Sentencia nº 00836 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 15 de Julio de 2004

Fecha de Resolución:15 de Julio de 2004
Emisor:Sala Político Administrativa
Número de Expediente:2003-0125
Ponente:Levis Ignacio Zerpa
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
CONTENIDO

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z. Exp. Nº 2003-0125

Mediante escrito presentado ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 08 de octubre de 2002, el ciudadano D.L.E., titular de la cédula de identidad Nº 13.888.686, asistido por la abogada E.O.M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 48.798, interpuso recurso de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº RI-283, de fecha 26 de marzo de 2002, emanada de la MINISTRA DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 0281, de fecha 05 de marzo de 2001, dictado por la Dirección Estadal Ambiental Lara, que a su vez declaró sin lugar el recurso de reconsideración intentado por el mismo ciudadano, contra la providencia de fecha 21 de enero de 2001, contenida en el Oficio Nº 0104, mediante la cual se negó la autorización para la ocupación de territorio para realizar un desarrollo turístico recreacional en un lote de terreno que es parte de una mayor extensión del fundo “La Bretteña”, propiedad del demandante.

Por auto de fecha 27 de noviembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo acordó remitir el expediente a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 10 del artículo 42 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Una vez el expediente en la Sala, por auto de fecha 11 de febrero de 2003 se designó ponente al Magistrado L.I.Z., a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

El 05 de marzo de 2003, se ordenó agregar al expediente y formar pieza separada con los antecedentes administrativos remitidos por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, los cuales a su vez le fueron remitidos por el ente ministerial emisor del acto impugnado a solicitud de aquélla.

Por decisión de fecha 02 de abril de 2003, se aceptó la competencia para conocer del presente caso.

El 06 de agosto de 2003, se admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones de Ley, así como la expedición del cartel a que aludía el artículo 125 de la otrora Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al tercer día de despacho siguiente a aquél en que constaren en autos las aludidas notificaciones.

Practicadas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, el 16 de octubre de 2003 se expidió el cartel a que aludía el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Retirado, publicado y consignado el cartel, el 04 de diciembre de 2003 la Procuraduría General de la República consignó escrito de promoción de pruebas, las cuales fueron admitidas por auto de fecha 21 de enero de 2004.

Concluida la sustanciación de la causa, por auto de fecha 26 de febrero de 2004 se ordenó el pase del expediente a la Sala.

El 03 de marzo de 2004 se designó Ponente al Magistrado L.I.Z. y se fijó el 5º día de despacho siguiente para el comienzo de la relación.

En fecha 16 de marzo de 2004 comenzó la relación en el presente juicio y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes.

Llegada la oportunidad legal para que tuviera lugar el acto de informes, el 31 de marzo de 2004, compareció la sustituta de la Procuradora General de la República y consignó su escrito.

El 25 de mayo de 2004, terminó la relación en el presente juicio y se dijo “VISTOS".

I

DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE

Alega el recurrente en su escrito libelar:

Que es propietario de un terreno ubicado en un área de mayor extensión denominado Fundo “La Bretteña”, donde pretendía desarrollar un proyecto para uso turístico y recreacional, por lo que solicitó la correspondiente autorización para la ocupación del territorio por ante la Dirección Estadal Ambiental L. delM. delA. y de los Recursos Naturales.

Que mediante Oficio signado bajo el Nº 0104, de fecha 25 de enero de 200l, la Dirección Estadal Ambiental L. delM. delA. y de los Recursos Naturales negó la solicitud de ocupación de territorio elevada por el actor.

Que contra la citada providencia administrativa se ejerció el correspondiente recurso de reconsideración, el cual fue negado a través del Oficio Nº 0281, de fecha 05 de marzo de 2001; asimismo, que contra el último acto de los citados, se interpuso recurso jerárquico ante la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, el cual fue a su vez declarado sin lugar, mediante la Resolución Nº RI-283, de fecha 26 de marzo de 2002, la cual hoy por esta vía se recurre.

Que el fundamento del acto impugnado está constituido por el Decreto Nº 1.574, de fecha 20 de mayo de 1987, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 33.724, de fecha 25 de mayo de 1987, mediante el cual se creó la Zona Protectora del Área Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto y el Decreto 626, de fecha 07 de diciembre de 1989, contentivo del Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso de la citada Zona Protectora.

Que la providencia impugnada y los actos confirmatorios de la misma determinan, sin motivación de ninguna naturaleza, que el área de terreno en la cual se desarrollaría el proyecto aludido supra, se encuentra comprendida dentro de la poligonal de la zona protectora antes señalada.

Que tanto la Dirección Estadal Ambiental Lara, como la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, al emitir el acto impugnado y las providencias confirmatorias del mismo, omiten mencionar la existencia de los estudios topográficos presentados por el recurrente y se limitan a señalar que su propiedad forma parte de una zona protectora, para uso exclusivo de investigación, en virtud de que tiene más de 35% de pendientes.

Que la aseveración de los referidos entes administrativos respecto al porcentaje de pendientes del terreno propiedad del actor, no está sustentada por ningún procedimiento técnico o un estudio de carácter serio y determinante, sino que alegan que los resultados se han obtenido por inspecciones de manera supletoria a los procedimientos contenidos en el Codigo Civil y Procedimiento Civil.

Que en todo caso, el acto impugnado no establece con precisión que el porcentaje de pendientes calculadas al ojo por ciento corresponda a la parcela propiedad del recurrente.

Que la determinación precisa del porcentaje de pendientes requiere de la construcción de “picas”, las cuales ni se le permitió al recurrente construirlas, ni fueron realizadas por el ente administrativo emisor del acto impugnado, aduciendo lo denso de la vegetación existente en el terreno.

Que todas las actuaciones administrativas referentes a su caso incurren en el vicio de inmotivación, en razón de lo cual son anulables, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

II

DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad de presentar informes, la representación de la Procuraduría General de la República señaló, resumidamente, lo siguiente:

Que el ciudadano Ildemaro B.S. solicitó por ante la Dirección Estadal Ambiental Lara, una autorización de ocupación del fundo “La Bretteña”, inmueble de su propiedad, en el cual se proyectó un desarrollo turístico recreacional.

Que el 07 de diciembre de 2000, la abogada E.O., quien afirmó actuar en representación del ciudadano D.L.E., hoy recurrente, solicitó autorización para continuar los trámites iniciados por el ciudadano Ildemaro B.S., en virtud de la compra que hiciera de parte del fundo “La Bretteña”; asimismo, la citada profesional del derecho autorizó al topógrafo M.T., para que gestionara todo lo referente al citado proyecto.

Que el 12 de enero de 2001, la Ingeniero B.L., adscrita a la División de Planificación y Ordenación del Ambiente de la Dirección Estadal Ambiental Lara, conjuntamente con el técnico C.C. y el Topógrafo M.T., se trasladaron al referido terreno, ubicado en el Sector Bello Monte de la Jurisdicción de la Parroquia C. delM.I. delE.L., a fin de realizar una inspección técnica del mismo, en atención a la solicitud de ocupación territorial.

Que por Oficio Nº 0104, de fecha 25 de enero de 2001, la Dirección Estadal Ambiental Lara declaró improcedente la autorización de ocupación de territorio solicitada para el fin propuesto, esto es, un desarrollo turístico recreacional, en virtud de que quedó determinado que el área a ser ocupada se encontraba dentro de la poligonal de la Zona Protectora del Área Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto, creada por Decreto Nº 1.574, de fecha 20 de mayo de 1987, publicado en la Gaceta Oficial Nº 33.724, de fecha 25 de mayo de 1987; asimismo se indicó en la referida providencia administrativa, que de acuerdo al Decreto Nº 626, de fecha 07 de diciembre de 1989, contentivo del Reglamento de Uso de la referida Zona Protectora, el uso permitido es protector y/o de investigación.

Que el 30 de enero de 2001, el topógrafo M.T., actuando en representación de la abogada E.O., interpuso recurso de reconsideración contra el aludido acto administrativo, el cual fue declarado sin lugar, a través del Oficio Nº 0281, de fecha 05 de marzo de 2001.

Que contra la negativa de reconsideración el ciudadano M.T., esta vez actuando en representación del ciudadano D.L.E., interpuso recurso jerárquico ante la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, el cual fue igualmente declarado sin lugar, mediante la Resolución Nº RI-283, de fecha 26 de marzo de 2002.

Que en el caso de autos se plantean denuncias en torno al uso de un espacio comprendido dentro de un área bajo régimen de administración especial (ABRAE), en la modalidad de zona protectora, específicamente la Zona Protectora del Área Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto, creada por Decreto Nº 1.574, de fecha 20 de mayo de 1987, publicado en la Gaceta Oficial Nº 33.724, de fecha 25 de mayo de 1987, cuyo reglamento de uso está previsto en el Decreto Nº 626, de fecha 07 de diciembre de 1989.

Que el ente ministerial emisor del acto impugnado atendió a tal circunstancia, entre otras, para negar la solicitud elevada por el recurrente.

Que la Sala debe declarar la improcedencia del vicio de inmotivación alegado por el actor en su libelo, toda vez que de la resolución recurrida se colige la expresión detallada del elemento causa del acto administrativo impugnado, esto es, las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó la Administración para declarar sin lugar el recurso jerárquico interpuesto.

Que pese a los cuestionamientos respecto a la técnica argumentativa del recurrente, es evidente que el mismo alega, aparte del vicio de inmotivación del acto, el vicio de falso supuesto de hecho, respecto a los cuales la doctrina ha sido conteste en sostener que la naturaleza jurídica de uno destruye necesariamente al otro.

Que a todo evento, el falso supuesto de hecho denunciado queda desvirtuado, con base en que el área sobre la cual se solicitó la ocupación territorial fue objeto de una inspección de carácter técnico, realizado por profesionales calificados en la materia, cuyos resultados demostraron que el inmueble en cuestión se encuentra dentro de un área bajo régimen de administración especial (ABRAE), específicamente dentro de una zona protectora y que presenta la característica de alta fragilidad por poseer suelos erosionables y pendientes superiores al 35%, cuyo uso permitido por la normativa aplicable es protector y/o de investigación, claramente incompatible con el uso turístico y sus actividades asociadas.

Finalmente y en virtud de las razones expuestas, solicitó la declaratoria sin lugar del presente recurso de nulidad.

Expuestos los alegatos de las partes, pasa la Sala a decidir en los siguientes términos:

III

PUNTO PREVIO

En virtud de la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.942 de fecha 20 de mayo de 2004, debe esta Sala pronunciarse sobre la competencia para seguir conociendo de la presente causa, en virtud de que el referido texto legal contiene disposiciones expresas respecto de sus competencias, conforme a lo dispuesto en su artículo 5, numerales 24 al 37.

Se ha interpuesto en el presente caso, recurso contencioso-administrativo de nulidad contra una resolución emanada de la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, en tal virtud, debe atenderse a lo dispuesto en el numeral 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el primer aparte de esa misma norma, que dispone que es competencia de esta Sala Político-Administrativa: “Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad(...)”.

Respecto al sentido que debe atribuirse a la norma in commento, considera la Sala necesario seguir el criterio interpretativo aplicado al ordinal 10 del artículo 42 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, según el cual, la competencia de esta Sala Político-Administrativa para conocer de la nulidad de los actos administrativos del Poder Ejecutivo Nacional, en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T., debe quedar circunscrita a los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras; así como a los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República; el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales.

En atención a lo antes indicado, visto que el acto impugnado emanó de una de las autoridades citadas en el aludido artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, esto es un Ministro, específicamente la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, corresponde a esta Sala, en principio, la competencia para conocer del presente recurso de nulidad.

Ahora bien, considera la Sala que versando la presente causa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad en materia ambiental, es propicia la oportunidad para pronunciarse sobre la competencia que en materia ambiental le ha sido atribuida a la Sala de Casación Social en la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Para empezar, cabe recordar que con la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, de fecha 09 de noviembre de 2001, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.323, de fecha 13 de noviembre de 2001, se asignó competencia en materia contencioso administrativa agraria a los Tribunales Superiores Regionales Agrarios de la localidad donde se encuentre ubicado el inmueble, como Tribunales de Primera Instancia y a la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia; en efecto, dispone el artículo 171 del citado texto normativo, lo siguiente:

Artículo 171. Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:

1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.

2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.

(Negrillas de la Sala).

Asimismo, el artículo 199 eiusdem reza:

Artículo 199. Dada la especialidad e interés social de la materia regulada en el presente Decreto ley, será de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución y las Leyes de la República, las siguientes:

(...omissis...)

3. De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los tribunales superiores contencioso administrativos agrarios y demás asuntos contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada en el presente Decreto Ley (...)

(Destacado de la Sala).

De las normas antes transcritas se evidencia, que los tribunales contencioso administrativos agrarios y la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia forman parte de lo que en doctrina se ha denominado jurisdicción contencioso administrativa especial agraria, especialidad que viene dada por la materia, el órgano jurisdiccional y/o el procedimiento aplicable, elementos que se conjugan íntegramente en el caso del contencioso agrario.

Ahora bien, la vigente Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal dispuso expresamente en el numeral 44 del artículo 5, que sería competencia de la Sala de Casación Social “Conocer en alzada de los recursos contencioso administrativos de nulidad en materia ambiental y agraria”; en atención a la comentada norma, juzga la Sala necesario, actuando como cúspide de la jurisdicción contencioso administrativo, interpretar el alcance de la misma, con miras a prevenir eventuales conflictos de competencia relacionados con recursos contencioso administrativos de nulidad en materia ambiental.

En este sentido, es claro para la Sala, que el citado numeral 44 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, no es más que la reproducción del numeral 3 del artículo 199 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, toda vez que se requería establecer esta nueva competencia en el texto normativo rector de este Alto Tribunal, en virtud de que el aludido Decreto es de fecha posterior a la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual ni siquiera contemplaba la existencia de la Sala de Casación Social.

Bajo esta premisa, es evidente que cuando la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a los asuntos contencioso administrativos que en materia ambiental conocerá en alzada la Sala de Casación Social, alude a aquéllos relacionados con la materia regulada en el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ello a la luz de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 199 de este último, ya citado supra; por interpretación en contrario, cualquier asunto contencioso administrativo en materia ambiental que no esté relacionado con la materia agraria, será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa general. Así se declara.

Así, dado que en el caso de marras se ha intentado un recurso de nulidad contra un acto administrativo dictado por uno de los órganos superiores de la Administración Pública Central, como es la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, como ya fue indicado supra, y que versa sobre materia ambiental no relacionada con la materia regulada en el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la competencia para conocerlo y decidirlo corresponde a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

Establecido lo anterior, pasa la Sala a conocer del fondo del asunto planteado.

IV

MOTIVACIÓN

  1. Denuncia el actor que el acto impugnado incurre en el vicio de inmotivación; asimismo, y a pesar de no haberlo denunciado expresamente, observa la Sala que de los argumentos contenidos en el escrito libelar se desprende la intención del recurrente de informar un falso supuesto de hecho, relacionado con el porcentaje de pendientes existentes en el terreno cuya ocupación solicitó ante los organismos administrativos competentes.

    Al respecto se advierte, que la jurisprudencia de la Sala ha dejado sentado que invocar conjuntamente la ausencia de motivación y el error en la apreciación de los hechos o en la aplicación de los fundamentos de derecho -vicio en la causa- es contradictorio pues ambos se enervan entre sí, pues cuando se aducen razones para destruir la apreciación de la Administración dentro del procedimiento formativo del acto, es porque se conocen los motivos del mismo, de manera que resulta incompatible que por un lado se exprese que se desconocen los fundamentos del acto y por otro, se califique de errada tal fundamentación; de allí que la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y falso supuesto, han venido siendo desestimadas por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa.

    En tal sentido, resulta forzoso para la Sala declarar la improcedencia del vicio de inmotivación denunciado por el actor. Así se decide.

  2. Ahora bien, el falso supuesto de hecho inferido de los alegatos contenidos en el escrito libelar, deriva de las afirmaciones hechas por el recurrente respecto a que la Administración no demostró que el porcentaje de pendientes señaladas en el acto impugnado correspondiese al terreno de su propiedad, ello aunado a que el cálculo de dicho porcentaje se realizó con ausencia de procedimientos técnicos o estudios de carácter serio y determinante.

    La Sala, luego de revisar los antecedentes administrativos del caso, constata que corre inserto a los folios 109 al 110 del expediente administrativo, un informe técnico elaborado por funcionarios del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, a solicitud de la Directora Estadal Ambiental Lara, quien a su vez siguió instrucciones giradas por la Consultoría Jurídica del citado ente ministerial, donde quedó establecido, lo siguiente:

    Atendiendo la solicitud de la Directora Estadal Ambiental Lara, Soc. M.C., los funcionarios del MARN Ing. G.J., Ing. B.L. y Topógrafo A.G., conjuntamente con el Señor M.T., representante del Fundo La Bretteña, se procedió a practicar la inspección de campo el día 04-10-01. De la inspección realizada se constató lo siguiente:

    (...omissis...)

    - Se tomaron coordenadas con Geoposicionador GPS GARMIN 12 en un punto materializado con cabilla resultando la siguiente posición geográfica N 1.106.356 y E-462.826.

    - Los vértices del lote de terreno perteneciente al Fundo La Bretteña no fueron identificados exactamente, en vista de que no se encuentran materializados en campo, y a que su demarcación física requería de picas, lo cual se dificulta por lo denso de la vegetación existente. Por la razón anterior y por no contar con el equipo adecuado (teodolito, nivel Abney etc) no se calcularon las pendientes en campo; en cambio se procedió a vaciar la información en un mapa topográfico con curvas de nivel equidistante cada 5 metros se determinaron las mismas, en promedio tanto en los linderos este, oeste, como en el sur; resultan 42%, 35% y 38%.

    (...omissis...)

    - Se verificó en plano y en campo que el lote de terreno perteneciente al ciudadano D.L., se encuentra ubicado dentro del lote de terreno del ciudadano Ildemaro Brett.

    2. En cuanto a la viabilidad del proyecto de desarrollo turístico en el área señalada, se considera lo siguiente:

    En relación a las características físico-naturales:

    *Relieve: colinoso, con pendientes del lote solicitado por encima del 35% (ver fotos Nos. 1, 4 y 5).

    *Vegetación: existe vegetación de tipo espinar densa, con predominancia de las especies cují y cactáceas (ver fotos Nº 1, 3, 4 y 5).

    *Suelos: los suelos son pedregosos (material granular grueso).

    *Existen drenajes naturales que descargan sus aguas hacia dos ríos importantes como son el Río Turbio y Río Claro y cualquier movimiento de suelo que se realice generará modificaciones del relieve acelerando los procesos erosivos, al igual que contribuiría al aporte de sedimentos a los ríos mencionados.

    En relación a la ordenación del territorio:

    *El lote de terreno en cuestión se encuentra enmarcado dentro de la Zona Protectora del Área Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto creada según Decreto Nº 1.574 de fecha 20-05-87 y modificada en Decreto 910 del 19-07-00 anexos.

    *De acuerdo al Decreto Nº 626 de fecha 07-12-89 anexo, contentivo del Reglamento de Uso de la referida ABRAE, la mencionada propiedad se encuentra en la unidad de ordenamiento C donde el uso permitido es protector y/o investigación incompatible con el uso turístico solicitado y con las actividades asociadas a este (Art. 18, Sección I del Capítulo IV) debido a las características que presenta y señaladas en los puntos anteriores (alta fragilidad, suelos erosionables y pendientes superiores al 35%)

    Conclusión:

    - La actividad solicitada no es procedente debido a las características físico-naturales detalladas arriba, aunado a la limitación establecida en la figura legal en el cual se encuentra enmarcada el área objeto del proyecto.

    Asimismo, observa la Sala que la motiva de la resolución impugnada fue la siguiente:

    Este informe de la inspección de campo (refiriéndose al informe transcrito supra) concluye en que la actividad solicitada no es procedente debido a las características físico- naturales detalladas supra, aunado a la limitación establecida en la figura legal en el cual se encuentra enmarcada el área objeto del proyecto.

    Además, se tiene que tener en cuenta que es deber del Ejecutivo Nacional contribuir al crecimiento armónico y controlado de las grandes ciudades por medio de la planificación de usos adecuados y la implementación de figuras jurídicas que normen el desarrollo urbano y que en base a estas premisas es que mediante Decreto Nº 1.574 de fecha 20-05-87, se declaró Zona Protectora del Área Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto, la porción de territorio ubicada en jurisdicción de los Distritos Iribarren y Palavecino del estado Lara y Yaritagua del Estado Yaracuy con un área aproximada de 46.273, Has., por considerar que el área metropolitana de Barquisimeto estaba ante la presencia de una gran concentración de actividades en fuerte crecimiento urbanístico, evidentes problemas de contaminación asociados con las grandes aglomeraciones, todo ello en detrimento de la calidad de vida de la población; por tanto se hizo necesario establecer límites precisos al crecimiento horizontal de la ciudad y la creación de una zona protectora por lo mismo, y porque es deber del Ejecutivo Nacional establecerlas para controlar la expansión anárquica de las ciudades y para poder proveer de áreas recreacionales de carácter extraurbano que actúen como agentes reguladores del clima y contribuyan a la conservación de los ecosistemas de alto valor ambiental, para cuyo fin se elaboró el Decreto Nº 626 de fecha 07 de diciembre de 1989 que establece los lineamientos, directrices y políticas para su administración por parte de este Ministerio, así como la orientación para la asignación de usos y actividades permitidas.

    El Decreto 626 de fecha 07-12-89, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.158 Extraordinaria de fecha 25-01-90, en su capítulo II DE LAS UNIDADES DE ORDENACIÓN, que regula la administración y utilización de la Zona Protectora, contiene las estipulaciones siguientes:

    ‘Artículo 11. A los efectos de su administración y utilización en la zona protectora se definen cinco (05) unidades de ordenación, en función de las características físico-naturales y sociales del área. Estas unidades se encuentran identificadas en un mapa y se denominan A, B, C, D y E.

    Parágrafo Único: La ejecución de los usos y actividades permitidas dentro de las Unidades de Ordenación está sujeto a las condiciones que se establecen en el presente Reglamento’

    ‘Artículo 15. La Unidad de Ordenación ‘C’, corresponde a todo el sector montañoso ubicado de suroeste al sureste de la ciudad.

    Los usos permitidos en la unidad son equipamiento e instalaciones de uso público, turístico-recreacional y protección e investigación científica. Las disposiciones que regulan dichos usos están previstos en el capítulo IV’.

    (Subrayado Nuestro).

    Capítulo IV.- De los Usos-Sección I.

    De los Usos Protector y/o de Investigación.

    ‘Artículo 18.- Se asigna uso protector y de investigación a todas aquellas áreas con características vulnerables ante la intervención humana, frágiles ecológicamente, exponente de vegetación natural no intervenida, zonas con más de 35% de pendientes, zonas con conflictos ambientales evidentes o con rasgos físicos dignos de preservación. Son compatibles con este uso la implantación de instalaciones científicas, la experitación del manejo de recursos, la extracción de muestras científicas y las áreas de recuperación ambiental y zonas de protección integral.’

    ‘Artículo 19. Los sectores de protección integral, son zonas de protección por Ley, se asignan a las márgenes de los cursos de agua de acuerdo a lo estipulado por el artículo 17 de la Ley Forestal de Suelo y Aguas, corresponden a esta unidad de uso igualmente, las zonas con más de 35% de pendiente que posean vegetación natural no intervenida’

    (Subrayado nuestro).

    Por su parte, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio consagra en sus artículos 15, numeral 2 y 53, lo siguiente:

    Artículo 15.- ‘Constituyen Areas Bajo Régimen de Administración Especial, las áreas del Territorio Nacional, que se encuentren sometidas a un régimen especial de manejo conforme a las leyes especiales, las cuales, en particular, son las siguientes:...omissis...

    2) Zonas Protectoras:...’(Subrayado nuestro).

    Artículo 53.- ‘La ejecución de actividades por particulares y entidades privadas que impliquen ocupación del territorio, deberá ser autorizada previamente por las autoridades encargadas del control de la ejecución de los planes, conforme a lo previsto en el Capítulo II del Título IV, a los efectos de su conformidad con dichos planes, dentro de sus respectivas competencias...’ (Subrayado nuestro).

    Así entonces, conforme a la normativa supra citada, se evidencia que la realización de actividades por parte de los particulares que impliquen la ocupación del espacio, deben ser autorizadas previamente por las autoridades encargadas del control de la ejecución de los Planes de Ordenación del Territorio, en este caso concreto, el lote de terreno propiedad del recurrente, se encuentra en un Area Bajo Régimen de Administración Especial, denominada ‘Zona Protectora del Área Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto’ creada mediante Decreto Nº 1.574 de fecha 20-05-87; publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 33.724 de 25-05-87 el cual fue reformado en el Decreto 910 del 19-07-2000 y debidamente reglamentada, conforme al Decreto Nº 626 de fecha 07-12-89, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.158 Extraordinaria de fecha 25-01-90; contentivo del Reglamento de Uso de la Zona Protectora del Area Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto.

    Cabe destacar que estas declaratorias de Areas Bajo Régimen de Administración Especial, obedecen a estudios técnicos científicos, elaborados por el Ejecutivo Nacional, por órgano de los Ministerios responsables de su administración, a fin de determinar y justificar la declaratoria de las mismas, todo ello, dentro del ordenamiento jurídico venezolano que rige estas áreas específicas.

    Así pues, el objeto principal de estas declaratorias, es mejorar, defender y conservar un área sujeta a un régimen especial, en beneficio del equilibrio ecológico y del bienestar colectivo, tomándose en especial consideración que la Zona Protectora es aquélla institución conservacionista creada por Ley (artículo 17 de la Ley Forestal de Suelos y Aguas) o por Decreto (artículo 15 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio), destinada a mantener dicho equilibrio, mediante la regulación del uso de los recursos naturales renovables y el mantenimiento de las condiciones naturales existentes en el área que la constituye, asimismo, la protección de los suelos agrícolas zonificados dentro de la zona protectora, los cuales deben ser preservados de cualquier otro uso distinto que establezca el estudio y clasificación de los mismos, de acuerdo con su capacidad productiva, integridad física, grado de erosión, fertilidad y normas de conservación todo esto, con el fin de obtener un desarrollo agrícola integral y armónico del País.

    (...omissis...)

    En cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 127, el cual consagra que ‘...Es una obligación fundamental del Estado, con la participación de la sociedad garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidas de conformidad con la Ley...’; además con base en la inspección técnica de fecha 04-10-01, practicada por funcionarios de la Dirección Estadal Ambiental Lara, donde se constató que existen drenajes naturales que descargan sus aguas hacia dos ríos importantes como son el Río Turbio y Río Claro y cualquier movimiento de suelo que se realice generará modificaciones de relieve acelerando los procesos erosivos al igual que contribuiría al aporte de sedimentos a los ríos mencionados, lo cual sería un ilícito penal según lo estipulado en el artículo 58 de la Ley Penal del Ambiente(...)

    Aunado a lo anterior al hecho de que de acuerdo a los artículos 15, 18 y 19 del Decreto 626 de fecha 07-12-89, contentivo del Reglamento de Uso de la Zona Protectora del Area Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto (...), la mencionada propiedad se encuentra en la Unidad de Ordenación C donde el uso permitido es protector y/o investigación, incompatible con el uso turístico-recreacional solicitado y con las actividades asociadas a éstas, y debido a las características señaladas en la inspección técnica de fecha 04-10-01 (alta fragilidad, suelos erosionables y pendientes superiores al 35%), la actividad solicitada no es procedente ya que de conformidad con lo pautado en el artículo 56 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio ‘Serán nulas y sin ningún efecto las autorizaciones otorgadas en contravención a los planes de ordenación del territorio’.

    En razón de los hechos establecidos, que cursan en el expediente administrativo y con fundamento en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, este Despacho,

    RESUELVE

    1. Declara SIN LUGAR el Recurso Jerárquico interpuesto por el ciudadano M.T., titular de la Cédula de Identidad Nº 1.865.080, en su condición de apoderado judicial (sic) del ciudadano D.L., portador de la Cédula de Identidad Nº 13.888.686.

    (Paréntesis de la Sala)

    Con relación al alegato del actor respecto a que la Administración no demostró que el porcentaje de pendientes señaladas en el acto impugnado correspondiese al terreno de su propiedad, advierte la Sala en primer lugar, que el representante del recurrente, ciudadano M.T., estuvo presente durante la inspección realizada el 04 de octubre de 2001, por funcionarios del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, no constando en el expediente administrativo, ni en el judicial, alguna objeción de dicho ciudadano respecto a los linderos de la propiedad del actor, sobre la cual se realizó la citada inspección; asimismo constata la Sala, que la única actividad probatoria del actor en sede judicial, fue la promoción de copia simple del acto impugnado, conjuntamente con el escrito libelar, lo cual no aporta ningún elemento relacionado con los linderos del inmueble en cuestión, con lo cual, en criterio de la Sala, no existen dudas respecto a que el lote de terreno sobre el cual se practicó la aludida inspección, es el que corresponde a la propiedad del recurrente. Así se declara.

    3. Ahora bien, afirma el demandante que el cálculo del porcentaje de las pendientes del terreno se realizó con ausencia de procedimientos técnicos o estudios de carácter serio y determinante; al respecto observa la Sala, en primer lugar, que la denuncia no especifica en qué consiste la objeción técnica, sino que se realiza en forma genérica, y luego, que de la transcripción parcial del informe levantado en esa ocasión se evidencia, que si bien no se calcularon las pendientes en campo (por no contar con el equipo adecuado y al no haber podido materializar los vértices del terreno, dada la imposibilidad de construir las correspondientes picas, debido a lo denso de la vegetación existente), se procedió a vaciar la información en un mapa topográfico con curvas de nivel equidistantes cada 5 metros, lo cual determinó que el promedio de las pendientes, tanto en los linderos este, oeste, como en el sur, era de 42%, 35% y 38%, con lo que se demuestra que sí se realizaron procedimientos técnicos y estudios de carácter serio y determinante. Así también se declara.

    Establecido lo anterior, esto es, que el terreno donde se practicó la aludida inspección es efectivamente el inmueble propiedad del actor, advierte la Sala que no es un hecho controvertido que dicha propiedad se encuentra ubicada en la Zona Protectora de la ciudad de Barquisimeto, específicamente dentro de la unidad de ordenación “C”, a la luz de las disposiciones contenidas en el Decreto Nº 626 de fecha 07 de diciembre de 1989, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.158 Extraordinaria de fecha 25 de enero de 1990, contentivo del Reglamento de Uso de la aludida Zona Protectora; en este sentido, reitera la Sala la decisión adoptada en el acto recurrido, en virtud de que constata la Sala que según se desprende del contenido de las normas citadas en la providencia impugnada, las características del territorio cuya ocupación se solicita, son incompatibles con la actividad turístico-recreacional que pretendía llevar a cabo el recurrente, habiéndole sido asignado, por el contrario, usos de protección e investigación exclusivamente.

    En este orden de ideas, al quedar evidenciado que el uso solicitado por el demandante implica el desarrollo de una actividad potencialmente degradante, susceptible de causar un impacto ambiental negativo en la Zona Protectora del Área Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto, bajo ningún concepto pudo sostenerse que tal actividad pudiese ser de uso conforme en el territorio cuya ocupación fue solicitada. En tal virtud, y en sentido contrario a lo alegado por el recurrente, la Administración no incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, cuando emitió la Resolución Nº RI-283, de fecha 26 de marzo de 2002, emanada de la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales. Así se declara.

    4. Para concluir estima la Sala prudente acotar, que al resolver la petición cautelar de amparo en un caso similar al de autos, la Sala dejó sentado lo siguiente:

    "Respecto de la violación del derecho a la libertad de actividad económica planteado por el accionante, se estima necesario mencionar las implicaciones de la norma que lo consagra, pues aún cuando tal derecho se encuentra protegido por el Texto Fundamental, ello no significa su trascendencia por sobre el interés general. Al analizar la norma constitucional se observa que la misma establece una vez mas límites al ejercicio de algunos derechos, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social.

    En ese orden de ideas, destaca la innovación que sobre la materia ambiental contiene el nuevo instrumento constitucional, al consagrar en su Título III, las normas relativas a este tipo de derechos, especialmente cuando establece, en su artículo 127: "El Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, genética, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica."

    En tal virtud, no puede esta Sala dejar de resaltar la importancia de la actividad que cumple el Estado a través de entes específicos, para la tutela de esos intereses generales por sobre un interés individual, como sería el caso de autos; por lo cual no es posible atender a la petición del solicitante sin los elementos probatorios suficientes que garantizan el pleno respeto a los derechos colectivos involucrados. Así se declara."

    (Vid. sentencia Nº 01797, de fecha 03 de agosto de 2000, caso: Geo-Industrial La Roca, C.A. vs. Resolución Nro. 88 de fecha 01 de septiembre de 1999, emanada del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales)

    Conteste con el criterio sentado en la decisión parcialmente transcrita supra, visto que el desarrollo de una actividad turístico-recreacional en la propiedad del actor pudiese causar un daño ambiental en la Zona Protectora del Área Metropolitana de la ciudad de Barquisimeto, y en consecuencia a la colectividad en general, esta Sala se ve forzada, en cumplimiento del deber de preservar el interés general de la protección al medio ambiente que le impone el texto constitucional, a declarar la improcedencia del recurso contencioso administrativo a que se refieren las presentes actuaciones. Así finalmente se declara.

    V

    DECISIÓN

    Por las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación intentado por el ciudadano D.L.E., contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº RI-283, de fecha 26 de marzo de 2002, emanada de la MINISTRA DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES.

    Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvanse los antecedentes administrativos, junto con oficio y copia certificada de la presente decisión al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.

    Envíese copia certificada de la presente decisión a la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia.

    Archívese el presente expediente. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los catorce días del mes de julio de dos mil cuatro. Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

    El Presidente Ponente,

    L.I.Z. El Vicepresidente,

    HADEL MOSTAFÁ PAOLINI La Magistrada,

    Y.J.G.L. Secretaria,

    A.M.C. Exp. Nº 2003-0125 En quince (15) de julio del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00836.

    La Secretaria,

    A.M.C.