Decisión de Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 26 de Octubre de 2007

En cuanto a la denuncia por la querellante de la violación de su derecho a la defensa y al debido proceso, al impedírsele el acceso al expediente y por habérsele formulado cargos sin oírla, para decidir, el Tribunal observa:

Para que se configure la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, debe constatarse si la Administración resolvió el asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta, que el particular, cuyos derechos e intereses puedan resultar afectados por un acto administrativo, pudieran haber participado en la formación del mismo.

En este sentido, del examen efectuado a las actuaciones que conforman el expediente disciplinario, se observa que el órgano administrativo en manera alguna violó derechos a la defensa y al debido proceso de la recurrente. Por, el contrario, sustanció la investigación con sujeción al procedimiento disciplinario de destitución que contempla el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, como así se desprende de la primera pieza del expediente administrativo, donde se constatan las siguientes actuaciones:

i. Previa solicitud de la ciudadana Registradora del Registro Mercantil Tercero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, contenida en oficio Nº 2005-III-0138, de fecha 2 de mayo de 2005 (folio 2), en su condición de funcionaria público de mayor jerarquía dentro de ese Registro, la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular de Relaciones Interiores y Justicia, abrió la averiguación administrativa (folio 48), el 12 de julio de 2005 (ordinal 1°);

ii. La señalada Oficina de Recursos Humanos instruyó el expediente (folios 49 al 227) y en fecha 27 de octubre de 2005 (folio 228) determinó los cargos a ser formulados a la funcionaria público investigada (ordinal 2°)

iii. Mediante oficio Nº 5651, de fecha 27 de octubre de 2005 (folio 229), la Oficina de Recursos Humanos notificó a la querellante del procedimiento administrativo, para que tuviera acceso al expediente y ejerciera su derecho a la defensa, así como de la formulación de cargos en el quinto día hábil siguiente a su notificación (ordinales 3° y 4°).

iv. En fecha 9 de noviembre de 2006 se le formularon cargos a la recurrente (folios 293 al 295); y ésta en fecha 17 de los mismos mes y año (folios 297 al 448, consignó su escrito de descargo junto con anexos (ordinal 4°).

v. Se observa de los folios 292 y 296 que la querellante solicitó y obtuvo copias de actuaciones del expediente administrativo (ordinal 4°)

vi. La querellante promovió y evacuó pruebas, según se observa de los folios 449 al 901 y en fecha 24 de noviembre de 2005 (folio 758) se acordó una prorroga del lapso probatorio (ordinal 6°).

vii. En fecha 28 de noviembre de 2005 (folio 902), se declaró el cierre del lapso probatorio y se ordenó la remisión del expediente a la Consultoría Jurídica, quien emitió su dictamen el 6 de febrero de 2006, según se desprende de los folios 903 al 914. (ordinal 7°).

viii. En fecha 4 de julio de 2006 la Oficina de Recursos Humanos emitió el acto administrativo de destitución, con base en el dictamen de Consultoría Jurídica, el cual le fue notificado a la recurrente en la misma fecha (folios 915 y 916), donde se le indica, además, el recurso jurisdiccional que procede contra dicho acto, el Tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación (ordinal 8°).

Es indudable, pues, que la Administración cumplió con el deber de notificar a la recurrente del procedimiento disciplinario, le permitió el acceso al expediente, tuvo oportunidad para presentar su escrito de descargo, promovió y evacuó pruebas y consignó escritos de impugnaciones del procedimiento, es decir, tuvo en todo momento acceso al expediente y pudo efectuar todas las actuaciones necesarias para la protección de sus derechos, por lo que resulta inadmisible la denuncia de violación del derecho a la defensa y al debido proceso en los términos denunciados. Así se decide.

En cuanto al alegato de vulneración del derecho a la defensa de la accionante, por el hecho de habérsele permitido a la Registradora consignar escritos después del lapso de promoción de pruebas, incorporando nuevos hechos que no guardan relación con la investigación, referidos a planillas de ingresos de documentos que no fueron solicitados, denuncia por un medio de comunicación social, amonestaciones escritas y solicitudes de permisos a otras funcionarias; y la violación del ordinal 6° del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los términos expuestos en el Capítulo precedente, para decidir, observa el Tribunal:

Como se desprende del análisis precedente, el vicio de procedimiento que propiamente da lugar a la nulidad de los actos administrativos por violación del derecho a la defensa, es el de la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, pero no las violaciones de trámites o de lapsos, cuando ello no represente una indefensión.

Ahora bien, ciertamente como lo afirma la recurrente, la ciudadana J.A., en su condición de Registradora Mercantil Tercero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en su declaración rendida el 23 de noviembre de 2005, por ante la Dirección de Recursos Humanos (folios 494 al 502 de la primera pieza del expediente administrativo), consignó una serie de documentos que rielan de los folios 503 al 756 de dicha pieza, sin embargo, ello en nada afecta la validez del acto administrativo recurrido, ni produce indefensión, toda vez que no fueron acogidos como medios probatorios por la Administración.

De tal forma que ningún perjuicio en su derecho de defensa sufrió la querellante con la consignación de tales instrumentos, por lo que no ha lugar a la violación de la señalada garantía constitucional. Así se declara.

En cuanto a que la Administración no valoró la prueba de posiciones juradas absueltas por la Dra. M.J.A., ni los justificativos de testigos, cartas de usuarios y declaración del anterior Registrador, para decidir, se observa:

El principio de globalidad de la decisión, también denominado principio de la congruencia o de la exhaustividad de la decisión, consiste en el deber que tiene la Administración de analizar y pronunciarse sobre todas las cuestiones -alegatos y pruebas- que surjan del expediente, aun cuando no hayan sido expuestas por los interesados, respetando siempre los derechos de los administrados; y tiene su génesis en los artículos 62 (para el procedimiento constitutivo o de primer grado) y 89 (para el procedimiento de revisión o de segundo grado) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Este principio configura la materialización del goce y ejercicio del derecho constitucional de petición y obtención de una adecuada respuesta, consagrado en el artículo 51 de la Carta Magna, en su condición de derecho genérico comprensivo de múltiples especies, y abarca todas y cada una de las actuaciones que realicen los administrados por ante los órganos integrantes de la Administración Pública o Poder Público, con el fin de resolver aquellos asuntos en que tengan interés, dentro de los cuales tiene especial relevancia el ejercicio e interposición de los recursos administrativos previstos por la Ley para ante los órganos administrativos, con fines de solventar y decidir los asuntos planteados.

El Dr. A.B.-Carías, al comentar el texto del señalado artículo 62, sostiene:

Dejando a salvo el supuesto de aplicación del silencio administrativo, la forma normal de terminación del procedimiento es mediante una decisión expresa. En este sentido, el Artículo 62 de la Ley establece expresamente que ‘el acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente, como durante la tramitación’. Esta norma, sin duda, establece la exigencia de la plenitud del contenido de la decisión, que debe resolver todas las cuestiones planteadas, por lo que el acto debe analizar ‘todas las razones de que hubieren sido alegadas’, como además lo exige el ordinal 5º del Artículo 18

(“EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO”, Colección Estudios Jurídicos N° 16, Ed. Jurídica Venezolana, Caracas, 2002, p. 306)

Por su parte, el profesor J.A.J., opina que la exigencia legal a que esta norma se contrae, se equipara al principio de congruencia de la sentencia en el ámbito procesal civil, y en tal sentido, expresa:

El precepto señalado no hace sino consagrar el principio de congruencia en el procedimiento administrativo que, tal como se formula en el ámbito del derecho procesal, exige que la decisión guarde la debida correspondencia con lo alegado y probado por las partes

(“PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO FORMAL”, Vadell Hermanos Editores, Valencia, 1989, p. 235)

Siguiendo esta orientación doctrinaria, estima el Tribunal que es cierto, como lo sostiene la querellante, que el acto recurrido omitió pronunciamiento expreso sobre la apreciación o desestimación no solo de las señaladas probanzas, sino en general de todo el material probatorio que suministró en el procedimiento administrativo y de sus defensas expuestas en el escrito de descargo.

De allí que resulta evidente la violación por parte de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia de las normas legales contenidas en los artículos 12, 18, ordinal 5°, y 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y de las normas constitucionales contempladas en los artículos 49 y 51 de nuestra Carta Fundamental, lo que revela la vulneración de su derecho a obtener una decisión adecuada, plena, global, exhaustiva y congruente en su contenido al no reflejar el acto recurrido decisión sobre los argumentos esgrimidos por la querellante en su escrito de descargo con ocasión al procedimiento disciplinario seguido en su contra, ni apreciación en sentido positivo o negativo de sus pruebas, como fiel garantía del derecho a la defensa, dentro del espíritu de disfrute pleno del derecho al debido proceso, en su más amplio alcance. Así se declara.

Útil resulta precisar para adicionar mayor fundamento a la decisión de este Tribunal, el criterio sostenido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo con respecto al principio de globalidad de la decisión administrativa, como garantía del derecho a ser oído, integrante del derecho a la defensa y al debido proceso, y en tal sentido, asentó:

El principio de oír al interesado antes de decidir algo que lo va a afectar no es solamente un principio de justicia, es también un principio de eficacia, porque asegura un mejor conocimiento de los hechos, contribuye a mejorar la Administración y garantiza una decisión más justa. Este derecho a ser oído es un derecho transitivo que requiere alguien que quiera escuchar para poder ser real y efectivo, y este deseo de escuchar supone de parte de la Administración: la consideración expresa de los argumentos y cuestiones propuestas por el interesado (artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), la obligación de decidir expresamente las peticiones y la obligación de fundamentar las decisiones (artículo 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), analizando los aspectos propuestos por las partes e incluso aquellos que surjan con motivo de la solicitud, petición o recurso, aunque no hayan sido alegados por los interesados (artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). De lo antedicho resulta evidente que la violación de tales extremos y, por ende, del derecho a la defensa configura en la actualidad, en el ordenamiento jurídico venezolano, uno de los principales vicios del procedimiento administrativo y, por ende, del acto administrativo que en su consecuencia se dicte

(Sent. del 15-05-1986, caso: P.A.M. vs. República (Comisión de Apelaciones del Refinanciamiento de la Deuda de Productores Agrícolas)

Las consideraciones expuestas permiten concluir forzosamente que el acto administrativo recurrido, contenido en resolución Nº 1021, dictada por la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia en fecha 4 de julio de 2006, esta viciado de nulidad absoluta por violación de las enunciadas garantías constitucionales, debiendo ese órgano Administrativo pronunciarse nuevamente corrigiendo los vicios advertidos en este fallo, por cuyo motivo, resulta estéril pronunciarse sobre las denuncias de falso supuesto y desviación de poder aducidas en el libelo. Así se decide.

El Tribunal observa:

Declarada la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido, debe este Tribunal ordenar la reincorporación de la querellante al cargo de Abogado Revisor I que venía desempeñando en el tantas veces mencionado Registro Mercantil Tercero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, o en uno de igual o superior jerarquía, con el pago de los salarios dejados de percibir desde el 4 de julio de 2006 hasta su efectiva reincorporación, incluyendo el beneficio de alimentación, con fundamento en lo previsto en el artículo 19 del Reglamento de la Ley de Alimentación para los Trabajadores.

De igual forma se ordena el pago de las vacaciones vencidas y bonificación de fin de año, correspondientes al periodo 2005-2006.

Respecto a la indexación o corrección monetaria sobre de los montos adeudados a la querellante, debe aclararse que tal petitorio no resulta procedente, en virtud del criterio que reiteradamente han sostenido las Cortes de lo Contencioso Administrativo de negar tal pedimento, por considerar que las cantidades adeudadas y condenadas a pagar en el ámbito de una relación de carácter funcionarial no son susceptibles de ser indexadas. Así se decide.

En lo concerniente al pago de la distribución mensual de los aranceles, este Tribunal, acogiendo el fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 31 de marzo de 2006 (caso R.V.M. –vs- Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), niega dicho pedimento, por cuanto la aludida distribución arancelaria no forma parte del salario. Así se declara.

El Tribunal observa:

Con apoyo en los argumentos precedentemente expuestos, es necesaria la práctica de una experticia complementaria para el cálculo de los salarios dejados de percibir desde el 4 de julio de 2006, y al efecto el Tribunal hace las siguientes consideraciones:

El artículo 455 del Código de Procedimiento Civil establece la posibilidad del juez de nombrar de oficio uno o tres expertos tomado en cuenta para ello la importancia de la causa y la complejidad de los puntos sobre los cuales deben dictaminar los expertos. Sobre esta base legal debe tomarse en cuenta que la economía procesal como principio rector, tiende a lograr el ahorro de gastos monetarios y de tiempo en la administración de justicia. Así lo ha sostenido la doctrina de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que este Tribunal acoge.

En efecto, dice la Sala:

(…) A juicio de esta Sala, el Estado Social debe tutelar a personas o grupos que en relación con otros se encuentran en estado de debilidad o minusvalía jurídica, a pesar del principio del Estado de Derecho Liberal de la igualdad ante la ley, el cual en la práctica no resuelve nada, ya que situaciones desiguales no pueden tratarse con soluciones iguales. El Estado Social para lograr el equilibrio interviene no solo en el factor trabajo y seguridad social, protegiendo a los asalariados ajenos al poder económico o político, sino que también tutela la salud, la vivienda, la educación y las relaciones económicas, por lo que el sector de la Carta Magna que puede denominarse la Constitución Económica tiene que verse desde una perspectiva esencialmente social.

El Estado Social va a reforzar la protección jurídico-constitucional de

personas o grupos que se encuentren ante otras fuerzas sociales o económicas en una posición jurídico-económica o social de debilidad, y va a aminorar la protección de los fuertes. El Estado está obligado a proteger a los débiles, a tutelar sus intereses amparados por la Constitución, sobre todo a través de los Tribunales; y frente a los fuertes, tiene el deber de vigilar que su libertad no sea una carga para todos. Como valor jurídico, no puede existir una protección constitucional a expensas de los derechos fundamentales de otros. Tal como decía Ridder, “...el Estado se habilita para intervenir compensatoriamente, desmontando cualquier posición de poder siempre que lo estime conveniente”, pero, agrega la Sala, fundado en la ley y en su interpretación desde el ángulo de los conceptos que informan esta forma de Estado.

El Estado Social, trata de armonizar intereses antagónicos de la sociedad,

sin permitir actuaciones ilimitadas a las fuerzas sociales, en base al silencio de la ley o a ambigüedades de la misma, ya que ello conduciría a que los económicos y socialmente mas fuertes establezcan una hegemonía sobre los débiles, en la que las posiciones privadas de poder se convierten en una disminución excesiva de la libertad real de los débiles, en un subyugamiento que alienta perennemente una crisis social.

Observa esta Sala, que el artículo 26 de la Constitución vigente, consagra de manera expresa el derecho a la tutela judicial efectiva, conocido también como la garantía jurisdiccional, el cual encuentra su razón de ser en que la justicia es, y debe ser, tal como lo consagran los artículos 2 y 3 eiusdem, uno de los valores fundamentales presente en todos los aspectos de la vida social, por lo cual debe impregnar todo el ordenamiento jurídico y constituir uno de los objetivos de la actividad del Estado, en garantía de la paz social. Es así como el Estado asume la administración de justicia, esto es, la solución de los conflictos que puedan surgir entre los administrados o con la Administración misma, para lo que se compromete a organizarse de tal manera que los mínimos imperativos de la justicia sean garantizados y que el acceso a los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, en cumplimiento de su objeto, sea expedito para los administrados.

El derecho a la tutela judicial efectiva, de amplísimo contenido, comprende el derecho a ser oído por los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, es decir, no sólo el derecho de acceso sino también el derecho a que, cumplidos los requisitos establecidos en las leyes adjetivas, los órganos judiciales conozcan el fondo de las pretensiones de los particulares y, mediante una decisión dictada en derecho, determinen el contenido y la extensión del derecho deducido, de allí que la vigente Constitución señale que no se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales y que el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia (artículo 257). En un Estado social de derecho y de justicia (artículo 2 de la vigente Constitución), donde se garantiza una justicia expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles (artículo 26 eiusdem), la interpretación de las instituciones procesales debe ser amplia, tratando que si bien el proceso sea una garantía para que las partes puedan ejercer su derecho de defensa, no por ello se convierta en una traba que impida lograr las garantías que el artículo 26 constitucional instaura.

La conjugación de artículos como el 2, 26 ò 257 de la Constitución de 1999, obliga al juez a interpretar las instituciones procesales al servicio de un proceso cuya meta es la resolución del conflicto de fondo, de manera imparcial, idónea, transparente, independiente, expedita y sin formalismos o reposiciones inútiles

En consecuencia, este Sentenciador en beneficio de la tutela judicial efectiva del administrado o justiciable considerado el débil jurídico de la relación jurídico-procesal, en aplicación del artículo 445 del Código Adjetivo Civil en concordancia con los artículos 2, 26 y 56 Constitucionales y en consonancia con la jurisprudencia descrita ut supra, considera que la realización de la experticia complementaria del fallo debe ser practicada por un solo experto, quien será designado por este Tribunal. Así se decide.

- III -

D E C I S I Ó N

Por las motivaciones que anteceden, este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR, el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, interpuesto por la ciudadana J.L.C. MOLINA BECERRA contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, y, en consecuencia decide:

SE DECLARA LA NULIDAD ABSOLUTA del acto administrativo contenido en resolución Nº 1021, dictada en fecha 4 de julio de 2006 por la Directora General de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia

Se ordena al señalado Ministerio reincorporar a la querellante en el cargo de Abogado Revisor I que venía desempeñando en el Registro Mercantil Tercero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, o en uno de igual o similar jerarquía.

Se condena al mencionado Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia cancelar a la querellante los siguientes rubros:

i. La cantidad que resulte de los salarios dejados de percibir a partir del 4 de julio de 2006, con los beneficios socioeconómicos que debió haber percibido y que no impliquen la prestación efectiva del servicio, así como las incidencias salariales que haya experimentado el señalado cargo.

ii. El beneficio de alimentación (cesta ticket), dejado de percibir desde el 4 de julio de 2006.

iii. La cantidad que resulte por concepto de bonificación de fin de año y bono vacacional correspondiente al periodo 2006.

Para la cuantificación del pago de los salarios dejados de percibir, acordados precedentemente, se ordena practicar experticia complementaria del fallo conforme al artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, por un solo experto designado por este Tribunal, en aplicación de los lineamientos establecidos en este fallo.

Se niegan los pagos por concepto de indexación o corrección monetaria y los generados por la distribución mensual de los emolumentos arancelarios solicitados en la querella.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFÍQUESE.

Devuélvase en su oportunidad el expediente administrativo del caso, al ente recurrido.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la ciudad de Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de octubre de dos mil siete (2007). Años 197° de la Independencia y 148° de la Federación.

JUEZ PROVISORIO

E.J. MOYA MILLÁN.

LA SECRETARIA,

M.G.J.

En esta misma fecha, siendo las 01:05 p.m.; se publicó y registro la anterior sentencia.

LA SECRETARIA,

EMM/Exp. N° 5495