Sentencia nº 2820 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 28 de Octubre de 2003

Fecha de Resolución28 de Octubre de 2003
EmisorSala Constitucional
PonenteJosé M. Delgado Ocando
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

Mediante escrito presentado el 3 de enero de 2003, el abogado J.J.C., venezolano y titular de la cédula de identidad n° 2.937.973, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 9.018, en su condición de Diputado a la Asamblea Nacional, interpuso ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en los artículos 336, numeral 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 3, único aparte, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y 588, parágrafo primero, del Código de Procedimiento Civil, recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de protección cautelar, contra la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional celebrada el 19 de diciembre de 2002 y contra la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, publicado en Gaceta Oficial nº 37.601, del 2 de enero de 2003.

Por auto del 22 de enero de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia, ordenó la notificación por oficio a los ciudadanos Presidente de la Asamblea Nacional, Fiscal General de la República y Procuradora General de la República, conforme a lo establecido en los artículos 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Asimismo, ordenó el emplazamiento a los interesados mediante cartel.

En la misma oportunidad, en respuesta a la solicitud de protección cautelar formulada por el recurrente, de conformidad con el criterio establecido por la Sala en su decisión número 3.185/2002, del 11 de diciembre, el Juzgado de Sustanciación acordó abrir cuaderno separado para tramitar dicha petición y remitir el expediente a la Sala, para que fuera dictada la decisión correspondiente.

El 28 de enero de 2003, se designó ponente al Magistrado doctor J.E.C.R..

Por escrito presentado el 4 de febrero de 2003, el abogado J.J.C., en su condición de recurrente en la presente causa, solicitó que fuera dictada decisión respecto de la solicitud de protección cautelar formulada.

El 18 de marzo de 2003, se reasignó la ponencia al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Siendo la oportunidad de pronunciarse sobre la protección cautelar innominada peticionada, pasa esta Sala Constitucional a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I DE LA FUNDAMENTACIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

El abogado J.J.C., en su condición de Diputado a la Asamblea Nacional, expuso en el escrito contentivo del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto, los siguientes alegatos:

  1. - Que el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional establece el procedimiento que debe seguirse para que los diputados principales soliciten permisos para ausentarse de las sesiones de la Asamblea Nacional y para que los suplentes puedan incorporarse a la misma para suplir al principal, pues la asistencia de los Diputados a las sesiones de la Asamblea Nacional, a las comisiones y a las subcomisiones, es uno de los deberes más importantes de los diputados, pues de su asistencia, condición necesaria para la debida constitución de la cámara, depende el funcionamiento regular del órgano legislativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13, numeral 4, del mencionado Reglamento, que prescribe la imposibilidad de sesionar válidamente con un número de diputados inferior a la mayoría absoluta en el ejercicio de las funciones de legislar y controlar a la Administración, atribuidas por el artículo 187, numerales 1 y 3 de la Constitución.

  2. - Que el artículo 221 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, si bien atribuye a la Asamblea Nacional la competencia para establecer en su Reglamento interno los requisitos y procedimientos para la instalación y demás sesiones del órgano legislativo nacional, en su único aparte dispone que “el quórum no podrá ser en ningún caso inferior a la mayoría absoluta de los o las integrantes de la Asamblea Nacional”, lo cual supone que el Presidente de la Asamblea Nacional, para que declare abierta la respectiva sesión, requiere de la verificación previa por parte del Secretario del órgano parlamentario, de la existencia del quórum de instalación exigido por la norma constitucional, tal y como se desprende también de los numerales 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento interno, quórum que constituye así un requisito esencial para el funcionamiento de la Asamblea Nacional, pues de no cumplirse con el mismo, no es posible la sesión de dicho órgano.

  3. - Que el requisito antes referido, cuyo cumplimiento se da con la presencia de la mayoría absoluta de los diputados principales y de los suplentes incorporados, no sólo es exigido para dar inicio a la sesión (quórum de instalación), sino también durante toda la sesión (quórum de funcionamiento) conforme lo establece el artículo 221 de la Carta Magna, de manera tal que si la Asamblea Nacional inicia la respectiva sesión sin el quórum exigido, o si funciona si cumplir con la cantidad mínima de diputados exigida, la sesión será nula y nulos todos los actos que hayan sido aprobados en ella, al haberse dejado de cumplir con una formalidad esencial y de orden público, según la Constitución de 1999, como es el quórum, del mismo modo como el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sanciona con la nulidad absoluta al acto administrativo dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

  4. - Que la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica del antiguo Congreso de la República, en dictamen del 18 de junio de 1991, señaló que la Cámara de Diputados sólo podía estar integrada, en principio, por diputados principales, por ser éstos los representantes legítimos de la población que los eligió, y que sólo ellos, o en su defecto, los diputados suplentes incorporados podían formar parte de las Comisiones y Subcomisiones del Congreso, y que la incorporación de los diputados principales y suplentes de la Asamblea Nacional está sujeta al procedimiento incluido en el Reglamento interno, en atención a la atribución que el Texto Constitucional en su artículo 189, numeral 20, hace al Órgano Legislativo Nacional para calificar a sus integrantes, la cual consiste en “verificar”, al inicio de cada sesión, las credenciales de los diputados, para comprobar en cada caso si fue electo y proclamado por el órgano electoral competente, o si obtuvo la respectiva constancia de incorporación.

  5. - Que en observancia de lo previsto en el artículo 5 del Reglamento interno, la calificación de los diputados al inicio de cada sesión es efectuada por una comisión especial integrada por cinco diputados, mientras que la evaluación de las credenciales de los diputados que se incorporen con posterioridad a la instalación de la sesión, son examinadas por una comisión integrada por al menos dos diputados, y que la incorporación de los diputados suplentes supone el siguiente procedimiento: a) el diputado principal, con al menos 24 horas de anticipación, debe solicitar un permiso al Presidente de la Asamblea Nacional para ausentarse de las sesiones, b) si es mayor a 10 días corresponderá autorizarlo o negarlo a la Asamblea en pleno, y si la causa es un enfermedad o la maternidad será remunerado, en caso distinto no será remunerado, c) si el Presidente de la Asamblea Nacional acuerda el permiso se procede a la convocatoria del respectivo suplente y se le extiende una constancia de su incorporación, cuya vigencia se mantendrá hasta la incorporación del diputado principal, d) una vez concedido el permiso y de extendida la constancia al diputado suplente, el Presidente debe dar cuenta a la Asamblea Nacional de la incorporación.

  6. - Que cumplir con el procedimiento antes indicado, contenido en los artículos 13, numeral 6, 20, 22, 21, 24 y 30, numeral 19, del Reglamento interno, es esencial para que la Asamblea Nacional pueda ejercer su atribución constitucional de calificar a sus integrantes, mediante el examen de las credenciales, y aprobar la incorporación de cada uno de los diputados a las sesiones del órgano legislativo, para que aquellos puedan actuar como auténticos representantes del pueblo que los eligió, y que en la práctica parlamentaria el Presidente de la Asamblea Nacional informa en un punto de la cuenta al pleno de la Asamblea de todos los permisos concedidos, para que éste apruebe el punto y los suplentes puedan incorporarse, lo cual también puede ser delegado por el pleno de la Asamblea en una comisión para tal efecto, encargada de evaluar las credenciales de los suplentes, pero que la notificación del permiso a la Asamblea es siempre una formalidad esencial.

  7. - Que el acto mediante el cual el Presidente de la Asamblea Nacional concede el permiso hasta por diez días al diputado principal, para que pueda ejecutarse, debe ser notificado a la Asamblea Nacional en pleno, pues es ésta la que tiene la competencia constitucional para calificar a sus miembros, de manera que mientras la Asamblea Nacional no apruebe el punto de cuenta que contiene el permiso concedido al diputado principal, los efectos jurídicos de dicho acto quedan demorados, así como la incorporación del diputado suplente, lo cual supone, que la autorización del permiso dada por el Presidente de la Asamblea, por sí sola, es ineficaz, y no es posible seguir con el procedimiento de incorporación del suplente, ya que la sola concesión del permiso al diputado principal no es suficiente para perfeccionar la incorporación del diputado suplente, quien, por tanto, sólo puede estimarse incorporado una vez que la Asamblea Nacional haya aprobado el permiso concedido.

  8. - Que de acuerdo al razonamiento anterior, el momento desde el cual el diputado suplente puede ejercer todos los derechos que le confiere el artículo 23 del Reglamento interno, es una vez que la Asamblea Nacional apruebe el punto de cuenta en el que se concedió el respectivo permiso, es decir, que el suplente “permisado” pero no incorporado no puede contar para determinar el quórum de instalación de la Asamblea Nacional, ni menos aun puede contar para aprobar el punto de la cuenta que contiene los permisos que dieron lugar a su convocatoria, y que en atención a lo antes expuesto, en la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional del 19 de diciembre de 2002, luego de que el Presidente de la Asamblea declaró abierta la sesión visto que el Secretario del Órgano Legislativo consideró cumplido el quórum, solicitó (el recurrente) que se ordenara a la Secretaría informar cuáles eran los diputados suplentes que fueron tomados en cuenta a los efectos del quórum.

  9. - Que el 19 de diciembre de 2002, en la instalación de la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional, el Presidente del Órgano Legislativo Nacional, solicitó al Secretario de la Asamblea que informara si había o no el quórum necesario para la instalación y funcionamiento de la sesión, y éste le informó que no lo había, motivo por el cual se procedió a verificar en forma nominal si se cumplía o no con la asistencia necesaria, conteo éste que permitió constatar que estaban presentes ochenta y seis (86) Diputados, es decir, tres (3) más de los necesarios para cumplir con la mayoría absoluta de Diputados que se conforma con lo presencia de ochenta y tres (83), pero que diez (10) de los ochenta y seis (86) Diputados que integraban el quórum reunido en la referida sesión extraordinaria, eran suplentes que aún no habían sido debidamente incorporados a la Asamblea Nacional.

  10. - Que sólo después que la Cámara autoriza la separación temporal de los diputados principales respectivos, es que pueden ser incorporados los diputados suplentes, de conformidad con lo establecido en los artículos 187, numeral 20, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y 95, numeral 5, del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, según los cuales las ausencias de los Diputados a la Asamblea Nacional deben ser participadas con al menos veinticuatro (24) horas de anticipación, para convocar al respectivo suplente, siendo menester para que la incorporación del suplente se haga efectiva, que el Presidente dé cuenta a la Asamblea Nacional para que ésta proceda a calificar a sus integrantes, y que, pese a ello, en la primera sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002, el Presidente de la Asamblea Nacional consideró a los diez (10) suplentes como válidamente incorporados al Órgano Legislativo Nacional.

  11. - Que para constituir válidamente el quórum de instalación de la sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002 requerido por la norma constitucional, el Presidente de la Asamblea Nacional debió, según el procedimiento antes referido, dar cuenta de los diez (10) permisos concedidos y de los diputados suplentes que iban a intervenir en la sesión para que el resto de la Asamblea pudiera calificarlos como integrantes de la misma, lo cual evidencia que no hubo el quórum necesario para la instalación de la mencionada sesión extraordinaria, pues al no estar efectivamente incorporados los diez (10) suplentes, sólo estaban presentes setenta y seis (76) Diputados, siendo lo reglamentario ochenta y tres (83).

  12. - Que el artículo 221 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que el quórum en ningún caso podrá ser inferior a la mayoría absoluta de los o las integrantes de la Asamblea Nacional, y que al haberse constituido la sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional del 19 de diciembre de 2002 con setenta y seis (76) Diputados, se infringió de manera flagrante el contenido de la mencionada norma constitucional, no obstante lo cual, el 2 de enero de 2003, se procedió a publicar en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 37.601, la Reforma Parcial al Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, aprobada conforme al artículo 173 eiusdem, en la sesión extraordinaria del 19.12.02, y que éste no sólo está viciado de nulidad absoluta por las infracciones a la Constitución antes señaladas, sino también por el contenido de algunas de las normas aprobadas.

  13. - Que las disposiciones contenidas en los artículos 2 y 9 de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, que modifican los artículos 11 y 20 de dicho instrumento legal, violan flagrantemente la norma contenida en el artículos 187, numeral 20, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues en aquellos se hace nugatoria la competencia del pleno de la Asamblea Nacional para calificar a sus integrantes, al establecer que el Presidente de la Asamblea podrá autorizar, sin la participación y aprobación de aquella, la incorporación de diputados suplentes de los diputados principales que no asistan a la sesión extraordinaria para la elección de la Junta Directiva, y, asimismo, que en caso de ausencia no participada de diputados principales, se procederá a la incorporación (bien en la instalación o durante el desarrollo de la sesión) del respectivo suplente, con la simple notificación a la Secretaría de la Asamblea.

  14. - Que de acuerdo al artículo 187, numeral 20, del Texto Constitucional, la separación temporal de los diputados de la Asamblea Nacional sólo puede acordarse por las dos terceras partes de los integrantes del Órgano Legislativo Nacional debidamente instalado, de manera que toda separación formal de la Cámara de un diputado principal, que implique la incorporación de un diputado suplente, aunque sea por un solo día, requiere por imperio de la mencionada norma constitucional, la aprobación de una mayoría calificada de la Asamblea en pleno, y que mal puede el Reglamento interno apartarse de tal exigencia y establecer un trámite distinto para que la Asamblea ejerza su atribución de calificar a sus integrantes, mediante la delegación al Presidente y al Secretario de la Asamblea de la potestad de aprobar tales separaciones, cuando al primero sólo le está dado conceder permisos que no excedan de los diez días, sujetos a la aprobación posterior de la Asamblea Nacional.

  15. - Con fundamento en las consideraciones precedentes, el recurrente solicitó que se admita el recurso de nulidad interpuesto, y se declare con lugar en todas y cada una de sus partes, en el sentido de declarar la nulidad absoluta de la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional efectuada el 19 de diciembre de 2002, así como de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, aprobada en la referida sesión extraordinaria.

    II DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR Y DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

    Como protección cautelar, a objeto de evitar los daños que, a su juicio, puedan producirse con la aplicación de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional aprobada por el Órgano Legislativo Nacional en la primera sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002, particularmente de la reforma de los artículos 2 y 9 de dicha reforma, por los cuales se modifican los artículos 11 y 22 del Reglamento Interior y de Debates, el abogado J.J.C. solicitó, con fundamento en los artículos 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y 588, primer aparte, del Código de Procedimiento Civil, se suspenda la aplicación de mencionada reforma parcial, mientras se tramita el presente procedimiento de nulidad.

    III DE LA COMPETENCIA

    Observa la Sala que en el caso bajo examen, se interpuso un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la sesión extraordinaria efectuada por la Asamblea Nacional el día 19 de diciembre de 2002, en virtud de las supuestas irregularidades cometidas por el Presidente y el Secretario de la Asamblea Nacional al declarar cumplido el requisito del quórum de instalación y de funcionamiento durante las mencionadas sesiones, en violación de las normas contenidas en los artículos 187, numeral 20, y 221, único aparte, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que prevén las competencias de la Asamblea Nacional para dictar su reglamento interno y para calificar a sus integrantes, así como el quórum necesario para la validez de la sesiones de la Asamblea Nacional, e igualmente contra los artículos 2 y 9 de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, aprobada por la Asamblea Nacional en la mencionada sesión extraordinaria, y publicada en Gaceta Oficial nº 37.601, del 2 de enero de 2003, por violar la disposición contenida en el artículo 187, numeral 20, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    Ahora bien, a los efectos de establecer la naturaleza de los actos impugnados y su jerarquía en el sistema de fuentes del Derecho en Venezuela para la determinación de su competencia, la Sala observa que, de acuerdo al contenido de su escrito libelar, el abogado J.J.C. impugna, en primer término, “la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional celebrada el jueves 19 de diciembre de 2002”, sin especificar concretamente qué acto en particular de dicha sesión sería contrario al Texto Constitucional, mas si requiriendo en forma genérica, sin precisión alguna de las causas de tal pedimento, la nulidad absoluta de todos los actos y decisiones que hayan sido dictados o acordadas en la referida sesión del Órgano Legislativo Nacional, motivo por el cual, y sin contradecir el principio fundamental reafirmado por esta Sala en su fallo n° 1338/2002, del 25.06, caso: L.C.A., sobre la universalidad del control jurisdiccional de los actos estatales, resulta necesario, en cuanto a la petición de nulidad de la “la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional celebrada el jueves 19 de diciembre de 2002”, examinar lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuya letra es la siguiente:

    Artículo 113. En el libelo de demanda se indicará con toda precisión el acto impugnado, las disposiciones constitucionales o legales cuya violación se denuncie y las razones de hecho y de derecho en que se funde la acción. Si la nulidad se concreta a determinados artículos, a ellos se hará mención expresa en la solicitud indicándose respecto de cada uno la motivación pertinente.

    Junto con dicho escrito el solicitante acompañará un ejemplar o copia del acto impugnado, el instrumento que acredite el carácter con que actúe, si no lo hace en nombre propio, y los documentos que quiera hacer valer en apoyo de su solicitud

    (Subrayado de la Sala).

    De acuerdo al encabezado de la norma citada, que establece el contenido que deberá tener a los efectos de su admisibilidad cualquier petición de nulidad efectuada contra actos estatales por motivos de inconstitucionalidad así como los documentos que deben acompañar al escrito, toda solicitud de nulidad por inconstitucionalidad de los actos de los órganos que ejercen el Poder Público deberá ser declarada inadmisible por este M.T. de la República cuando el libelo que lo contenga no indique con toda precisión cuál es el acto en particular contra el que se dirige la acción intentada, o cuando en el mismo no se señalen las normas constitucionales o legales (en el caso del recurso contencioso-administrativo de nulidad) que han resultado infringidas por el acto impugnado, o se omitan las razones de hecho y de derecho que asisten al o a los peticionantes de la nulidad para reclamar la eliminación del ordenamiento jurídico del acto, normativo o no normativo, de ejecución directa o indirecta de la Constitución, que afecta el principio de la supremacía de la N.F., tal y como este M.T. de la República, en obsequio de la certeza y seguridad jurídica, ha venido sosteniéndolo incluso desde antes de haber entrado en vigencia en el año 1977 la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

    En efecto, en decisión del 23 de enero de 1969, la entonces Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa (ver Gaceta Forense n° 63, 1969, p. 95) declaró inadmisible un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra un número impreciso de actos emanados de la Comisión Delegada de la antigua Asamblea Legislativa del Estado Nueva Esparta, luego de verificar que el recurrente no indicó con absoluta precisión cuáles eran en particular los actos dictados por el referido órgano legislativo que eran contrarios a la Constitución vigente para la fecha. En el mencionado fallo, dictado con anterioridad a la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que exige de manera positiva el cumplimiento de tal forma esencial, la Corte estableció lo siguiente:

    En el escrito fechado el 19 del corriente, que encabeza estas actuaciones, el doctor F.E.P., solicitó que ‘este Supremo Tribunal declare la nulidad por inconstitucionalidad de todos y cada uno de los actos y actuaciones que desde el 2 de enero de 1969 inclusive, ha realizado y pueda realizar en el futuro (...) la Comisión Delegada constituida el 31 de diciembre de 1968’ por los diputados que fueron designados, en esa misma fecha, por la Asamblea Legislativa del Estado Nueva Esparta; y como de acuerdo a sus atribuciones, la Corte no puede anular sino actuaciones real y efectivamente cumplidas por otros órganos del Poder Público, y en dicho escrito no indica el solicitante ninguno de los actos cuya nulidad demanda, señalamiento que es indispensable al ejercer acciones como la propuesta, se declara inadmisible, por contraria a derecho, la referida solicitud

    .

    Así las cosas, al tratarse el presente de un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad en el cual “ante todo debe identificarse, con claridad, el acto impugnado” (cfr. A.R.B.C., El Control de la Constitucionalidad de los Actos Estatales, Caracas, EJV, 1977, p. 147), visto que el abogado J.J.C. no indicó con precisión qué acto en particular fue dictado por la Asamblea Nacional durante su sesión extraordinaria del día jueves 19 de diciembre 2002 en contravención con las disposiciones contenidas en el Texto Fundamental sobre el funcionamiento del Órgano Legislativo Nacional, y que en su escrito libelar se limitó a solicitar la nulidad de “la primera sesión extraordinaria” efectuada en la fecha antes indicada, esta Sala Constitucional modifica parcialmente el auto de admisión dictado el 22 de enero de 2003 por el Juzgado de Sustanciación, y declara inadmisible el recuso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad interpuesto por el abogado J.J.C., en su condición de Diputado a la Asamblea Nacional, con base en lo dispuesto por el encabezado del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en lo establecido en su decisión n° 1267/2003, del 20.05, en cuanto a la petición de nulidad de “la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional celebrada el jueves 19 de diciembre de 2002”. Así se declara.

    Resuelto lo anterior, respecto de la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 2 y 9 de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, aprobada por la Asamblea Nacional en la mencionada sesión extraordinaria, y publicada en Gaceta Oficial nº 37.601, del 2 de enero de 2003, por violar la disposición contenida en el artículo 187, numeral 20, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala observa en relación con dicho acto que la vigente Constitución en su artículo 336.1 atribuye a esta Sala Constitucional la competencia para “Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con esta Constitución”, es decir, que están sometidas a la jurisdicción constitucional ejercida por esta Sala todos los actos con rango de ley (de ejecución directa en inmediata de la Constitución), distintas a las leyes nacionales, que sean dictados por la Asamblea Nacional, entre los cuales se encuentran tanto los actos de instalación y funcionamiento de las sesiones de la Asamblea Nacional, subsumibles en la categoría de actos legislativos sin forma de ley, como el Reglamento Interior y Debates de la Asamblea Nacional, normativa de rango legal por el que se establece la organización interna del Órgano Legislativo Nacional y los procedimientos que internamente deben seguir sus integrantes para el desempeño de sus funciones, por ser ambas modalidades de actos legislativos (los primeros sin forma de ley y el último con forma de ley), resultado de la ejecución directa e inmediata de la Constitución por parte de la Asamblea Nacional.

    Así las cosas, conforme al contenido de la norma constitucional antes referida, y en atención a lo establecido en sus decisiones números 1338/2002, del 25 de junio y 477/2003, del 6 de marzo, esta Sala Constitucional resulta competente para conocer y decidir la solicitud de nulidad por motivos de inconstitucionalidad de los artículos 2 y 9 de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, aprobada por la Asamblea Nacional en la mencionada sesión extraordinaria, y publicada en Gaceta Oficial nº 37.601, del 2 de enero de 2003, y admite el recurso interpuesto en la presente causa, sólo en cuanto a la denuncia de inconstitucionalidad de las normas antes indicadas. Así se declara.

    Iv

    MOTIVACIÓN para decidir

    Pasa la Sala a examinar la procedencia, en el presente caso, de la protección cautelar requerida por el diputado J.J.C., y en tal sentido observa que la pretensión del actor se circunscribe a obtener un pronunciamiento judicial, al inicio del procedimiento de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, que prohíba en forma provisional la aplicación de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, en particular, los artículos 2 y 9 de la mencionada reforma, hasta tanto sea resuelto el recurso de nulidad interpuesto, ello con base en los artículos 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y 588, primer aparte, del Código de Procedimiento Civil, sin advertir que las condiciones de procedencia de una y otra petición de tutela cautelar están sujetas a situaciones fácticas y criterios jurisprudenciales diferentes, los cuales serán de inmediato examinadas por esta Sala, para determinar así la existencia o no de las mismas en el caso concreto.

  16. - En cuanto a la solicitud de amparo cautelar, desde su decisión n° 2.747/2001, del 19 de diciembre, caso: Nulidad de los Decretos de la Ley Habilitante, debe indicarse que esta Sala Constitucional acogió en forma parcial el criterio de la anterior Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, contenidos en sus sentencias del 28 y 29 de julio 1969 (contenida en Gaceta Forense, n° 65, 1969, pp. 102, 103, 113 y 116), según el cual la suspensión de la vigencia de las normas legales impugnadas por inconstitucionalidad, a las que cabe equiparar los actos legislativos sin forma de ley dictados por el Órgano Legislativo Nacional en ejecución directa e inmediata del Texto Constitucional, no podía obtenerse a través de un pronunciamiento previo, “pues ello conduciría a la situación anormal, de que bastaría impugnar ante la Corte, por inconstitucional, un acto legislativo, debidamente promulgado, concretamente una ley, para obtener ...la suspensión de su vigencia, con grave mengua de las facultades que al órgano legislativo corresponde”. (cfr. A.R.B.-Carías, op.cit., pp. 164 a 166), salvo que, de acuerdo con el único aparte del artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se constate de forma manifiesta la existencia de una amenaza o violación efectiva de derechos protegidos por la Constitución o los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, y, asimismo, que tal circunstancia no podrá ser reparada por la sentencia definitiva.

    Como ha sido advertido con anterioridad, la acción de amparo constitucional, aún cuando es ejercida bajo la modalidad de tutela cautelar constitucional, tiene por causa obtener una respuesta inmediata por parte de los órganos jurisdiccionales frente a una actividad pública o privada causante de amenazas o lesiones a derechos o garantías constitucionales cuyo restablecimiento sólo es posible, dado la gravedad de las circunstancias denunciadas; en cambio la acción popular de inconstitucionalidad tiene por objeto ejercer el control jurisdiccional sobre los actos de rango legal de los órganos y entes que ejercen el Poder Público, entre los que se cuentan los actos legislativos sin forma de ley, a fin de garantizar “su adecuación a las disposiciones constitucionales, tanto de organización, como de aquellas atributivas de potestades o competencias para actuar” (cfr. H.B.L., La Acción de Inconstitucionalidad en Venezuela, Caracas, EJV, 1989, p. 72), lo cual supone un análisis complejo, que implica no sólo la constatación en el caso concreto de las lesiones a derechos o garantías constitucionales (que de existir y ser de difícil o imposible reparación por la definitiva, harán menester la tutela cautelar), sino también, en la mayoría de los casos, la evaluación previa de la conformidad de la norma o acto impugnado con normas constitucionales (atributivas de competencias, de organización, etc) de cuya vulneración depende la efectividad de la amenaza o lesión a los derechos o garantías que se denuncia.

    Por ello, la Sala, en ejercicio de su prudente arbitrio, luego de analizar los alegatos esgrimidos por el recurrente, y de advertir que en ellos no se indica en ningún apartado cuáles son los derechos o garantías constitucionales amenazados o lesionados por las actuaciones de la Asamblea Nacional del día 19 de diciembre de 2002, y que tampoco se consignaron pruebas que permitieran apreciar in limine tal circunstancia, considera innecesario efectuar algún otro análisis al respecto, y declara sin lugar la solicitud de amparo cautelar presentada en el caso bajo estudio con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

  17. - Desechada la solicitud de amparo cautelar presentada, entra la Sala a examinar la procedencia de la medida cautelar innominada de suspensión provisional de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, que ha sido requerida de manera subsidiara por el recurrente, respecto de lo cual advierte:

    En relación a la procedencia de la medida cautelar innominada de suspensión de efectos, debe la Sala reiterar que además del análisis de la presunción de buen derecho, del peligro en la demora para la ejecución del fallo y del peligro de los daños que puede producir la norma o acto impugnado al accionante, es menester examinar y ponderar en cada caso los intereses colectivos que pueden resultar afectados por la suspensión temporal de la norma o acto cuya nulidad es demandada, pues tal evaluación previa al acordar o negar una solicitud cautelar innominada, es determinante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para no causar perjuicios al interés colectivo o al eficiente desempeño de órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos, al momento de procurar brindar tutela cautelar al solicitante, ya que con tal proceder no sólo se estaría cumpliendo con dos de los fines propios del Derecho, como son garantizar la paz social y preservar la seguridad en las relaciones jurídicas (cfr. Á.L.T., Introducción al Derecho, Barcelona, Ariel, 3ra edición, 1987, pp. 34 y ss), sino también se estarían evitando obstaculizar la actuación de órganos del Estado indispensables para el ejercicio de la democracia o para la prestación de servicios públicos esenciales.

    En efecto, en cuanto a la solicitud de medida cautelar innominada acumulada en forma accesoria al recurso de nulidad por inconstitucionalidad, esta Sala ha sostenido en sentencia n° 1.181/2001, del 29 de junio, caso: R.B.L.C., el criterio siguiente:

    La medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de los artículos impugnados. Como tal, la señalada medida de inaplicación constituiría una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en una presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado.

    Sin embargo, no debe olvidarse que la inaplicación de un instrumento normativo como medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados o Municipios, de modo que si no se maneja con equilibrio aquella inaplicación el principio de autoridad quedaría quebrantado, de allí que, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.

    Así, la referida medida cautelar fue solicitada con fundamento en lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicables al recurso de nulidad por remisión expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuyo texto dispone, lo siguiente:

    (...omisis...)

    En tal sentido, lo primero que debe constatar esta Sala Constitucional, es la verificación del criterio asumido por este Tribunal Supremo respecto a las denominadas medidas preventivas innominadas, las cuales han sido consagradas en el artículo citado supra, que faculta al juez para poder adoptar este tipo de medida, debiendo previamente constatar el cumplimiento de los requisitos previstos o exigidos en el artículo 585 eiusdem.

    Adicionalmente, es necesario acotar que los extremos requeridos por el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir cuando hubiere fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación. Así pues, que faltando la prueba de cualquier de estos elementos, el juez no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva. Sin embargo, es necesario indicar que en materia de Derecho Público donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

    De manera que, concatenado tal razonamiento con el carácter excepcional de la inaplicación de una norma, la condición de irreparable o de difícil reparación cobra vital importancia para poder acordar la suspensión que se solicita

    .

    Al hilo de dicho razonamiento, luego de ponderar los intereses en conflicto en el caso sub iudice (de un lado, la continuidad del funcionamiento interno de la Asamblea Nacional, y, por otro, la pretensión del recurrente de suspensión provisional de los efectos de algunas normas que permiten dicha continuidad), esta Sala considera que si se declara la suspensión provisional de los efectos de las normas impugnadas, contenidas en la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, que gozan de la presunción de validez de los actos legales y de obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, podrían generarse interferencias en el funcionamiento interno del Órgano Legislativo Nacional, que incidirían perjudicialmente en el cumplimiento de las funciones y atribuciones conferidas por la Constitución y las leyes a dicho cuerpo colegiado, en virtud de una suspensión temporal acordada in limine por este Supremo Tribunal, sin la necesaria evaluación exhaustiva de los motivos de inconstitucionalidad esgrimidos por el accionante en nulidad. Por tales razones, esta Sala Constitucional, ratifica el criterio desarrollado en su sentencia n° 593/2003, del 25 de marzo, y declara improcedente la solicitud de medida cautelar innominada presentada por el abogado J.J.C., con base en el artículo 588, primer aparte, del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

    VI DECISIÓN

    Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

  18. - COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por el abogado J.J.C., en su condición de Diputado a la Asamblea Nacional, actuando en nombre propio, contra la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional celebrada el 19 de diciembre de 2002 y contra la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, publicado en Gaceta Oficial nº 37.601, del 2 de enero de 2003.

  19. - ADMITE el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por el abogado J.J.C., en su condición de Diputado a la Asamblea Nacional, actuando en nombre propio, únicamente en cuanto a la solicitud de nulidad de los artículos 2 y 9 de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, publicado en Gaceta Oficial nº 37.601, del 2 de enero de 2003, por las razones expuestas en el presente fallo.

  20. - SIN LUGAR la solicitud de amparo cautelar planteada en la presente causa, con base en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

  21. - IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar innominada requerida con fundamento en el artículo 588, primer aparte, del Código de Procedimiento Civil.

    Publíquese y regístrese.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28 días del mes de octubre dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

    El Presidente,

    IVÁN RINCÓN URDANETA

    El Vicepresidente,

    J.E.C.R.

    Los Magistrados,

    A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

    P.R. RONDÓN HAAZ

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    JMDO/ns

    Exp. n° 03-0006.

    Quienes suscriben, magistrados P.R. Rondón Haaz y A.J.G.G. disienten de la mayoría sentenciadora respecto del fallo que antecede por las razones siguientes:

    Afirmó la mayoría que:

    “..., a los efectos de establecer la naturaleza de los actos impugnados y su jerarquía en el sistema de fuentes del Derecho en Venezuela para la determinación de su competencia, la Sala observa que, de acuerdo al contenido de su escrito libelar, el abogado J.J.C. impugna, en primer término “la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional celebrada el jueves 19 de diciembre de 2002”, sin especificar concretamente qué acto en particular de dicha sesión sería contrario al Texto Constitucional, mas si requiriendo en forma genérica, sin precisión alguna de las causas de tal pedimento, la nulidad absoluta de todos los actos y decisiones que hayan sido dictados o acordadas en la referida sesión del Órgano Legislativo Nacional, motivo por el cual, y sin contradecir el principio fundamental reafirmado por esta Sala en su fallo n° 1338/2002, del 25.06, caso: L.C.A., sobre la universalidad del control jurisdiccional de los actos estatales, resulta necesario (...) examinar lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, (...).

    (...), visto que el abogado J.J.C. no indicó con precisión qué acto en particular fue dictado por la Asamblea Nacional durante su sesión extraordinaria del día jueves 19 de diciembre de 2002 en contravención con las disposiciones contenidas en el Texto Fundamental sobre el funcionamiento del Órgano Legislativo Nacional, y que en su escrito libelar se limitó a solicitar la nulidad de “la primera sesión extraordinaria” efectuada en la fecha antes indicada, esta Sala Constitucional modifica parcialmente el auto de admisión dictado el 22 de enero de 2003 por el Juzgado de Sustanciación, y declara inadmisible el recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad (...) con base en el encabezado del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto a la petición de nulidad de “la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional celebrada el jueves 19 de diciembre de 2002.”

    En contra de lo que se afirmó en la transcripción que precede, la propia sentencia, en su parte narrativa, recoge que el petitorio del recurrente es “que se admita el recurso de nulidad interpuesto, y se declare con lugar en todas y cada una de sus partes, en el sentido de declarar la nulidad absoluta de la primera sesión extraordinaria de la Asamblea nacional efectuada el 19 de diciembre de 2002, así como de la Reforma Parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, aprobada en la referida sesión extraordinaria.”

    Por su parte, en la demanda puede leerse que el petitorio del recurrente fue planteado como se transcribe a continuación:

    Por las razones expuestas, solicito a este supremo tribunal que declare la nulidad de la instalación de la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional del día 19 de diciembre de 2002, porque ella se realizó con un número menor de los ochenta y tres (83) diputados que constituyen la mayoría absoluta y se violó el único aparte del artículo 221 de la Constitución bolivariana (sic), conjuntamente con el numeral 19 del artículo 30 del Reglamento interno. Y como la reforma al Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.601 del día jueves 2 de enero de 2003, fue aprobada en esa sesión que no cumplía con las exigencias constitucionales del quórum de la mayoría absoluta, solicito de manera formal a ese supremo tribunal que declare igualmente la nulidad de dicha reforma y ratifique la vigencia plena de Reglamento interior vigente para las fechas señaladas./ (...).

    Para el caso de que ese Tribunal Supremo de Justicia no llegare a declarar la nulidad de la primera sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional celebrada el jueves 19 de diciembre de 2002 y, como consecuencia de ello, la nulidad total de la reforma del Reglamento Interior y de Debates de dicha Asamblea aprobada (sic) en la sesión en cuestión, solicito la nulidad parcial de dicha reforma en los artículos que se señalan a continuación. Porque así como fue inconstitucional el procedimiento utilizado para constituir el quórum de la sesión, también lo es el contenido de la pretendida reforma del Reglamento interno de la Asamblea (se refiere a los artículos 2 y 9 de la reforma).

    (Subrayado y destacado añadidos).

    Por otra parte, cuando formuló la solicitud de medida cautelar a que se contrae este Cuaderno Separado, expresó:

    Tanto la instalación de la primera sesión extraordinaria del día 19 de diciembre de 2002, como la reforma al Reglamento interno allí aprobada, están afectadas de nulidad absoluta porque la Asamblea se constituyó y funcionó sin la presencia de la mayoría absoluta de sus integrantes, como lo exige el único aparte del artículo 221 de la Constitución bolivariana (sic). Y para evitar los daños que puedan producirse con la aplicación de la reforma del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional aprobada en la primera sesión extraordinaria del día 19 de diciembre de 2002, particularmente de los artículos 2 y 9 de dicha reforma (...), ese máximo tribunal debe dictar una medida cautelar que suspenda la aplicación de la reforma del Reglamento interno mientras dure este juicio de nulidad.

    (Subrayado añadido).

    En criterio de los disidentes, las pretensiones del recurrente –principal, subsidiaria y cautelar- en el caso de autos, fueron expresadas con toda claridad, de modo que no cabe duda de que lo que se pide es:

    i) por vía principal: la declaratoria de nulidad de la sesión tantas veces mencionada de la Asamblea Nacional por haber sido instalada y celebrada –en criterio de quien recurre- sin el quórum indispensable para ello y, concretamente, la reforma del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional que fue aprobada en esa sesión, sin que se haga referencia, en forma alguna, a otros actos, decisiones o actuaciones que hubieren ocurrido ese día en la Asamblea Nacional y cuya nulidad se pretenda;

    ii) subsidiariamente, la declaratoria de nulidad de los artículos 2 y 9 de la reforma en cuestión; y,

    iii) como medida cautelar, la suspensión de “la aplicación de la reforma del Reglamento interno mientras dure este juicio de nulidad”.

    Por otra parte, la pretensión principal cuya inadmisibilidad fue declarada, es, por el contrario, admisible de conformidad con la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, puesto que no incurre en ninguna de las causales de inadmisibilidad que ella preceptúa para las demandas de nulidad de los actos de efectos generales –de ejecución directa de la Constitución, a efectos de la jurisdicción constitucional-, ni la que señaló la mayoría, como quedó demostrado en las líneas que anteceden, ni ninguna otra, tal como lo había apreciado el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional.

    Observan los disidentes, por último, que la Sala se limitó a la transcripción de su decisión n° 1267 de 20 de marzo de 2003, sin el análisis del planteamiento que, en forma distinta a la de aquella oportunidad, hizo, esta vez, el recurrente de autos, cuya pretensión principal, se insiste, ha debido ser admitida de conformidad con la Ley, por lo que no ha debido ser revocado parcialmente el auto de admisión del Juzgado de Sustanciación.

    Siendo ello así, se ha debido continuar la tramitación del juicio principal a los fines de la fijación del acto de informes, y no pronunciarse sobre la admisión de la demanda, dado que ya el cartel de emplazamiento a los interesados fue consignado el 23 de abril de 2003, por lo que ha transcurrido tiempo suficiente para que aquel efectuara y la causa se encontrara esperando decisión de fondo, pues la solicitud de medidas cautelares, como lo ha determinado la jurisprudencia de la Sala, no paraliza la causa, para lo que se ordena su tramitación y decisión por cuaderno separado, decisión que ya pierde sentido si se produce una vez que se ha tramitado la causa principal y se encuentra para decisión.

    La revocatoria declarada, en opinión de los disidentes, comporta una violación al debido proceso para las partes, al tener que decidirse la causa considerando lo establecido en la sentencia que antecede, pues en estricto derecho supone la reposición de la causa, sin anulación alguna, la notificación, nuevamente, a las partes y emplazamiento a los interesados para ponerlos en conocimiento de la admisión parcial, y de esta manera puedan exponer sus alegatos. Se trata, pues, de una reedición de un trámite que ya transcurrió y cuya repetición, tal como lo impone la mayoría sentenciadora, resulta totalmente inútil y contrario a derecho, que preceptúa una justicia sin dilaciones indebidas (artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). Lo establecido en el fallo del cual se disiente constituye así un distanciamiento de la garantía de una tutela judicial efectiva y un desconocimiento de las formalidades esenciales que informan la misma.

    Queda así expresado el criterio de los Magistrados disidentes.

    Fecha ut supra.

    El Presidente,

    IVÁN RINCÓN URDANETA

    El Vicepresidente,

    J.E.C.R.

    J.M.D.O.

    Magistrado

    A.J.G.G.

    Magistrado Disidente

    P.R. RONDÓN HAAZ

    Magistrado Disidente

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    PRRH.sn.ar.

    Exp. JDO 03-0006

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