Sentencia nº 1452 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Agosto de 2004

Fecha de Resolución 3 de Agosto de 2004
EmisorSala Constitucional
PonenteAntonio García García
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado Ponente: A.J.G. García

El 18 de octubre de 2002, fue recibido en esta Sala Constitucional, proveniente de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, el oficio Nº 2074 del 16 de octubre de 2002, mediante el cual se remitió el expediente Nº 2002-0342 (nomenclatura de dicha Sala), contentivo del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo constitucional por los abogados H.M.L., Bruno Quezada López y L.R.H.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 2.539, 73.369 y 72.042, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano J.R.H., titular de la cédula de identidad número 4.348.907, contra “la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, Gaceta Municipal del Distrito Federal Nº 1602 de fecha 3-7-96 y por ende contra la Resolución N° 1378 de fecha 27 de Diciembre de 2001, decisión adoptada por el ciudadano F.B.A. delM.L. delD.C., Dirección de Recursos Humanos, Coordinación de Jubilados y Pensionados”.

Dicha remisión se efectuó en virtud de que, el 24 de septiembre de 2002, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia se declaró incompetente para conocer y decidir el referido recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, por lo que declinó la misma en esta Sala Constitucional.

En esa misma ocasión se dio cuenta en esta Sala y se designó ponente al Magistrado A.J.G. García, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Mediante diligencias del 23 de octubre de 2002, 1°, 15 y 28 de noviembre de 2002, 4 y 17 de diciembre de 2002, 15 de enero de 2003, 14 y 27 de febrero de 2003, 14 de marzo de 2003, 1° y 25 de abril de 2003, 2, 8 y 27 de mayo de 2003, 10 y 26 de junio de 2003, 8 y 15 de julio de 2003, 4 y 28 de agosto de 2003, 24 de septiembre de 2003 y 21 de octubre de 2003, los apoderados judiciales del accionante solicitaron a esta Sala emita pronunciamiento y consignaron documentos.

Por auto del 11 de diciembre de 2003, la Sala Constitucional declaró su competencia para conocer del presente caso, admitió el recurso de nulidad interpuesto y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordenó practicar las notificaciones correspondientes, así como la expedición de un cartel emplazando a los interesados en este proceso. Asimismo, en ese mismo auto se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional formulada y, de oficio, se acordó, conforme lo dispuesto en el artículo 135 eiusdem, tramitar la causa como de mero derecho, sin lapso probatorio alguno ni relación. Por último, ordenó la remisión del expediente a la Secretaría de esta Sala, una vez que constasen en autos las notificaciones ordenadas, a los fines de que la misma fijara el quinto día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes.

Mediante diligencia del 16 de diciembre de 2003, el abogado H.M.L., ya identificado, se dio por notificado de la anterior decisión en nombre de su representado y solicitó se practicaran las notificaciones correspondientes.

El 13 de enero de 2004, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala acordó librar los oficios de notificación correspondientes, así como el cartel de emplazamiento, el cual fue expedido y retirado el 17 de febrero de 2004.

El 29 de febrero de 2004, la parte actora consignó ejemplar del diario El Globo en el que aparecía publicado el cartel expedido por la Sala.

Mediante diligencia del 19 febrero de 2004, el apoderado judicial del recurrente consignó diversos recaudos relacionados con el caso.

En esa misma oportunidad, la Secretaría de esta Sala fijó el quinto día de despacho siguiente para que tuviese lugar el acto de informes.

Por diligencia del 26 de febrero de 2004, la parte actora consignó documentos relacionados con el caso.

El 4 de marzo de 2004, oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes, compareció el abogado H.M.L., apoderado judicial del ciudadano J.R.H., quien consignó su correspondiente escrito, el cual se acordó agregar a los autos.

El 26 de marzo de 2004, el apoderado actor consignó los siguientes documentos: (i) Informe médico expedido por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) del 17 de marzo de 2004; (ii) Certificación de la misma fecha, suscrita por el Dr. M.L.H., correspondiente al control de su representado; y (iii) Gaceta Municipal del Municipio Bolivariano Libertador, distinguida con el N° 2462 del 17 de enero de 2003, “la cual contiene las Resoluciones números, 30 y 31 respectivamente, suscrita (sic) por el ciudadano Alcalde, F.B.R., mediante la cual (sic) otorga estos beneficios a funcionarios de esa Alcaldía, con una situación igual a la de [su] representado, cuyos derechos le han sido conculcados...”.

El 28 de abril de 2004, se dijo “vistos”.

Efectuado el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I Antecedentes

El 22 de marzo de 2002, los apoderados judiciales del ciudadano J.R.H. interpusieron, ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, recurso de nulidad conjuntamente con amparo constitucional contra “la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, Gaceta Municipal del Distrito Federal Nº 1602 de fecha 3-7-96 y por ende contra la Resolución N° 1378 de fecha 27 de Diciembre de 2001, decisión adoptada por el ciudadano F.B.A. delM.L. delD.C., Dirección de Recursos Humanos, Coordinación de Jubilados y Pensionados”.

El 3 de abril del 2002, el referido Juzgado Superior se declaró incompetente para conocer del presente recurso y, en consecuencia, declinó su conocimiento en la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.

El 2 de mayo de 2002, recibido en la Sala Político-Administrativa el referido recurso de nulidad, se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, a los fines de que decidiera la declinatoria de competencia.

Mediante diligencia del 9 de mayo de 2002, el abogado H.M.L., antes identificado, con el carácter de apoderado judicial de la parte actora, consignó escrito de reforma del recurso de nulidad, sólo respecto a la solicitud de medida cautelar innominada y requirió que “...de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, (...) se decida el presente recurso, sin relación de (sic) informes, por tratarse de un asunto de mero derecho, dada la urgencia del caso, en virtud del estado precario de salud en que se encuentra mi representado y declare con lugar la acción de nulidad por inconstitucionalidad”.

Mediante diligencias presentadas los días 21 y 28 de mayo de 2002, el apoderado judicial del recurrente solicitó a la Sala Político-Administrativa que dictara decisión.

Asimismo, el 4 de junio de 2002, la parte actora consignó certificado de incapacidad expedido por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el 3 de julio del mismo año, consignó copia certificada del informe médico realizado, el 26 de junio de 2002, por el médico M.L.H..

Por medio de diligencias presentadas los días 9 y 16 de julio de 2002, el apoderado judicial del recurrente solicitó nuevamente se dictara sentencia en el presente caso.

El 24 de septiembre de 2002, la Sala Político Administrativa no aceptó la competencia que le fuera declinada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, estimó competente a esta Sala Constitucional para conocer el presente recurso, teniendo como fundamento el criterio sostenido por esta Sala Constitucional en decisión N° 928 del 15 de mayo de 2002 (caso: Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio J.A.P. delE.Y.), conforme al cual declaró que sí tenía competencia para conocer de toda demanda de nulidad dirigida contra ordenanzas. Asimismo, destacó que, “comparte esta Sala [Político Administrativa] el criterio antes expuesto, ya que considera que efectivamente las ordenanzas son leyes dictadas en ejecución directa de la Constitución y que por tanto, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 336 de nuestro Texto Fundamental, la competencia para conocer y decidir la nulidad total y parcial de las mismas le corresponde a la Sala Constitucional de este Alto Tribunal”.

II

ALEGATOS DEL RECURRENTE

Los apoderados judiciales del ciudadano J.R.H. indicaron en su escrito de nulidad que interponían las pretensiones que se mencionan a continuación:

Refirieron los apoderados judiciales del recurrente que, su representado prestó servicios en diversos organismos del sector público desde el 20 de agosto de 1973, inicialmente ante el Concejo Municipal del Distrito Sucre del Estado Miranda en el cargo de Asistente Administrativo; posteriormente, en el Instituto Nacional de Hipódromos en la Dirección de Personal, División de Registro y Control, como Asistente Analista II, primero, y luego como Jefe de Personal IV; en la Gobernación del Distrito Federal, Junta de Beneficencia, en el cargo de Jefe de Personal; en el Concejo Municipal del Distrito Sucre del Estado Miranda, como Jefe de División; en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), Dirección General de Personal, en el cargo de Jefe de División; en el Ministerio de Hacienda, Dirección General de Servicios, Dirección de Personal, como Jefe de División y Director Asistente; en el Ministerio del Trabajo, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la Dirección General de Recursos Humanos y Administración de Personal, División de Registro y Control, en el cargo de Jefe de División; y por último, en la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria (SUMAT) de la Alcaldía del Municipio Libertador, Distrito Capital, en el cargo de Coordinador Ejecutivo de Área.

Expresaron que, su representado ha venido padeciendo problemas de salud (síndrome vertiginoso, lesión vestibular, osteoartrosis severa, hernia discal L4-L5-L5-L5SI, ptosis renal) según constancia expedida por el Ministerio de Trabajo, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, Dirección General de Salud, Dirección Nacional de Rehabilitación, Comisión Nacional para la Evaluación de la Invalidez, que reflejó el porcentaje de pérdida de capacidad para el trabajo en un sesenta y siete por ciento (67%), lo cual evidencia “...la grave y delicada situación que atraviesa nuestro representado”.

Señalaron que, el 16 de noviembre de 1999, el recurrente solicitó ante la Dirección de Recursos de la Alcaldía del Municipio Libertador, la tramitación de su pensión por invalidez, dado que, cumplía con los requisitos exigidos por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, de acuerdo con la evaluación N° 1.724-99, suscrita por el Jefe del Departamento de Invalidez del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, recibida por la Gerencia de Administración de la Alcaldía del Municipio Libertador, el 10 de octubre de 2000.

Indicaron que, según comunicación del 20 de febrero de 2002, suscrita por el Director de Recursos Humanos (E) de dicha Alcaldía, Licenciado Gustavo Rosario Salas, se informó a su representado que no reunía los requisitos mínimos para ser pensionado y debido a que se encontraba incapacitado por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, el Alcalde F.B. había resuelto concederle el beneficio contenido en el artículo 21 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, mediante Resolución N° 1.378 del 27 de diciembre de 2001.

Que, para el momento de haber sido desincorporado de la nómina de la Alcaldía del Municipio Libertador, su representado contaba con una antigüedad de servicio en la Administración Pública superior a los veintisiete (27) años, once (11) meses y veintitrés (23) días.

Al respecto, adujeron que, la conducta asumida por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, al no hacer efectiva la pensión por incapacidad y desincorporarlo de la nómina, mediante la Resolución N° 1.378 del 27 de diciembre de 2001, dictada con fundamento en la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, infringe las normas de rango constitucional que garantizan la seguridad social y, por ende, “cercena la esencia jurídica del ordenamiento legal establecido en el texto fundamental de la República Bolivariana de Venezuela”.

Destacaron que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 137, 139, 156 numeral 32, y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la competencia en materia de jubilaciones y pensiones, que forma parte de los principios sobre previsión y seguridad social, se encuentra reservada al Poder Público Nacional, de manera que, ninguna Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal puede facultar a la Cámara Municipal para legislar sobre materia de previsión social; razón que obliga a concluir, en su criterio, que cuando el Concejo Municipal promulgó la referida ordenanza invadió competencias del Poder Público Nacional y se extralimitó en sus facultades constitucionales y legales.

Expresaron que, en lo que respecta a la desincorporación de su mandante de la nómina, la Alcaldía del Municipio Libertador transgredió el Estado de Derecho al excluirlo, en forma arbitraria, de la misma y negarle la pensión por incapacidad a la que tenía derecho por aplicación de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, originando con ello un absoluto estado de indefensión frente al acto administrativo dictado por el Alcalde F.B., contenido en la Resolución N° 1.378 del 27 de diciembre de 2001.

Adicionalmente, alegaron que, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2, 3, 7, 19, 21, 25, 26, 27, 49, 51, 60, 80, 86, 87, 91, 92, 93, 94,131, 138, 139, 140, 156, 164, 178, 187, 257, 334, 336, numeral 2, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “...en ningún caso serán renunciables las normas y las disposiciones que favorezcan a los trabajadores sin que ello excluya la posibilidad de conciliación o transacción bajo ciertos requisitos, que las normas de la Ley son de Orden Público y que en caso de conflicto de leyes, prevalecerán los del trabajo, aplicándose la norma en toda su integridad y al principio de equidad y a los principios constitucionales establecidos en el artículo 89, ordinales (sic) 2 y 4 en cuanto a la nulidad de cualquier acuerdo o convenio que implique tal renuncia y a la nulidad de toda medida o acto del patrono contrario a dicha Constitución...”, lo cual demuestra que la Alcaldía del Municipio Libertador, al dictar la Resolución impugnada, “...no actuó apegado a la normativa legal vigente que regula este tipo de actos y como quiera que la Administración Municipal, no cumplió con el procedimiento legalmente establecido al efecto, violando así lo previsto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y el Acto se encuentra viciado de nulidad, por ilegal, arbitrario e inmotivado, dictado con abuso o desviación de poder”, con fundamento en una ordenanza que vulnera la Carta Magna, por lo que solicitan sea declarada también su nulidad.

Igualmente denunciaron que, de conformidad con lo establecido por el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 21 constitucional, el referido acto administrativo se encontraba viciado de nulidad absoluta al menoscabar el disfrute del derecho de igualdad, y había incurrido en el vicio de falso supuesto, al errar en la interpretación del artículo 14 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios y su Reglamento.

Por otra parte, consideraron que, el acto administrativo era ilegal pues violó lo dispuesto en los artículos 18 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dado que no cumplía con los requisitos formales exigidos para los actos administrativos y sus notificaciones, además de haber sido dictado con abuso de autoridad y desviación de poder.

Con fundamento en las consideraciones anteriores, solicitaron que se declarara la nulidad por inconstitucionalidad de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal y, en consecuencia, se anulara el acto administrativo dictado en ejecución de dicha Ordenanza, por el ciudadano F.B., en su condición de Alcalde del Municipio Libertador, mediante el cual se desincorporó ilegalmente a su representado del cargo de Coordinador de Área y se excluyó de la nómina de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria de ese Municipio.

Asimismo, solicitaron se ordenara la inclusión del recurrente en la nómina de pensionados de la Alcaldía del Municipio Libertador, con la remuneración que venía percibiendo y con el pago de los sueldos dejados de percibir, desde su desincorporación; que se le garantice la seguridad social y el respeto a la dignidad humana y se proceda a calcular nuevamente el monto de la pensión por invalidez que le corresponde.

III

DEL ESCRITO DE INFORMES PRESENTADO

POR EL RECURRENTE

La representación judicial del recurrente insistió en la impugnación de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, agregando que, conforme a lo dispuesto en el artículo 147 de la Constitución de la República Bolivariana, corresponde a la ley nacional establecer el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales, de modo que cuando el entonces Concejo Municipal del Distrito Federal dictó la Ordenanza cuya nulidad se solicita invadió competencias del Poder Público Nacional, usurpando las funciones que constitucionalmente le han sido atribuidas.

Por otra parte, reiteró que habiendo prestado servicios en la Administración Pública por más de veinticinco años y encontrándose incapacitado para trabajar, dado su grave y delicado estado de salud, cumplía con todos los requisitos exigidos por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, para ser beneficiario del derecho a jubilación, ya que, insistió, “la jubilación es una cuestión de previsión social con rango constitucional que la Administración está obligada a garantizar, reconocer y tramitar, cuya base fundamental es la supervivencia digna y decorosa de aquellos funcionarios que pasen a estado de pasividad...”.

En tal sentido, alegó la nulidad por inconstitucionalidad del acto administrativo dictado por el Alcalde del Municipio Libertador en ejecución de la referida Ordenanza, dado que, según afirmó, se apreciaron requisitos legales para el otorgamiento de la jubilación distintos a los contemplados por la ley nacional, por lo que estimó que se le “ha dado un trato discriminatorio en relación al resto de los funcionarios públicos”.

Por último, ratificó su solicitud de nulidad de la Ordenanza impugnada, así como del acto administrativo dictado con fundamento en la misma y, en consecuencia, requirió se le otorgara a su representado el derecho a jubilación, de conformidad con lo establecido en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y su Reglamento; que se le incluyera en la nómina de pensionados jubilados de la Alcaldía del Municipio Libertador, con la remuneración que venía percibiendo y con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su desincorporación, “los cuales serán calculados por el Organismo querellado con lo (sic) respectivos aumentos que dicho sueldo hubiere experimentado y aquellos otros beneficios socio económico (sic) que debió haber percibido y los producidos hasta su efectiva incorporación”; que se proceda a calcular nuevamente el monto de la pensión por invalidez que le corresponda.

IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Establecida por esta Sala su competencia para decidir el presente recurso de nulidad en el fallo N° 3.478 del 11 de diciembre de 2003, oportunidad en la que se asumió la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 132 de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y como quiera que tal atribución ha sido ratificada por la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en su artículo 5, numerales 7, 9 y 50, esta Sala procede a emitir pronunciamiento con respecto al fondo del asunto en los siguientes términos:

1. De la inconstitucionalidad de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal.

El recurrente solicitó la nulidad de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Municipal del Distrito Federal Nº 1602 del 3 de julio de 1996, por considerar que la misma infringe las disposiciones constitucionales que atribuyen al Poder Legislativo Nacional la competencia exclusiva para legislar en materia de previsión y seguridad sociales, de modo que, según indicó, cuando el entonces Concejo Municipal del Distrito Federal dictó la referida Ordenanza para regular una materia de reserva legal nacional, usurpó funciones del Poder Público Nacional.

Ahora bien, esta Sala, al decidir casos similares precedentes (vid. sentencias números 3347/2003, 3072/2003, 819/2002, 2724/2001, 835/2000 y 450/2000), ha dejado claramente sentado que la competencia para legislar sobre el régimen de la seguridad social en general, sea o no funcionarial, corresponde en exclusiva al Poder Nacional, en atención a lo dispuesto en los artículos 86, 147, 156.22, 156.32, 187.1 del Texto Fundamental vigente, con lo que resulta inconstitucional que los Estados o Municipios dicten leyes y ordenanzas en esa materia.

Justamente, las normas mencionadas disponen lo siguiente:

Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial

.

Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.

Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.

La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.

La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales

.

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(omissis)

22. El régimen y organización del sistema de seguridad social.

(omissis)

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.

(…)

.

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:

1. Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.

(…)

(subrayado de la Sala).

En efecto, se observa que, con las referidas disposiciones, el constituyente de 1999 reafirma su intención de unificar un régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, no sólo al servicio de la Administración Pública Nacional, sino también de los Estados y de los Municipios.

Respecto de las materias de la competencia municipal, esta Sala puntualiza, por una parte, que la larga enumeración de materias que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se atribuyen a los Municipios, no son, en absoluto, materias de la competencia exclusiva de los mismos, ya que, en su mayoría, se configuran como materias de la competencia concurrente entre la República, los Estados y los Municipios, o entre la República y los Municipios, las cuales, conforme al artículo 165 eiusdem, deben ser reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional y, además, por leyes de desarrollo sancionadas por los Consejos Legislativos de los Estados. Por otra parte, se observa que lo que es de la competencia exclusiva de los Municipios son los aspectos de esas materias que “conciernen a la vida local” (vid. BREWER-CARIAS, A. R. Consideraciones sobre el régimen de distribución de competencias del Poder Público en la Constitución de 1999. Libro Homenaje Universidad Central de Venezuela. Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, pp. 107-138).

Siendo ello así, advierte la Sala que en la referida enumeración de materias que se atribuyen a los Municipios, no figura expresamente el régimen de seguridad social, es decir, dicho régimen no es materia de la competencia concurrente entre la República y los Municipios, ni de la competencia exclusiva de los Municipios, cuya regulación, en ejercicio de la función legislativa, correspondería al Concejo Municipal (artículo 175 constitucional).

De acuerdo con lo antes expuesto, resulta evidente que, en el presente caso, el entonces Concejo Municipal del Distrito Federal invadió el ámbito de competencias exclusivas del Poder Legislativo Nacional al sancionar la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, incurriendo así en una usurpación de funciones, lo que lleva a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a declarar la nulidad por inconstitucionalidad de la citada Ordenanza, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se decide.

Declarado lo anterior, esta Sala Constitucional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, debe determinar los efectos en el tiempo de las decisiones anulatorias de normas, para tal fin, se observa que, en el presente caso, en el supuesto de fijarse los efectos del presente fallo hacia el pasado, es decir, ex tunc, traería como consecuencia, que algunos funcionarios públicos que ya hubiesen obtenido el beneficio de jubilación o pensión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley local impugnada, se verían en la obligación, en caso de no cumplir con los requisitos señalados en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, de reincorporarse como personal activo, así como de reintegrar los pagos obtenidos por concepto de jubilación o pensión. Asimismo, la administración municipal por su parte, estaría en la obligación de reincorporar y pagar los sueldos dejados de percibir por aquellos funcionarios que se encontrasen en la situación descrita anteriormente, lo cual, obviamente, ocasionaría una inseguridad jurídica y un descontrol presupuestario sin precedentes.

Siendo ello así, esta Sala, por razones de seguridad jurídica y en resguardo de los derechos de los beneficiados por la ley local, fija los efectos de esta decisión a partir de la publicación de este fallo en Gaceta Oficial, es decir, le otorga efectos ex nunc, sin que ello prejuzgue sobre la responsabilidad en que pudieren estar incursos los legisladores municipales al haber dictado una ordenanza en flagrante usurpación de funciones del Poder Legislativo Nacional y violando de esta manera el principio de reserva legal nacional contenido en la Constitución. Así se decide.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 eiusdem, se ordena la publicación de este fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial del Municipio Libertador del Distrito Capital. Así se declara.

De la inconstitucionalidad del acto administrativo dictado por el Alcalde del Municipio Libertador en ejecución de la Ordenanza impugnada.

La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en la necesidad de evitar la eventualidad de fallos contradictorios en casos que son conexos, establece en su artículo 5, numeral 50, que corresponderá a la Sala afín con la materia debatida conocer de los juicios en que se ventilen varias acciones conexas, siempre que al tribunal esté atribuido el conocimiento de alguna de ellas, lo cual, de acuerdo con el principio de economía procesal, permitiría fallar en una sola sentencia asuntos respecto de los cuales no tendría justificación alguna que fuesen ventilados en distintos procesos. Por ello, esta Sala Constitucional, luego de resolver -en ejercicio de su competencia- la demanda de anulación contra el acto de efectos generales, procede a pronunciarse sobre el recurso presentado conjuntamente con aquella solicitud, contra el acto de efectos particulares contenido en la Resolución N° 1378 del 27 de diciembre de 2001, emitida por el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital, acerca del cual el recurrente alegó su inconstitucionalidad, dado que se dictó en ejecución de una Ordenanza que viola el principio de reserva legal nacional, siendo apreciados, subsiguientemente, requisitos legales para el otorgamiento de las jubilaciones y pensiones distintos a los establecidos por la ley nacional, por lo que se le negó la pensión por incapacidad solicitada y, en su lugar, se le desincorporó de la nómina de personal de dicha Alcaldía y se le concedió el beneficio de un mes de sueldo por cada año de servicio prestado al Municipio, violándose, según adujo el recurrente, el derecho a la igualdad “ya que no se le ha dado el mismo trato que a todos los demás funcionarios o empleados públicos al servicio de la Nación”.

En tal sentido, se advierte que para resolver la presente demanda carece de relevancia entrar a considerar si el acto denegatorio y de desincorporación es discriminatorio, por cuanto, a juicio de esta Sala sólo existe desigualdad inconstitucional cuando, pese a la identidad de una situación, el derecho prevé soluciones distintas que no encuentran justificación. No sucede así en el caso de autos, toda vez que, en el presente caso, no existen soluciones distintas para casos iguales. No obstante, observa la Sala que la denuncia principal en este recurso es la violación al principio de reserva legal y, en este sentido, puede afirmarse, incluso, que las demás denuncias giran en torno a este aspecto, puesto que el recurrente insiste, a lo largo de su escrito, en que el problema radica en que la Alcaldía del Municipio Libertador basó su decisión administrativa en una Ordenanza sobre pensiones y jubilaciones, cuando la regulación de esta materia corresponde de forma exclusiva a la ley nacional. Al respecto, se observa que, en efecto, el acto administrativo cuya nulidad se solicita fue dictado por el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital con fundamento en los artículos 20 y 21 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal. Siendo ello así, considera la Sala que habiéndose declarado previamente la nulidad por inconstitucionalidad de la totalidad de la referida Ordenanza, la cual fue dictada por el entonces Concejo Municipal del Distrito Federal en flagrante usurpación de funciones del Poder Legislativo Nacional y violando de esta manera el principio de reserva legal nacional contenido en la Constitución, el acto administrativo dictado en ejecución de la misma resulta inconstitucional por ausencia de base legal, toda vez que el Alcalde del Municipio Libertador negó al recurrente el beneficio de pensión por incapacidad y lo desincorporó de la nómina de personal de dicha Alcaldía, en razón de que el funcionario no reunía los requisitos establecidos en la referida Ordenanza, exigiendo de esta manera para el otorgamiento de los beneficios de jubilación y pensión el cumplimiento de condiciones distintas a las que establece la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, sancionada por el Poder Legislativo Nacional en ejercicio, conforme a la Constitución, de su competencia exclusiva en materia de seguridad social. Por tanto, esta Sala Constitucional al denotar la flagrante violación constitucional cometida por el acto administrativo impugnado procede a anularlo, y así se decide.

En consecuencia, anulado como ha sido el acto administrativo mencionado, se impone, conforme al petitorio del recurso interpuesto, la reincorporación del recurrente, a los fines de su jubilación, a la nómina de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria, en el cargo de Coordinador Ejecutivo de Área, sin desmejorar las condiciones y su rango. Asimismo, se ordena el pago de los sueldos dejados de percibir por el recurrente, así como los pagos de complemento salarial acordados por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital para los funcionarios de su categoría, a partir de su desincorporación de la nómina correspondiente.

Visto que en el acto recurrido se le niega el referido beneficio, para cuya decisión la Alcaldía del Municipio Libertador consideró los requisitos exigidos por la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, anulada en este fallo, la Sala ordena igualmente a dicha Alcaldía tramitar nuevamente la solicitud de jubilación formulada por el recurrente en aplicación de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, incluyendo el tiempo transcurrido desde su desincorporación. Así se decide.

Por último, en vista de que han sido varios los casos similares presentados ante este M.T., la Sala se ve compelida a formular nuevamente una exhortación a los Consejos Legislativos y Concejos Municipales del país:

El control concentrado de constitucionalidad de los actos de rango legal no puede servir sólo para depurar el ordenamiento jurídico, sino que también debe ser medio para prevenir la repetición de vicios. La publicación de los fallos anulatorios, por tanto, tiene dos razones: una, que la colectividad sepa de la desaparición de la norma, al igual que se hizo cuando fue dictada; dos, que se conozca el criterio judicial para evitar incurrir en idénticos errores.

Ya los Consejos Legislativos y Concejos Municipales están al tanto de la apreciación que ha hecho este M.T. acerca de la evidente inconstitucionalidad en que se incurre cuando actos distintos a la ley nacional regulan la materia de la seguridad social. Por ello, se exhorta a todos esos órganos deliberantes a derogar sus normas sobre esa materia, sin esperar a que sean impugnadas, así como a no legislar esos aspectos en lo sucesivo. Así se exhorta.

V DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley:

PRIMERO

DECLARA CON LUGAR los recursos de anulación interpuestos por los abogados H.M.L., Bruno Quezada López y L.R.H.C., con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano J.R.H., antes identificado. En consecuencia, queda ANULADO el texto completo de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Municipal del Distrito Federal Nº 1602 del 3 de julio de 1996, así como el acto administrativo contenido en la Resolución N° 1378 del 27 de diciembre de 2001, dictada por el Alcalde del Municipio L. delD.C., publicada en la Gaceta Municipal de ese Municipio del 11 de enero de 2002.

SEGUNDO

ORDENA la reincorporación del ciudadano J.R.H. a la nómina de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, en el cargo de Coordinador Ejecutivo de Área, sin desmejorar las condiciones y su rango, a los fines de que esa Alcaldía tramite nuevamente la solicitud de jubilación formulada por el recurrente en aplicación de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, incluyendo el tiempo transcurrido desde su desincorporación.

Asimismo, se ORDENA el pago de los sueldos dejados de percibir por el recurrente, así como los pagos de complemento salarial acordados por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital para los funcionarios de su categoría, a partir de su desincorporación de la nómina correspondiente.

TERCERO

ORDENA la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial del Municipio Libertador del Distrito Capital. Asimismo, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ORDENA su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo sumario se indicará lo siguiente:

Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Municipal del Distrito Federal Nº 1602 del 3 de julio de 1996

.

CUARTO

FIJA el inicio de los efectos del presente fallo con carácter ex nunc, a partir de su publicación en la mencionada Gaceta Oficial.

QUINTO

EXHORTA a los Consejos Legislativos Estadales y a los Concejos Municipales a derogar las normas sobre seguridad social que se hallen vigentes en sus entidades y a no legislar en lo sucesivo en esa materia.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 03 días del mes de agosto de dos mil cuatro. Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

El Presidente,

I.R.U. El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO

Ponente

P.R. RONDON HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N° 02-2585

AGG.-

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR