el asunto como de mero derecho, caso en el cual se limitaran solo a alegar lo que consideren pertinente respecto del recurso de nulidad interpuesto.

   En el supuesto de no existir en el escrito libelar ninguna solicitud referida a la reducción de lapsos o de declaratoria del caso como de mero derecho, comenzará -a partir de la admisión o de la publicación del cartel de emplazamiento librado por el Juzgado de Sustanciación, si lo estima procedente- a computarse el lapso de sesenta (60) días continuos a que se refiere el artículo 117 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal. Ello sin perjuicio de que la Sala, de conformidad con lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, decida de oficio, reducir los plazos establecidos o bien dictar sentencia “sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho...”.

   Una vez vencido el lapso probatorio, sea el fijado en la Ley o el acordado por la Sala, de oficio o a solicitud de parte, el Juzgado de Sustanciación pasará el expediente a la Secretaría de la Sala, para la designación del ponente y fijación del comienzo de la relación, conforme lo dispone el artículo 93 de la Ley mencionada.

   La primera etapa de la relación tiene una duración de quince días continuos, al cabo de los cuales “en el primer día hábil y a la hora que fije el Tribunal, tendrá lugar el acto de informes por las partes. Realizado el acto de informes o consignados éstos, correrá la segunda etapa de la relación, que tendrá una duración de veinte audiencias...” (artículo 94).

   Terminada la segunda etapa de la relación, se dirá “Vistos” y la Sala procederá a dictar sentencia.

   Estas reflexiones, las hace la Sala, por cuanto ha observado con frecuencia, el hecho de que al momento de decidir acerca de la reducción de lapsos o bien sobre la declaratoria de la causa como de mero derecho, en los casos en que ha sido solicitada, ya ha transcurrido con creces el lapso previsto en el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, haciéndose inoficiosa una decisión sobre el particular, en virtud de que ha constituido una practica reiterada el envío del expediente del Juzgado de Sustanciación a la Sala con posterioridad a la publicación en prensa del cartel de emplazamiento de los interesados.

   Así se observa, como en el presente caso, se publicó el cartel de emplazamiento a los interesados el 8 de marzo de 2002, y al momento de dictar el presente fallo, han transcurrido los sesenta días a que se refiere el artículo 117 citado, resultando evidente que la reducción del lapso probatorio es improcedente, y así se declara.

   Por lo anterior, esta Sala considera pertinente remitir el expediente a la Secretaría de la Sala para la continuación del procedimiento y que, a tal fin, de comienzo a la primera etapa de la relación y fije la oportunidad en que se deba celebrar el acto de informes. Así se decide.

   DECISIÓN

   Por los razonamientos expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, decide lo siguiente:

1. - Se declara COMPETENTE para conocer del recurso de inconstitucionalidad ejercido por los abogados JOSÉ MUCI-ABRAHAM, J.A.M.B. y V.P.S., actuando en su condición de representantes judiciales del Estado Carabobo, contra la LEY DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.322 del 12 de noviembre de 2001.

2. - Se declara IMPROCEDENTE la solicitud de reducción de lapsos solicitada por los apoderados judiciales de la parte recurrente. En consecuencia, se ORDENA la remisión del presente expediente a la Secretaría de esta Sala Constitucional, a los fines de que de comienzo a la primera etapa de la relación y fije la oportunidad en que se deba celebrar el acto de informes.

3. - Se NIEGA la suspensión de efectos solicitada como medida cautelar, de los artículos 1, 4, 5, 64, 65, 86, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105 y 108, así como de las Disposiciones Transitorias Octava y Novena, del Decreto Ley impugnado.

   Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 06 días del mes de noviembre de dos mil dos. Años. 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

   El Presidente de la Sala,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente-Ponente,

   J.E. CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   J.M. DELGADO OCANDO

   A.J.G.G.

   P.R. RONDÓN HAAZ

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   Exp. Nº: 02-0302

   JECR/