Sentencia nº 1460 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 4 de Agosto de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: J.E. CABRERA ROMERO

El 27 de noviembre de 2003, el ciudadano J.R.G., titular de la cédula de identidad Nº 1.197.088, PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE JUBILADOS Y PENSIONADOS DE LA ASAMBLEA NACIONAL (EXTINTO CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA), asociación esta, constituida ante la Oficina Subalterna del Primer Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Federal, el 28 de julio de 1983 y registrada bajo el Nº 41, Tomo 12, Protocolo Primero, asistido por el abogado T.Á., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 21.003, interpuso acción de amparo constitucional conjuntamente con medida cautelar contra la Asamblea Nacional la cual “al incumplir su obligación de garantizar servicios de salud en forma eficiente a su personal jubilado, (...) y ha puesto en riesgo la salud y vida de los agremiados...”.

En esa misma fecha se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 28 de mayo de 2004, el actor ratificó mediante escrito su solicitud de amparo.

Realizado el estudio del caso, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

En el escrito libelar el accionante fundamentó su pretensión en los siguientes argumentos:

Que “la Asamblea Nacional, mediante una serie de subterfugios y tácticas dilatorias se ha negado tozudamente a respetar las estipulaciones convenidas con las organizaciones sindicales que agrupan a sus trabajadores y a instalar negociaciones y suscribir las contrataciones colectivas, a pesar de que el vencimiento de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada y firmada entre el Congreso de la República y las mencionadas organizaciones sindicales implicaba la vigencia de un nuevo instrumento que regularía las relaciones laborales a partir del año 1998. Esta situación originó una acción de amparo incoada por la organización que represento y el SINDICATO DE TRABAJADORES, EMPLEADOS Y OBREROS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA “NUEVAS ESTRUCTURAS SINDICALES” (SINTRANES).”.

Que el último convenio celebrado, había vencido en el año 1998 y que en él se establecía el beneficio que se deriva de la póliza de hospitalización, cirugía y maternidad de lo que tal previsión representaba la base de un contrato entre el extinto Congreso de la República y la empresa administradora de planes de salud MÁS VIDA & SALUD, C.A., relacionado con la administración de los fondos destinados exclusivamente a cubrir o a resarcir los gastos provenientes de los trabajadores y sus familiares efectuados por razones de protección a la salud.

Que “en las estimaciones presupuestarias de la Asamblea Nacional para los años 2001 y 2002 estaban previstas partidas para responder a las estipulaciones contractuales que favorecen a los trabajadores y jubilados que fueron utilizadas para otros objetivos por orden del diputado W.L. quien para entonces ejercía la Presidencia del órgano legislativo”.

Que el Contralor Interno de la Asamblea Nacional, remitió al Coordinador de Gestión Interna de la referida Asamblea, el Informe del análisis de las transferencias y rendiciones de cuentas del Fondo de Salud y se estableció que “la empresa administradora de planes de salud adeuda a la Asamblea Nacional Bs. 2,6 millardos y la realización de pagos dobles e indebidos por un monto de Bs.196.611.808,82. Además sugiere que los reclamos de rendición de cuenta y reintegros de cobros duplicados e indebidos se hagan del conocimiento de la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica. Lejos de actuar en defensa de los intereses del órgano que presidía, el diputado W.L., procedió a efectuar nuevos pagos millonarios a favor de la mencionada empresa”.

Que la referida Contraloría Interna, dejó constancia, en las investigaciones que ha desarrollado en los años 2001 y 2002, entre otras cosas:

1. - Que la empresa MÁS VIDA & SALUD, C.A. no presentó los recaudos y documentos relacionados con su gestión.

2. - Que hubo sobreestimación en la cifra de honorarios profesionales, ocasionando un daño contra el patrimonio público.

3. - Imposibilidad de hacer seguimiento a las transacciones efectuadas entre la Asamblea Nacional y la empresa en cuestión, ya que los estados de cuenta no se presentaron mensualmente y; en consecuencia, no se pudo hacer la conciliación bancaria de las cuentas existentes.

4. - Que la Contraloría Interna de la Asamblea Nacional realizó graves señalamientos a la empresa cuando dejó establecido que aquélla no estaba ni está autorizada para actuar como compañía de seguros.

   Que “mediante Oficio Nº FSS-2-3-007379 del 19 de noviembre de 2003, suscrito por el Superintendente de Seguros Adjunto E.O., por delegación del Superintendente de Seguros según providencia Nº 1453 de fecha 26 de diciembre de 2002, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.602 de fecha 3 de enero de 2003, la cual se me dirige en forma directa en mi carácter de PRESIDENTE de la ASOCIACIÓN DE JUBILADOS Y PENSIONADOS DE LA ASAMBLEA NACIONAL (Extinto Congreso de la República de Venezuela), en respuesta a una comunicación previa del 29 de septiembre de 2003 mediante la cual solicita información sobre la empresa MÁS VIDA & SALUD, se pueden constatar los siguientes hechos:

1. Que la referida empresa no está inscrita como empresa de seguros por lo que no está autorizada para ejercer actividad aseguradora.

2. Que mediante auto Nº 2.885 de fecha 17 de diciembre de 1999 esa Superintendencia de Seguros ordenó una averiguación administrativa de oficio en contra de la empresa MÁS VIDA & SALUD, C.A. a objeto de determinar si la actividad que ejerce la referida sociedad mercantil puede ser subsumida dentro de la actividad aseguradora y, en consecuencia, establecer si existe una presunta violación de los artículos 2 y 3 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

3. Que en fecha 21 de septiembre de 2000, según providencia administrativa Nº 1.416 la Superintendencia de Seguros declaró terminada la averiguación administrativa abierta en contra de la empresa MÁS VIDA & SALUD, C.A., encontrándose indicios de la violación del artículo 2 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

4. Que la Superintendencia de Seguros remitió copia certificada del expediente administrativo al Ministerio para que intente las acciones penales que resulten procedentes.

5. Que las decisiones de la Superintendencia de Seguros quedaron definitivamente firmes en razón de que la empresa MÁS VIDA & SALUD, C.A. interpuso, en fecha 8 de agosto de 2001 un recurso contencioso de nulidad contra la Resolución Nº 688 del Ministerio de Finanzas del 29 de enero de 2001, mediante la cual se declaró improcedente el recurso jerárquico interpuesto contra la decisión Nº 1416 a la que he hecho referencia con anterioridad. Este recurso fue desestimado por la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal de Justicia mediante Sentencia Nº 2001-0624”.

   Que del 7 de abril de 2003 el Contralor Interno de la Asamblea Nacional, realizó un Informe del cual se desprenden, entre otras cosas, las siguientes:

1. Las deficiencias que presentan las cláusulas 2, 4, 6, 8, 12, 16 y 17, en las cuales se necesita aclarar el destino de los aportes de los trabajadores por contraprestación de los beneficios incluidos en los planes de salud.

2. La falta de constancia de la aceptación del convenio por parte de la ONAPRE y la Tesorería Nacional en lo que se refiere a los Bonos de la Deuda Pública

3. Que la contratista MÁS VIDA & SALUD, C.A., alegó no cancelar los servicios médicos de las Clínicas adscritas a esta Contratista porque los pagos de la Asamblea Nacional se realizaban con Bonos de la Deuda Pública.

4. Que al Contralor Interno de la Asamblea Nacional no le permitieron el control previo ni tampoco fue consultado en la realización del Contrato Asamblea (MÁS VIDA & SALUD, C.A.), y que por ello, no firmó ese contrato.

5. Que existen reintegros pendientes a favor de los trabajadores de la Asamblea Nacional, correspondientes a los años 2001 y 2002.

6. Que los más afectados son los jubilados y pensionados, por cuanto no pueden cumplir con la eventualidades de un accidente o con los tratamientos continuos para enfermedades crónicas.

   Agregó igualmente el accionante, que la Asamblea Nacional, al contratar a la administradora MÁS VIDA & SALUD, C.A., vulneró los derechos humanos, especialmente los derechos a la salud y a la vida, por cuanto las cartas avales no son entregadas oportunamente.

   Asimismo, solicitó con carácter subsidiario, providencia cautelar donde se ordene al ente agraviante que proceda a garantizar económicamente el acceso de los trabajadores, jubilados y pensionados de la Asamblea Nacional, en clínicas o centros hospitalarios adecuados, por el temor fundado de que se presenten emergencias médico asistenciales durante el tiempo que dure el presente proceso.

   II CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

   Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de la acción de amparo constitucional interpuesta, para lo cual previamente debe establecer su competencia para conocer de la misma. A tal efecto, se observa:

   En sentencia del 20 de enero de 2000 (Caso: E.M.M., expediente No. 00-0002) esta Sala estableció que le corresponde el conocimiento directo, en única instancia, de las acciones de amparo constitucional incoadas contra los altos funcionarios a que se refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

   Visto que, en el presente caso, la acción de amparo constitucional fue ejercida contra la Asamblea Nacional y siendo que ésta es un órgano del Poder Público Nacional, cúspide del Poder Legislativo, esta Sala Constitucional, coherente con el criterio establecido en la sentencia antes mencionada y con lo establecido en el artículo 5.18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se declara competente para conocer de la presente acción. Así se declara.

   Precisado lo anterior, esta Sala procede a determinar lo referente a la admisión de la acción de amparo constitucional interpuesta, y al respecto observa que la misma efectivamente cumple con los requisitos formales exigidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Asimismo, se encuentra acompañada de los recaudos necesarios para la verificación del caso; no desprendiéndose del análisis efectuado a los autos que esté incursa en alguno de los supuestos de inadmisibilidad establecidos en el artículo 6 de la citada Ley Orgánica, por lo que la acción ejercida debe ser admitida cuanto ha lugar en derecho, y así se declara.

   III DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA

   Vista la pretensión cautelar interpuesta por el ciudadano J.R.G., Presidente de la Asociación de Jubilados y Pensionados de la Asamblea Nacional, asistido por el abogado T.Á., contenida en la actuación procesal que antecede, esta Sala para resolver observa:

   De los recaudos consignados que cursan en el expediente, se constató que en el folio 25, corre inserto el Oficio Nº FSS-2-3-007379 proveniente del Ministerio de Finanzas, en el cual el ciudadano E.O., Superintendente de Seguros Adjunto, le dio respuesta a la solicitud de información acerca de la empresa MÁS VIDA Y SALUD, C.A. al Presidente de la Asociación de Jubilados y Pensionados de la Asamblea Nacional, en la cual le comunica que “este Órgano de Control de la actividad aseguradora tiene a bien informarle que no podrá dar curso a la solicitud realizada por usted, ya que una vez revisados los registros que al efecto lleva esta Superintendencia de Seguros se pudo constatar que la empresa Más Vida y Salud, C.A., no se encuentra inscrita como empresa de seguros, por lo que no está autorizada para ejercer actividad aseguradora”.

   Ahora bien, la Sala considera que ante la imposibilidad de que contra la entidad demandada se pueda decretar medida cautelar, en tanto tales providencias deben dirigirse respecto del patrimonio o de la conducta de una persona física o de una persona jurídica concreta, y siendo que en este caso se ha denunciado que no se trata de ente colectivo formalmente constituido, no llegando a ser una persona jurídica en sentido estricto y en consecuencia, no encontrándose registrada como empresa aseguradora solvente ante la Superintendencia de Seguros, esta Sala niega la tutela cautelar solicitada. Así se declara.

   IV DECISIÓN

   Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - Que ADMITE la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano J.R.G., PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE JUBILADOS Y PENSIONADOS DE LA ASAMBLEA NACIONAL.

2. - ORDENA la notificación del representante de la empresa MÁS VIDA & SALUD, C.A.

3. - ORDENA la notificación del ciudadano Fiscal General de la República sobre la apertura del presente procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

4. - ACUERDA: Fijar la audiencia oral dentro de las noventa y seis (96) horas siguientes a la última notificación que se haga de la presente decisión.

5. - NIEGA la medida cautelar solicitada, por los motivos expresados en el presente fallo.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 04 días del mes de agosto de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

   El Presidente de la Sala,

   IVÁN RINCÓN URDANETA El Vicepresidente- Ponente,

   J.E. CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   J.M. DELGADO OCANDO

   A.J.G.G.

   P.R.R.H.

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   Exp. 03-3090

   JECR

   ...gistrado P.R.R.H., discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. La sentencia que antecede admitió la demanda de amparo constitucional que intentó el Presidente de la Asociación de Jubilados y Pensionados de la Asamblea Nacional contra la supuesta inacción de la Asamblea Nacional frente a la obligación de garantizar el servicio de seguridad social a su personal jubilado. Asimismo, la decisión desestimó la medida cautelar que se solicitó en este caso. Es, precisamente, respecto de los motivos de la mayoría, como justificación de esa desestimatoria, que quien suscribe salva su voto.

2. La parte demandante requirió, como pretensión cautelar, “se ordene al ente agraviante que proceda a garantizar económicamente el acceso a los trabajadores, jubilados y pensionados de la Asamblea Nacional, en clínicas o centros hospitalarios adecuados, por el temor fundado de que se presenten emergencias médico asistenciales durante el tiempo que dure el presente proceso”.

   Para la desestimación de tal petición, la mayoría sentenciadora se limitó al señalamiento de lo siguiente:

   ...la Sala considera que ante la imposibilidad de que contra la entidad demandada se pueda decretar medida cautelar, en tanto tales providencias deben dirigirse respecto del patrimonio o de la conducta física de una persona jurídica concreta, y siendo que en este caso se ha denunciado que no se trata de un ente colectivo formalmente constituido, no llegando a ser una persona jurídica en sentido estricto y en consecuencia, no encontrándose registrada como empresa aseguradora solvente ante la Superintendencia de Seguros, esta Sala niega la tutela cautelar solicitada

   .

   Ahora bien, deplora quien disiente que la Sala no haya mantenido, en este caso, su jurisprudencia pacífica y reiterada en relación con los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, a saber, el análisis de la existencia de presunción de buen derecho y de peligro en la mora, así como de la verificación, en autos, de medios de prueba del cumplimiento de tales requisitos, todo ello sin olvido de la ponderación de intereses en juego, necesaria cuando se otorgan cautelas que puedan afectar al interés general.

   No obstante, y con omisión de ese análisis presuntivo, la Sala se fundamentó en razones que, además de incorrectas, lucen inmotivadas e incongruentes.

   En efecto, no es cierto que una medida cautelar anticipativa como la que se solicitó en este caso, que consiste en que, mientras dure el juicio se ordene a la parte demandada –la Asamblea Nacional- que garantice el servicio asistencial y hospitalario de sus jubilados, no pueda ser acordada porque la “entidad demandada (sic)” no es una “persona jurídica concreta”. Por el contrario, se trata de una medida innominada que consiste en una prestación de hacer que puede exigirse respecto de cualquier órgano público –en la medida de sus competencias- para lo que resulta absolutamente irrelevante que éste carezca de personalidad jurídica, pues, se insiste, no es una medida cautelar de carácter real, en contra de bienes concretos propiedad del demandado, sino de carácter personal, como lo es toda obligación prestacional.

   En segundo lugar, surge de bulto la incongruencia de la motivación del fallo cuando expone que por cuanto la parte demandada no es persona jurídica “...y en consecuencia, no encontrándose registrada como empresa aseguradora solvente ante la Superintendencia de Seguros, esta Sala niega la tutela cautelar solicitada”. Se trata así de dos argumentos disímiles e inconexos –la falta de personalidad jurídica de la Asamblea Nacional y la supuesta irregularidad de la empresa aseguradora que presta el servicio de seguro a su personal- que, sorprendentemente, esta Sala utiliza para la negación de la medida cautelar, postura que, quien suscribe, no puede menos que rechazar.

   En todo caso, ha de señalarse que el hecho de que la aseguradora, que presta servicios al personal de la Asamblea Nacional, no esté regularmente inscrita ante la Superintendencia de Seguros, no tiene nada que ver con la negativa de la medida cautelar que se pidió; antes por el contrario, si existiera en autos al menos presunción de que ello es así, podría estimarse como presunción del derecho que se reclama, esto es, como prueba del aparente incumplimiento del referido deber prestacional.

   En consecuencia, este voto salvante contradice las razones de la mayoría para el rechazo de la pretensión cautelar, y considera que la Sala debió analizar, con detenimiento, el cumplimiento de los presupuestos que, concurrentemente, se exigen para el otorgamiento de tales medidas preventivas, sin olvido de la observancia de los principios inherentes a toda tutela cautelar –principalmente los principios de homogeneidad y reversibilidad- y, con fundamento en ello, determinar si procedía o no el otorgamiento de la medida cautelar.

   Queda así expuesto el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.

   Fecha ut retro.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   J.E. CABRERA ROMERO

   J.M. DELGADO OCANDO

   Magistrado

   A.J.G.G.

   Magistrado

   P.R.R.H.

   Magistrado Disidente El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   PRRH.sn.ar.

   Exp. 03-3090