Sentencia nº 1448 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 24 de Octubre de 2013

Fecha de Resolución24 de Octubre de 2013
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente Nº 10-0295

El 26 de mayo de 2010, los abogados L.P.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 30.650, actuando en su carácter de Procurador del Estado Carabobo, según designación contenida en el Decreto N° 061 del 19 de diciembre de 2008, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo, Extraordinario N° 2.825 del 19 de diciembre de 2008; R.D.G.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 57.741, actuando en su carácter de Procurador del Estado Miranda, según designación contenida en la Resolución N° 0717 (DGM-021/08) del 5 de diciembre de 2008 y autorización del C.L.d.E.M. contenida en el Acuerdo N° 07-2008, ambos publicados en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda N° 0191, Extraordinario del 5 de diciembre de 2008, y D.A.N.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 52.864, actuando en su condición de Procurador del Estado Táchira, según designación contenida en el Decreto N° 158 del 24 de febrero de 2009, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Táchira N° 2.369, Extraordinario de esa misma fecha, presentaron ante esta Sala demanda de nulidad fundada en motivos de inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de “medida cautelar urgente” contra la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963, Extraordinario, del 22 de febrero de 2010.

El 26 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Constituida esta Sala Constitucional el 9 de diciembre de 2010, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado F.A.C.L., Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y G.M.G.A..

Mediante diligencia suscrita el 3 de febrero de 2011, el abogado L.P.M., actuando en su carácter de Procurador del Estado Carabobo, solicitó pronunciamiento respecto de la admisibilidad de la acción ejercida.

El 17 de mayo de 2011, el abogado D.A.N., en su condición de Procurador General del Estado Táchira, requirió a esta Sala que emitiese fallo con relación a la admisión de la acción ejercida.

El 15 de junio de 2011, la abogada S.D.O., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 87.335, actuando en su carácter de apoderada judicial del Estado Bolivariano de Miranda, solicitó pronunciamiento.

En igual sentido, constan diligencias del 28 de septiembre de 2011; 27 de octubre de 2011 y 2 de febrero de 2012, suscritas, la primera por la abogada S.D.O. y las dos restantes, por el abogado L.P.M., antes identificados.

Mediante diligencia del 3 de mayo de 2012, el abogado J.M.F., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 123.261, actuando en su carácter de apoderado judicial del Estado Bolivariano de Miranda, consignó instrumento poder que acredita su representación y solicitó que se emitiera pronunciamiento en la presente causa.

El 4 de julio de 2012, el abogado L.P.M., actuando en su carácter de Procurador del Estado Carabobo, solicitó pronunciamiento a esta Sala.

Mediante diligencia del 31 de julio de 2012, el apoderado judicial del Estado Bolivariano de Miranda, supra identificado, pidió a esta Sala que se pronunciara sobre el recurso interpuesto y la medida cautelar solicitada.

En reunión de la Sala Plena del 8 de mayo de 2013, se eligió la Junta Directiva de este Tribunal Supremo de Justicia, quedando reconstituida la Sala Constitucional de la siguiente manera: G.M.G.A., en su condición de Presidenta, F.A.C.L., como Vicepresidente, y los Magistrados y Magistradas: Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.

El 26 de junio de 2013, la abogada S.D., supra identificada, actuando en su carácter de apoderada judicial del Estado Bolivariano de Miranda, solicitó nuevamente pronunciamiento a esta Sala.

El 17 de octubre de 2013, en virtud de la licencia otorgada al Magistrado F.A.C.L., se reconstituyó la Sala Constitucional de la siguiente manera: Magistrada G.M.G.A., en su condición de Presidenta, Magistrado Juan José Mendoza Jover, como Vicepresidente, y los Magistrados: Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani Bustillos, según consta del Acta de Instalación correspondiente.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

La pretensión de los actores se dirige a obtener la declaratoria jurisdiccional de nulidad por razones de inconstitucionalidad de la totalidad del articulado contenido en la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963, Extraordinario, del 22 de febrero de 2010.

Sustentan su pretensión en la existencia de “(…) [un] vicio de procedimiento de formación de la Ley que determina su radical nulidad, este vicio se produjo, concretamente, por la omisión del requisito previsto en el artículo 206 de la Constitución de 1999”.

También sostienen que “(…) se consagra a nivel legal, un mecanismo evidentemente inconstitucional, pues la LOCFG (sic), sin fundamento constitucional alguno ha creado un mecanismo para la transferencia de competencias a favor de las llamadas organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado, también denominadas por la Ley como organizaciones de base del Poder Popular”.

Que “(…) además de violentarse el principio constitucional de la soberanía popular, en virtud del cual ninguna organización puede arrogarse la soberanía que reside intransferiblemente en el pueblo, también se ha creado, a través de la Ley, un medio destinado a modificar el reparto de las competencias previamente asignadas por la Constitución, sin contar para ello con la indispensable habilitación de una norma constitucional expresa que prevea y regule tal transferencia de competencias (…) son los previstos para la transferencias de competencias del Poder Nacional a favor de los Estados y Municipios y de los Estados a favor de los Municipios, consagrados en los artículos 157 y 165 –único aparte- de la Constitución. Ninguna de estas normas constitucionales, sin embargo, permite la transferencia de competencias a favor de ninguna otra organización, distinta de los Estados o Municipios”.

También acusaron que la Ley impugnada “(…) viola directamente el artículo 185 constitucional pues asignó al C.F.d.G. una serie de atribuciones que están fuera del ámbito material de las competencias que la Constitución asignó a este órgano. Destaca sobremanera, en este punto, la regulación relativa a la creación y existencia de una forma organizativa novedosa en el Poder Nacional: los Distritos Motores de Desarrollo, así como todo lo relativo a la regulación que la Ley impugnada incorpora sobre el Fondo de Compensación Interterritorial”.

Que “(…) debe ponerse de relieve que, estando las competencias del C.F.d.G. acotadas constitucionalmente, y por ende, limitadas al ámbito de planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, es obligado concluir entonces que también está directamente ligado a este ámbito de actuación el Fondo de Compensación Territorial que, de acuerdo con la Constitución, depende del C.F.d.G.. Sin embargo, la LOCFG (sic) también ha producido una indebida e inconstitucional desviación de los fines propios del Fondo de Compensación Territorial, al prever la asignación de recursos de este Fondo, para no coadyuvar al proceso de transferencias de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, como prevé la Constitución, sino para destinarlos a los Distritos Motores de Desarrollo que creare el Presidente de la República en C.d.M. y para la limitada y arbitraria sociedad organizada que ha configurado inconstitucionalmente el Legislador”.

Alegaron que la Ley impugnada “(…) produce una indebida violación de la autonomía de los Estados y Municipios. En efecto, no puede hoy día dudarse que dos de los pilares de la autonomía de estos entes políticos territoriales están representados, por una parte, en el conjunto de sus propias competencias, lo cual determina el alcance de las acciones que pueden desarrollar en cada momento, y por otra parte en su autonomía financiera, es decir, en la capacidad para obtener los recursos que establecen la Constitución y las leyes, y para administrarlos e invertirlos de conformidad con los lineamientos establecidos en los planes correspondientes, para así poder cumplir con el ejercicio de sus competencias”.

Empero, alegaron que “(…) la LOCFG (sic) ataca cada uno de estos pilares de la autonomía de los Estados y Municipios, ya que, por una parte, desvirtúa las funciones del órgano del cual deben emanar los lineamientos para la transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios y, por otra parte, la Ley supone el desvío de recursos que, de acuerdo con la Constitución y las leyes, constituyen ingresos propios de los Estados y Municipios, sobre los que estos entes ostentan la competencia para administrarlos e invertirlos”.

También sostuvieron que con el instrumento legal impugnado “(…) el Legislador ordinario excedió los límites inherentes a su potestad de configuración legal de las instituciones, pues definió, arbitraria e inconstitucionalmente, el concepto de sociedad organizada, contenido en el artículo 185 constitucional. La configuración que el Legislador ha hecho de esta noción, no sólo es arbitraria, como se ha señalado, sino que además, implica la directa violación de (sic) principio constitucional de la igualdad esencial de los ciudadanos, consagrado en el artículo 21.1 de la Constitución de 1999”.

Que “Una concepción arbitraria y excluyente de la sociedad organizada, como la que ha hecho la LOCFG (sic), implica, además, una abusiva e indebida limitación del derecho de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, tal como lo consagra el artículo 62 de la Constitución de 1999. Sin dudas, la participación de la sociedad organizada en la integración del C.F.d.G. es un mecanismo constitucional para que los ciudadanos participen en los asuntos públicos. Por ello, al limitar arbitrariamente el concepto constitucional de la sociedad organizada, el Legislador ha producido una indebida limitación a los derechos fundamentales a la igualdad y a la participación, ya que se trata en este caso de limitaciones contrarias a la exigencias de una sociedad democrática, lo cual constituye un límite general para cualquier restricción de los derechos fundamentales, tal como lo establecen el artículo 29.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.

Señalaron que la Ley Orgánica del C.F.d.G. es nula al existir un vicio en el procedimiento seguido para su formación. Dicho vicio procedimental se concretaría en la omisión del requisito previsto en el artículo 206 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual “(…) obliga (…) a la Asamblea Nacional a consultar a los Estados, a través de sus respectivos Consejos Legislativos, cuando se legisle en materias relativas a los mismos (…)”.

Que la pretendida omisión de este requisito procedimental “(…) supone la nulidad del correspondiente acto legislativo, ya que esto implica la existencia de un vicio invalidante, es decir, se trata de la omisión de una fase sustancial del procedimiento que está directamente conectada con la funcionalidad de elementos estructurales del Estado venezolano, y que por ello resulta esencial a este procedimiento. Y por otra parte, la denunciada omisión del requisito previsto en el artículo 206 constitucional supone una directa violación del principio democrático y del pluralismo político, pues impidió el debate abierto y público del texto legislativo en cuestión, limitando indebida e inconstitucionalmente la participación de los ciudadanos y de las entidades federales en la formación de la voluntad política de la República, todo lo cual es, igualmente determinante de la nulidad de la LOCFG (sic)”.

Seguidamente explicaron cual es la importancia del requisito constitucional relativo a la consulta a los Estados en el procedimiento de formación de las leyes relativas a éstos, para, seguidamente, afirmar que “(…) la omisión del requisito previsto en el artículo 206 de la Constitución de 1999 supone la violación de expresos y notorios principios constitucionales, incluyendo al principio democrático y el del pluralismo político”.

Sobre la base del texto del artículo 185 constitucional, sostuvieron que “Es imposible, a la luz de este marco constitucional, sostener que la Ley reguladora del C.F.d.G. no es una Ley atinente a los Estados. Muy por el contrario, esta es una Ley que atañe a tal punto a los Estados que ella debería ser el cuerpo normativo que serviría de base para que los Estados pudieran hacer efectivo el mecanismo de transferencia de competencias previsto en el artículo 157 constitucional, para así acrecentar el ámbito de sus competencias, y materializar el desiderátum de la federación descentralizada, consagrado en el artículo 4 de la Constitución”.

Respecto de los vicios invalidantes del procedimiento legislativo, alegaron la violación de un mandato categórico de la Constitución contenido en “(…) la norma que dispone esta fase del procedimiento parlamentario de formación de leyes nacionales (…)” y la violación de principios constitucionales inherentes a la organización del Estado Federal propuesto por la Constitución de 1999.

También alegaron la violación del principio democrático y del pluralismo político, pues “(…) al omitir la Asamblea Nacional consultar a los Consejos Legislativos Estadales durante el proceso de formación de la LOCFG, no sólo se ha omitido cumplir con un requisito directamente conectado con las relaciones esenciales del Estado Federal Venezolano, como ya se explicó, sino que además, semejante omisión ha producido una grave violación de principios constitucionales esenciales, como lo son el principio democrático y el del pluralismo político, consagrados ambos, se insiste, como valores superiores del ordenamiento jurídico, según el artículo 2 de la Constitución”.

Otros vicios de inconstitucionalidad imputados a la Ley impugnada consisten, según términos de los propios actores, en la inconstitucional creación de un mecanismo para la reforma del reparto de las competencias y la consecuente asignación de atribuciones al C.F.d.G. fuera de su ámbito de competencia.

Con el propósito de explicar la anterior denuncia, detallaron que el artículo 1 del instrumento legal cuya constitucionalidad se cuestiona, “(…) parte de una premisa que es radicalmente falsa y que supone un grave error conceptual que parece invadir toda la estructura de la Ley. Este error radica en el supuesto reconocimiento de las llamadas ‘organizaciones detentadoras de las (sic) soberanía originaria del Estado’”.

En ese sentido, sostuvieron que “(…) constituye un grave error el siquiera pensar en la existencia, dentro de la sociedad, de organizaciones detentadoras de la soberanía originaria; el principio de la soberanía popular y el de instransferibilidad de la soberanía desmienten esta afirmación. En efecto, de acuerdo con el artículo 5 de la Constitución ‘La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo’”.

En este punto, afirmaron enfáticamente que “[es] aquí donde juega un papel primordial el principio de inalienabilidad de la soberanía, también consagrado en el artículo 5 de la Constitución, en virtud del cual el ejercicio de la soberanía corresponde siempre al pueblo en el cual ésta reside, y el pueblo no puede delegar, transferir o enajenar la soberanía, ni siquiera como producto de una votación democrática (…)”.

Que “(…) Por ello, al referirse a estas supuestas organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado, el artículo 1 de la LOCFG (sic) no sólo recoge un concepto directamente contrario a los principios constitucionales de la soberanía popular y de la instransferibilidad de la soberanía, sino que además consagra aquí la piedra angular de todas las demás violaciones del Texto Constitucional que se ponen de manifiesto a lo largo de este escrito, pues esta falsa e inconstitucional idea según la cual pueden existir organizaciones que detentan la soberanía originaria constituye también la errada premisa para consagrar, posteriormente, la posibilidad de que a estas organizaciones, que no forman parte de los órganos que ejercen el Poder Público se les transfieran competencias previamente asignadas por la Constitución a los entes político-territoriales (estos sí contemplados en el artículos -sic- 136 de la Constitución), o para que a esas organizaciones se les pretenda asignar recursos del Fondo de Compensación Interterritorial, como si ellas de verdad formaran parte de alguna rama o división del Poder Público (…)”.

Insistieron, a partir de la lectura de la primera parte del artículo 2 de la Ley cuya constitucionalidad se cuestiona, en que “(…) la Ley da un paso más en la regulación de este espurio mecanismo de reforma de la distribución constitucional de competencias, pues, por una parte, y en franca contradicción con el artículo 185 de la Constitución, asigna al C.F.d.G. atribuciones concretas en el desarrollo de este proceso inconstitucional de transferencia de competencias, y por otra parte, puntualiza que se trata, en este caso, de la creación legislativa de un procedimiento para la transferencia de competencias de los entes políticos territoriales (a quienes les asigna sus competencia -sic- la Constitución), a las llamadas organizaciones de base del Poder Popular; organizaciones éstas sobre las que sólo puede decirse que no se inscriben dentro de la organización del Poder Público, ya que no se trata de instituciones previstas en el Texto Constitucional”.

Luego de transcribir el artículo 7 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., concluyeron que “(…) estamos en presencia de un seudo mecanismo de transferencia de competencias que ninguna relación tiene con la descentralización, y que, por ende, es contrario a los fines propios de todo proceso de transferencia de competencias, según lo establecido artículo (sic) 157 de la Constitución, y es también contrario a las competencias propias del C.F.d.G., de acuerdo con lo establecido en el artículo 185 constitucional”.

Luego de efectuar una extensa exposición respecto del contenido y basamentos constitucionales y legales de la transferencia de competencias y transferencia de servicios, en tanto mecanismos vinculados a la técnica de descentralización de competencias, así como al alcance de la expresión “servicios transferibles” y su vinculación con el principio de indisponibilidad de la competencia, concluyeron que, las diferencias esenciales entre ambos mecanismos radica en que “(…) [mientras] la trasferencia de competencias constituye un mecanismo de transformación del propio Texto Constitucional, la transferencia de servicios no supone ninguna transformación o reforma de la Constitución”.

Así, agregaron que “(…) la diferencia fundamental entre la transferencia de competencias y la transferencia de servicios [es], pues, [que] esta última no toca, en absoluto, el reparto constitucional de las competencias. La transferencia de servicios no supone, de ninguna forma, la modificación del sistema constitucional de asignación de competencias, sino que, por el contrario, se basa sobre el sistema previamente establecido en la propia Constitución”.

Sobre la base de ello, sostuvieron que “(…) la LOCFG (sic) dispuso la creación de un nuevo mecanismo que permitiría alterar el sistema de distribución de competencias previsto y regulado por la Constitución. Es decir, la Ley impugnada prevé la creación de un mecanismo, no dispuesto por el Constituyente, para que los entes político-territoriales dispongan de sus propias competencias”.

Que “La creación de un mecanismo de transferencia de competencias (que lleva implícito, como ya se explicó, la reforma puntual de la Constitución) por parte del legislador, sin contar para ello con una expresa habilitación constitucional, constituye una violación tanto del reparto original de las competencias asignadas por el Constituyente como una vulneración a la propia rigidez constitucional”.

Que “(…) el artículo 157 constitucional permite la transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, mientras que el único aparte del artículo 165 de la Constitución habilita a la transferencia de servicios y competencias de los Estados a los Municipios. Estos son los únicos supuestos constitucionalmente previstos dentro de los cuales se puede llevar a cabo una transferencia de competencias”.

Que “(…) contrario a estas normas constitucionales, los artículos 1, 2, 7, 14.1 y 20.16 de la LOCFG (sic) prevén y regulan un tipo distinto e inconstitucional de transferencia de competencias. Se trata en este caso de un mecanismo de transferencia de competencias de las ‘entidades territoriales’ (es decir, de los entes político-territoriales: República, Estados y Municipios), a favor de ‘las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado’ o las ‘organizaciones de base del Poder Popular’”.

Ello así, afirmaron que “(…) la transferencia de competencias desde los entes político-territoriales siempre implica una modificación del Texto Constitucional (…) es decir, la forma federal en Venezuela responde a un reparto de competencias entre los entes político-territoriales; reparto éste que se realiza desde el propio Texto Constitucional a través de las ‘cláusulas competenciales’ (V.gr.: listas de competencias exclusivas, competencias residuales de los Estados, poderes implícitos del Poder Nacional, etc.). Por ello, cualquier norma que prevea la transferencia de competencias exclusivas, incide también sobre la funcionalidad de estas ‘cláusulas competenciales’ contenidas en la Constitución”.

Que “(…) los artículos 157 y 165 (único aparte) de la Constitución sólo admiten la posibilidad de que la transferencia de competencias se produzca desde el Poder Nacional a los Estados y Municipios y de los Estados a los Municipios. Ninguna norma constitucional permite la transferencia de competencias a un ente político-territorial (República-Estados o Municipios) a favor de supuestas ‘organizaciones de base del Poder Popular’”.

En ese sentido, apuntaron que “(…) el artículo 184 de la Constitución prevé la posibilidad de que la Ley cree mecanismos para la transferencia de servicios de los Estados y Municipios a las comunidades y grupos vecinales organizados. Pero, como ya se ha explicado, la transferencia de servicios constituye un mecanismo radicalmente diferente de la transferencia de competencias. Estas diferencias radican, en primer lugar, en el objeto de la transferencia (los servicios suponen una noción orgánica o formal que abarca los recursos y bienes aplicados a la prestación de los servicios públicos), y se diferencian también en los medios de la transferencia (eminentemente convencionales en la transferencia de servicios)”.

Que “(…) el artículo 184 de la Constitución en virtud de su redacción, logra realzar todas las diferencias que ya hemos apuntado, pues en esta norma se hace alusión, exclusivamente, a la transferencia de servicios, lo cual es, per se, muy significativo, pues sólo cabe pensar que el Constituyente estableció en este caso una muy pensada y consciente diferenciación, que contrasta con normas como la del artículo 157 constitucional, en el cual se alude a la transferencia de materias de la competencias del Poder Nacional, o con el único aparte del artículo 165, en el cual se alude expresamente a la descentralización y transferencia de ‘servicios y competencias’. Por consiguiente, el empleo de cada una de estas expresiones en cada una de las normas mencionadas, sólo puede llevar a concluir que el Constituyente ha querido establecer, de manera consciente y deliberada, diferentes mecanismos para diferentes situaciones”.

Así, denunciaron que, en su criterio, la Ley Orgánica impugnada vulnera el ámbito constitucional de las competencias del C.F.d.G. pues éste “(…) es un órgano con objetivos concretos, centrados en la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo de procesos de descentralización y transferencias de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. En esto debe centrarse la acción de este órgano constitucional. Por este motivo, asuntos como, por ejemplo, la transferencia de servicios para que sean gestionados por las comunidades y grupos vecinales organizados (art. 184 constitucional), es un asunto ajeno a la competencia del C.F.d.G.; esta materia deberá ser regulada por la Ley, ciertamente, pero ello –se insiste- nada tiene que ver con el ejercicio de competencias del C.F.d.G.”.

Que “(…) en primer lugar, la Ley impugnada, contradiciendo lo establecido en el artículo 185 de la Constitución, define y configura al C.F.d.G. como un órgano cuyo objetivo es fijar las políticas y las acciones para la transferencia de las competencias y atribuciones de las entidades territoriales hacia las organizaciones de base del ‘poder popular’, lo cual no cabe dentro de las competencias definidas en el artículo 185 de la Constitución. Además, como ya se ha visto, la LOCFG (sic) otorga a las unidades integrantes del C.F.d.G. (Plenaria y Secretaría), atribuciones concretas en cuanto tiene que ver con la transferencia de competencias a las ‘organizaciones de base del Poder Popular’ (Vid.: artículos 14.1 y 20.6 de la LOCFG -sic- (…)”.

Que “Esta materia, como ya se ha explicado, está fuera del ámbito de competencias del C.F.d.G.. En efecto, la Constitución de 1999 estableció que las competencias de este órgano están acotadas por una materia concreta, a saber: la coordinación y planificación de políticas para el desarrollo de los procesos de transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios”. Lo anterior, en su criterio, contradice lo dispuesto en el artículo 185 constitucional.

También denunciaron que la Ley Orgánica del C.F.d.G.v. los principios consagrados en la Constitución vigente relativos a la existencia y administración del Fondo de Compensación Interterritorial. En tal sentido, a partir de lo prescrito en el artículo 185 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sostuvieron que “Debe destacarse del contenido de esta norma que el FCI (sic) está destinado, específicamente, al financiamiento de ‘inversiones públicas’, lo cual es en sí mismo revelador, ya que esto conduce a una muy importante conclusión preliminar: los recursos del FCI (sic) deben estar destinados al financiamiento de inversiones privadas o, lo que es lo mismo, de inversiones que no provengan del sector público”.

Asimismo, acotaron que “(…) los recursos del FCI (sic) deben estar ligados o conectados al ámbito material de las competencias del C.F.d.G. y, por otra parte, la materia que define este ámbito de competencias es, precisamente la que tiene que ver con los procesos de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, luego es evidente que los recursos del FCI (sic) deben vincularse a la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de estos entes públicos territoriales (Cfr.: art. 185 de la Constitución) y específicamente de los Estados y Municipios, como sujetos de los procesos de descentralización”.

Que “Además, si como se ha visto una parte de los recursos del FCI (sic) debe transferirse e ingresar a los Estados (art. 167.6 de la Constitución), ello se explica únicamente por el hecho de estos recursos deben servir, precisamente, para complementar los procesos de transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Por consiguiente, si este es el fundamento jurídico de que una parte de los recursos del FCI (sic) ingresen a los Estados, no habría entonces excusa alguna para sostener lo contrario en el caso de los Municipios, es decir, esto no puede ser una verdad en lo que toca a los Estados pero no en el caso de los Municipios. En definitiva, si se acepta que el FCI (sic) está al servicio de la descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, como se deduce del artículo 185 de la Constitución, entonces no hay razón para no sostener que entre las otras transferencias distintas del situado constitucional, que constituyen ingresos de los Municipios, se encuentran los recursos provenientes del FCI (sic)”.

Que tal interpretación “(…) ya fue allanada por la labor de la propia Asamblea Nacional. En efecto, basta en este sentido acudir al texto del artículo 140.7 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, para comprobar que el propio Legislador Nacional ya ha dispuesto en esta norma que ‘Son ingresos ordinarios del Municipio (…) los provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial’. Ante la claridad de esta norma que, se insiste, sólo viene a hacer patente lo que ya consta del entramado de normas constitucionales antes analizadas, sólo cabe recordar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 168 de la Constitución ‘La autonomía municipal comprende (…) la creación, recaudación e inversión de sus ingresos’. Luego, si los recursos provenientes del FCI están destinados al financiamiento de inversiones públicas, debe entenderse que dichas inversiones son aquellas que deben efectuar los Estados y Municipios, como complemento de –o en relación con- los procesos de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a estas entidades públicas territoriales”.

Conforme a lo expuesto, denunciaron que el artículo 23 de la Ley Orgánica impugnada “(…) supone una clara y frontal violación de lo preceptuado en el artículo 185 de la Constitución, ya que en ella se prevé la posibilidad de destinar los recursos del FCI (sic) deben estar destinados, exclusivamente, a los Estados y Municipios, con la finalidad de apoyar o complementar los procesos de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a estos entes políticos-territoriales. Por consiguiente, el contenido de la norma citada que permite que los recursos del FCI (sic) sean destinados a otros entes u órganos distintos de los previstos por la Constitución es, per se, inconstitucional”.

Que “(…) la LOCFG (sic), en uso de una muy deficiente técnica legislativa, alude en diversas oportunidades a estas organizaciones de base del Poder Popular, las cuales nunca son definidas o conceptualizadas en el texto de la Ley, la cual, por lo demás, presenta una gran dispersión, falta de homogeneidad en los términos y graves errores conceptuales”.

En refuerzo del anterior argumento, insistieron en que “(…) tales organizaciones de base del Poder Popular, deben considerarse fuera de la organización del Poder Público. Ello es así por dos razones elementales: (i) en primer lugar, porque la distribución y división del Poder Público ha sido previamente establecida por el artículo 136 de la Constitución, y desarrollada a cabalidad por las normas contenidas en el Título IV del Texto Fundamental, y es un hecho evidente que ni la mencionada norma constitucional, ni ninguna otra norma de la Constitución ha previsto la incorporación de ninguna rama ni ninguna división del Poder Público integrada por el Poder Popular, (ii) por otra parte, el mismo contenido de la LOCFG (sic) obliga a afirmar que este llamado Poder Popular no forma parte de la distribución o división del Poder Público, ya que el artículo 4 de la misma Ley impugnada, prevé que estas organizaciones de base del Poder Popular forman parte de la sociedad organizada. Luego si estas organizaciones no son otra cosa que expresión de la libertad de asociación y organización de la sociedad, es concluyente entonces que no forman parte de ninguna rama o división del Poder Público, ya que el artículo 4 de la misma Ley impugnada, prevé que estas organizaciones de base del Poder Popular forman parte de la sociedad organizada. Luego si estas organizaciones no son otra cosa que expresión de la libertad de asociación y organización de la sociedad, es concluyente entonces que no forman parte de ninguna rama o división del Poder Público, sino que se trata de formas de organización privadas, es decir, están fuera del ámbito del sector público”.

Que “[por] consiguiente, si las organizaciones de base del Poder Popular (cualquiera que sea el contenido de esa ambigua denominación), no son entes públicos, sino expresión de la sociedad organizada, debe concluirse entonces que estas organizaciones no pueden efectuar las inversiones públicas a las que se refiere el artículo 185 de la Constitución, de lo cual hay que concluir, entonces, que las llamadas organizaciones de base del Poder Popular no pueden ser destinatarias de los recursos del FCI (sic), tal como lo prevé, sin embargo, el artículo 23 de la LOCFG (sic) aporta algunos elementos importantes para definir su perfil”.

Que “(…) de acuerdo con el artículo 6 de la LOCFG (sic) los DMD [Distritos Motores de Desarrollo] podrán ser creados por el Presidente o Presidenta de la República en C.d.M.. Esto es, en sí, muy revelador, ya que deja ver que se trata de órganos del Poder Ejecutivo Nacional. En efecto, ciudadanos Magistrados, hay que recordar que el Presidente de la República, bien puede hacer uso de su potestad organizativa, pero ésta le permitiría en todo caso crear órganos, es decir, unidades administrativas dotadas de funciones con efectos jurídicos o regulatorios, y carentes por tanto de personalidad jurídica propia (Vid.: art. 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública)”.

Enfatizaron que “(…) la creación de entes dotados de personalidad jurídica no está en manos del Presidente o Presidenta de la República. Esto no forma parte de su potestad organizativa, ya que tales entes son creados bien por Ley formal (V.gr.: los Institutos Autónomos), o bien mediante los procedimientos propias del Derecho Privado (V.gr.: Empresas, Sociedades o Fundaciones del Estado)”.

Que “[todo] ello implica que el Presidente o Presidenta de la República solamente puede disponer la creación de órganos administrativos a nivel nacional, pero no es admisible que un acto del Presidente o Presidenta de la República solamente puede disponer la creación de órganos administrativos a nivel nacional, pero no es admisible que un acto del Presidente o Presidenta de la República pueda, por sí mismo, transferir competencias a ningún ente público, ni mucho menos podría transferir competencias de índole legislativa a otros entes públicos de base territorial. En definitiva, los DMD (sic) son órganos de la Administración Pública Nacional creados por el Presidente o Presidenta de la República”.

De allí que “(i) en primer lugar, si los recursos del FCI (sic) están ligados a los procesos de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, para así promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, entonces estos recursos no pueden estar destinados a los DMD (sic) ya que éstos no son entes descentralizados, no se les puede transferir ninguna competencia, no forman parte ni del Poder Estadal ni del Municipal, ni son entes que puedan desarrollar políticas o iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, ni son entes que puedan desarrollar políticas o iniciativas de desarrollo, ya que se trata -se insiste- de órganos administrativos y no de gobierno (sólo los órganos de gobierno pueden crear políticas y llevar a cabo iniciativas de desarrollo, mientras que la Administración actúa para desarrollar la Ley -Vid.: artículo 141 de la Constitución-, ésta es la diferencia entre la función de gobierno, que sí está en manos de los funcionarios de los Estados y Municipios - Vid.: arts. 160 y 174 de la Constitución- y la función administrativa, precisamente)”.

Que “(ii) incluir a los DMD (sic) como destinatarios de los recursos del FCI (sic), implica desnaturalizar al propio C.F.d.G., administrador natural de este Fondo. En efecto, el C.F.d.G., como su propio nombre lo ilustra, es un órgano político, que sirve a la coordinación de las funciones de gobierno y a la planificación como instrumento, precisamente, para el ejercicio de la acción de gobierno”.

Que “(…) incluir a los DMD (sic) como destinatarios de los recursos del FCI (sic) constituye una alteración de los fines propios del C.F.d.G., lo cual equivale a la desnaturalización de las funciones propias de este órgano y se presenta como una norma que es contraria a la racionalidad del modelo constitucional antes descrito”.

Que quieren “(…) poner de relieve que la asignación de recursos financieros a los DMD (sic), en cuanto órganos de la Administración Pública Nacional, es una materia que está fuera del ámbito de competencias del C.F.d.G., y está también fuera del ámbito de la regulación constitucional del FCI (sic). Ni el C.F.d.G. puede decidir sobre los recursos y las inversiones de los DMD (sic), ni los recursos del FCI (sic) pueden estar destinados a estos órganos. Todo ello sin perjuicio de que (…) esa honorable Sala Constitucional está plenamente facultada, también, para ejercer el control de la razonabilidad y racionalidad de las disposiciones del Legislador, lo que le permite analizar las graves contradicciones que existen entre la Constitución y la configuración que el Legislador ha hecho respecto de las funciones del C.F.d.G., incluyendo su participación como gestor y administrador de recursos de los DMD (sic)”.

De allí que “(…) lo hasta ahora expuesto constituye fundamento suficiente para declarar la nulidad por inconstitucionalidad tanto de la norma contenida en el artículo 23 de la LOCFG, como de las demás normas de esta Ley que asignan al C.F.d.G. atribuciones concretas relativas a las inversiones y recursos de los DMD (sic) (…)”.

Asimismo, denunciaron que las normas de la Ley Orgánica cuya nulidad se demanda, violan la garantía institucional de la autonomía de los Estados y Municipios pues, luego de explicar la doctrina de la garantía institucional, “(i) En primer lugar, permitirían la sustracción a los Estados y Municipios de competencias que le son propias, ya que, como se ha visto estas normas autorizan que se transfieran a las ‘organizaciones de base del Poder Popular’ competencias de todas las ‘entidades territoriales’, y los Estados y Municipios constituyen precisamente, entidades de base territorial, luego este mecanismo, evidentemente inconstitucional, pero previsto en la LOCFG (sic), permite restar competencias del ámbito que corresponde a los Estados y Municipios, pues ello supone la eliminación de las competencias sobre las cuales están llamados a ejercer las ‘potestades políticas superiores’ a las que hizo alusión esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia ya citada del 19 de diciembre de 2002”.

Que “(ii) Por otra parte los mecanismos de transferencia de competencias previstos en la LOCFG (sic) irían en contra de la posibilidad de que los Estados y Municipios amplíen su ámbito de competencias, tal como lo permiten los artículos 157 y 165 en su único aparte, ambos de la Constitución. En efecto, si la autonomía de los Estados y Municipios es directamente proporcional a su ámbito material de competencias, entonces es un hecho que la Constitución de 1999 fue diseñada, precisamente, para ampliar esta autonomía mediante la consecuente ampliación de los respectivos círculos de competencias. Es así como, la descentralización en el marco de la Constitución de 1999 no es una mera posibilidad, se trata, como lo estable el artículo 158 constitucional de una política nacional, es decir, el Poder Nacional debe -por mandato categórico de la Constitución- tener a la descentralización como un elemento a implementar dentro de sus políticas. Esto, evidentemente, contribuiría, eventualmente, a hacer efectivo y real el desiderátum de un Estado federal y descentralizado, como el que preconiza el artículo 4 constitucional”.

Que “(…) el segundo elemento de la LOCFG (sic) que viola y restringe la autonomía de los Estados y Municipios, y por ende, viola también la garantía institucional de dicha autonomía, es el relativo al destino de los recursos del FCI (sic). Tal como lo [han] expuesto (…) la LOCFG permite que los recursos del FCI (sic) que, de acuerdo con el Texto Constitucional constituyen ingresos de los Estados y Municipios, sean destinados a otros fines y que puedan ser trasladados, por ejemplo, a los DMD (sic)”.

Que “Estas normas legales que amparan y permiten el desvío de recursos sobre los cuales los Estados y Municipios tiene constitucionalmente las potestades de administración e inversión, constituye una evidente violación a la autonomía de estos entes político-territoriales, pues la mencionada autonomía de los Estados y Municipios comprende varias manifestaciones, tales como la autonomía política, que les permite la elección directa de sus propias autoridades de gobierno, como también comprende la autonomía financiera, es decir, la libre gestión, administración e inversión de sus recurso. Sin embargo, negar a los Estados y Municipios los recursos que ellos deben autónomamente administrar e invertir supone un grave atentado a la autonomía financiera de estos entes y, por ende, una grave violación de la garantía institucional que, como [han] dicho ampara a esta autonomía (…)”.

Respecto del artículo 4 de la Ley Orgánica impugnada, acusaron que “(…) limita la noción de sociedad organizada, prevista en el artículo 185 de la Constitución, a tres categorías de organizaciones: los consejos comunales, comunas y ‘otras organizaciones de base del Poder Popular’. Dos de estas categorías son, además, ampliamente indefinidas; [se] refieren obviamente a las comunas y a las organizaciones de base del Poder Popular, ya que ninguna de estas supuestas formas asociativas ha sido regulada en ninguna normas legal o constitucional vigente (…)”.

Que “(…) este otorgamiento arbitrario del derecho a participar tan sólo a favor de unas pocas organizaciones, dejando a otras muchas sin la posibilidad de ejercer esta participación, no sólo carece de un fundamento racional -y por ende, se muestra arbitraria- sino que además, es contraria a la propia racionalidad del sistema constitucional”.

Concluyeron que el artículo 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. “(…) establece una disposición discriminatoria, y por ende, contraria al principio de igualdad de los ciudadanos ante la Ley, consagrado en el artículo 21 de la Constitución, y que, además establece una limitación irracional y arbitraria, al derecho a la participación en los asuntos públicos, previsto en el artículo 61 de la Constitución”.

Como otros excesos del legislador calificó a la norma contenida en el artículo 15 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. que “(…) para la instalación de la plenaria se requiere de la presencia del Vicepresidente Ejecutivo de la República”.

En ese sentido, alegaron que “(…) se consagra una disposición arbitraria que supone un indebido desbalance entre todos los integrantes del C.F.d.G., lo cual es contrario a la naturaleza de ese órgano. En efecto, de esta manera se otorga al Ejecutivo Nacional la posibilidad de interferir e impedir que el C.F.d.G. ejerza sus funciones, pues basta con la a.d.V.E. para impedir que los demás integrantes del mismo órgano -incluyendo a los representantes de la sociedad organizada- aún cuando constituyan la mayoría, puedan sesionar válidamente”.

Que “(…) un órgano de coordinación como el C.F.d.G. debe estar basado en la paridad de sus integrantes, sin indebidas primacías o privilegios de ninguno de ellos. Esta es la base de la coordinación en un estado federal cooperativo como el que preconiza el artículo 4 de la Constitución”.

Luego de explicar el alcance conceptual de la noción de coordinación dentro del modelo federal cooperativo, concluyeron que “(…) el C.F.d.G. es una manifestación del federalismo cooperativo, pues la cooperación (preconizada también en el artículo 4 de la Constitución de 1999) parte del respeto y reconocimiento de la autonomía de los Estados y Municipios, sin excluir su deber de lograr una actuación armónica con el Poder Federal, pero a través de la fórmula de los acuerdos”.

También denuncian la inconstitucionalidad de la norma contenida en el artículo 17.4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., el cual establece que las convocatorias a las sesiones ordinarias o extraordinarias de la plenaria del C.F.d.G. deben ser aprobadas por el Presidente de la República. En ese sentido, alegaron que “Esta norma es igualmente irracional, arbitraria y contraria a la naturaleza del C.F.d.G., ya que permite que el Presidente de la República, quien ni siquiera hace parte del C.F.d.G., a tenor de lo establecido en el artículo 185 de la Constitución, determine cuando puede sesionar o no su plenaria, al otorgarle un poder de aprobación sobre la convocatoria. En este sentido debe insistirse en señalar que el C.F.d.G. es un órgano que, al fungir esencialmente como un foro para la coordinación de distintas potestades públicas, está basado en la paridad e igualdad de todos sus integrantes. Ninguno de los miembros del Consejo se encuentra en una posición jerárquicamente superior a los demás, y por ello sus decisiones están basadas en acuerdos que deben surgir, precisamente, de esa coordinación”.

Con relación al reparto de competencias que efectúa el artículo 20 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. a favor de su Secretaría, sostuvieron que “(…) hay que advertir que la LOCFG (sic) establece que es la Secretaría, precisamente, la que elaborará y ejecutará los planes para el cumplimiento de los objetivos y fines del propio Consejo. Es decir, los planes que ejecutará el C.F.d.G., pero que se elaborarán sin la participación de la ‘sociedad organizada’, ni siquiera de esa limitada ‘sociedad organizada’ que define la Ley, ya que en la Secretaría no participa ningún representante de la sociedad organizada, por lo que esta configuración de las funciones de la Secretaría se traducen en una lesión al derecho de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, tal como ha sido consagrado en el artículo 62 de la Constitución, y del cual es una expresión, precisamente, la participación de la sociedad organizada en el C.F.d.G., prevista en el artículo 185 de la Constitución”.

Además de la pretensión anulatoria, solicitaron una medida cautelar de carácter urgente, ello sobre la base de lo dispuesto en el artículo 19, párrafo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia con el propósito de obtener un pronunciamiento jurisdiccional que enerve temporalmente los efectos jurídicos de la Ley Orgánica impugnada.

Que “(…) la prueba de la presunción grave de la expectativa de derecho en cabeza de las entidades federales que [representan], devienen del propio texto constitucional, tratándose así de una cuestión de mero derecho no susceptible de otro tipo de probanzas”.

En ese sentido, destacaron que:

(…) de la Constitución de la República Bolivariana dimana directamente el buen derecho que ostentan [sus] representados en la presente causa, a saber:

i) De su artículo 206, en la que se consagra el derecho (sic) de los Estados a ser consultados cuando la Asamblea Nacional legisle en materias relativas los mismos.

ii) De su artículo 185, el cual consagra las atribuciones del C.F.d.G. como órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias ‘… del Poder Nacional a los Estados y Municipios…’.

iii) Del segundo párrafo del artículo 185, según el cual, del C.F.d.G., dependerá el Fondo de Compensación Interterritorial ‘… destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las distintas entidades públicas territoriales …

.

Respecto del requisito relativo al periculum in mora, justificaron el mismo aseverando que “(…) la instalación y posterior funcionamiento del C.F.d.G. en los términos previstos de la ley impugnada, ocasionaría a los Estados daños irreparables o de muy difícil reparación al verse menoscabada, mientras se decida el fondo del recurso interpuesto, la posibilidad de transferencia de competencias por parte del Poder Nacional, desviándose las mismas a otros sujetos no previstos constitucionalmente y, fundamentalmente, se le causaría daños patrimoniales irreparables o de difícil reparación, toda vez que, al tener tales sujetos participación en los recursos que constituyen el fondo de compensación interterritorial, se verían sensiblemente afectados los ingresos estadales propios en tanto están constituidos, entre otros, por recursos provenientes de dicho fondo”.

Sobre el periculum in damni, acotaron que “(…) las atribuciones asignadas por la LOCFG (sic) al C.F.d.G., constituyen una amenaza cierta y evidente que afectará sustancialmente el ejercicio de las competencias de los Estados y Municipios a quienes le son atribuidas en forma expresa y originaria por la Constitución de la República, así como afectará la autonomía de los mismos, lo cual es cosustancial a la forma federal descentralizada que el constituyente asignó al Estado venezolano”.

Sobre la base de lo expuesto, solicitaron a esta Sala Constitucional que “(…) se sea declarada erga omnes la nulidad por inconstitucionalidad de todas y cada una de las normas de la Ley Orgánica del C.F.d.G. (…), con todos los pronunciamientos de Ley. Igualmente, se solicita, que mientras sea decidido por esa Sala el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto, se decrete la medida cautelar urgente solicitada, también con efectos erga omnes, que paralice todo el proceso de aplicación de la Ley impugnada”.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe analizar su competencia para sustanciar y decidir el asunto sometido a su examen, consistente en la acción de nulidad ejercida conjuntamente con solicitud de “medida cautelar urgente” contra la Ley Orgánica del C.F.d.G. -in totum-, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963, Extraordinario, del 22 de febrero de 2010. Con tal propósito, debe atenderse el régimen competencial previsto en la Constitución, en particular, lo dispuesto en el artículo 336.1, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución.

En el precepto constitucional transcrito, se encuentran recogidas las facultades conferidas por el Constituyente a esta Sala, como órgano de control de la constitucionalidad de los actos, actuaciones y omisiones de los órganos que integran el Poder Público.

Así, en lo que respecta al control concentrado de la constitucionalidad, como una de las manifestaciones o instrumentos de la justicia constitucional, a la Sala Constitucional se le ha conferido la potestad de tutelar la conformidad con el M.T.N. de los actos emanados del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley.

Correlativamente, el artículo 25.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que, entre sus competencias procesales, corresponde a esta Sala: “1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República”.

Sobre la base de los preceptos jurídicos transcritos, se observa que en el presente caso se demanda la nulidad de la totalidad del articulado de la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963, Extraordinario, del 22 de febrero de 2010, por tanto, esta Sala acepta su competencia para conocer del presente recurso, basado en denuncias de inconstitucionalidad, por cuanto le corresponde el conocimiento de las acciones por las cuales se pretenda la declaratoria de invalidez de las leyes dictadas por el Órgano Legislativo Nacional. Así se decide.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Examinado el escrito que encabeza las presentes actuaciones y determinada su competencia jurisdiccional, corresponde a esta Sala Constitucional emitir el pronunciamiento respecto a la admisibilidad de la pretensión anulatoria propuesta, y a tal efecto, visto que de la revisión no se observa que a la misma se opongan preliminarmente ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se admite el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por los abogados L.P.M., actuando en su carácter de Procurador del Estado Carabobo; R.D.G.R., actuando en su carácter de Procurador del Estado Miranda y D.A.N.A., actuando en su condición de Procurador del Estado Táchira, conjuntamente con solicitud de “medida cautelar urgente” contra la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963, Extraordinario, del 22 de febrero de 2010, ello sin perjuicio de su reexamen en la oportunidad de dictar sentencia definitiva. Así se declara.

Como consecuencia de la declaratoria que antecede, se ordena tramitar el presente recurso de nulidad de conformidad con los artículos 135 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; por lo que se ordena notificar a la parte recurrente y notificar, mediante oficio, al ciudadano Presidente de la Asamblea Nacional, a la ciudadana Fiscal General de la República, al ciudadano Procurador General de la República y a la ciudadana Defensora del Pueblo, para que comparezcan ante este Tribunal Supremo. A tales fines, remítase a los citados Altos Funcionarios copia certificada del escrito del recurso y del presente auto de admisión. La notificación del ciudadano Procurador General de la República, se practicará con arreglo a lo ordenado en el artículo 81 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

De igual manera, se ordena el emplazamiento de los interesados mediante cartel, el cual será publicado por la parte recurrente, en uno de los diarios de circulación nacional. La parte solicitante deberá consignar un (1) ejemplar del periódico donde fue publicado el cartel; el incumplimiento de esta obligación se entenderá como desistimiento del recurso y se ordenará el archivo del expediente, salvo que existan razones de orden público que justifiquen la continuación de la causa.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Determinado lo anterior, esta Sala advierte que, en su demanda de nulidad, los actores solicitaron como una medida cautelar de carácter urgente, ello sobre la base de lo dispuesto en el artículo 19, párrafo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, -aplicable rationae temporis al momento de la interposición de la demanda-, con el propósito de obtener un pronunciamiento jurisdiccional que enerve temporalmente los efectos jurídicos de la Ley Orgánica cuya constitucionalidad se cuestiona.

Cabe observar que, con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.991 Extraordinario del 29 de julio de 2010 y, posteriormente corregida por error material en las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nros. 39.483 y 39.522 del 9 de agosto y 1 de octubre del mismo año, la potestad cautelar general del Tribunal Supremo de Justicia en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales se mantuvo incólume, en tanto específica manifestación del derecho a la tutela judicial eficaz en el marco de los procedimientos que conoce y decide, entre ellos, las acciones por omisiones legislativas de cualquiera de los órganos deliberantes en los distintos niveles políticos territoriales (Nacional, Estadal y Municipal).

En ese sentido, el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia consagra los siguientes elementos de juicio en el ejercicio de su potestad cautelar general:

Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

.

La norma transcrita viene a reafirmar la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala (Vid. Sentencia de esta Sala N° 269 del 25 de abril de 2000, caso: “Edgar R.L.N. y otros”), según la cual, la tutela cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que tiene por objeto, garantizar las resultas de un juicio o, en otras palabras, salvaguardar la situación jurídica de los justiciables, a los fines de impedir que sufran una lesión irreparable o de difícil reparación mientras se tramita la causa (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.370 del 1 de agosto 2005, caso: “Línea S.T. C.A.”).

A los fines de emitir pronunciamiento respecto de la solicitud cautelar planteada, conforme a la regla de aplicación temporal de la ley procesal consagrada en el artículo 24 constitucional, se procederá a analizarla conforme a la disposición contenida en el citado artículo 130 y a tales efectos, se observa:

En ese sentido, afirmaron que “(…) la prueba de la presunción grave de la expectativa de derecho en cabeza de las entidades federales que [representan], devienen del propio texto constitucional, tratándose así de una cuestión de mero derecho no susceptible de otro tipo de probanzas”.

En ese sentido, para fundamentar el requisito relativo al fumus boni iuris, expusieron entre sus argumentos que:

(…) de la Constitución de la República Bolivariana dimana directamente el buen derecho que ostentan [sus] representados en la presente causa, a saber:

i) De su artículo 206, en la que se consagra el derecho (sic) de los Estados a ser consultados cuando la Asamblea Nacional legisle en materias relativas los mismos.

ii) De su artículo 185, el cual consagra las atribuciones del C.F.d.G. como órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias ‘… del Poder Nacional a los Estados y Municipios…’.

iii) Del segundo párrafo del artículo 185, según el cual, del C.F.d.G., dependerá el Fondo de Compensación Interterritorial ‘… destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las distintas entidades públicas territoriales …

.

Respecto del requisito relativo al periculum in mora, justificaron el mismo aseverando que “(…) la instalación y posterior funcionamiento del C.F.d.G. en los términos previstos de la ley impugnada, ocasionaría a los Estados daños irreparables o de muy difícil reparación al verse menoscabada, mientras se decida el fondo del recurso interpuesto, la posibilidad de transferencia de competencias por parte del Poder Nacional, desviándose las mismas a otros sujetos no previstos constitucionalmente y, fundamentalmente, se le causaría daños patrimoniales irreparables o de difícil reparación, toda vez que, al tener tales sujetos participación en los recursos que constituyen el fondo de compensación interterritorial, se verían sensiblemente afectados los ingresos estadales propios en tanto están constituidos, entre otros, por recursos provenientes de dicho fondo”.

Sobre el periculum in damni, señalaron que “(…) las atribuciones asignadas por la LOCFG al C.F.d.G., constituyen una amenaza cierta y evidente que afectará sustancialmente el ejercicio de las competencias de los Estados y Municipios a quienes le son atribuidas en forma expresa y originaria por la Constitución de la República, así como afectará la autonomía de los mismos, lo cual es cosustancial a la forma federal descentralizada que el constituyente asignó al estado venezolano”.

Respecto de la procedencia de tal petición cautelar, es menester insistir en el criterio de la Sala, expuesto en sus decisiones Nros. 1.181 del 29 de junio de 2001, caso: “Ronald Blanco La Cruz”, y 593 del 25 de marzo de 2003, caso: “Vestalia Araujo Sanpedro y otros”, reiterada en sentencia N° 1.296 del 26 de junio de 2006, caso: “Vas Caracas, S.A.”, en cuanto a que es deber del Juez constitucional examinar y ponderar en cada caso, junto a la presunción de buen derecho, del peligro en la demora para la ejecución del fallo y del peligro de los daños que puede producir la norma o acto impugnado a la parte actora y a otras personas, los intereses colectivos que pueden resultar afectados por la suspensión temporal de la norma o acto cuya nulidad es demandada, pues tal evaluación previa al acordar o negar una petición cautelar innominada, es determinante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para no causar perjuicios al interés colectivo o al eficiente desempeño de órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos, al procurar brindar tutela cautelar al solicitante, ya que con tal proceder no sólo se cumple con dos de los fines propios del Derecho, como son garantizar la paz social y preservar la seguridad en las relaciones jurídicas (cfr. Á.L.T., Introducción al Derecho, Barcelona, Ariel, 3ra edición, 1987, pp. 34 y ss), sino también se evita obstaculizar la actuación de órganos del Estado indispensables para el ejercicio de la democracia o para la prestación de servicios públicos esenciales.

La doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (Cfr. Fallo de esta Sala Nº 1.181/2001 supra citada), ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida de protección cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación, ya que su manejo desequilibrado causaría un quebrantamiento del principio de autoridad.

Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal, que faltando evidencia de cualquiera de estos elementos, el juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

Así las cosas, se debe partir de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma; (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado; (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio; (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende; y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad.

En el presente caso, se pretende la suspensión cautelar de los efectos jurídicos de la totalidad del articulado que estructura la Ley Orgánica del C.F.d.G.. La mencionada Ley Orgánica, conforme a su artículo 1°, tiene por objeto “(…) regular la organización y funcionamiento del C.F.d.G. y, en virtud de ello, y a fin de desarrollar las competencias que el texto constitucional le ha trazado, establecer los lineamientos de la planificación y coordinación de las políticas y acciones necesarias para el adecuado desarrollo regional. Igualmente, atiende al establecimiento del régimen para la transferencia de competencias entre los entes territoriales, a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado”.

El C.F.d.G., como estructura subjetiva de apoyo a los procesos de descentralización y transferencia de competencias de los entes político territoriales hacia las organizaciones de base del Poder Popular y, por otra parte, de promoción al desarrollo equilibrado de las regiones sobre la base de los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y responsabilidad, se encuentra consagrado en el artículo 185 del Texto Constitucional vigente.

De una lectura de su texto, la Ley Orgánica cuya constitucionalidad se cuestiona desarrolla los aspectos organizativos y operativos del C.F.d.G. que, como ya se indicó es un órgano constitucional encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y los Municipios. Ello así, la interrupción de su funcionamiento, que afectaría gravemente la continuidad del proceso de descentralización estructurado por la Ley Orgánica bajo examen requeriría, al menos en criterio de esta Sala, de alguna base probatoria que le permitiese apreciar el conjunto de circunstancias expuestas por los actores.

En efecto, sostienen éstos que, pese a tratarse de un instrumento legal cuyos efectos jurídicos inmediatos se proyectan hacia las entidades estadales, la Asamblea Nacional, durante el procedimiento de formación de la Ley Orgánica en cuestión, no convocó a los Estados que representan los recurrentes a los efectos de consultarles su opinión sobre la misma. Para la constatación preliminar de tal afirmación, o incluso para verificar su verosimilitud, considera la Sala que se requeriría algún medio de prueba documental que haga presumir, al menos en esa fase del juicio de nulidad, la circunstancia antes denunciada, pues además de la demanda de nulidad, sólo constan en el expediente copias simples de las Gacetas Oficiales Estadales en las que aparecen los nombramientos de los funcionarios recurrentes y copia simple de la Gaceta Oficial N° 5.963, Extraordinario, del 22 de febrero de 2010, en la cual se publicó el texto de la Ley Orgánica del C.F.d.G. cuya constitucionalidad se cuestiona.

Por otra parte, y respecto al argumento relativo a que la instalación y puesta en funcionamiento del C.F.d.G. ocasionaría a los Estados daños irreparables o de difícil reparación derivados de la transferencia de competencias por parte del Poder Nacional se desvíen “(…) a otros sujetos no previstos constitucionalmente (…)”, toda vez que “(…) al tener tales sujetos participación en recursos que constituyen el fondo de compensación interterritorial, se verían ostensiblemente afectados los ingresos estadales propios (…)”.

Lo anterior requeriría, en criterio de la Sala, el análisis de la legitimidad de las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado que reconoce la Ley Orgánica del C.F.d.G., con el propósito de restarle cautelarmente eficacia a los mecanismos de transferencias de competencias previstos en su texto, así como evitar la asignación de recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial a las organizaciones de base del Poder Popular. Tratándose en tal caso de mecanismos dirigidos a concretar la descentralización, como nota inherente al modelo de Estado que propugna el artículo 4 constitucional, la anterior denuncia carece de un hecho cierto o al menos demostrativo de la lesión concreta en el ámbito de los Estados que los recurrentes representan, pues no se señala -cualitativa o cuantitativamente- cuáles son las pretendidas desmejoras en las asignaciones de recursos o efectiva sustracción o desviación de competencias en cada caso, lo cual obliga a esta Sala a desestimar la medida cautelar peticionada.

De conformidad con lo anterior, esta Sala considera que al no existir elementos de tal gravedad que permitan presumir la existencia de un perjuicio irreparable o de una situación de difícil o imposible restablecimiento, pues por el contrario, el otorgamiento de una medida cautelar de suspensión de efectos jurídicos de las normas cuestionadas crearía una alteración en el esquema de descentralización prevista en la Ley Orgánica del C.F.d.G., niega la medida cautelar solicitada. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:

  1. - COMPETENTE y ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con solicitud de “medida cautelar urgente”, por los abogados los abogados L.P.M., R.D.G.R. y D.A.N.A., ya identificados, contra la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963, Extraordinario, del 22 de febrero de 2010.

  2. - REMITE el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique la citación del ciudadano Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, se ordena notificar a la ciudadana Fiscal General de la República, a la ciudadana Defensora del Pueblo y al ciudadano Procurador General de la República, a tal fin, remítase a los aludidos Altos Funcionarios copia certificada del escrito contentivo del recurso de nulidad y del presente auto de admisión. Igualmente, se ordena notificar de la presente admisión a los recurrentes y se ordena el emplazamiento de los interesados mediante cartel, el cual será publicado por la parte recurrente, en uno de los diarios de circulación nacional. Los actores deberá consignar un (1) ejemplar del periódico donde fue publicado el cartel; el incumplimiento de esta obligación se entenderá como desistimiento del recurso y se ordenará el archivo del expediente, salvo que existan razones de orden público que justifiquen la continuación de la causa.

  3. - IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de octubre de dos mil trece (2013). Años: 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

J.J.M.J.

Los Magistrados,

L.E.M.L.

Ponente

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

L.F.D.B.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N° 10-0295

LEML/