Sentencia nº 01354 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 5 de Noviembre de 2008

Fecha de Resolución 5 de Noviembre de 2008
EmisorSala Político Administrativa
PonenteEvelyn Margarita Marrero Ortiz
ProcedimientoRecurso de Nulidad

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. N° 2007-0005

Mediante escrito presentado en fecha 20 de diciembre de 2006, los abogados J.A.C. y C.N., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 629 y 5.065, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la FEDERACIÓN MÉDICA VENEZOLANA, corporación de derecho público creada por el artículo 68 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.002 Extraordinario del 23 de agosto de 1982, interpusieron el recurso contencioso administrativo de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución Conjunta N° 399-112 del 24 de noviembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.572 del 27 de ese mismo mes y año, dictada por el MINISTERIO DE SALUD, actualmente Ministerio del Poder Popular para la Salud, y el MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, hoy Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, en la cual se establece que los Certificados Médicos para Conducir Vehículos de Motor tienen un lapso de vigencia de dos (2) años.

El 9 de enero de 2007 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para la Salud y al Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura solicitando la remisión del expediente administrativo correspondiente.

Por oficio N° 073 del 23 de febrero de 2007, la Dirección General de Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para la Salud envió el expediente administrativo del caso.

El 13 de marzo de 2007, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido y ordenó practicar la notificación del Fiscal General de la República, el Ministro del Poder Popular para la Salud, el Ministro del Poder Popular para la Infraestructura y la Procuradora General de la República. Igualmente, acordó abrir y remitir a esta Sala el cuaderno separado con el objeto de decidir la suspensión de efectos requerida.

En fechas 10, 11 y 17 de abril de 2007 el Alguacil de la Sala consignó los recibos de las notificaciones dirigidas al Ministro del Poder Popular para la Salud, al Ministro del Poder Popular para la Infraestructura y a la Procuradora General de la República, respectivamente.

El 8 de mayo de 2007, fue consignado el recibo de la notificación practicada al Fiscal General de la República.

En fecha 16 de mayo de 2007 se expidió el cartel de emplazamiento de los terceros interesados, el cual fue retirado por la parte actora en esa misma fecha.

El 23 de mayo de 2007, los apoderados judiciales de la Federación Médica Venezolana presentaron un ejemplar del cartel de notificación a los terceros interesados, publicado en el diario “El Nacional”, el 18 de ese mismo mes y año.

Mediante escrito de fecha 7 de junio de 2007, la ciudadana V.S., titular de la cédula de identidad N° 4.257.106, en su condición de Presidenta del Colegio de Médicos del Estado Barinas, asistida por los abogados C.N.M. y J.A.C., antes identificados, y las abogadas N.M.N., G.S. y Diocelis Aponte Gruber, inscritas en INPREABOGADO bajo los Nros. 29.404, 46.913 y 12.702, respectivamente, se hizo parte en el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido, como tercero coadyuvante.

En esa misma fecha, el ciudadano A.C.T., titular de la cédula de identidad N° 3.676.187, en su condición de Presidente del Colegio de Médicos del Estado Mérida, asistido por los mencionados abogados, se hizo parte en el caso de autos como tercero coadyuvante.

Por escritos presentados del 12 de junio de 2007, los ciudadanos R.J.P.O., N.M.V., C.R.C.P., M.R., N.N. deA., M.M.S., O.A.T.D., J.A.N.C., T.D.G.P., titulares de las cédulas de identidad Nros. 3.336.605, 3.770.967, 3.866.567, 4.519.641, 3.078.989, 5.043.193, 4.992.108, 8.393.774, 5.115.155, respectivamente, en su condición de Presidentes de los Colegios de Médicos de los Estados Sucre, Apure, Portuguesa, Zulia, Táchira, D.A., Trujillo, Nueva Esparta y Vargas, respectivamente, asistidos por los referidos abogados, acudieron al presente proceso para hacerse parte como terceros coadyuvantes.

Igualmente, el 12 de junio de 2007, la abogada E.R.R., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 40.067, actuando con el carácter de apoderada judicial de los Colegios de Médicos de los Estados Anzoátegui y Carabobo, presentó escrito para hacer a sus mandantes partes en el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, como terceros coadyuvantes.

El 19 de junio de 2007, el abogado V.J.C.M., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 23.978, actuando con el carácter de representante de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para la Salud, consignó instrumento poder que acredita su representación. Asimismo, presentó escrito de promoción de pruebas y solicitó la reposición de la causa al estado de librar un nuevo cartel de emplazamiento a los terceros interesados.

En fecha 20 de junio de 2007, la abogada E.C.E., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 23.981, actuando con el carácter de Sustituta de la Procuradora General de la República, y los apoderados actores, consignaron escritos de promoción de pruebas.

El 26 de junio de 2007, fueron agregados al expediente los mencionados escritos, los cuales habían sido reservados hasta el día de despacho siguiente a la fecha de vencimiento del lapso de promoción de pruebas, esto es, el 21 de ese mismo mes y año.

Mediante escrito del 27 de junio de 2007, el representante del Ministerio del Poder Popular para la Salud se opuso a las pruebas documentales promovidas por la parte recurrente y solicitó se declaren inadmisibles, oposición ésta que fue ratificada el 4 de julio de ese mismo año.

Por auto del 10 de julio de 2007, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por la Sustituta de la Procuradora General de la República. En esa misma fecha, el mencionado Juzgado admitió las pruebas promovidas por el representante del Ministerio del Poder Popular para la Salud y declaró improcedente la reposición de la causa al estado de librar el cartel de emplazamiento a los interesados por él solicitada, al haberse expedido dicho cartel dentro del lapso correspondiente.

En fecha 10 de julio de 2007, el Juzgado de Sustanciación declaró improcedente la oposición a los documentos producidos por la parte recurrente junto con el escrito de promoción de pruebas, expuesta por la representación del Ministerio del Poder Popular para la Salud, por considerar tales probanzas como pertinentes, salvo su apreciación y valoración en la decisión de fondo. Igualmente, admitió las pruebas documentales promovidas por los apoderados judiciales de la parte accionante y ordenó notificar a la Procuradora General de la República, conforme a lo establecido en el artículo 84 del Decreto Ley que rige las funciones de ese órgano.

El 17 de julio de 2007, se agregó al expediente copia certificada de la sentencia N° 0817 del 31 de mayo de ese año, por la cual esta Sala declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos del acto recurrido.

El 17 de julio de 2007, el abogado V.J.C.M., representante del Ministerio del Poder Popular para la Salud, impugnó las pruebas documentales promovidas por los apoderados actores y solicitó a la Sala “…declare no fidedignos y que no tengan ningún valor probatorio las copias certificadas (…) presentadas por el recurrente…”.

El 18 de septiembre de 2007, fue consignado en el expediente el recibo de la notificación del auto de admisión de las pruebas promovidas por la parte accionante, dirigida a la Procuraduría General de la República.

En esa misma fecha, el abogado V.J.C.M., antes identificado, presentó el instrumento poder que acredita su representación.

El 20 de septiembre de 2007, se ordenó el pase del expediente a esta Sala por encontrarse concluida la sustanciación del proceso.

El 2 de octubre de 2007 se dio cuenta en Sala. Por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó el tercer día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

Iniciada la relación de la causa en fecha 9 de octubre de 2007, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes, el cual fue diferido posteriormente.

El 29 de mayo de 2008, fue celebrado el acto de informes dejándose constancia de la comparecencia del abogado V.J.C.M., antes identificado, y el abogado N.R.G., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 9.594, actuando con el carácter de representantes del Ministerio del Poder Popular para la Salud; la Sustituta de la Procuradora General de la República; y la abogada E.M.T.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, actuando con el carácter de Fiscal Provisoria de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, quienes consignaron sus respectivos escritos.

En fecha 17 de julio de 2008 se dijo “Vistos”.

Por diligencia del 21 de octubre de 2008, el abogado C.N., antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Federación Médica Venezolana, solicitó se dictara sentencia en el caso de autos.

Realizado el estudio de las actas procesales, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 20 de diciembre de 2006, los abogados J.A.C. y C.N., apoderados judiciales de la Federación Médica Venezolana, interpusieron el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución N° 399-112 del 24 de noviembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.572 del 27 de ese mismo mes y año, dictada por los Ministerios de Salud y de Infraestructura, actualmente Ministerio del Poder Popular para la Salud y Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, respectivamente, mediante la cual se establece que los Certificados Médicos para Conducir Vehículos de Motor tienen un lapso de vigencia de de dos (2) años.

Fundamentan el recurso con los siguientes alegatos:

Que el manejo de vehículos automotores requiere el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre y el mantenimiento, por parte de los conductores, de las condiciones de salud indispensables para ello.

Señalan, que por razones de protección a la salud, la Ley establece una certificación médica especial para la conducción de vehículos automotores, comúnmente denominada “Certificado Médico Vial”.

Expresan, que una persona no apta para conducir vehículos de motor por razones físicas o psíquicas, originarias o sobrevenidas, no puede de manera alguna realizar tal actividad pues podría atentar contra su propia vida y la de los demás. Añaden, que en virtud de lo anterior, las disposiciones legales de “…todos los países consideran el lapso de permisología en una forma restrictiva, ya que una persona portadora eventualmente de un certificado con un periodo (sic) de vencimiento muy extenso pudiera adquirir una enfermedad o accidente que le impida realizar esa actividad eficientemente, (…) se estaría introduciendo un riesgo innecesario para la sociedad…”, lo cual fue manifestado por la Federación Médica Venezolana y el Director Nacional de Medicina Vial mediante la comunicación dirigida el 16 de noviembre de 2006 a la Dirección de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud, con ocasión a la Consulta Pública planteada sobre el punto por ese órgano administrativo.

Arguyen, el vicio de desviación de poder en el cual -a su decir- incurrió la Administración en el acto administrativo recurrido, haciéndolo anulable conforme lo prevé el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que “…solo goza de una apariencia de legalidad externa…” y que su finalidad constitutiva no responde al ejercicio de la potestad administrativa.

Manifiestan, que al comparar la finalidad del acto impugnado y el ejercicio de potestad atribuida a la Administración, de conformidad con la obligación del Estado establecida en el artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se concluye que, en el caso bajo análisis, existe una desviación de poder.

Afirman, que las lesiones de tránsito terrestre representan un problema de salud pública y del “desarrollo de los países”. Agregan, que las muertes ocurridas en Venezuela por esa causa sitúan al país en el undécimo lugar en el mundo, mientras que dentro del territorio venezolano las lesiones de tránsito son la tercera causa de mortalidad “…después de las enfermedades del corazón y el cáncer de todo tipo, los accidentes de tránsito representan la primera causa de muerte para las personas entre las edades de 20 a 40 años. El 90% (…) se deben a fallas humanas, fallas del conductor…” (sic).

Igualmente, exponen que según las estadísticas del Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre, “…en Venezuela cada 2 horas muere una persona por accidentes de tránsito, cada 8 minutos resulta un lesionado, cada 45 minutos ingresa 1 paciente al hospital (…), mueren más de 6.000 personas al año, por cada fallecido quedan 5 heridos y de estos 2 quedan discapacitados. De cada cuatro accidentes se presenta un lesionado y de cada 29 accidentes resulta un fallecido…”.

Alegan, que el Departamento de Medicina Vial de la Federación Médica Venezolana “…es más exigente en su consulta médica anual, en las personas que aspiran a conducir por primera vez, licencias de menores de edad, mayores de 65 años, conductores de transporte de personas, escolar, ambulancias, cargas pesadas, con más de tres accidentes, todos los conductores profesionales…”.

Finalmente, solicitan se declare la nulidad de la Resolución N° 399-112 del 24 de noviembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.572 del 27 de ese mismo mes y año, dictada conjuntamente por los Ministerios de Salud y de Infraestructura.

II

DEL ACTO RECURRIDO

En la Resolución N° 399-112 de fecha 24 de noviembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.572 del 27 de ese mismo mes y año, el Ministro de Salud y el Ministro de Infraestructura, hoy Ministro del Poder Popular para la Salud y Ministro del Poder Popular para la Infraestructura, respectivamente, establecieron lo siguiente:

NUMERO (sic) 24 DE Nov DEL 2006

196° y 147°

Ministerio de Salud Ministerio de Infraestructura

Resolución Resolución

N° 399 N° 112

En ejercicio de las atribuciones conferidas por los Decretos Nos. 3226 publicado (sic) en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.070 de fecha 22 de noviembre de 2004 y 4.639 publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.470 del 30 de junio de 2006, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 76, numerales 1 y 8, y 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública en concordancia con lo previsto en el artículo 30 de la Ley de T.T. (sic) y los artículos 158 y 209 del Reglamento de La (sic) Ley de T.T..

CONSIDERANDO

Que se han estudiado y evaluado los informes técnicos y las evidencias científicas, tal como lo establecen los artículos 30 de la Ley de T.T. y 209 del Reglamento de la Ley de T.T..

CONSIDERANDO

Que se han cumplido los extremos exigidos para la consulta pública de este instrumento normativo establecidos en las leyes y en la Resolución Conjunta N° 373 del Ministerio de Salud y N° 105 del Ministerio de Infraestructura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.555 del 02 de noviembre de 2006, garantizando la participación de las comunidades organizadas y las organizaciones públicas en la gestión pública.

RESUELVEN

Artículo 1. Se establecen en dos (2) años el lapso de vigencia de los Certificados Médicos para conducir vehículos de motor (sic).

Artículo 2. Se prorroga por un (1) año, la vigencia de los Certificados Médicos para conducir vehículos de motor (sic), expedidos en el año 2006.

Artículo 3. El médico en caso de diagnosticar alguna modificación del estado de salud del titular del Certificado Médico para Conducir Vehículo de Motor, está en la obligación de informar al paciente el deber de solicitar un nuevo Certificado Médico, otorgándole para ello el informe que avale la decisión.

Artículo 4. La presente Resolución entrará en vigencia a partir del 01 de enero del año 2007.

Comuníquese y publíquese.

Por el Ejecutivo Nacional,

F.A.P. José Cabello Rondón

Ministro de Salud Ministro de Infraestructura

.

III

DE LOS ALEGATOS DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD

En la oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, los representantes del Ministerio del Poder Popular para la Salud consignaron un escrito señalando lo siguiente:

Que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la Federación Médica Venezuela debe ser declarado sin lugar pues la Resolución recurrida fue dictada conforme a lo establecido en el artículo 209 de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre.

Indican que, en el caso de autos, la parte recurrente no señaló la norma cuyo fin ha sido desviado por el acto administrativo impugnado, así como tampoco demostró los hechos concretos que constaten la configuración del vicio de desviación de poder denunciado.

Finalmente, solicitan se declare sin lugar el recurso ejercido.

IV

DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En el escrito consignado el 29 de mayo de 2008, oportunidad en la cual tuvo lugar el acto de informes, la Sustituta de la Procuradora General de la República solicita, como punto previo, la declaratoria del decaimiento del objeto del recurso en la causa bajo análisis.

Sobre el particular, señala que de acuerdo con la información publicada en la página web de la Asamblea Nacional el 13 de mayo de 2008, la Ley de T.T., aprobada por dicho órgano legislativo, había sido remitida al Ejecutivo Nacional para su promulgación.

Añade, que de conformidad con el artículo 63 y la Disposición Transitoria Séptima de la nueva Ley de T.T. corresponde al Ministerio del Poder Popular para la Salud la expedición gratuita del Certificado Médico para Conducir Vehículos de Motor, para lo cual contará con un lapso de dos (2) años, a partir de la entrada en vigencia del referido Texto legal, a los fines de implementar ese servicio.

Por otra parte, indica la Sustituta de la Procuradora General de la República que los apoderados judiciales de la recurrente se limitaron a realizar señalamientos con relación al vicio de desviación de poder sin que consten en autos pruebas para demostrar que los Ministros del Poder Popular para la Infraestructura y del Poder Popular para la Salud hayan distorsionado el objeto perseguido por la ley.

Expresa, que antes de dictar la Resolución recurrida fue oída la opinión de la Federación Médica Venezolana y de los interesados el proyecto contentivo de la mencionada Resolución, con lo cual se concluye que, en el caso bajo estudio, se tomó en consideración el interés de la colectividad y se permitió el ejercicio del derecho constitucional de participación.

Por lo anterior, solicita se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.

V

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En el acto de informes celebrado el 29 de mayo de 2008, la abogada E.M.T.C., antes identificada, actuando con el carácter de Fiscal Provisoria de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, presentó un escrito en el cual manifestó la opinión del órgano que representa en el caso bajo estudio.

Señala, que ninguna de las afirmaciones y datos sobre los exámenes médicos viales practicados por los Colegios de Médicos Regionales, suministrados por la parte actora, demuestran efectivamente una desviación en la finalidad del acto administrativo recurrido. Agrega, que no existe prueba alguna en el expediente de la divergencia que se imputa a la acción administrativa con el fin perseguido por la ley.

En razón de lo anterior, solicita se desestime el vicio de desviación de poder alegado y se declare sin lugar la acción ejercida por la Federación Médica Venezolana.

VI

PUNTO PREVIO

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso sometido a su consideración, sin embargo, debe decidir como punto previo lo concerniente a la intervención de los Colegios de Médicos de los Estados Barinas, Mérida, Sucre, Apure, Portuguesa, Zulia, Táchira, D.A., Trujillo, Nueva Esparta, Vargas, Anzoátegui y Carabobo, en el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto; y la impugnación de las pruebas documentales promovidas por la parte recurrente, planteada por la representación del Ministerio del Poder Popular para la Salud. A tales efectos, se observa:

Los ciudadanos V.S., A.C.T., R.J.P.O., N.M.V., C.R.C.P., M.R., N.N. deA., M.M.S., O.A.T.D., J.A.N.C., T.D.G.P., en su condición de Presidentes de los Colegios de Médicos de los Estados Barinas, Mérida, Sucre, Apure, Portuguesa, Zulia, Táchira, D.A., Trujillo, Nueva Esparta y Vargas, respectivamente, asistidos por los abogados C.N.M., J.A.C., N.M.N., G.S. y Diocelis Aponte Gruber, antes identificados, se presentaron en el presente proceso como terceros “coadyuvantes”.

Igualmente, la abogada E.R.R., antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de los Colegios de Médicos de los Estados Anzoátegui y Carabobo, se hizo parte en el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido, alegando la condición de terceros “coadyuvantes” de sus representados.

Por lo anterior, a los fines de determinar la cualidad de terceros intervinientes de los referidos Colegios de Médicos, deben realizarse las siguientes consideraciones:

El artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:

Artículo 370: Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas en los casos siguientes:

1° Cuando el tercero pretenda tener un derecho preferente al del demandante, o concurrir con éste en el derecho alegado, fundándose en el mismo título; o que son suyos los bienes demandados o embargados, o sometidos a secuestro o a una prohibición de enajenar y gravar, o que tiene derecho a ellos.

2° Cuando practicado el embargo sobre bienes que sean propiedad de un tercero, éste se opusiere al mismo de acuerdo a lo previsto en el artículo 546.

Si el tercero, sólo es un poseedor precario, a nombre del ejecutado, o si sólo tiene un derecho exigible sobre la cosa embargada, podrá también hacer la oposición, a los fines previstos en el aparte único del artículo 546.

3° Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso.

4° Cuando alguna de las partes pida la intervención del tercero por ser común a éste la causa pendiente.

5° Cuando alguna de las partes pretenda un derecho de saneamiento o de garantía respecto del tercero y pida su intervención en la causa.

.

De la disposición transcrita se desprende la posibilidad de que personas ajenas al proceso puedan intervenir en él, en forma voluntaria o forzosa, siempre y cuando se encuentren dentro de los supuestos establecidos en el aludido dispositivo normativo.

Respecto a la intervención voluntaria de terceros en una causa determinada, la Sala en sentencia Nº 4577 de fecha 30 de junio de 2005, señaló lo siguiente:

La intervención adhesiva es aquella intervención voluntaria de un tercero respecto de un proceso pendiente, quien por tener interés jurídico actual, ingresa al mismo para apoyar las razones y argumentos de una de las partes procesales en la posición que ésta ostente en el proceso. Es decir, la actividad procesal del tercero adhesivo busca sostener las razones de alguna de las partes, para ayudarla a lograr el mejor éxito en la causa.

La condición para la procedencia de esta intervención es que el interés que el tercero debe tener, conforme a lo dispuesto en el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, es un interés jurídico actual, originado bien porque la decisión del proceso influya sobre el complejo de derechos y deberes del interviniente, mejorando o empeorando su situación jurídica o bien porque teme sufrir los reflejos o efectos indirectos de la cosa juzgada.

En el primero de los supuestos mencionados, estamos ante la denominada intervención adhesiva simple y en el segundo de los supuestos estamos ante la denominada intervención litisconsorsial, o intervención adhesiva autónoma, según algún sector de la doctrina.

La intervención litisconsorsial ocurre, cuando la sentencia firme del proceso principal haya de producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria, considerándose a éste como litisconsorte de la parte principal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 147 del Código de Procedimiento Civil. (V. Art. 381 eiusdem)

Por el contrario a lo que ocurre en la intervención litisconsorsial, en la intervención adhesiva simple el tercero no discute un derecho propio, y en consecuencia, no amplía la pretensión del proceso, su función es coadyuvante de una de las partes principales, y se refleja en el hecho de defender un interés ajeno en el conflicto, lo que lo convierte en parte accesoria o secundaria de la principal.

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Conforme a la sentencia parcialmente transcrita, la intervención voluntaria de terceros requiere, necesariamente, la existencia de un interés jurídico actual respecto a lo discutido en el proceso, ya sea porque la decisión del órgano jurisdiccional incida positiva o negativamente sobre sus derechos o intereses (intervención adhesiva simple), o porque tema sufrir los efectos indirectos de la cosa juzgada, según lo dispuesto en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil (intervención litisconsorsial o adhesiva autónoma).

Ahora bien, dependiendo del tipo de intervención, el tercero actuará en la causa con la condición de verdadera parte o como un tercero adhesivo simple, lo cual será determinante para establecer los efectos que originará la sentencia definitiva.

Sobre este último particular, la Sala se ha pronunciado en los siguientes términos:

Ciertamente que por la índole del procedimiento de anulación, las intervenciones excluyentes y forzadas, no son aplicables, limitándose entonces, el interés de la distinción entre los terceros que concurren a dicho procedimiento espontáneamente, porque en algunos supuestos son verdaderas partes y en otros simples terceros. En efecto, en estos casos, de intervención espontánea, el interviniente no introduce una pretensión incompatible con la que se discute en el proceso pendiente, sino que se limita a ayudar a una de las partes, y por esta razón, genéricamente, cabe calificar a este tipo de intervención de adhesiva. Sin embargo, es ésta, según que el tercero alegue o no un derecho propio, o un simple interés, será o no una verdadera parte, o un tercero adhesivo. Esta distinción aparece en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil, cuando advierte que en los casos de intervenciones adhesivas de terceros, si la sentencia firme del proceso principal ha de ‘producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria (eficacia directa), el interviniente adhesivo será considerado litis consorte de la parte principal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 147’. En otras palabras, que éste último interviniente es parte y no simple tercero, y si de parte se trata, ha de reconocérsele el derecho de comparecer como tal en cualquier estado y grado del juicio (artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), claro está sometido al principio preclusivo de las oportunidades defensivas (artículos 206, 361 y 380 del Código de Procedimiento Civil, y 126 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia)

. (Sentencia dictada por esta Sala el 26 de septiembre de 1991, caso: R.V., ratificada, entre otras, por sentencias Nº 675 del 15 de marzo de 2006, caso: Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal; Nº 2142 de fecha 27 de septiembre de 2006, caso: CRU-MAR, C.A.).

Atendiendo al criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, esta Sala observa que los efectos del acto administrativo recurrido inciden directamente sobre la esfera jurídica de los Colegios de Médicos de los Estados Barinas, Mérida, Sucre, Apure, Portuguesa, Zulia, Táchira, D.A., Trujillo, Nueva Esparta, Vargas, Anzoátegui y Carabobo, razón por la cual deben ser considerados como verdaderas partes, de conformidad con lo establecido en el ordinal 3º del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

Determinado lo anterior, debe la Sala pronunciarse respecto a la impugnación de las probanzas presentadas por la parte recurrente, de la siguiente manera:

El representante del Ministerio del Poder Popular para la Salud impugnó “por ser fotocopias” los documentos promovidos por la actora, específicamente, aquellos identificados con las letras “A” y “B”, conforme a lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

Así, se evidencia que los apoderados judiciales de la Federación Médica Venezolana presentaron junto con el escrito de promoción de pruebas, identificado como Anexo “A”, copias fotostáticas de los informes estadísticos de medicina vial del año 2007, emanados de los Colegios de Médicos de los Estados Cojedes, Anzoátegui, Zulia (Seccional Costa Oriental del Lago y Seccional Sur Oriental del Lago), Guárico, Sucre, Monagas, Barinas, Falcón, Bolívar, Yaracuy, Sucre (Seccional Carúpano) y Mérida, que -a su decir- “…demuestran la conveniencia de mantener en un (1) año la vigencia de los certificados para conducir…”.

Igualmente, marcada con la letra “B”, los apoderados recurrentes consignaron copia fotostática de la comunicación emanada del Departamento Nacional de Medicina Vial de la Federación Médica Venezolana, dirigida y recibida el 2 de junio de 2007 por el abogado C.N.M., Consultor Jurídico de dicho ente, “…cuyo contenido en su globalidad aclara la necesidad de mantener la vigencia de un (01) año del certificado médico vial…”.

Ahora bien, visto que la parte accionante consignó en copia fotostática los documentos descritos en la oportunidad de promover pruebas, y que éstos fueron impugnados por el representante del Ministerio del Poder Popular para la Salud dentro del lapso correspondiente, conforme a lo establecido en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, sin que los apoderados actores cumplieran con la carga de solicitar el cotejo o la confrontación con los originales u otras copias certificadas, ha de tenerse sin valor probatorio tales instrumentos, de conformidad con la referida norma. Así se declara.

VII

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad para pronunciarse sobre el fondo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por los apoderados judiciales de la Federación Médica Venezolana, contra la Resolución N° 399-112 de fecha 24 de noviembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.572 del 27 de igual mes y año, dictada conjuntamente por los Ministros de Salud y de Infraestructura, hoy Ministros del Poder Popular para la Salud y del Poder Popular para la Infraestructura, la Sala observa:

En primer lugar, se observa que la Sustituta de la Procuradora General de la República, en el escrito consignado en el acto de informes, solicitó la declaratoria del decaimiento del objeto del recurso incoado visto que la Ley de Transporte Terrestre, aprobada por la Asamblea Nacional y remitida al Ejecutivo Nacional para su promulgación, atribuye al Ministerio del Poder Popular para la Salud la competencia para expedir gratuitamente los Certificados Médicos para Conducir Vehículos de Motor.

Al respecto, cabe señalar que, efectivamente, en fecha 31 de julio de 2008 el Ejecutivo Nacional promulgó la Ley de Transporte Terrestre, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.985 del 1° de agosto de 2008.

El artículo 63 y la Disposición Transitoria Séptima de la mencionada Ley, establecen lo siguiente:

Artículo 63. Para conducir un vehículo, la persona debe obtener y portar la licencia o título profesional de conducir vigente, del grado o categoría que corresponda al tipo de vehículo a motor respectivo, expedida por el Instituto Nacional de Transporte Terrestre y el Certificado Médico de S.I. vigente, además el conductor o conductora de vehículos destinados a la prestación del servicio de transporte terrestre público y privado de pasajeros y pasajeras, deberá obtener y portar el certificado de conducir expedido por la Escuela del Transporte avalado por el Instituto Nacional del Transporte Terrestre.

La licencia de conducir de un grado superior, permitirá a su titular la conducción de vehículos para los cuales se requiere un grado inferior, con excepción de la conducción de motocicletas.

La licencia de conducir sólo podrá ser expedida, renovada, suspendida, anulada o revocada por el Instituto Nacional de Transporte Terrestre. Los órganos jurisdiccionales competentes, podrán ordenar la revocatoria.

El ministerio (sic) del poder popular con competencia en materia de salud expedirá gratuitamente el Certificado Médico de S.I., en el que se incluye todos los parámetros necesarios para conducir, en los términos establecidos por el Reglamento de esta Ley

.

Séptima. El ministerio (sic) del poder popular con competencia en materia de salud, pasará a ser el órgano encargado de la expedición del Certificado Médico de S.I. para conducir tal como está previsto en el artículo 63, y dicho ministerio dispondrá de un lapso no mayor de dos (2) años para realizar la implementación de la prestación de este servicio, a partir de la entrada en vigencia de esta Ley. De igual manera, durante este período de transición, la expedición de los Certificados Médicos de S.I. para conducir estará a cargo de los colegios médicos regionales en coordinación con el ministerio (sic) del poder popular en materia de salud

(Negrillas de este fallo).

Así, de acuerdo con las normas transcritas, le corresponde al Ministerio del Poder Popular para la Salud expedir gratuitamente el “Certificado Médico de S.I.” y para la implementación de dicho servicio, el mencionado Ministerio dispondrá de un lapso de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Transporte Terrestre, lapso en el cual la expedición de los certificados estará a cargo de los Colegios de Médicos Regionales en coordinación con el Ministerio del Poder Popular para la Salud.

Por otra parte, debe señalarse que según lo establecido en el artículo 40 del Decreto con Fuerza de Ley de Transporte y T.T., publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.332 de fecha 26 de noviembre de 2001, vigente para el momento en el cual se interpuso la acción, la competencia para la expedición del Certificado Médico Vial estaba atribuida a la “…Federación Médica Venezolana, a través de los Colegios respectivos…”.

Ahora bien, pese al cambio previsto en la nueva Ley de Transporte Terrestre en cuanto a la competencia para la expedición de los Certificados Médicos de S.I., estima la Sala que en el caso de autos no ha decaído el objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la Federación Médica Venezolana por cuanto el acto impugnado -cuyos efectos se mantienen en la actualidad- se limitó a establecer el lapso de vigencia de los referidos certificados, tal como se desprende de la transcripción de la Resolución N° 399-112 de fecha 24 de noviembre de 2006, contenida en el Capítulo II de esta decisión.

Ciertamente, la acción interpuesta por los apoderados judiciales de la Federación Médica Venezolana lo que persigue es la nulidad de la Resolución Ministerial que fijó en dos (2) años el lapso de vigencia de los Certificados Médicos para Conducir Vehículos de Motor, con base en el supuesto vicio de desviación de poder en el cual -según alegan- incurrieron los Ministros del Poder Popular para la Infraestructura y del Poder Popular para la Salud en el acto administrativo recurrido, al existir una divergencia entre la finalidad de dicho acto y el ejercicio de potestad atribuida a la Administración, de conformidad con la obligación del Estado establecida en el artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

De esta manera, debe declararse improcedente el decaimiento del objeto del recurso solicitado por la representación de la Procuraduría General de la República. Así se declara.

Precisado lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse sobre el fondo de la controversia en los siguientes términos:

En el caso de autos, los apoderados judiciales de la Federación Médica Venezolana únicamente denuncian el vicio de desviación de poder al estimar que el fin de la Resolución recurrida es distinto al ejercicio de la potestad administrativa, de conformidad con la obligación del Estado consagrada en el artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Señalan los apoderados actores, que por razones de protección a la salud, la Ley establece una certificación médica especial para la conducción de vehículos automotores.

Expresan, que una persona no apta para conducir vehículos de motor por razones físicas o psíquicas, originarias o sobrevenidas, no puede de manera alguna realizar tal actividad pues podría atentar contra su propia vida y la de los demás. Añaden, que las disposiciones legales de “…todos los países consideran el lapso de permisología en una forma restrictiva, ya que una persona portadora eventualmente de un certificado con un periodo (sic) de vencimiento muy extenso pudiera adquirir una enfermedad o accidente que le impida realizar esa actividad eficientemente, (…) se estaría introduciendo un riesgo innecesario para la sociedad…”, lo cual fue manifestado por la Federación Médica Venezolana y el Director Nacional de Medicina Vial mediante la comunicación dirigida el 16 de noviembre de 2006 a la Dirección de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud, con ocasión a la Consulta Pública planteada sobre el punto por ese órgano administrativo.

Afirman, que las lesiones de tránsito terrestre representan un problema de salud pública y del desarrollo de los países. Expresan, que las muertes ocurridas en Venezuela por esa causa sitúan al país en el undécimo lugar en el mundo, mientras que dentro del territorio venezolano las lesiones de tránsito son la tercera causa de mortalidad.

Igualmente, exponen que según las estadísticas del Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre, “…en Venezuela cada 2 horas muere una persona por accidentes de tránsito, cada 8 minutos resulta un lesionado, cada 45 minutos ingresa 1 paciente al hospital (…), mueren más de 6.000 personas al año, por cada fallecido quedan 5 heridos y de estos 2 quedan discapacitados. De cada cuatro accidentes se presenta un lesionado y de cada 29 accidentes resulta un fallecido…”.

Alegan, que el Departamento de Medicina Vial de la Federación Médica Venezolana “…es más exigente en su consulta médica anual, en las personas que aspiran a conducir por primera vez, licencias de menores de edad, mayores de 65 años, conductores de transporte de personas, escolar, ambulancias, cargas pesadas, con más de tres accidentes, todos los conductores profesionales…”.

En el contexto de la situación planteada, resulta pertinente indicar que el vicio de desviación de poder se configura cuando el autor del acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito de ésta, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal.

Sobre este particular, la Sala en múltiples decisiones ha expresado lo siguiente:

(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador.

Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista a la Ley.

Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes.

(Vid. sentencias de esta Sala Político-Administrativa Nos. 00623 y 0780 de fechas 25 de abril de 2007 y 9 de julio de 2008, respectivamente).

De lo anterior se aprecia que la prueba del vicio de desviación de poder requiere de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente.

En el caso concreto, se observa de los alegatos de la representación judicial de la recurrente, que ésta se limitó a señalar la existencia de una supuesta divergencia entre la finalidad del acto impugnado y el ejercicio de la potestad administrativa por parte de las autoridades ministeriales, conforme a la obligación del Estado consagrada en el artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece:

Artículo 83. La salud es un derecho social fundamental, obligación del Estado, que lo garantizará como parte del derecho a la vida. El Estado promoverá y desarrollará políticas orientadas a elevar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, así como el deber de participar activamente en su promoción y defensa, y el de cumplir con las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la ley, de conformidad con los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por la República.

Ahora bien, no se observa de las actas que conforman el expediente elementos que demuestren la desviación de poder denunciada por los apoderados actores.

Por el contrario, del texto de la Resolución impugnada se constata que la Administración actuó de conformidad con lo previsto en los artículos 30 del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, vigente ratione temporis, 158 y 209 del Reglamento de la Ley de T.T., publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.240 Extraordinario de fecha 26 de junio de 1998, aplicable al caso de autos, según los cuales:

Artículo 30. En ningún caso podrán ser desincorporados del Registro Nacional de Conductores y Vehículos aquellos que salgan de circulación por haber sido declarados pérdida total, se encuentren inservibles de manera permanente o por cualquier otro motivo, mientras no hayan transcurrido diez (10) años de la fecha de notificación del retiro de la circulación.

Artículo 158: Los conductores de vehículo deberán portar:

1) La Licencia de Conducir.

2) El Certificado Médico.

3) El Certificado Psicológico, cuando les sea exigible.

4) La Cédula de Identidad.

5) El Certificado de Circulación.

Artículo 209: El Ministerio de Transporte y Comunicaciones, oída la opinión de la Federación Médica de Venezuela y la Federación de Psicólogos de Venezuela, mediante Resolución, determinará la exigibilidad, supuestos de aplicación, forma, contenido y características de los Certificados Médicos y Psicológicos, así como los exámenes médicos y pruebas técnicas y psicológicas para el otorgamiento de licencias y autorizaciones requeridas por este Reglamento y sus disposiciones. En ambos casos, la vigencia de los Certificados será establecida por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, oída la opinión de la respectiva Federación.

Parágrafo Único: Para el establecimiento del lapso de vigencia de los Certificados Médico y Psicológico, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones requerirá de la Federación de Psicólogos de Venezuela los informes técnicos pertinentes para soportar su determinación, en todo caso el Certificado Médico no podrá tener un lapso de vigencia inferior a un (1) año y para el Certificado Psicológico el lapso mínimo de vigencia será de tres (03) años.

(Negrillas de esta Sala).

Igualmente, se observa del expediente administrativo que el Proyecto de la Resolución Conjunta sobre la vigencia de Certificados Médicos para Conducir Vehículos de Motor fue sometido a un proceso de Consulta Pública, en el cual participaron tanto órganos y entes de la Administración Pública como personas ajenas al sector público.

En efecto, del expediente administrativo remitido por el Ministerio del Poder Popular para la Salud, se observan los siguientes documentos:

-Originales de las planillas contentivas de las rúbricas proporcionadas por las personas que fueron consultadas acerca de la “REFORMA DE LA OBTENCIÓN DEL CERTIFICADO MÉDICO VIAL” (folios 1 y del 41 al 55).

-Original de la misiva de fecha 2 de noviembre de 2006 enviada por el Director Nacional de Medicina Vial a la Directora General de Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud, con el objeto de solicitar la entrega del Proyecto de Resolución Conjunta para la vigencia de los Certificados Médicos para Conducir Vehículos de Motor (folio 2).

-Original de la comunicación del 16 de noviembre de 2006, dirigida por el Comité Ejecutivo de la Federación Médica Venezolana y el Director Nacional de Medicina Vial a la Directora de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud, con ocasión a la Consulta Pública formulada respecto al referido Proyecto, en cuyo texto se hizo referencia a las diversas razones por las cuales las autoridades de dicha Federación consideraban inconveniente la extensión del lapso de vigencia de los Certificados para Conducir Vehículos de Motor (folios 3 al 12).

-Original del Informe Mensual del Servicio de Medicina Vial del Colegio de Médicos del Estado Anzoátegui, correspondiente a los meses de enero a octubre de 2006 (folios 13 y 14).

-Correos enviados por varias personas a la dirección electrónica del Ministerio de Salud en virtud de la Consulta Pública sobre la vigencia de los Certificados Médicos (folios 15 al 22).

-Copia simple de la invitación realizada por la Dirección General de Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud a las demás Direcciones de ese Ministerio, para asistir al cierre de la Consulta Pública antes referida (folio 23).

-Copia simple del oficio N° 358 del 14 de noviembre de 2006, por el cual se hace del conocimiento del Alcalde del Municipio Libertador acerca del inicio de la Consulta Pública (folio 24).

-Original del recibo del oficio N° 1964 del 17 de noviembre de 2006 enviado por la Dirección General de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio del Ambiente a diversos entes administrativos, con el fin de invitarles al cierre del proceso de Consulta Pública (folio 30).

-Original de oficio N° 1962 del 17 de noviembre de 2006 por el cual el referido Ministerio invitó a la representación de la Federación Médica Venezolana a asistir al acto final de la Consulta Pública del Proyecto de Resolución Conjunta sobre la vigencia de los Certificados Médicos para Conducir Vehículos de Motor (folio 32).

-Original de la planilla en la cual se hace constar la asistencia de personas de varios entes administrativos al cierre de la mencionada Consulta Pública (folios 36 al 40).

-Copia del acta de fecha 20 de noviembre de 2006, levantada en el cierre de la Consulta Pública del Anteproyecto de Resolución Conjunta sobre la vigencia de Certificados Médicos para Conducir Vehículos de Motor (folios 56 al 58).

-Original de la comunicación del 23 de noviembre de 2006 enviada por el Comité Ejecutivo de la Federación Médica Venezolana y el Director Nacional de Medicina Vial a la Dirección de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud (folios 63 y 64).

-Copia simple de la Resolución N° 373-105 dictada por los Ministerios de Salud y de Infraestructura, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.555 del 2 de noviembre de 2006, mediante la cual se acordó el inicio de la Consulta Pública del Proyecto de Resolución Conjunta sobre la vigencia de los Certificados Médicos para Conducir Vehículos de Motor (folios 65 al 67).

Así, de los referidos documentos, se desprende que en el proceso de consulta previo a la decisión ministerial aquí recurrida participó la Federación Médica Venezolana y se tomó en consideración el interés de la colectividad.

En razón de lo anterior, ante la falta de probanzas que determinen la existencia del vicio de desviación de poder en el acto recurrido, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido. Así se declara.

VIII

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por los apoderados judiciales de la FEDERACIÓN MÉDICA VENEZOLANA, contra la Resolución Conjunta N° 399-112 del 24 de noviembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.572 del 27 de ese mismo mes y año, dictada por el MINISTERIO DE SALUD, actualmente Ministerio del Poder Popular para la Salud, y el MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, hoy Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura.

Publíquese, regístrese y comuníquese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cuatro (04) días del mes de noviembre del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En cinco (05) de noviembre del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01354, la cual no esta firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.

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