Sentencia nº 01037 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 9 de Julio de 2014

ACCIDENTAL

Magistrado Ponente: E.G.R.

Exp. Nº 2012-0498

Mediante oficio N° 2012-002332 de fecha 19 de marzo de 2012, recibido en esta Sala Político-Administrativa el 29 del mismo mes y año, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió el expediente relacionado con el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de amparo constitucional, por el abogado A.R.C. (INPREABOGADO N° 6.266), actuando como apoderado judicial de los ciudadanos J.G. y R.D.B.N., (cédulas de identidad números 4.612.064 y 10.989.668), contra el acto administrativo suscrito por el CONTRALOR INTERNO DEL INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR (INAM) de fecha 29 de enero de 2004, mediante el cual “se declara la responsabilidad administrativa de (sus) representados y se sanciona, a cada uno, con multa de ocho millones ciento veinte y cinco mil doscientos bolívares (Bs. 8.125.200,oo)”.

Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido por la parte accionante el 17 de noviembre de 2011, contra la sentencia N° 2011-1663 dictada por la referida Corte en fecha 8 de noviembre de 2011, en la que se declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto.

El 10 de abril de 2012 se dio cuenta en Sala, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación más tres (3) días continuos en razón del término de la distancia.

En fecha 8 de mayo de 2012 el apoderado judicial de la parte recurrente fundamentó el recurso de apelación.

El 24 de mayo de 2012, vencido el lapso para la contestación de la apelación, la causa entró en estado de sentencia.

En auto de fecha 22 de enero de 2013, se dejó constancia de la incorporación del Magistrado Suplente E.R.G..

El 31 de enero de 2013 se inhibió el Magistrado E.R.G., siendo declarada procedente por auto del 16 de abril de 2013.

En fecha 23 de abril de 2013, luego de ser convocada, se recibió en esta Sala la comunicación de la Magistrada Suplente I.L.R., en la que manifestó su aceptación para constituir la Sala Accidental.

El 7 de mayo de 2013, en virtud de la inhibición del Magistrado E.R.G., la Sala Accidental quedó integrada así: Presidenta E.M.O.; Vicepresidente, Magistrado Emiro García Rosas; las Magistradas Trina Omaira Zurita, Mónica Misticchio Tortorella e I.L.R..

El 8 de mayo de 2013 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Accidental de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada E.M.O.; las Magistradas Trina Omaira Zurita, Mónica Misticchio Tortorella, y I.L.R.. Se ordenó la continuación de la presente causa.

Por auto de fecha 12 de junio de 2014 se reconstituyó la Sala Accidental en virtud de la incorporación de la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, el 14 de junio de 2014, quedando integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada E.M.O.; las Magistradas Mónica Misticchio Tortorella, María Carolina Ameliach Villarroel y I.L.R.. Se ordenó la continuación de la presente causa.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En fecha 28 de julio de 2004 el abogado A.R.C., actuando como apoderado judicial de los ciudadanos J.G. y R.D.B.N., interpuso recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar de amparo constitucional contra el acto administrativo suscrito por el CONTRALOR INTERNO DEL INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR (INAM) de fecha 29 de enero de 2004, con fundamento en lo siguiente:

Que de acuerdo al contenido del escrito dirigido el 14 de noviembre de 2002 por su representado a la Contraloría Interna del Instituto Nacional del Menor INAM- San Carlos, y conforme al Acta levantada el 5 de septiembre de 2002, en esa misma fecha ingresaron a la Casa Taller de Varones del INAM en San Carlos, veintisiete (27) adolescentes.

Que “cuando M.I.A., Jefa de Gestión Programática, se entera del aumento de menores dispuestos en el comedor con el propósito de desayunar, sabe de inmediato que no se cuenta en la despensa del Instituto con suficientes alimentos. Sólo se había previsto desayuno para siete menores que pernoctaban (…) en la Casa Taller” (sic).

Que la referida ciudadana, con dinero de su propio peculio, adquirió los alimentos que consideró indispensables para solucionar el problema de la ingesta matutina de los veintisiete jóvenes.

Que el mismo día se decidió la adquisición de comida para atender el almuerzo de los mencionados jóvenes.

Que ante tal situación el ciudadano J.G. llamó a diferentes casas vendedoras y solicitó productos, precios y crédito, debido a que la elaboración de la orden de pago, conformación y pago al contado del suministro, no era posible antes del almuerzo, debido al “procedimiento burocrático de procesar una orden de compra y pagarla en un lapso de dos horas”.

Que en virtud de ello el ciudadano J.G. hizo contacto con la Distribuidora de víveres La Ñapa y, de esta forma, se adquirieron los productos necesarios mientras duró la emergencia entre el 5 y el 24 de septiembre de 2002.

Que según la Contraloría Interna del INAM, el procedimiento seguido por los recurrentes transgredió “los lineamientos y parámetros previstos para el cambio de proveedores”, contenidos en el Manual de Normas y Procedimientos de Compras del INAM, sin ninguna justificación de naturaleza económica y con el agravante de que el proveedor seleccionado no estaba inscrito en el Registro de Proveedores ni poseía permiso sanitario.

Que el acto impugnado está viciado de nulidad por quebrantar el debido proceso, incurrir en falso supuesto y por falta de comprobación de los hechos imputados.

Finalmente, solicitó que sea declarada la nulidad del acto impugnado.

II

SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia N° 2011-1663 del 8 de noviembre de 2011, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por los ciudadanos J.G. y R.D.B.N., en los siguientes términos:

I) De la presunta violación al principio de legalidad por incurrir la Administración en falso supuesto de derecho al dictar el acto administrativo impugnado.

…omissis…

Vistos los argumentos proferidos por la representación judicial de los accionantes, este Órgano Jurisdiccional observa que la presente denuncia se circunscribe en afirmar que el acto administrativo recurrido, en su opinión, viola el ‘principio de legalidad’, por incurrir la Administración en un falso supuesto de derecho, por dos hechos, a saber: i) porque la norma legal en la cual se fundamentó (…), es una norma sancionatoria en blanco y, ii) porque los hechos imputados a sus representados no se encuentran tipificados en norma legal o sub-legal alguna (…).

…omissis…

a) De la supuesta norma sancionatoria en blanco (artículo 91 numeral 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal).

…omissis…

Vista la definición anterior, pasa esta Corte a revisar el supuesto generador de responsabilidad administrativa infringido, o sea, el contenido en el numeral 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) el cual es del tenor siguiente:

…omissis…

El legislador circunscribe el citado supuesto generador de responsabilidad administrativa a aquellas actuaciones del funcionario que resulten contrarias a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas normativas internas, los manuales de sistemas y procedimientos dictados dentro del ámbito del control interno, con el propósito de salvaguardar el patrimonio público y procurar la eficacia y legalidad de los procesos y operaciones institucionales.

…omissis…

Dentro de la perspectiva que aquí se adopta y de conformidad con la definición de norma en blanco citada supra, aprecia esta Corte, que la norma contenida en el numeral 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, no constituye una norma sancionatoria en blanco (…) por lo que, bien podía la Administración en uso de su potestad sancionatoria, declarar la responsabilidad administrativa de los mencionados ciudadanos con fundamento en dicha norma, e imponer la sanción de multa, como efectivamente lo hizo. Así se decide.

b) De la presunta falta de tipificación de los hechos imputados.

…omissis…

Ahora bien, en el caso de marras quedó establecido por esta Corte, que la norma contenida en el numeral 29 del Artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, no constituye una norma sancionatoria en blanco, y por ende, la misma resulta totalmente aplicable para determinar la responsabilidad administrativa de los ciudadanos J.G. y R.B., pues los hechos imputados a los recurrentes están tipificados en una norma existente en el ordenamiento jurídico venezolano, como lo son las contenidas en los Manuales internos de Procedimientos de Compras y Organización del Instituto Nacional del Menor.

De conformidad con lo anterior, observa este Órgano Jurisdiccional que las normas violentadas por los recurrentes, y las cuales sirven de fundamento al acto administrativo recurrido, son las siguientes:

1.- Por el ciudadano J.G.:

- Inobservancia del Manual de Normas y Procedimientos de Compra (…).

- Violación a los artículos 24 y 28 del Reglamento Nº 1 (Gaceta Oficial Nº 2.422 Extraordinaria de fecha 9 de marzo de 1979), de la Ley del Instituto Nacional del Menor (…).

Ello así, aprecia esta Corte que el aludido ciudadano, en el ejercicio de su cargo de Director Seccional del INAM en el Estado Cojedes, violentó las anteriores disposiciones al no realizar el estudio correspondiente y seguir el procedimiento indicado para la programación general de compras de la seccional a su cargo, y realizó un cambio de proveedores de forma discrecional (…).

2.- Por la ciudadana R.D.B.:

- Inobservancia del Manual de Organización del INAM de fecha 23 de junio de 1986 (…).

- Violación al artículo 22 del Reglamento Nº 1 de la Ley del Instituto Nacional del Menor (…).

Visto lo anterior, considera esta Corte que la mencionada ciudadana incurrió en la violación de las anteriores disposiciones, cuando (…) en el ejercicio de su cargo de Jefe de la Dirección de Administración, no realizó las respectivas observaciones por escrito al Director Seccional del INAM, si consideraba que la conducta desplegada por este, en cuanto al cambio de proveedores de la Seccional a su cargo, resultaba violatoria de los manuales internos del Instituto (…).

Es por ello, que estima esta Corte improcedente el alegato de los recurrentes en cuanto a la ilegalidad del acto administrativo recurrido (…). Así se establece.

…omissis…

II) De la presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso.

Denunció el apoderado judicial de la parte recurrente que ‘[e]l derecho a la defensa de [sus] representados ha sido violado gravemente por la Administración por inobservancia del principio de preclusividad y por omitir pronunciarse sobre los alegatos y pruebas opuestos en el curso del proceso’ (…).

…omissis…

Así pues, circunscritos al caso de marras, observa esta Corte que la representación judicial de la parte actora denunció la violación del derecho a la defensa de los ciudadanos J.G. y R.D.B., toda vez que la Administración, a su decir, los sancionó por hechos distintos a los imputados en el auto de apertura, ya que en su opinión, el acto recurrido señala hechos que no se corresponden con los contenidos en el auto referido del que fueron notificados.

…omissis…

…no encuentra esta Corte, que la Administración haya violado el derecho a la defensa de los recurrentes, pues se comprobó (…), que los ciudadanos (…) fueron notificados del auto de apertura del procedimiento administrativo sancionatorio iniciado en su contra, que ambos presentaron sus respectivos descargos y pruebas (…), para finalmente declarar su responsabilidad Administrativa. Así se decide.

a) De la supuesta omisión de pronunciamiento sobre las pruebas aportadas al proceso.

Ahora bien, en relación a la denuncia de los recurrentes, de omisión de pronunciamiento de la Administración sobre las pruebas presentadas por ellos en el curso del procedimiento administrativo (…).

…omissis…

En ese sentido, este Órgano Jurisdiccional observa que si bien la representación judicial de los recurrentes, señaló que la administración desestimó las pruebas de la ciudadana R.D.B. ‘(…) porque las presentó en copias simples y no en originales o en copias certificadas (…)’, no es menos cierto que dejó de indicar y demostrar la recurrente ante esta Corte que el análisis de uno u otro medio probatorio en concreto de los desestimados por la Administración, era determinante para la resolución de la presente litis (…).

…omissis…

Ello así, observa esta Corte de la revisión de las actas que componen el presente expediente, que del acto administrativo aquí impugnado (folio 32 del expediente judicial), la Administración respecto a las pruebas presentadas por la ciudadana R.D.B., indicó que (…), así pues, la Administración no desestimó las pruebas presentadas por la aludida ciudadana sólo por haberlas presentado en copia simple, sino porque la misma no cumplió con su deber de llevar al procedimiento las originales o las debidas copias certificadas, a los fines de contrastarlas y otorgarles pleno valor probatorio de conformidad con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

…omissis…

En virtud de lo expuesto, no se encuentran elementos suficientes para considerar que la Contraloría recurrida haya incurrido en el vicio de silencio de pruebas (…).

b) De la presunta omisión de pronunciamiento sobre los alegatos esgrimidos por los recurrentes.

Igualmente, observa esta Corte que la representación judicial de los recurrentes, afirmó que la Administración silenció totalmente los alegatos dirigidos a determinar la emergencia y estado de necesidad que condujo a sus representados a procurarse un proveedor (…), que ‘(…) la recurrida viola el principio de la globalidad de la decisión (…)’.

En vista de lo anterior, esta Corte debe referirse al contenido del artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…).

Por su parte, el artículo 89 eiusdem asienta que (…) (sic).

Así pues, de las referidas disposiciones legales se observa el deber que tiene la Administración de resolver en su decisión definitiva ‘todas’ las circunstancias planteadas en el decurso del procedimiento administrativo (…).

En ese sentido, se observa del acto administrativo recurrido que la Administración si examinó los alegatos esgrimidos por los recurrentes en el decurso del procedimiento administrativo, pues en la motivación de dicho acto se estableció que:

…omissis…

Ergo, se puede apreciar claramente que la Administración si consideró y tomó en cuenta los alegatos de los recurrentes (…). Así se decide.

III) De la falta de comprobación de los hechos imputados.

Finalmente, el apoderado judicial de los recurrentes señaló que el acto administrativo recurrido se encuentra viciado de nulidad, por cuanto la Administración, a su decir, no comprobó los hechos imputados a los ciudadanos J.G. y R.B. en el auto de apertura del procedimiento administrativo sancionatorio.

…omissis…

Así, evidencia esta Corte del contenido del acto administrativo (…), que la Administración hace un análisis de los medios probatorios que fueron llevados al procedimiento administrativo (…).

Igualmente se aprecia del acto recurrido, que la Administración hizo una valoración de las declaraciones practicadas a las partes en la etapa investigativa del procedimiento, y que dicha valoración conllevó a la determinación y verificación en forma positiva de los hechos imputados a los recurrentes (…).

Asimismo, se evidencia del acto administrativo recurrido que el ciudadano J.G. en su defensa, en reiteradas oportunidades invocó el interés superior del niño y del adolescente, para sustentar la decisión tomada de cambiar los proveedores de la seccional a su cargo, más no logra esta Corte constatar de las actas que conforman el presente expediente (…) que el recurrente haya logrado demostrar que su decisión fue tomada para salvaguardar los intereses de los niños y adolescentes a su cargo (…).

…omissis…

Por su parte, como consecuencia de la conducta asumida por el ciudadano J.G., la ciudadana R.B. en su condición de Jefe de la División (…) ha debido la referida ciudadana, tal y como lo determinó la Administración, hacer observaciones por escrito, objetando la conducta del Director Seccional, si ésta era transgresora de los Manuales existentes en la normativa interna del Instituto, dando así cabal cumplimiento a sus funciones.

…omissis…

Así pues, concluye esta Corte, (…) que efectivamente la Contraloría Interna del Instituto Nacional del Menor realizó un estudio y valoración de los medios probatorios cursantes en el procedimiento seguido contra los ciudadanos J.G. y R.B., y en vista que de la etapa investigativa que fue llevada a cabo por dicho Instituto, se logró comprobar los hechos imputados a éstos, este Órgano Jurisdiccional debe forzosamente desestimar la presente denuncia (…). Así se decide.

IV) De la supuesta incompetencia del ente recurrido, enunciada por el Ministerio Público.

Por su parte la representación Fiscal del Ministerio Público, en su escrito de opinión fiscal señaló que, aún cuando la Contraloría Interna del Instituto recurrido sustanció correctamente el expediente (…) debió ‘(…) en razón de los cargos que desempeñaban los recurrentes en ese Instituto como Director Seccional y Jefe de Administración respectivamente, los cuales se ubican dentro de los cargos de alto nivel, las actuaciones dirigidas a sustanciar el procedimiento seguido en su contra debían ser remitidas a la Contraloría General de la República (…)’.

…omissis…

Ahora bien, en vista del argumento proferido por el Fiscal del Ministerio Público, resulta importante para esta Corte realizar algunas precisiones respecto a la calificación de ‘Funcionarios de Alto Nivel’ (…).

…omissis…

Así pues, de conformidad con el artículo anterior, se entienden como funcionarios de alto nivel a los titulares, máximas autoridades jerárquicas e integrantes de los cuerpos colegiados o deliberantes de los entes y organismos allí señalados.

…omissis…

Conforme a lo anterior, esta Corte reitera, que no resulta equiparable la expresión ‘funcionarios de alto nivel’ utilizada por el legislador en la Ley Orgánica de la Contraloría (…), con el término ‘alto nivel’ utilizado en el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…).

En conclusión, considera esta Corte que la expresión ‘funcionarios de alto nivel’ prevista en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría (…), debe estar referida exclusivamente a los titulares de los órganos y entidades del sector público señalados en los numerales 1º al 11 del artículo 9 ejusdem, así como a los funcionarios que integran las máximas autoridades jerárquicas de dichos organismos, entendidas éstas como el órgano ejecutivo a quien corresponda la dirección y administración del órgano o entidad que represente.

…omissis…

Visto lo anterior, esta Corte determina que la ciudadana R.D.B. en su condición de Jefe de la División de Administración de la Seccional Cojedes del Instituto Nacional del Menor, no formaba parte del Directorio del mencionado Instituto y por lo tanto, no ostentaba un cargo de alto nivel a efecto de lo previsto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tal y como quedó establecido en las consideraciones supra del presente fallo. Así se decide.

En virtud de los argumentos precedentemente trascritos, queda establecido entonces que ni el ciudadano J.G., ni la ciudadana R.D.B. califican como ‘Funcionarios de Alto Nivel’ dentro del Instituto recurrido (…), razón por lo cual, resulta forzoso para esta Corte desestimar el argumento del Fiscal del Ministerio Público, en cuanto a la incompetencia de la parte recurrida para formular el respectivo reparo (…). Así se decide.

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

En fecha 8 de mayo de 2012 el abogado A.R.C., actuando como apoderado judicial de la parte recurrente, fundamentó el recurso de apelación, alegando lo siguiente:

Que “cuando se trata de tipificar ilícitos administrativos a través de reenvíos a normas subreglamentarias, como por ejemplo, las contenidas en manuales de organización o de compras, el mandato de tipificación debería ser estricto en atender el criterio de la mayor precisión posible, incluso, el de la descripción suficiente, máxime si tenemos en cuenta que tales normas no son publicadas en la gaceta oficial”.

Que la norma aplicada a los recurrentes por la contratación de un nuevo proveedor es “el Manual de Normas y Procedimientos de Compras, actualizadas al 25-09-01 [que] establece que la programación debe elaborarse con metas definitivas para cada programa y los requerimientos establecidos para su ejecución, así como, a los materiales y equipos necesarios para el funcionamiento eficiente de las diversas unidades organizativas”.

Que conforme a la sentencia N° 2189 del 5 de mayo de 2006 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la definición normativa de ilícitos administrativos “debe reunir unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza”, en razón de lo cual “parece innecesario realizar un estudio enjundioso y extenso alegato para demostrar la ausencia de precisión en la norma aplicada”.

Que la conducta de sus representados “no es subsumible en el supuesto de hecho de una norma cuyo contenido y finalidad son de muy difícil entendimiento; no hay claridad ni precisión ni nada que ayude al intérprete, salvo que se acuda a la analogía para corregir la norma y hacerla decir lo que no dice”.

Que en consecuencia, la conducta de sus representados “no fue tipificada como infracción por la norma contenida en el manual de compras…”.

Que con mayor razón “resulta inapropiado imputar a R.B. haber omitido formular observaciones por escrito vista ‘la infracción’ que habría cometido su superior jerárquico”.

Que “no parece lógico que los funcionarios administrativos sean obligados a juzgar la actuación legal de otro funcionario sin que el funcionario juzgado pueda ejercer, frente a su subordinado, su derecho a la defensa”.

Que conforme el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública “rige el principio de jerarquía, salvo lo previsto en materia de violación de derechos constitucionales, que no es el caso. De modo que la norma del manual de organización que obliga a la formulación de observaciones por escrito aplicada a R.B. es manifiestamente ilegal”.

Por esas razones pidió que se declare con lugar la apelación.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso de apelación ejercido el 17 de noviembre de 2011 por el abogado A.R.C., actuando como apoderado judicial de los ciudadanos J.G. y R.D.B.N., contra la sentencia N° 2011-1663 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 8 de noviembre de 2011, en la que declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto, para lo cual observa:

El apoderado judicial de los recurrentes manifestó que la norma aplicada a sus representados para sancionarlos por el hecho de haber contratado a un nuevo proveedor es “el Manual de Normas y Procedimientos de Compras, actualizadas al 25-09-01 [que] establece que la programación debe elaborarse con metas definitivas para cada programa y los requerimientos establecidos para su ejecución, así como, a los materiales y equipos necesarios para el funcionamiento eficiente de las diversas unidades organizativas”. Igualmente indicó que la conducta asumida por ellos “no fue tipificada como infracción por la norma contenida en el manual de compras…”.

Ante tal situación, aprecia la Sala que el referido apoderado judicial fundamentó la apelación con base en una de las denuncias formuladas en el recurso de nulidad, relativa a la violación del principio de legalidad en la que presuntamente habría incurrido el órgano contralor al declarar la responsabilidad administrativa de sus representados, supuestamente porque los hechos imputados no se encuentran tipificados como sanción.

En este sentido, igualmente se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo desestimó el referido alegato considerando que, en el caso del ciudadano J.G. había inobservado el Manual de Normas y Procedimientos de Compra y “los artículos 24 y 28 del Reglamento Nº 1 (Gaceta Oficial Nº 2.422 Extraordinaria de fecha 9 de marzo de 1979), de la Ley del Instituto Nacional del Menor”, razón por la cual -a juicio de la Corte- el aludido ciudadano incurrió en responsabilidad administrativa “en el ejercicio de su cargo de Director Seccional del INAM en el Estado Cojedes, violentó las anteriores disposiciones al no realizar el estudio correspondiente y seguir el procedimiento indicado para la programación general de compras de la seccional a su cargo, y realizó un cambio de proveedores de forma discrecional (…)”.

Y en cuanto a la ciudadana R.D.B., advirtió la referida Corte que hubo “Inobservancia del Manual de Organización del INAM de fecha 23 de junio de 1986 (…)” y la “Violación al artículo 22 del Reglamento Nº 1 de la Ley del Instituto Nacional del Menor (…)”, en razón de lo cual estimó el juzgador de instancia que la mencionada ciudadana “…incurrió en la violación de las anteriores disposiciones, cuando (…) en el ejercicio de su cargo de Jefe de la Dirección de Administración, no realizó las respectivas observaciones por escrito al Director Seccional del INAM, si consideraba que la conducta desplegada por este, en cuanto al cambio de proveedores de la Seccional a su cargo, resultaba violatoria de los manuales internos del Instituto…”. En tal virtud, el a quo consideró improcedente el alegato de los recurrentes en cuanto a la ilegalidad del acto administrativo recurrido por violación del principio de tipicidad.

Ahora bien, el referido principio de tipicidad de las sanciones tiene su génesis en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que lo establece en los siguientes términos:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:

…omissis…

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes…

.

Específicamente en lo que respecta al principio de tipicidad de las sanciones administrativas esta Sala, mediante sentencia N° 02673 de fecha 28 de noviembre de 2006, reiterada en la N° 0601 del 23 de junio de 2010, precisó lo siguiente:

En lo que concierne al principio de tipicidad cuya violación fue alegada por la parte recurrente, debe indicarse que éste se encuadra en el principio de la legalidad: mientras el principio de tipicidad postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, el principio de tipicidad concreta tal prescripción en el requerimiento de definición, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria.

De allí, que la exigencia de legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza

. (Subrayado de este fallo).

Aplicando el citado criterio al caso de autos, del acto administrativo impugnado (folios 21 al 34) se observa que el Contralor Interno del suprimido Instituto Nacional del Menor (INAM) (ver Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.365 del 25 de enero de 2006) declaró la responsabilidad administrativa de los recurrentes de autos por estar incursos en el supuesto establecido en el numeral 29 del artículo 91 de la reformada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001), aplicable ratione temporis, que prevé lo siguiente:

Artículo 91. Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación.

…omissis…

29. Cualquier otro acto, hecho u omisión contrario a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno

.

Esto permite constatar a la Sala que el supuesto generador de la responsabilidad administrativa, y que sirvió de fundamento a la Administración para dictar el acto impugnado, se encuentra tipificado en el numeral 29 del artículo 91 de la referida Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Dicha sanción se produce cuando la persona comete un hecho u omisión contrario a “una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno”.

No obstante, para determinar el hecho u omisión contra legem a que hace referencia la norma antes transcrita, es necesario que el órgano ejecutor de la potestad sancionatoria analice la normativa interna que modera los deberes y obligaciones de los funcionarios sujetos a la vigilancia y fiscalización de los órganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal. En este caso a los recurrentes se les imputó el supuesto de responsabilidad administrativa por haber inobservado, respectivamente, el Manual de Normas y Procedimientos de Compra y el Manual de Organización del Instituto en el que prestaban sus funciones, así como los artículos 22, 24 y 28 “del Reglamento Nº 1 (Gaceta Oficial Nº 2.422 Extraordinaria de fecha 9 de marzo de 1979), de la Ley del Instituto Nacional del Menor”.

En este sentido, debe aclarar la Sala que los referidos manuales y el correspondiente reglamento no son los instrumentos normativos que tipifican o prevén la sanción impuesta por la Administración contralora a los hoy recurrentes, como erradamente lo sugiere el apoderado judicial de los recurrentes al indicar que la conducta de sus representados “no fue tipificada como infracción por la norma contenida en el manual de compras…”, pues como ya se precisó, la declaratoria de responsabilidad tuvo como base legal el numeral 29 del artículo 91 de la ya referida Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Sin embargo, por remisión de esta última era necesario -y lo es en estos casos- que el órgano de control fiscal analizara los manuales internos del entonces Instituto Nacional del Menor (INAM), a fin de determinar la conducta inapropiada de los funcionarios imputados. Estos supuestos de hecho fueron constatados por el a quo y quedaron firmes en virtud de no haber sido contradichos en el recurso de apelación.

En consecuencia, la Sala considera que carece de sustento el argumento de violación al principio de legalidad del acto administrativo a que hace referencia el apoderado judicial de la parte actora, y que sirvió de fundamento al ejercer el presente recurso de apelación.

Con fundamento en el análisis realizado anteriormente, y que permitieron determinar que las razones de hechos y de derecho que motivaron al órgano contralor a aplicar la sanción se encuentran ajustadas a derecho, la Sala desestima el alegato referido a la supuesta ilegal imputación hecha a la ciudadana R.D.B.N. por “haber omitido formular observaciones por escrito vista ‘la infracción’ que habría cometido su superior jerárquico”. En este sentido se aclara que el hecho de encontrarse la mencionada ciudadana bajo una relación de jerarquía, no la exime de ser sancionada por los hechos u omisiones contrarios a la ley cometidos en el ejercicio de su cargo.

Por los motivos expuestos, se declara sin lugar la apelación y firme la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Así se declara.

V

DECISIÓN

Con base a los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa (Accidental) del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por los ciudadanos J.G. y R.D.B.N. contra la sentencia N° 2011-1663 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 8 de noviembre de 2011, que declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto contra el acto administrativo suscrito por el CONTRALOR INTERNO DEL INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR (INAM) de fecha 29 de enero de 2004, mediante el cual “se declara la responsabilidad administrativa de (sus) representados y se sanciona, a cada uno, con multa de ocho millones ciento veinte y cinco mil doscientos bolívares (Bs. 8.125.200,oo)”. En consecuencia, CONFIRMA el fallo apelado. Así de declara.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los ocho (08) días del mes de julio del año dos mil catorce (2014). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

El Presidente - Ponente E.G.R.
		La Vicepresidenta E.M.O.
M.M. TORTORELLA	Las Magistradas
		MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
I.L.R.
	La Secretaria, S.Y.G.
	En nueve (09) de julio del año dos mil catorce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01037, la cual no está firmada por la Magistrada Suplente I.L.R., por motivos justificados.
	La Secretaria, S.Y.G.