Sentencia nº 624 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Mayo de 2011

Magistrado-Ponente: A.D.R. Expediente Nº 11-0121

El 25 de enero de 2011, los ciudadanos León A.J.L. y M.C.M.R., titulares de las cédulas de identidad nos. 16.448.268 y 8.849.577, respectivamente, abogados inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo las matrículas nos. 122.100 y 31.563, en ese orden; en su condición de Síndico Procurador del MUNICIPIO SAN D.D.E.C., el primero de los nombrados, y como Directora de Consultoría Jurídica de la Alcaldía del señalado ente local, la segunda; interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y medida cautelar innominada de suspensión de efectos en contra de los artículos 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y la Disposición Final Primera de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela no. 39.592 del 12 de enero de 2011.

En la misma oportunidad de su presentación, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe este fallo.

I

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

En síntesis, los abogados actuantes fundaron su pretensión de nulidad sobre la base de los siguientes argumentos:

Que, en atención al contenido de los artículos 19 y 89.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagran los principios de intangibilidad y progresividad laboral, la jurisprudencia dictada por esta Sala Constitucional, según la interpretación que ella hace la representación actora, “ha establecido que una vez consumada legítimamente la situación jurídica individual y subjetiva, y constituido de esa manera el derecho en concreto, estos resultan intangibles frente a nuevas legislaciones o ante cualquier cambio ulterior, convirtiéndose por ende en derechos subjetivos adquiridos”.

Que “los derechos adquiridos derivados de los beneficios sociales laborales así como el reconocimiento de la situación jurídica individual y subjetiva constituida en derecho concreto, que resultan intangibles frente a nuevas legislaciones o ante cualquier cambio ulterior, no sólo han sido reconocidos vía jurisprudencial por [esta] Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia [...] sino incluso aplicado a sus propios integrantes”, mediante la Resolución nº 2010-0011 del 10 de marzo de 2010, dictada por la Sala Plena de este M.J..

Que los señalados caracteres de intangibilidad y progresividad en materia de derechos fundamentales, específicamente los de contenido laboral, “no permiten que los principios protectores de los trabajadores puedan alterarse en su desmedro, por lo que la legislación laboral desarrolla normas protectoras de los trabajadores contra las alteraciones, pues precisamente el objetivo de los beneficios sociales está en el mejoramiento gradual de los mismos, que aseguren la efectividad de los derechos reconocidos constitucionalmente”.

Que, este tenor de ideas, el 26 de marzo de 2002, fue publicada la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, “la cual tuvo por objeto fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devengaran los gobernadores y gobernadoras los legisladores y legisladoras de los consejos legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito metropolitano; de los demás distritos metropolitanos y municipios; los concejales y concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal, creándose con fundamento en esta ley beneficios sociales concretos individualizados a favor de los funcionarios antes mencionados”.

Que “la recién dictada Ley Orgánica de Emolumentos Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, infringe tanto el artículo 19 como el artículo 89, numeral 1, ambos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al violentar la situación jurídica individual y subjetiva constituida en derecho concreto, de cada uno de los Altos Funcionarios del Poder Público Municipal como los de elección popular”, en tanto ordena, en su Disposición Final Primera, que “[t]odos los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular que devengan un salario superior a los establecidos en esta Ley, deberán ajustarlos dentro de los parámetros que su clasificación señala, y para los que devengan un salario inferior a los parámetros establecidos en esta ley, no implica incremento de ninguna naturaleza que modifique su remuneración mensual”.

Que el imperativo de dicha norma, “implica una disminución considerable de los beneficios sociales laborales que habían sido otorgados por la entonces ley de emolumentos (sic) del año 2002”, en cuyo texto se establecía como tope máximo de los emolumentos correspondientes al cargo de Alcalde “la cantidad equivalente a doce punto catorce (12.14) salarios mínimos urbanos y como límite mínimo el equivalente a ocho punto cincuenta y nueve (8.59) salarios mínimos urbanos”, mientras que en el texto legal cuya nulidad se demanda, los emolumentos máximos para el mismo cargo fueron fijados en la cantidad de siete (7) salarios mínimos.

Que, asimismo, el ordenamiento legal precedente, excluía expresamente de la denominación de emolumentos contenida en su artículo 2 , los conceptos relativos a “bonificaciones de fin de año y del bono vacacional, a los cuales tienen derecho todos los funcionarios públicos regulados por esta ley”. Por el contrario, la vigente norma, en su artículo 4, señala que “los emolumentos comprenden, entre otros, los salarios y sueldos, dietas, primas, sobresueldos, gratificaciones, bonos, bono vacacional, bonificación de fin de año y asignaciones monetarias o en especie de cualquier naturaleza”. En atención a ello, denunció la parte actora que dicha norma también infringe el principio de progresividad laboral, pues no sólo disminuye el tope en la escala de emolumentos para los señalados empleados municipales, sino que amplía la denominación legal de “emolumentos”, el cual comprende ahora el bono vacacional y la bonificación de fin de año, en perjuicio de la situación jurídica adquirida con la ley precedente.

Que, además, “no se incluye en la vigente Ley de Emolumentos del año 2011 lo previsto en la ley anterior, que permitía, en los casos en que la recaudación de ingresos propios de los estados, distritos y municipios sea superior al promedio de dichos cargos a nivel nacional, en el año inmediatamente anterior, el límite superior de los emolumentos establecidos en los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 pudiera ser aumentado en cero punto cero nueve (0.09) salarios mínimos urbanos, por cada punto del porcentaje en que la recaudación de ingresos propios del estado, distrito y municipio, exceda del promedio correspondiente a nivel nacional, hasta un máximo de tres punto dos (3.2) salarios mínimos urbanos”.

Que, “es decir, no solo disminuye el tope máximo de los emolumentos de doce punto catorce (12.14) salarios mínimos urbanos a siete (7) salarios mínimos urbanos sino que elimina la posibilidad de que por ingresos propios se obtenga el excedente de hasta un tope máximo de tres punto dos salarios mínimos (3.2)”.

Que “aún peor es la situación de los concejales, contralores municipales y síndicos procuradores, quienes bajo la vigencia de la Ley de Emolumentos del año 2002 se atenían a los montos máximos establecidos para los altos funcionarios”, pues la nueva ley fijó un tope máximo de cinco salarios mínimos para los señalados funcionarios municipales.

Que “se observa que la Ley impugnada establece un límite máximo de siete (7), sin ni siquiera prever el límite inferior que antes se establecía en la ley, obligándose a los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público Municipal y de elección popular municipales, a ajustar esos salarios a esta disminución de forma inmediata, infringiendo de esta manera de una forma grosera y flagrante lo previsto en el antes transcrito artículo 89, numeral 1º (sic) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Que, del mismo modo, el texto normativo impugnado “vulnera el antes mencionado artículo constitucional al disminuir drásticamente el tope previsto para los gobernadores a nueve salarios mínimos (artículo 10) y a los altos funcionarios del poder público estadal (sic), incluyendo a legisladores, procuradores y contralores de los estados a ocho salario mínimos (artículo 11)”.

En otro orden de ideas, sostuvo la representación actora que el artículo 91 de la Carta Magna estatuye que “[e]l estado garantizará a los trabajadores y trabajadoras del sector público y del sector privado un salario mínimo vital que será ajustado cada año, tomando como una de las referencias el costo de la canasta básica”.

Que, por su parte, el artículo 147 ejusdem, dispone que “La ley podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales” (destacados del escrito libelar).

Que, “a este respecto [observa la parte demandante] que la Ley de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.412 de fecha 26 de marzo de 2002, establecía como parámetros máximos para fijar los emolumentos los siguientes:

1. Emolumentos de los gobernadores un límite máximo de 17.75 salarios mínimos urbanos (Artículo 4)

2. Emolumentos de los alcaldes un límite máximo de 12.14 salarios mínimos urbanos.

3. Emolumentos de los legisladores, un límite máximo de 12.14 salarios mínimos urbanos (Artículo 6).

4. Emolumentos de los concejales un límite máximo de 8,50 salarios mínimos urbanos (Artículo 7).

5. Emolumentos de los miembros de juntas parroquiales un límite máximo de 5,97 salarios mínimos urbanos”.

   Que “considerando el precitado artículo constitucional previsto en el artículo 91, el legislador para el año 2002 debió considerar como una referencia para fijar los límites antes previstos, la canasta básica que según datos establecidos por el Instituto Nacional de Estadística (INE) para el año 2002, estuvo prevista en un monto que asciende a la cantidad de 217,28 Bs. F., siendo el salario mínimo fijado por Decreto Presidencial Nº 1.752 publicado en la Gaceta Oficial Nº Extraordinario 5.585 de fecha 28 de abril de 2001, en la cantidad de 190, 08 Bs. F., es decir, efectuando un cálculo se evidencia que para el año 2002 el funcionario sujeto a la aplicación de Ley de Emolumentos, podía adquirir un equivalente a 10,62 canastas básicas”.

   Que, “para el año 2010, el salario mínimo urbano está fijado por Decreto Presidencial Nº 7.409 de fecha 4 de mayo de 2010, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.417 de fecha 5 de mayo de 2010 en la cantidad de de 1.223,89 Bs.F. y la canasta básica según lo establecido por el Instituto Nacional de Estadística para el año 2010 estuvo estipulada en la cantidad de 1.359,37, por lo que de un simple cálculo aritmético se evidencia que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, el funcionario público municipal sujeto a la aplicación de la Ley, puede adquirir apenas 6,30 canastas básicas, con un evidente detrimento de su capacidad adquisitiva”.

   Que “se evidencia de lo expuesto que la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público del año 2011, no se ajusta a la racionalidad establecida por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni consideró como una de las referencias el costo de la canasta básica, según la exigencia establecida en la propia Carta Fundamental”.

   Que, en consecuencia, “la disposición final primera, así como los artículos 4, 7, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.592 de fecha 12 de enero de 2011, resultan inconstitucionales por infringir expresamente el artículo 89, numeral 1º (sic) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela así como el artículo 19 [y 91] ejusdem, al violentar la situación jurídica individual y subjetiva constituida en derecho concreto, de cada uno de los Altos Funcionarios del Poder Público Municipal como los de elección popular estatuida por la Ley de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.412 de fecha 26 de marzo de 2002 y así [solicitan] expresamente sea declarado”.

   Que el texto legal cuestionado ante esta Sala “es evidentemente inconstitucional, al infringir los principios de intangibilidad y progresividad de los beneficios sociales laborales constituidos al disminuir los emolumentos a ser devengados por los funcionarios públicos, debido a que ellos habían sido generados como consecuencia del hecho social trabajo, y por demás coloca una amenaza de sanción, en franco menoscabo de los derechos e intereses de los funcionarios municipales, al establecer un Capítulo V denominado Sanciones, en el que se estipula que de pagarse o recibirse pagos (que constituyen derechos subjetivos adquiridos) por encima de lo estipulado en la referida ley, constituye enriquecimiento sin causa y como consecuencia los funcionarios públicos municipales y de elección popular podrán ser sancionados con multa e inclusive inhabilitaciones políticas”.

   Que, en virtud de ello, solicitan que “sea acordado de manera inmediata un amparo cautelar a favor de los funcionarios públicos y de elección popular municipales y se ordene la suspensión inmediata de los efectos de la ley impugnada y, en especial de los artículos impugnados referidos a los artículos 4, 7, 10, 11, 12 y 13 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público [...] hasta tanto sea declarada la nulidad por inconstitucionalidad de la norma”.

   De manera subsidiaria, solicitan se acuerde una medida cautelar innominada de suspensión de efectos de la ley impugnada, “pues pretende desmejorar los beneficios sociales obtenidos por los funcionarios públicos, contrariando de manera flagrante los postulados constitucionales que promueven, impulsan fomentan y defienden la intangibilidad y la progresividad como elementos fundamentales del Derecho del Trabajo (Artículos 19, 89, numeral 1º (sic) y 91 de nuestra Carta Magna)”.

   Que, en lo que atañe al fumus boni iuris, “el derecho reclamado se fundamenta en los principios de progresividad e intangibilidad de los derechos laborales, en este caso, los beneficios sociales constituidos en los emolumentos que venían gozando los funcionarios públicos municipales y de elección popular, principios previstos en los artículos 19, 89 numeral 1, y 91 de la Carta Fundamental (sic)”.

   Que, en cuanto a la presencia del periculum in mora, “en el caso que nos ocupa existe una afectación evidente [...] al establecer sanciones a quienes perciban emolumentos en contravención a lo establecido en dicha ley, tales como multas e inclusive inhabilitaciones para el ejercicio de cargos públicos”.

   Que “cuando se perciben remuneraciones o emolumentos que son consecuencia del hecho social trabajo, se planifica con fundamento al monto percibido el presupuesto familiar y en algunos casos se obtienen créditos con instituciones bancarias o financieras a los efectos de cubrir necesidades básicas como lo son vivienda, transporte, alimentación y vestido; [por lo que] cuando la nueva ley ordena el ajuste de los emolumentos en desmedro de los derechos constitucionales ya invocados, se produce una alteración en los presupuestos familiares en los cuales no se podrán honrar deudas adquiridas con anterioridad”.

   Que, en este sentido, “de ser declarada con lugar la presente demanda de nulidad, quedaría ilusoria la ejecución del fallo en el sentido [de] que el transcurso del proceso hasta su conclusión todos los funcionarios de los ya mencionados devengarían un salario menor al que les corresponde en franca y abierta infracción a los principios de progresividad e intangibilidad de los derechos fundamentales y en especial de los laborales”.

   Que, adicionalmente, existe “periculum in damni por cuanto en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.592 de fecha 12 de enero de 2001, fue dictada la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, en la cual se establece en la disposición final primera que ordena a quienes devengan salarios superiores a los allí estipulados, a ajustarlos a los contemplados en la Ley; que como ya se ha repetido insistentemente comporta una violación grosera de los principios de intangibilidad y progresividad de los derechos laborales de los funcionarios públicos”.

   Finalmente, en lo que se refiere a la ponderación de los intereses en conflicto, solicitó la parte actora que se examine “en qué medida la obligación de ajustar salarios exigida por la nueva ley que se demanda en nulidad afecta el normal desenvolvimiento de la vida cotidiana de las familias que subsisten gracias al trabajo que realizan a diario los funcionarios públicos a nivel nacional, y no sólo a ellos, sino a todas familias, acotando que no existe impedimento o ninguna afectación para los presupuestos de los organismos públicos, ya que al ser derechos subjetivos adquiridos los mismos se encontraban debidamente presupuestados y aprobados en la correspondiente Ordenanza de Ingresos y de Gastos para el ejercicio fiscal 2011”.

   Con base en los alegatos expuestos, solicitaron que fueran proveídas las medidas cautelares solicitadas y que, en la definitiva, luego de tramitada la causa, fuera declarada la nulidad de los artículos 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y la Disposición Final Primera del texto normativo impugnado.

   II

   DE LAS NORMAS IMPUGNADAS EN NULIDAD

   La representación del Municipio San D. delE.C., requirió la nulidad de los artículos 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y la Disposición Final Primera de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela no. 39.592 del 12 de enero de 2011, cuyo tenor es el siguiente:

   Concepto de Emolumento

   Artículo 4. A los fines de esta ley y sin perjuicio a lo establecido a las leyes especiales, se consideran emolumentos, la remuneración, asignación, cualquiera sea su denominación o método de cálculo, tenga o no carácter salarial, siempre que pueda evaluarse en efectivo y que corresponda a los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular, con ocasión de la prestación de su servicio. A tal efecto, los emolumentos comprenden, entre otros: los salarios y sueldos; dietas; primas; sobresueldos; gratificaciones; bonos; bono vacacional; bonificación de fin de año y asignaciones monetarias en especies de cualquier naturaleza.

   Quedan exentas de las disposiciones de este artículo las asignaciones que perciban los sujetos regulados por esta Ley para el cumplimiento de las funciones inherentes al cargo en el ámbito nacional e internacional

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   Obligatoriedad de los límites fijados para emolumentos, pensiones y jubilaciones

   Artículo 7. Los emolumentos, beneficios sociales, pensiones y jubilaciones percibidos por los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular, no excederán los límites máximos establecidos en la presente Ley y sus Reglamentos, los cuales son de obligatorio cumplimiento, ello sin perjuicio de la habilitación contenida en el artículo 148 de la Constitución de la República, para el ejercicio de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes

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   Los emolumentos mensuales de los altos funcionarios públicos y altas funcionarias públicas nacionales

   Artículo 8. Se establece el monto equivalente a doce salarios mínimos como límite máximo de emolumentos mensuales de altos funcionarios, altas funcionarias del Poder Público y de elección popular:

   1. Presidente o Presidenta de la República.

   2. Diputados o diputadas a la Asamblea Nacional.

   3. Magistrados o magistradas del Tribunal Supremo de Justicia.

   4. Fiscal o la Fiscal (sic) General de la República.

   5. Contralor o Contralora General de la República.

   6. Defensor o Defensora del Pueblo.

   7. Defensor Público General o Defensora Pública General.

   8. Rectores o rectoras del C.N.E..

   9. Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva.

   10. Ministros o ministras.

   11. Procurador o Procuradora General de la República.

   12. Jefe o Jefa del Distrito Capital.

   13. Presidente o Presidenta, directores y directoras del Banco Central de Venezuela

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   Los emolumentos mensuales del personal de alto nivel y de dirección nacional

   Artículo 9. Se establece el monto equivalente a diez salarios mínimos como límite máximo de emolumentos mensuales de los siguientes funcionarios y funcionarias del Poder Público Nacional:

   1. Viceministros y viceministras.

   2. Superintendentes y superintendentas.

   3. Jefes y Jefas de Oficinas Nacionales.

   4. Secretario o Secretaria de Gobierno del Distrito Capital.

   5. Secretario o Secretaria, Subsecretario o Subsecretaria de la Asamblea Nacional.

   6. Director Ejecutivo o Directora Ejecutiva de la Magistratura.

   7. Vicefiscal General de la República.

   8. Subcontralor o Subcontralora General de la República.

   9. Director Ejecutivo o Directora Ejecutiva de la Defensoría del Pueblo.

   10. Secretario Ejecutivo o Secretaria Ejecutiva del C.M.R..

   11. Viceprocurador o Viceprocuradora General de la República.

   12. Director o Directora General de la Defensoría Pública.

   13. Presidentes y presidentas e integrantes de las juntas directivas o cargos equivalentes de institutos autónomos, institutos públicos, empresas del Estado y cualesquiera otra persona jurídica de carácter público o privado en el que el Estado tenga participación o que se encuentren funcionalmente descentralizadas o desconcentradas.

   14. Rectores o rectoras de universidades públicas o autónomas

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   Emolumentos de los gobernadores o gobernadoras de los estados.

   Artículo 10. Se establece el monto equivalente a nueve salarios mínimos como límite máximo de emolumentos mensuales de los gobernadores o gobernadoras de los estados.

   Los emolumentos de los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y dirección del Poder Público Estadal y de elección popular deben ser fijados en función de la población, situación económica, presupuesto consolidado y ejecutado, ingresos propios y disponibilidad presupuestaria con la que cuenta, sin afectar los gastos de inversión y el ámbito territorial del estado, siempre que no exceda el límite máximo establecido en este artículo

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   Emolumentos de los altos funcionarios y altas funcionarias del Poder Público Estadal

   Artículo 11. Se establece el monto equivalente a ocho salarios mínimos como límite máximo de emolumentos mensuales de los siguientes altos funcionarios y altas funcionarias del Poder Público Estadal:

   1. Legisladores o legisladoras de los estados.

   2. Contralores o contraloras de los estados.

   3. Procuradores y procuradoras de los estados

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   Emolumentos de los alcaldes o alcaldesas

   Artículo 12. Se establece el monto equivalente a siete salarios mínimos como límite máximo de emolumentos mensuales de alcaldes y alcaldesas municipales, metropolitanos y distritales.

   Los emolumentos de los altos funcionarios y altas funcionarias, personal de alto nivel de dirección (sic) del Poder Público Municipal y de elección popular deben ser fijados en función de la población, situación económica, presupuesto consolidado y ejecutado, ingresos propios y disponibilidad presupuestaria con la que cuenta, sin afectar los gastos de inversión y el ámbito territorial del estado, siempre que no exceda el límite máximo establecido en este artículo

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   Emolumentos de los altos funcionarios y altas funcionarias del Poder Público Municipal

   Artículo 13. Se establece el monto equivalente a ocho salarios mínimos como límite máximo de emolumentos mensuales de los siguientes altos funcionarios y altas funcionarias del Poder Público Estadal:

   1. Concejales y concejalas municipales, metropolitanos y distritales.

   2. Contralores y contraloras municipales.

   3. Síndicos procuradores y síndicas procuradoras

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   Bono vacacional

   Artículo 14. Los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular tendrán derecho a recibir una bonificación por cada año de servicio calendario activo o fracción correspondiente hasta un máximo de cuarenta días de salario o sueldo normal mensual. El monto percibido por este concepto no será incluido para el límite máximo de emolumentos mensuales establecidos en esta Ley

   .

   Bonificación de fin de año

   Artículo 15. Los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular tendrán derecho a recibir una bonificación por cada año de servicio calendario activo o fracción correspondiente, que no superará los noventa días de salario o sueldo integral. El monto percibido por este concepto no será incluido para el límite máximo de emolumentos mensuales establecidos en esta Ley

   .

   [...] Disposiciones Finales

   Primera. Todos los altos funcionarios y altas funcionarias, personal del alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular que devengan un salario superior a los establecidos en esta Ley, deberán ajustarlos dentro de los parámetros que su clasificación señala; y para los que devengan un salario inferior a los parámetros establecidos en esta Ley, no implica incremento de ninguna naturaleza que modifique su remuneración actual

   .

   III

   DE LA COMPETENCIA

   Antes de resolver cualquier punto, debe la Sala juzgar acerca de su competencia para conocer el asunto sometido a su examen, consistente en la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y, subsidiariamente, medida cautelar innominada de suspensión de efectos de las normas contenidas en los artículos 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y la Disposición Final Primera de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, dictada por la Asamblea Nacional y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela no. 39.592 del 12 de enero de 2011.

   En atención a la naturaleza del acto legislativo impugnado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 336.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 25.1 del texto orgánico que regula las funciones de este M.J. (cfr. Gaceta Oficial nº 39.522 del 1º de octubre de 2010), esta Sala es competente para conocer de la demanda objeto de estos autos. Así se declara.

   IV

   DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

   A los fines de proveer acerca de la admisibilidad de esta acción de nulidad, la Sala constata que la demanda incoada satisface los extremos previstos en el artículo 129 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, de igual forma, no se subsume en alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 133 eiusdem, razón por la cual la admite en cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.

   En consecuencia, de conformidad con el artículo 135 de la misma ley orgánica, se ordena citar a la Asamblea Nacional, por órgano de su Presidencia. Asimismo, notifíquese de la presente decisión a la Fiscal General de la República, a la Defensora del Pueblo y a la Procuradora General de la República a los fines señalados en la referida norma y, por último, emplácese a los interesados mediante cartel que será publicado en un diario de circulación nacional, para que comparezcan al presente juicio dentro de los diez (10) días siguientes a su publicación. Notifíquese, igualmente, a la parte demandante de la presente decisión.

   V

   DE LA PETICIÓN CAUTELAR

   Toca ahora analizar, en un primer momento, la pretensión cautelar deducida del libelo, conforme a la cual la parte actora requirió un mandamiento de amparo con alcance cautelar con el fin de hacer cesar la lesión que denuncia a sus derechos fundamentales y, subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos de las normas impugnadas.

   Valga acotar, en este punto que, según la doctrina de esta Sala (vid. stc. nº 1795/2005, caso: Inversiones M7441,C.A. y otras), la procedencia de cualquier solicitud de tutela provisional ante este órgano jurisdiccional, incluso el amparo constitucional cautelar, requiere del examen de los requisitos mínimos para su procedencia y están sujetas a la tramitación propia de esta categoría de peticiones de naturaleza accesoria. El legislador, por su parte, en el nuevo texto de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (G.O. nº 39.522 de 1º de octubre de 2010), acogió los postulados sentados por la jurisprudencia de la Sala y, en el artículo 130, consagró la potestad cautelar general de esta Sala en los términos que siguen:

   Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar y la Sala Constitucional podrá acordar, aún de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

   .

   De la norma que precede se deduce que, aunada a la exigencia de los requisitos tradicionales del fumus boni iuris y periculum in mora que resultan consustanciales al decreto de cualquier mandato cautelar, se suma la necesidad de ponderación de los intereses públicos en juego, dada la enorme relevancia colectiva de tal suerte de proveimientos, justamente, de cara a la mayor entidad jurídico política de las causas vinculadas al Derecho Público y, con mayor razón, ante esta Sala como máximo órgano de Justicia Constitucional.

   Repasado lo anterior, pasa la Sala entonces a examinar si concurren los señalados extremos de procedencia para el otorgamiento de la cautela que fue requerida, a cuyo efecto observa:

   En lo que refiere a la presunción de buen derecho, el municipio actor afincó sus denuncias en la vulneración de los principios de intangibilidad y progresividad de los derechos laborales que, a su juicio, supone la disminución de los topes salariales respecto de lo previsto en la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios de 2002.

   De cara a la denuncia de infracción a derechos fundamentales de contenido social, como el previsto en el artículo 89, cardinal 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra el principio invocado por la parte actora, como corolario, en el ámbito laboral, del más amplio principio de progresividad de los derechos fundamentales estatuido en el artículo 19 de la Carta Magna; debe sopesarse que el propio Texto Fundamental, en su artículo 147, segundo aparte, autoriza al legislador para “imponer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales”.

   Al respecto, debe la Sala advertir que, a una primera vista y en sede cautelar, no puede forjarse una opinión sobre la pertinencia y razonabilidad de tales topes, basándose exclusivamente en los argumentos expuestos por la actora, sin que ello implique un velado pronunciamiento sobre el mérito de la presente controversia.

   Como arriba se indicara, el proveimiento de cualquier decreto cautelar obliga a la existencia concurrente de sus extremos de procedencia (fumus boni iuris, periculum in mora y ponderación de los intereses en conflicto), de manera que la ausencia de uno de ellos impide que sea acordada la tutela provisional requerida. Consecuentemente, debe la Sala declarar que no ha lugar las peticiones que en este sentido formuló la parte actora, tanto en lo que atañe al amparo cautelar, como a la medida innominada de suspensión de efectos de la normativa objeto de la presente demanda, pues no encontrándose presente la presunción de buen derecho, mal podría conferirse la tutela provisional invocada. Así, finalmente, se decide.

   DECISIÓN

   Por los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley:

1. - Se declara COMPETENTE para conocer la demanda de nulidad ejercida por la representación del MUNICIPIO SAN D.D.E.C., conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y medida cautelar innominada de suspensión de efectos de los artículos 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y la Disposición Final Primera de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela no. 39.592 del 12 de enero de 2011.

2. - ADMITE, en cuanto ha lugar en derecho, la referida demanda.

3. - ORDENA citar a la Asamblea Nacional, por órgano de su Presidencia. Asimismo, notifíquese de la presente decisión a la Fiscal General de la República, a la Defensora del Pueblo y a la Procuradora General de la República a los fines señalados en el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

4. - EMPLÁCESE a los interesados mediante cartel, que será publicado –a costa de la parte actora- en un diario de circulación nacional, para que comparezcan al presente juicio dentro de los diez (10) días siguientes a su publicación.

5. - NOTIFÍQUESE, igualmente, a la parte demandante de la presente decisión.

6. - Declara que NO HA LUGAR la solicitud de amparo constitucional cautelar objeto de estos autos.

7. - Declara que NO HA LUGAR la solicitud subsidiaria de suspensión de efectos de los artículos impugnados en el presente juicio.

   Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique las notificaciones ordenadas y continúe la tramitación del procedimiento.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 03 días del mes de mayo de dos mil once (2011). Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M.L.

   El Vicepresidente,

   F.A.C.L.

   M.T.D.P.

   Magistrado

   C.Z. deM.

   Magistrada

   A.D.R.

   Magistrado-Ponente

   J.J.M.J.

   Magistrado

   G.M.G.A.

   Magistrada

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   nº 11-0121

   ADR/