Sentencia nº 874 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 26 de Junio de 2012

Fecha de Resolución26 de Junio de 2012
EmisorSala Constitucional
Número de Expediente05-2434
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoSolicitud de Revisión

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente Nº 05-2434

El 15 de diciembre de 2005, el abogado J.S.G.G., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 51.510, actuando con el carácter de apoderado judicial del MUNICIPIO MARACAIBO del Estado Zulia, solicitó a esta Sala la revisión constitucional de la sentencia dictada por el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, N° 952 del 14 de agosto de 2002, que declaró “(…) CON LUGAR el recurso contencioso administrativo ejercido por los ciudadanos J.D.P., L.P.M., A.R.V.d.V. y otros, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones (de la Dirección de Rentas del Municipio Maracaibo del Estado Zulia) Nos. 067-98 y 068-98, ambas de fechas del (sic) 13 de febrero de 1998 (…)”.

El 19 de diciembre de 2005, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Por decisión de esta Sala, N° 94 del 1° de febrero de 2006, (i) se ordenó al Juez Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, informar “(…) si la sentencia N° 952 dictada por ese Juzgado Superior el 14 de agosto de 2002, (…) fue impugnada o no, caso en el cual deberá remitir a esta Sala copia certificada del acto decisorio dictado por el Juez de Alzada o, de no ser así, del auto que declara firme el referido fallo”; y, (ii) en caso que la referida sentencia hubiera adquirido firmeza, se ordenó al precitado Juzgado Superior “(…) remitir a esta Sala copias certificadas de la totalidad de las actas que integran el expediente (…) contentivo de la causa primigenia que dio lugar al acto jurisdiccional cuya revisión se pretende ante esta Sala (…)”.

El 4 de abril de 2006, esta Sala recibió del Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, los recaudos solicitados.

El 17 de mayo de 2006, los abogados R.P.A. y L.P.M., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 12.870 y 22.646, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), inscrita en el Registro Mercantil que llevaba el Juzgado de Comercio del Distrito Federal, el 20 de junio de 1930, bajo el N° 387, presentaron escrito de oposición a la solicitud de revisión constitucional de la referida sentencia del Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, N° 952 del 14 de agosto de 2002.

En virtud del nombramiento de los nuevos integrantes de esta Sala, en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, ésta quedó reconstituida de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño; Vicepresidente, Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López; y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.

I

ANTECEDENTES

El 20 de febrero de 1998, el Tribunal Superior Primero Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en su carácter de distribuidor, remitió al Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el recurso contencioso tributario interpuesto por los apoderados judiciales de la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones de la Dirección de Rentas del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, Nos. 067-98 y 068-98, ambas del 13 de febrero de 1998, mediante las cuales se determina “sobre base presunta” la cantidad de cinco mil quinientos sesenta y cinco millones setecientos cincuenta mil bolívares (Bs. 5.565.750.000,00) –actualmente equivalentes a Bs. 5.565.750,00–, por concepto de obligaciones tributarias insolutas derivadas del impuesto sobre patente de industria y comercio, de la contribución de bomberos, prevista en el artículo 30 de la Ordenanza que crea la prenombrada exacción, ambas correspondientes a los períodos fiscales de los años 1996 y 1997.

El 25 de febrero de 1998, el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas dio entrada al precitado recurso formando expediente Nº 1127 y abriendo, además, cuadernos separados para tramitar en cada uno de ellos la acción de amparo cautelar y la medida cautelar innominada.

El 22 de julio de 1998, los representantes del Municipio Maracaibo del Estado Zulia se opusieron a la admisión del recurso.

El 31 de julio de 1998, el mencionado Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas admitió el recurso, decisión que fue apelada el 6 de agosto de ese mismo año por los apoderados judiciales del Municipio Maracaibo del Estado Zulia. Posteriormente, el 11 de agosto de 1998, fue negada la apelación interpuesta, por lo cual la representación del mencionado Municipio recurrió de hecho ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.

El 18 de marzo de 1999, la referida Sala declaró sin lugar el recurso de hecho interpuesto mediante la sentencia Nº 394.

El 14 de agosto de 2002, el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas dictó sentencia Nº 952, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo ejercido por la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones de la Dirección de Rentas del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, Nos. 067-98 y 068-98, ambas del 13 de febrero de 1998.

Ante la falta de ejercicio por las partes del recurso de apelación, el referido fallo del Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, N° 952 del 14 de agosto de 2002, adquirió el carácter de definitivamente firme.

II

DE LOS FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

En su escrito de solicitud de revisión constitucional, los representantes del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, adujeron que “(…) la sentencia recurrida es absolutamente disconforme con el criterio sustentado por esta Sala, en cuanto a la potestad que tienen los Municipios de gravar las actividades de telecomunicaciones realizadas en su jurisdicción, a través del impuesto a las actividades económicas (…). Como lo ha establecido esta Sala en sentencia Nº 285 del 4 de marzo de 2004, caso: ‘Alcalde del Municipio S.B.d.E. Zulia’ (…)”.

Que, “(…) de un exhaustivo análisis de la sentencia en mención, se observa la existencia de un error grotesco en la interpretación de la Constitución (…)”, señalando que, para que un error se considere como grotesco, debe “(…) a) Ser únicamente imputable al razonamiento del juez; b) Debe tratarse sobre la interpretación errónea de una norma o principios constitucionales; c) ser determinante en el decisum judicial y; d) la necesidad de destruir la cosa juzgada para garantizar la uniformidad de la interpretación de la Constitución (…)” (sic).

Continuó afirmando que en la sentencia objeto de revisión, “(…) la jueza expresamente acoge el criterio sostenido (…) [en] la sentencia de la Sala Político Administrativa de fecha 16 de julio de 1996 (caso Telcel Celular, C.A. vs. Dirección de Renta de esta misma Alcaldía) (…)”, violando los criterios vinculantes de esta Sala Constitucional.

Finalmente, solicitó se anule la sentencia Nº 952 del 14 de agosto de 2002, dictada por el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso tributario ejercido por la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV) contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones de la Dirección de Rentas del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, Nos. 067-98 y 068-98, ambas del 13 de febrero de 1998 y, “(…) en consecuencia se mantenga la vigencia plena de eficacia de las Resoluciones (…)”, antes referidas.

III

DE LA OPOSICIÓN A LA SOLICITUD DE REVISIÓN

En su escrito de oposición a la solicitud de revisión constitucional, los representantes de la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), señalaron que “(…) no se configura la hipótesis del ‘error grotesco’ (…) sino que la decisión adoptada no es únicamente imputable al razonamiento del juez (…)”, refiriendo jurisprudencia que sustenta el fallo en cuestión, sentada en sentencias de la Corte Federal del 12 de junio de 1953, de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, del 16 de julio de 1996 (caso: “Telcel Celular, C. A.”) y del 11 de noviembre de 1999 (caso: “Radio Industrial 1160, C. A.”), del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, N° 1.451 del 29 de noviembre de 2000, en Sala Político-Administrativa, N° 726 del 23 de mayo de 2002 y N° 855 del 19 de junio de 2002 (casos: “Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela, CANTV”).

Que el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas “(…) no hizo otra cosa que aplicar una norma legal vigente, como lo es el artículo 156 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, según el cual ‘…de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la actividad de telecomunicaciones no estará sujeta al pago de tributos estadales o municipales’. Cierto es que la constitucionalidad de dicha norma ha sido cuestionada ante esta Sala en distintas oportunidades, pero lo cierto también es que aún no se ha emitido un pronunciamiento definitivo sobre ese punto (…)” (resaltado del original).

Que los “(…) accionantes en el presente caso, reconocen libremente que la sentencia dictada (sic) por el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario en el caso ‘CANTV’ de fecha 14 de agosto de 2002, objeto de la presente revisión, no se encuentra dentro de los límites temporales de procedencia del recurso extraordinario de revisión de sentencia, dado que el criterio vinculante del cual supuestamente se aportó (sic) el sentenciador (sentencia de esta Sala Nº 285 del 4 de marzo de 2004, caso: ‘Franklin Duno Petit’), fue dictado por esta Sala Constitucional dos años después de que el fallo del Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario había sido publicado”.

Conforme a lo anterior, solicitaron a esta Sala “(…) (i) admita la intervención de nuestra representada en el presente proceso extraordinario de revisión constitucional y (ii) declare improcedente in limine litis o, en su defecto, no ha lugar o improcedente, el recurso extraordinario de revisión interpuesto (…)”.

IV

DEL FALLO OBJETO DE REVISIÓN

El acto jurisdiccional sometido a la revisión de esta Sala lo constituye la sentencia N° 952 dictada por el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el 14 de agosto de 2002, en el marco del recurso contencioso administrativo ejercido por la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones de la Dirección de Rentas del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, Nos. 067-98 y 068-98, ambas del 13 de febrero de 1998.

En la referida sentencia del Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, se declaró con lugar el recurso interpuesto, con fundamento en las siguientes razones:

La ley que regula la reorganización de los Servicios de Telecomunicaciones (Gaceta oficial N° 27.781 del 8 de julio de 1965) dispone en su artículo 6 que la empresa (C.A.N.T.V.) ‘no estará sujeta a pagar ningún impuesto nacional’, pero nada establece respecto a los impuestos municipales. Según la Ordenanza sobre Patentes de Industria, Comercio, de Servicios y Similares sancionada por la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, para el ejercicio de actividades comerciales, industriales, de servicios y similares, que ejerzan las personas naturales o jurídicas o entes de cualquier naturaleza, en jurisdicción de dicho Municipio, se requiere autorización de la Dirección de Rentas Municipales mediante la obtención de una licencia para iniciar operaciones’ (sic) (artículo 2); y que el ejercicio de dichas actividades lucrativas estará sujeto al pago de la Licencia y Patente que ella establece; y por su parte, la Corte Suprema de Justicia se pronunció en diversas oportunidades por la no sujeción de la C.A.N.T.V. a los impuestos municipales, a partir de 1970 señaló reiteradamente lo contrario, basada fundamentalmente en la doctrina de la inmunidad fiscal intergubernamental. Ello evidencia que en el ordenamiento jurídico nacional, vigente para la fecha de la determinación de oficio sobre base presunta efectuada por funcionario de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia a la C.A.N.T.V.) (sic) no existe ninguna norma que se refiera expresamente a la situación de la empresa hoy recurrente frente a los impuestos municipales.

En efecto, durante los años 1962 y 1963, nuestro M.T. declaró que la C.A.N.T.V. estaba sujeta al pago de impuestos municipales, ya que se trataba de una empresa del Estado, aunque de capital mixto, debido a la participación mayoritaria de la República en su composición accionaria. Se hizo referencia a que la empresa explotaba económicamente un servicio público, y señaló que la competencia que al Poder Nacional otorga la Constitución en lo relativo a las telecomunicaciones se justifica, principalmente, por razones de seguridad, control y estabilidad del servicio y no por motivos económicos-financieros, quedando siempre a salvo el derecho de la Municipalidad en cuanto a patentes industriales y comerciales.

En sentencia dictada por la Sala Político Administrativa en fecha 28 de mayo de 1962, y partiendo de la noción de autonomía municipal constitucionalmente garantizada dentro de la cual se halla la autonomía tributaria, la Corte Suprema de Justicia consideró que:

‘La materia que es objeto del impuesto municipal (patente de industria y comercio) establecida sobre las ‘empresas de teléfonos en la Ordenanza de Rentas Municipales del Distrito Boconó del Estado Trujillo, objeto del recurso en la especie) se refiere a la actividad lucrativa de cualquier persona o empresa que como la de teléfonos, explota económicamente un servicio público … y que en estas circunstancias, se encuentra en el deber de cumplir las obligaciones de pago impuestas por la Ley a todas las personas que ofrezcan situaciones semejantes señaladas por la misma Ley (sic).

Y tomando en consideración la naturaleza especial de la actividad desplegada por la empresa agregó que

‘La competencia que al Poder Nacional otorga la Constitución en lo relativo a telecomunicaciones se justifica, principalmente, por razones de seguridad, control y estabilidad del servicio y no por motivos económicos, financieros, quedando siempre a salvo el derecho de la Municipalidad en cuanto a patentes industriales y comerciales…

La sola cualidad de concesionaria de la Administración Pública, no excluye a la empresa que actúa como tal ni tampoco la sustrae del cumplimiento de sus deberes legales en materia tributaria, en virtud de que quien presta servicio en eses (sic) concepto … lo hace con espíritu de lucro y nunca asume la cualidad de órgano de la Administración Pública, sino que continúa siendo un ente particular que desarrolla su actividad en provecho propio…

…Lo que se grava con la exacción así establecida no es al servicio, ni siquiera sus productos o beneficios sino a la actividad mercantil, lucrativa o especulativa que cumple o incrementa quien explota el servicio público y lo manipula económicamente por haberle confiado la Nación la explotación del mismo’.

En sentencia de fecha 12 de diciembre de 1963 dictada en Sala de casación Civil, Mercantil y del Trabajo, la Corte estimó igualmente que la C.A.N.T.V. estaba sujeta al pago de impuestos municipales.

Con la vigencia de la Ley que regula la reorganización de los servicios de telecomunicaciones la Corte cambió radicalmente de criterio, manifestando en una serie de sentencias producidas en la década de los 70 que la C.A.N.T.V. estaba excluida de la competencia fiscal del Municipio, y estableció que

‘La obligación de ‘contribuir a los gastos públicos’ mediante el pago de impuestos, tasas u otras contribuciones, establecida en el artículo 56 de la Constitución, no incumbe, en principio, al Estado ni a las demás entidades territoriales que lo componen … Por tanto, es tan contrario a la lógica que el Congreso grave con impuestos nacionales la actividad que desarrollen los estados o las municipalidades por intermedio de sus servicios públicos, como que las Asambleas Legislativas o los Concejos Municipales someten a tributación, en sus respectivas jurisdicciones, los servicios públicos que en ellos establezca el Gobierno Nacional.

Siendo constitucionalmente uno de los f.d.E. ‘promover el bienestar general’ mediante la creación, ampliación y mejoramiento de los servicios públicos en escala nacional, sería un contrasentido admitir la posibilidad de que las actividades que desarrollen con tal fin los diversos órganos de la administración nacional puedan ser objeto de contribución establecida en el ordinal 3° del artículo 31 de la Constitución, ni aun cuando ellas puedan constituir ‘actividades lucrativas’ en el caso de que sean realizadas por particulares en ejercicio de la libertad de industria y comercio’.

La Corte enumeró luego los diferentes rasgos que a su juicio le permitirían distinguir a las personas públicas de las privadas, y examinó características propias de la C.A.N.T.V. Observó que nació como una empresa privada, llegó a ser en su totalidad propiedad del Estado, en esta situación, el Congreso decidió conservar la persona jurídica ya existente y utilizarla para determinados fines públicos, como lo fueron el servir de instrumento para realizar el Plan Quinquenal de las Telecomunicaciones y el centralizar todos los servicios de telecomunicaciones, excepción hecha de los de telegrafía y radiotelegrafía reservados al Ministerio de Comunicaciones, fines públicos que le fueron asignados por Decretos y por la Ley que regula la reorganización de los servicios de telecomunicaciones.

Así interpretó que la inmunidad fiscal propia del Estado debe serle extendida también a esta empresa porque la misma constituye una ‘actividad lucrativa’ en el caso de ser realizada por particulares en ejercicio de la libertad de industria y comercio, un ‘instrumento del Estado’ subordinado a la voluntad de los órganos superiores de éste, carácter que deriva de que la totalidad de las acciones pertenece a la República y de que las funciones que cumple le han sido asignadas por ley, y no mediante cesión. Este criterio fue sostenido en sentencia de fecha 23 de mayo de 1971 mediante la cual declaró sin lugar la acción que por cobro de impuestos municipales había intentado contra la C.A.N.T.V., la Municipalidad del Distrito Maracaibo del Estado Zulia, y 31 de mayo de 1979 por la cual declaró con lugar la solicitud de nulidad de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio y Concesión Administrativa de Uso de Áreas Públicas para la C.A.N.T.V., acometidas e instalaciones del Distrito Iribarren del Estado Lara.

Ahora bien, el proceso de privatización de la C.A.N.T.V. ha consistido esencialmente, desde el punto de vista jurídico, en la venta a particulares de un número de acciones que representa la mayoría del total que antes pertenecía a la República. Siendo ello así, la doctrina de la inmunidad fiscal del Estado no le sería aplicable por extensión, puesto que la jurisprudencia creada por la Corte Suprema de Justicia al respecto quedó privada de la base de sustentación.

En sentencia N° 726 de fecha 23 de mayo de 2002, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa declaró con lugar la apelación interpuesta por la C.A.N.T.V. en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario en fecha 20 de octubre de 2000, conforme a la cual no existía invasión de la potestad tributaria municipal en la competencia del Poder Nacional, por el hecho de gravar con el impuesto de patente de industria y comercio, el ejercicio en su jurisdicción, de actividades que no son de las están reservadas de manera exclusiva a la organización, recaudación y control de impuestos del Poder nacional conforme al numeral 8 del artículo 136 de la Constitución de 1961 derogada y numeral 12 del artículo 156 de la vigente Constitución. El Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario como expresa la sentencia del M.T. ‘no comparte el criterio jurisprudencial de la Sala Político Administrativa en la sentencia de fecha 16 de julio de 1996, acerca del concepto de ‘materia rentística de la competencia nacional’, dentro del concepto más amplio de ‘materias cuya regulación está reservada al Poder Nacional’, porque considera que el criterio establecido en estas sentencias, de toda regulación de las telecomunicaciones incluyendo su gravabilidad con impuestos debe quedar establecida en una ley nacional, no excluye la potestad tributaria municipal, para gravar el ejercicio de las actividades comercio industriales en su jurisdicción, porque los impuestos previstos en la Ley de Telecomunicaciones son distintos del impuesto de patente de industria y comercio, aunque compartan la misma base imponible, ‘…son impuestos específicos, que gravan la prestación de servicios reservados al Estado (no al consumo de bienes reservados al Estado)’. Es distinta la materia gravada, concluye el a quo.

En la sentencia N° 726 de 23 de mayo de 2002, la Sala Político Administrativa observó que conforme lo dispuesto en el artículo 31 de la Constitución de la República, vigente al momento de establecerse el impuesto determinado a la C.A.N.T.V. por la Alcaldía del Municipio San C.d.E.T., los Municipios tenían competencia para gravar a través de una Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio, las actividades económicas o industriales desarrolladas por cualquier persona dentro de su jurisdicción pero destacó que la sola percepción de ingresos en el territorio municipal no es suficiente para que nazca la obligación tributaria municipal, ya que tales ingresos deben ser el resultado del ejercicio de una actividad lucrativa vinculada con la materia gravable. Agregó el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa que:

En el caso de autos la materia gravada son las telecomunicaciones y dispone la Constitución de 1961 aplicable rationae temporis de la ocurrencia del acto impugnado, en su artículo 136 ordinales 22 y 24 los cuales establecían entre las competencias del Poder Nacional lo siguiente:

‘Artículo 136. Es de la competencia del Poder nacional:

…omissis…

22. El correo y las comunicaciones;

…omissis…

24. La legislación reglamentaria de las garantías que otorga esta Constitución, la legislación civil …omissis… y la relativa a todas las materias de la competencia Nacional …omissis…’.

En ese estado estimó oportuno pronunciarse sobre la autonomía municipal y destacó que la Sala Constitucional de ese Supremo Tribunal en la decisión N° 670 dictada el 6 de julio de 2000, reiteró el criterio establecido por la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, en sentencia de 13 de noviembre de 1989, caso H.C.C.. Hechas las consideraciones pertinentes debido a que el ejercicio de la autonomía municipal no constituye una forma de gobierno absoluta, sino que por el contrario está sujeto a limitaciones explícitas o directas emanadas de la Constitución y de las Leyes que la ejecutan, tales como las limitaciones contenidas en el artículo 18 de la Constitución de la república (1961), aplicable por disposición del artículo 34 ejusdem, el M.T. destacó que la potestad tributaria constitucional de que gozan los Municipios se encuentra limitada y debe ejercerse conforme a lo previsto en la Constitución y en las Leyes, destacando que en el caso sentenciado la materia grabable eran las telecomunicaciones reservadas al Poder Nacional, por lo que declaró la ausencia de fundamento legal del acto impugnado.

El Tribunal advierte que si bien no se refiere a la C.A.N.T.V., es oportuno mencionar la sentencia dictada por el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario en fecha 13 de junio de 1884 (sic) (caso: TELCEL CELULAR, C. A. vs. Dirección de Rentas de la Alcaldía del Municipio Autónomo Maracaibo del Estado Zulia), en la cual luego de interpretar los numerales 2, 8 y 22 del artículo 136 de la Constitución de la República de Venezuela (1961) se sostiene que:

‘Del análisis del artículo anterior se deduce en primer lugar que la explotación de la concesión de telecomunicaciones no puede ser gravada por los Municipios a través de la Patente de Industria y Comercio, por cuanto la actividad de las Telecomunicaciones está reservada al Poder Nacional, en segundo lugar, el límite de los Municipios está establecido en el numeral 8 y así lo ha previsto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en sentencia ‘Agencia Marítima de Representaciones’ del 2 de octubre de 1991, y de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 31 de enero de 1983…’.

Toda vez que el criterio expuesto fue ratificado por la Corte Suprema de Justicia y se contrae al servicio de telecomunicaciones que la hoy recurrente presta en el territorio nacional.

En este estado, el Tribunal advierte que es correcta la afirmación de los apoderados de la recurrente en cuanto a la presentación de nuevos alegatos después que el Tribunal haya dicho ‘Vistos’ ya que ello atenta contra la igualdad procesal y el derecho a la defensa, motivo por el cual no se apreciará el escrito presentado por los representantes del Fisco nacional en horas de despacho del día 18 de octubre de 2000. Precisado lo anterior, y con base en los alegatos de los representantes de las partes y vistos los documentos que integran el expediente, excepción hecha de los consignados con nuevos alegatos después de haberse dicho ‘Vistos’, y la evolución jurisprudencial en lo que respecta a determinaciones hechas por concepto de impuestos municipales a cargo de la C.A.N.T.V., este Órgano Jurisdiccional observa que conforme las disposiciones de la Constitución de la República, los Municipios son la organización primaria de la sociedad con ingresos propios que le permitan el cumplimiento de sus fines y aquellos reciben expresa consagración en la Constitución Nacional, en el ordinal 3° del artículo 29; y que fue con base en la potestad tributaria de los Municipios que el Municipio Maracaibo del Estado Zulia dictó la Ordenanza con base en la cual se emitieron los actos impugnados, al considerar la Administración Municipal que la C.A.N.T.V., ejerce la actividad lucrativa de explotación de las telecomunicaciones en el territorio del Municipio Maracaibo, mediante el otorgamiento de una concesión por parte del Estado venezolano de en (sic) los servicios contemplados en la respectiva Resolución, lucrándose, según afirman los representantes del Fisco Municipal, de esta actividad industrial y comercial, sin que la concesión que le otorgó el Estado, como es de Ley, en modo alguno lo haya exonerado de pagar impuestos municipales, por cuyo efecto transcribieron Resolución Ministerial N° 432 de 14 de octubre de 1991, mediante la cual se otorgó a C.A.N.T.V., la concesión para organizar e instalar en su caso, y para operar y explotar varios servicios de telecomunicaciones y que según los apoderados de la recurrente si bien el hecho generador o hecho imponible del impuesto sobre patente de industria y comercio lo constituye la realización de actividades comerciales, industriales y de servicio (ejercicio de actividades lucrativas) en una jurisdicción municipal determinada, lo que pretende gravar el Municipio Maracaibo del Estado Zulia es la prestación de servicios de telecomunicaciones a los habitantes de su jurisdicción, y que aún cuando ello constituya la actividad comercial de la empresa no significa que debe omitirse el contenido de las disposiciones que específicamente en materia de telecomunicaciones dispone la Constitución de la República.

Telecomunicación es una forma de comunicación mediante determinados elementos técnicos, es el resultado de una actividad denominada transmisión, entendiendo por ésta el transporte de señales con o sin almacenamiento intermedio y por señal, el fenómeno físico en el que una o más de sus características varían para representar información, su transferencia supone comunicación. Dicho de otra forma, la telecomunicación es una actividad que comprende tanto la transmisión en sí misma (el transporte) como la emisión o recepción de señales. Esta última sujeta, en principio, a la ordenación de las telecomunicaciones y por ello existe un elemento de conexión con el territorio o con la soberanía de un Estado en cuyo ámbito se limita la eficacia de la Ley respectiva. Esa actividad de telecomunicaciones está reservada al Poder nacional conforme dispone el numeral 22 del artículo 136 de la Constitución de la República, 1961, que otorga los permisos para que las empresas puedan operar sin que ello pueda estar supeditado al otorgamiento de una patente en jurisdicción de un determinado Municipio. No se trata por tanto que sólo los numerales 8° (sic) y 91 (sic) del artículo 136 de la citada Constitución se refirieran a potestad tributaria del Poder nacional, pues la redacción del numeral 22° (sic) del mismo artículo es mucho más amplia, no sólo la organización, administración y recaudación de tributos, no sólo se refiere a régimen o sistema, sino que la legislación municipal y en consecuencia la Administración Tributaria Municipal no puede ejercer facultades que no le han sido otorgadas, advirtiendo el Tribunal que no considerará la situación relacionada con los hidrocarburos por cuanto la misma no es objeto de discusión en el recurso contencioso tributario objeto de esta sentencia.

Lo anterior no significa que la empresa hoy recurrente no deba contribuir a las cargas públicas, sino que debe hacerlo conforme a lo dispuesto en la Constitución, y si bien hoy en día por ser la C.A.N.T.V. una empresa concesionaria y no le es aplicable la inmunidad tributaria como sostienen los apoderados del Fisco Municipal, no cursa en autos elemento alguno que permita precisar si la empresa además de la actividad de telecomunicaciones ejerce en jurisdicción del Municipio Maracaibo del Estado Zulia una actividad lucrativa, relacionada o no con las telecomunicaciones, o si en esa actividad de telecomunicaciones se engloba la actividad lucrativa que de existir si resultaría gravada con el impuesto de patente y comercio por encuadrar en los supuestos de la Ordenanza, y respecto de la cual el Municipio tendría competencia para fiscalizar y recaudar los ingresos provenientes de la patente de industria y comercio originada en actividades lucrativas que realizara en el territorio de su domicilio.

El Tribunal interpreta que si bien el artículo 1 de la Ley de Telecomunicaciones no alude a que esté atribuido al Estado Venezolano consagrar un régimen tributario en lo que atañe al establecimiento y explotación de todo sistema de comunicación telegráfica por medio de escritos, signos, señales, imágenes y sonidos de toda naturaleza, por hilos o sin ellos u otros sistemas o procedimientos de transmisión de señales eléctricas o electromagnéticas, y la actividad de telecomunicaciones puede ser lucrativa, con la patente de industria y comercio ‘no se grava el beneficio efectivo sino que él se emplea utilizando una fórmula indirecta que se aplica tomando en cuenta distintos indicios basados en signos externos según criterio de estimación que la Administración utiliza para determinar la relativa importancia y el producto hipotético de las actividades gravadas’, la competencia que al Poder Nacional otorga la Constitución en lo relativo a Telecomunicaciones se justifica, principalmente, por razones de seguridad, control y estabilidad del servicio y también por motivos económicos financieros, ya que ella debe establecer los tributos aplicables a dicho servicio, garantizando el derecho de la Municipalidad en cuanto a patentes industriales y comerciales en lo referente a actividades comerciales desarrolladas por los contribuyentes en jurisdicción del Municipio de que se trate, pero sin considerar como materia gravable las telecomunicaciones. Así al no haber probado la Administración Tributaria Municipal que los ingresos determinados sobre la base presunta a la empresa son consecuencia de una actividad lucrativa distinta de la actividad de telecomunicaciones ejercida en jurisdicción del Municipio Maracaibo del Estado Zulia por la hoy recurrente, y haber ratificado el Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 726 de fecha 23 de mayo de 2002 que C.A.N.T.V. no está sujeta al pago de impuestos municipales por cuanto la materia gravada son las telecomunicaciones este Órgano Jurisdiccional no se aparta de lo decidido en sentencia de nuestro M.T. en fecha 16 de julio de 1996, como solicitan los apoderados del Fisco Municipal, y declara la improcedencia de los reparos formulados a la C.A.N.T.V. y materializados en los actos impugnados, conforme solicitan los apoderados de la recurrente, desestimando los alegatos del Fisco Municipal. Así se declara.

Declarada la improcedencia de los reparos formulados, por vía de consecuencia lo son los conceptos determinados por concepto de impuesto y multa, estimando oportuno advertir este Tribunal, que de haber resultado procedentes los reparos formulados, la sanción debió imponerse conforme a lo pautado en la Ordenanza respectiva y no con base al Código Orgánico Tributario, ya que es el Municipio que cumpliendo las formalidades pertinentes, debe establecer en la Ordenanza no sólo el hecho generador sino las sanciones que son aplicables al producirse el incumplimiento respectivo, observando lógicamente la proporcionalidad necesaria entre la infracción cometida y la sanción a imponer, ya que la finalidad de las sanciones no es aumentar la recaudación sino desestimar el incumplimiento de obligaciones y deberes tributarios. Así se decide.

En lo tocante a la contribución al Cuerpo de Bomberos, el Tribunal advierte que conforme al principio de legalidad, una exacción no sólo debe estar concebida en sus elementos constitutivos en una Ley u Ordenanza, sino que su creación, organización, recaudación y exigencia debe ser producto del ejercicio de un poder tributario expreso, que bajo la concepción y técnica constitucional de la reserva legal tenga como materia imponible actos, negocios jurídicos o manifestaciones de riqueza atribuidas al ente público, que pretenda ser titular del derecho que deriva a percibir la contribución correspondiente una vez verificado el hecho imponible, que marca el inicio de la concreción de la sujeción pasiva de los agentes económicos incidida. En consecuencia, de la revisión a los documentos que cursan en autos se evidencia que la actuación del Municipio Maracaibo del Estado Zulia en lo que concierne a la contribución en referencia colide con lo dispuesto en los artículos 117 y 118 de la Constitución de , 1961, en concordancia con lo previsto en los artículos 29, 31 ordinal 5° ejusdem, y por tanto si bien como sostienen los apoderados del Fisco Municipal, este Tribunal carece de competencia para declarar la inconstitucionalidad de normas, no es menos cierto que está obligado a desaplicar las disposiciones que colidan con la Carta Magna, antes con fundamento en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, y actualmente con base en lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por tal motivo, y compartiendo lo decidido por la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa en sentencia de fecha 24 de octubre de 1996 mediante la cual se inaplica en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad las disposiciones contenidas en los artículos del 62 al 66 de la Ordenanza sobre Fundación Cuerpo de Bomberos dictada por el extinto Concejo Municipal del Distrito Miranda del Estado Zulia

(sic).

V

DE LA COMPETENCIA

Debe esta Sala determinar su competencia para conocer la solicitud de revisión planteada y al respecto observa que, conforme con lo establecido en el artículo 336, numeral 10, de la Constitución, la Sala Constitucional tiene atribuida la potestad de “(…) revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva (…)”.

Asimismo, en fallo N° 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: “Corpoturismo”), esta Sala determinó su potestad extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, de revisar las siguientes decisiones judiciales:

(…) 1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.

2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.

4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional (…)

.

En el mismo sentido, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuyó a esta Sala la competencia para el ejercicio de la revisión constitucional, en su artículo 25, numerales 10, 11 y 12, en la forma siguiente:

(…) 10. Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales.

11. Revisar las sentencias dictadas por las otras Salas que se subsuman en los supuestos que señala el numeral anterior, así como la violación de principios jurídicos fundamentales que estén contenidos en la Constitución de la República, tratados, pactos o convenios internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República, o cuando incurran en violaciones de derechos constitucionales.

12. Revisar las sentencias definitivamente firmes en las que se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad de las leyes u otras normas jurídicas, que sean dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República (…)

.

Ahora bien, visto que en el caso de autos se pidió la revisión de un fallo definitivamente firme emanado del Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, esta Sala declara su competencia para el conocimiento de la misma. Así se decide.

VI

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Solicitó el actor a esta Sala Constitucional el ejercicio de la facultad de revisión concedida por el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y consagrada en el artículo 25.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con respecto a la sentencia dictada por el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, N° 952 del 14 de agosto de 2002, relativa al recurso contencioso administrativo ejercido por la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV) contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones de la Dirección de Rentas del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, Nos. 067-98 y 068-98, ambas del 13 de febrero de 1998.

Alegó el solicitante que la sentencia objeto de la solicitud de revisión constitucional, contiene un “error grotesco” por cuanto la misma “(…) es absolutamente disconforme con el criterio sustentado por esta Sala, en cuanto a la potestad que tienen los Municipios de gravar las actividades de telecomunicaciones realizadas en su jurisdicción, a través del impuesto a las actividades económicas (…)”.

Ahora bien, la jurisprudencia hasta la fecha ha sido reiterada en señalar la facultad discrecional de esta Sala Constitucional de revisar sentencias emanadas de otras Salas del M.T. de la República, así como de otros tribunales de la República, todo lo cual fue recogido expresamente por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en los términos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, en sentencia de esta Sala, N° 562 del 22 de abril de 2005, caso: “Mark Si Ming”, se señaló lo siguiente:

“(…) la sentencia antes referida al caso Corpoturismo señaló que dicha norma constitucional –que consagra la facultad de revisión como discrecional– es ‘(…) una potestad estrictamente excepcional, extraordinaria y discrecional (…)’, por ello ‘(…) en lo que respecta a la admisibilidad de tales solicitudes de revisión extraordinaria esta Sala posee una potestad discrecional de admitir o no admitir el recurso cuando así lo considere’, así ‘(…) la Sala puede en cualquier caso desestimar la revisión «(…) sin motivación alguna, cuando en su criterio, constate que la decisión que ha de revisarse, en nada contribuya a la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales » (…)”.

Luego de examinar el fallo objeto de la solicitud de revisión formulada a la luz de lo precedentemente expuesto, esta Sala aprecia que aquel no encuadra en ninguno de los tipos de decisiones a los cuales está restringida la revisión constitucional, y, en definitiva, que la revisión del fallo en nada contribuiría a alcanzar la finalidad de la revisión constitucional, cual es, como se indicó precedentemente, uniformar la interpretación de normas y principios constitucionales.

En este orden de ideas, esta Sala advierte que la solicitud de revisión planteada evidencia, únicamente, el desacuerdo de la parte actora con la decisión cuya revisión se pretende, y no algún criterio de esta Sala que realmente altere la uniforme interpretación y aplicación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni alguna interpretación u omisión de aplicación de alguna norma o principio constitucional que atente contra la supremacía y efectividad de la Carta Magna.

En efecto –como lo indicaron los representantes de la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV) en su escrito de oposición de a la solicitud de revisión constitucional del 17 de mayo de 2006–, la sentencia en cuestión se dictó conforme al marco jurídico vigente para el momento de la decisión y los períodos fiscales 1996 y 1997, respecto de los cuales se dictaron los actos sujetos a impugnación, creando expectativas válidas de derechos en la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), independientemente que, con posterioridad, la jurisprudencia de este Alto Tribunal haya introducido nuevos criterios a considerar en el análisis del caso planteado (Vid. sentencias de esta Sala, Nos. 285 del 4 de marzo de 2004, caso: “Franklin Duno Petit”; 1.453 del 3 de agosto de 2004, caso: “Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela, CANTV”); y, 1.403 del 4 de julio de 2007, caso: “Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela, CANTV”), o existan impugnaciones pendientes por resolver contra lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (publicada en Gaceta Oficial N° 36.970 del 12 de junio de 2000), equivalente al actual artículo 155 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (publicada en Gaceta Oficial, Extraordinario, N° 6.015 del 28 de diciembre de 2010, reimpresa por error material en Gaceta Oficial N° 39.610 del 7 de febrero de 2011).

Es de resaltar que pretender la aplicación de criterios jurisprudenciales de esta Sala Constitucional a situaciones fácticas anteriores, resulta contrario al principio de irretroactividad previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido se pronunció esta Sala en sentencia N° 3.057 del 14 de diciembre de 2004 (caso: “Seguros Altamira C.A.”), al entender vulnerados derechos o principios jurídicos fundamentales, tales como la seguridad jurídica y la confianza legítima, “(…) cuando se le dé eficacia retroactiva (…) a situaciones jurídicas o fácticas que surgieron con anterioridad al cambio pero cuyo litigio se resuelve con base en dicha mutación de criterio jurisprudencial (…)”.

Por tal motivo, esta Sala considera oportuno insistir que la revisión constitucional no constituye, y no debe ser entendida y empleada, como un medio ordinario de impugnación o como una nueva instancia en los procesos cuyas decisiones son sometidas a revisión, sino como un mecanismo procesal constitucional excepcional, extraordinario y discrecional, que se encuentra limitado a unos supuestos claramente establecidos, en ninguno de los cuales –como se indicó ut supra– encuadra la decisión objetada en esta oportunidad, razón por la cual esta Sala debe declarar no ha lugar la solicitud de revisión planteada. Así se decide.

VII

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara NO HA LUGAR la solicitud de revisión planteada por el abogado J.S.G.G., actuando con el carácter de apoderado judicial del MUNICIPIO MARACAIBO del Estado Zulia, contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, N° 952 del 14 de agosto de 2002, que declaró “(…) CON LUGAR el recurso contencioso administrativo ejercido por los ciudadanos J.D.P., L.P.M., A.R.V.d.V. y otros, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones (de la Dirección de Rentas del Municipio Maracaibo del Estado Zulia) Nos. 067-98 y 068-98, ambas de fechas del (sic) 13 de febrero de 1998 (…)”.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 26 días del mes de junio de dos mil doce (2012). Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 05-2434

LEML/