Sentencia nº 01799 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 20 de Noviembre de 2003

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z. EXP. Nº 14.298

Mediante escrito presentado el 15 de enero de 1998, el abogado H.B.L., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 13.946, actuando en representación de la sociedad mercantil NAVIERA PACÍFICO, C.A., inscrita en fecha 25 de agosto de 1983 por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el Nº 27, Tomo 102-A-Sgdo, interpuso por ante este Tribunal recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio Nº DM-CJ-1054-01, emanado del Ministro de Transporte y Comunicaciones el 15 de julio de 1997, mediante el cual se declaró improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por la identificada compañía contra el Oficio Nº DM/DGSTACUAT/97-159 de fecha 14 de febrero de 1997, a través del cual se declaró improcedente la queja interpuesta por la precitada sociedad mercantil contra la conducta omisiva de la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.

En fecha 20 de enero de 1999, se dio cuenta en la Sala y se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto del 5 de febrero de 1998, visto el recurso interpuesto y en atención a la solicitud en éste contenida, relativa a la realización de una consulta prejudicial ante el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena de los artículos 1, 2 y 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, la Sala acordó, a tenor de lo previsto en los artículos 32 y siguientes de la Ley Aprobatoria del Protocolo Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, ordenar la consulta respectiva ante el referido Tribunal, remitiéndole copia del escrito contentivo del recurso interpuesto y de la Resolución Nº DM-CJ-1054-01, de fecha 15 de julio de 1997, emanada del Ministro de Transporte y Comunicaciones.

El 27 de febrero de 1998, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 25 de marzo de 1998, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto cuanto ha lugar en derecho, ordenó la notificación del Fiscal General de la República y del Procurador General de la República, la publicación del cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y oficiar al Ministro de Transporte y Comunicaciones solicitándole la remisión del expediente administrativo.

Posteriormente, el 26 de mayo de 1998, visto el oficio No. DM/ACT/98-616 de fecha 21 de mayo de 1998, suscrito por el Ministro de Transporte y Comunicaciones, anexo al cual remitió el expediente administrativo que guarda relación con la presente causa, se ordenó formar pieza separada con el mismo y agregarlo al expediente judicial.

El 2 de junio de 1998, el Juzgado de Sustanciación emitió el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado el 9 de junio de 1998 por la abogada M.E.S.F., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 59.778, actuando en representación de la sociedad mercantil recurrente, siendo consignada su publicación el día 11 del mismo mes y año por la abogada M.F.Z., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 32.501.

Por escrito presentado el 23 de julio de 1998, el abogado H.B.L., actuando con el carácter antes indicado, solicitó la apertura del lapso probatorio e indicó los hechos sobre los cuales recaerían las pruebas de su representada.

En fecha 14 de julio de 1998 se abrió la causa a pruebas, y el día 23 del mismo mes y año, la abogada M.F. Zajía apoderada judicial de la parte recurrente, presentó escrito de promoción de pruebas.

Mediante auto de fecha 5 de agosto de 1998, el Juzgado de Sustanciación visto el escrito presentado por la compañía Naviera Pacífico, C.A., admitió las pruebas documentales indicadas en el capítulo III, y en el capítulo I, apartes (i), (ii), (iii), (iv) y (v) del mencionado escrito de promoción de pruebas; asimismo, admitió cuanto ha lugar en derecho la prueba de exhibición solicitada en el capítulo I aparte (ii) y, en consecuencia, acordó solicitar a la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, la exhibición de lo indicado en el capítulo mencionado, al quinto día de despacho siguiente a su intimación por boleta.

A través de diligencia presentada el 29 de septiembre de 1998, la abogada M.F.Z. actuando en representación de la accionante, solicitó al Juzgado de Sustanciación prorrogara el lapso de evacuación de pruebas conforme a lo previsto en el artículo 127 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, toda vez que no había sido evacuada la prueba de informes promovida.

Posteriormente, el 7 de octubre de 1998, la abogada arriba identificada, desistió de la solicitud de prórroga del lapso de evacuación de pruebas, por cuanto la prueba de exhibición promovida por su mandante había sido evacuada en tiempo hábil para ello.

Esa misma fecha, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de exhibición en relación con el documento intitulado “Necesidad de Reformar el M.L.T. que afecta al Sector Marítimo Venezolano”, requerido en el escrito de promoción de pruebas de la parte accionante, compareció el ciudadano Markov Mikas Mirko en su carácter de Director General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, asistido por los abogados J.M.D. y M.P.G., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 48.895 y 40.380, quien expuso que exhibía y consignaba el referido documento, solicitando además, que el mismo no se tomara en consideración como medio probatorio por no ser un documento público ni privado al no encontrarse firmado por persona alguna.

En el mismo acto el precitado funcionario, solicitó la declaratoria sin lugar del recurso interpuesto, por haberse cumplido el objeto del artículo 9 de la Decisión 314 del Acuerdo de Cartagena, en virtud de la publicación en la Gaceta Oficial Nº 5.263 Extraordinario de fecha 17 de septiembre de 1998 de la reforma de la Ley de Protección y Desarrollo de la M.M.N. y de la reforma de la Ley de Navegación.

Por diligencia de fecha 14 de octubre de 1998, la abogada M.F.Z., actuando con el carácter antes indicado, solicitó el pase del expediente a la Sala, lo cual fue acordado por el Juzgado de Sustanciación el 15 de octubre de 1998.

El 21 de octubre de 1998, se dio cuenta en la Sala, se designó ponente a la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó y se fijó el quinto día para comenzar la relación de la causa.

En fecha 3 de noviembre de 1998, comenzó la relación de la causa.

Mediante diligencia presentada el 17 de noviembre de 1998, la abogada M.F.Z., en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil accionante, consignó copia de la interpretación prejudicial de los artículos 1, 2 y 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, realizada por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en fecha 7 de septiembre de 1998, solicitando además a esta Sala, adoptar la interpretación formulada por el referido Tribunal, así como, realizar los trámites necesarios a fin de lograr el pronto envío del original de la precitada consulta para su inserción en los autos del presente expediente.

El 18 de noviembre de 1998, fue recibida por la Sala la interpretación prejudicial antes aludida del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, y en esa misma fecha, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, comparecieron las partes y consignaron sus respectivos escritos.

En fecha 26 de noviembre de 1998, la abogada Lennia Suarez Balza, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 26.386, actuando en representación de la República de Venezuela, solicitó que no fuera considerado por la Sala el contenido de la diligencia presentada por la abogada M.F.Z. el 17 de noviembre de 1998, por cuanto la representación de la República se vio privada de realizar el correspondiente análisis de la decisión emitida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina antes de la oportunidad del acto de informes, estableciéndose de este modo una desigualdad procesal que causó la indefensión de la República de Venezuela.

Posteriormente, en diligencia presentada el 25 de enero de 1999, la abogada M.F.Z. actuando con el carácter acreditado en autos, solicitó a la Sala habilitar el tiempo necesario a los fines que su representada interpusiera escrito de oposición a las consideraciones expuestas por la representante de la República de Venezuela en la diligencia presentada el 26 de noviembre de 1998.

Ese mismo día la Sala acordó la petición formulada por la parte actora de conformidad con el artículo 192 del Código de Procedimiento Civil, y la representante de la compañía recurrente presentó escrito mediante el cual solicitó a la Sala desestimar el contenido de la diligencia presentada por la Procuraduría General de la República y adoptar la interpretación prejudicial emitida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, por así disponerlo el artículo 31 del Tratado de Creación de dicho Tribunal.

En fecha 26 de enero de 1999, se dijo “Vistos”.

Por auto de fecha 18 de enero de 2000 se designó ponente al Magistrado L.I.Z..

Mediante diligencias presentadas el 6 de abril de 2000 y el 13 de febrero de 2001, la abogada M.F.Z. apoderada de la recurrente solicitó a esta Sala procediera a dictar sentencia.

En fecha 15 de febrero de 2001, por cuanto el 27 de diciembre de 2000 se incorporaron a este Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados Y.J.G. y Hadel Mostafá Paolini, y fue ratificado el Magistrado L.I.Z., se procedió a la instalación de la Sala Político Administrativa y se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba.

Por diligencia presentada el 5 de febrero de 2002, la abogada M.F.Z. reiteró la solicitud expuesta por ella en las diligencias consignadas los días 6 de abril de 2000 y 13 de febrero de 2001, relativas a la solicitud de pronta decisión en el presente caso; y en fecha 15 de enero de 2003, el abogado J.C.B.P., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 64.246, actuando igualmente en representación de la sociedad mercantil accionante, reiteró el requerimiento antes realizado por su coapoderada.

- I - ANTECEDENTES DEL CASO

El 18 de febrero de 1992, fue publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 102, la Decisión 314 dictada por la Comisión del Acuerdo de Cartagena, referente a la libertad de acceso a las cargas transportadas por vía marítima y a las políticas para el desarrollo de la marina mercante del grupo andino.

En dicha decisión se estableció la libertad de acceso a las cargas transportadas por vía marítima que genere el comercio exterior de los países de la subregión, conforme a los requisitos y condiciones que se consagran en la misma (artículo 1).

De esta forma, para la eliminación de las restricciones, exclusiones o reservas de carga existentes a favor de buques que navegaran bajo bandera nacional de los países miembros o empresas asociadas, fletadas u operadas por empresas de transporte marítimo de la subregión, se estableció un calendario en el artículo 2 de la referida Decisión 314, de conformidad con el cual, para el 31 de diciembre de 1992, ya no existirían restricciones de ese tipo.

Asimismo, toda vez que los países desarrollados aplican beneficios y subsidios a favor de sus empresas de transporte marítimo, en la Decisión 314 se previó la adopción de medidas de incentivo por parte de los países de la subregión, que permitieran a sus empresas de transporte marítimo enfrentar la competencia internacional, estableciéndose al efecto en el artículo 9 de la misma, un listado de acciones que podían ser ejercidas por los países miembros para lograr incrementar la competitividad de las empresas de transporte marítimo subregionales.

El 15 de abril de 1996, el ciudadano A.D.V., actuando en nombre de la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A., dirigió una comunicación al Contralmirante J.G.Q.T., Director General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, en la que exponía la situación de la referida empresa naviera y resaltaba que en esos momentos no existían incentivos para abanderar en Venezuela, pues por el contrario las leyes laborales, los costos de registro, impuestos de venta y demás gastos de nacionalización hacían “la idea de nacionalizar con bandera de Venezuela, una imposibilidad económica”.

En fecha 29 de abril del mismo año, el mencionado Presidente de la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A., envió una nueva comunicación al Director General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, manifestando que la empresa naviera por él representada había suscrito un acuerdo de cooperación con la compañía naviera noruega GEARBULK, LTD, a los efectos de atender el tráfico entre los puertos de la costa oeste de los Estados Unidos y Canadá y los puertos venezolanos. Indicando además, que habían tenido noticias de que la empresa brasileña NORSUL había “anunciado igualmente el servicio a Venezuela (cuando tengan buque) amparados en: -Fletes más bajos (dumping) -No existencia de la Ley de Protección de la M.M. en Venezuela, lo cual les permite tocar en Venezuela sin ninguna restricción.”

Con base en lo expuesto, en la señalada comunicación la empresa Naviera Pacífico, C.A., solicitó a la referida Dirección del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, analizar “la posibilidad de dar apoyo a nuestra empresa, para que Naviera Pacífico pueda continuar operando competitivamente al igual que lo ha hecho en el pasado, y que NAPAC no se envuelva en una guerra de fletes que sólo contribuirán a propiciar la desaparición de nuestra empresa”.

Posteriormente, el 6 de junio de 1996, el Presidente de la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A., dirigió una comunicación al Contralmirante J.G.Q.T. en la que ratificaba los planteamientos realizados por él en la carta de fecha 15 de abril de 1996.

A su vez, el 1º de octubre de 1996, el identificado ciudadano A.D.V., dirigió una comunicación al Director General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, Markov Mikas Mirko, por medio de la cual resumía el contenido de las comunicaciones que había dirigido a dicho órgano con anterioridad, y solicitaba expresamente lo siguiente: “1. Que esa Dirección excluya a la empresa naviera brasileña NORSUL de toda posibilidad de transportar carga en la ruta asignada a Naviera Pacífico, porque la normativa brasilera en materia de reserva de carga excluye a las empresas navieras de la subregión andina de toda posibilidad de transportar carga originada por el comercio exterior de ese país en determinados tráficos que interesan a la actividad naviera de Venezuela. 2. Que esa Dirección aplique en su totalidad la normativa de reserva de carga establecida en la Ley de Protección”.

El 8 de noviembre de 1996, el abogado H.B. León interpuso por ante la Junta del Acuerdo de Cartagena, una solicitud con la finalidad que ese organismo ejerciera las potestades de oficio que le otorga el artículo 23 del Tratado que crea el Tribunal Andino de Justicia y emitiera un dictamen motivado, ordenando a las autoridades competentes venezolanas el cumplimiento de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, solicitud ésta que fue respondida por el Jefe del Departamento de Integración Física de la Junta del Acuerdo de Cartagena, mediante una comunicación enviada vía fax el 24 de enero de 1997, en la que se le informaba al mencionado abogado los resultados del proceso de consulta realizada por esa Institución relacionado con la aplicación del capítulo II de la Decisión 314 antes mencionada que motivó la solicitud del apoderado de la compañía recurrente. En fecha 24 de enero de 1997, el abogado H.B.L. actuando en representación de la sociedad mercantil accionante, interpuso por ante el Ministro de Transporte y Comunicaciones, queja de conformidad con lo previsto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, contra la presunta conducta omisiva de la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, al abstenerse, a su decir, de resolver las solicitudes de fechas 15 de abril, 29 de abril, 6 de junio y 1º de octubre de 1996, interpuestas por la referida sociedad mercantil ante la Dirección antes identificada, y de cumplir con la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, solicitando además, que se impusiera a la señalada Dirección la multa prevista en el artículo 100 eiusdem.

El 14 de febrero de 1997, el Ministro de Transporte y Comunicaciones M.O.G., emitió el acto Nº DM/DGSTACUAT/97-159, mediante el cual declaró improcedente la queja antes referida.

En fecha 7 de marzo de 1997, el precitado abogado actuando en representación de la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A., interpuso recurso de reconsideración contra el acto administrativo identificado en el párrafo anterior; posteriormente, el 15 de julio de 1997, el Ministro de Transporte y Comunicaciones, respondió el recurso administrativo interpuesto mediante el acto Nº DM-CJ-1054-01, el cual constituye el objeto del recurso contencioso administrativo ejercido ante esta Sala.

- II -

DEL ACTO RECURRIDO

El presente proceso es dirigido contra el acto administrativo signado con el Nº DM-CJ-1054-01, emanado del Ministro de Transporte y Comunicaciones el 15 de julio de 1997, mediante el cual se declaró improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A. contra la decisión Nº DM/DGSTACUAT/97-159, de fecha 14 de febrero de 1997, que declaró improcedente la queja interpuesta por la accionante el 24 de enero de 1997. La declaratoria de improcedencia del recurso de reconsideración en referencia, fue realizada en el acto impugnado con base en los siguientes razonamientos:

1. En relación a la supuesta violación del derecho de petición y oportuna respuesta, derivada de la falta de respuesta de las solicitudes realizadas por la compañía recurrente los días 15 y 29 de abril y 6 de junio de 1996, en el acto impugnado se expresó que ese Despacho constató que la empresa Naviera Pacífico, C.A., dirigió varias solicitudes a la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático, las cuales fueron respondidas en su debida oportunidad mediante la celebración de reuniones oficiales en ese Despacho, los días 26 de mayo de 1995, 12 de abril de 1996 y 23 de octubre de 1996, entre otras, así como a través del Oficio Nº 0008 de fecha 29 de mayo de 1995, en el cual se había explicado el marco legal aplicable en materia de reserva de carga, a la luz de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, y mediante comunicación Nº 1.195, de fecha 24 de octubre de 1996, a través de la cual fueron respondidos los planteamientos hechos por la empresa.

2. En cuanto al incumplimiento de la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático de las medidas de incentivo a que se contrae el artículo 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, en el acto impugnado se señaló, que esa Dirección había realizado consultas y trabajos con otros organismos de la Administración Pública Nacional competentes en la materia, siguiendo las directrices previstas en la Decisión 314 del Acuerdo de Cartagena con el fin de “armonizar políticas de flexibilidad en el registro de naves, exenciones de impuestos y sistemas de doble registro”.

   Asimismo, se refirió en el proveimiento recurrido, que a nivel internacional la autoridad marítima venezolana, había venido actuando con organismos supranacionales a los fines de desarrollar e implementar medidas de incentivo a favor de la marina mercante nacional, todo ello a los fines de cumplir con el artículo 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

3. En relación con la existencia de un plazo para la adopción de las medidas de incentivo previstas en el mencionado artículo 9, el Ministro de Transporte y Comunicaciones ratificó lo expuesto en el acto objeto del recurso de reconsideración, en el sentido de considerar que conforme a la precitada Decisión no existía un plazo para la implementación de las medidas de incentivo, y que además, no era condición para la vigencia del libre acceso de cargas, que los países miembros del Acuerdo de Cartagena hubieran instaurado las medidas en referencia, pues según se desprende del artículo 2 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, el libre acceso a las cargas debía realizarse en forma gradual, eliminándose las restricciones, exclusiones y reservas de cargas a más tardar el 31 de diciembre de 1992, sin que ello estuviera supeditado a la adopción de las medidas de incentivo.

   En concatenación con lo anterior, en el acto impugnado se cita parcialmente el contenido del artículo 9 de la Decisión 314, indicándose que debía concluirse “que en ninguno de los apartes del artículo en referencia, ni en todo el texto comunitario aparece plazo alguno para la adopción de estas medidas por parte de los países miembros, y así como se expresa en el acto impugnado, la Decisión 314 en este artículo 9º utiliza el verbo adoptar en futuro, así como en los demás artículos (propender, revisar), con lo cual efectivamente no se determina fecha límite para cumplir con sus previsiones”.

4. Por último, en cuanto al alegato de que la compañía brasileña “NORSUL” prestase el mismo servicio de transporte que la compañía recurrente y a fletes más bajos en condiciones de dumping, se consideró en el acto impugnado, que la compañía Naviera Pacífico, C.A. no había aportado prueba alguna para constatar la veracidad de dicho alegato, limitándose a referir “que ha tenido noticias que NORSUL ha anunciado su servicio a Venezuela”.

   - III -

   ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDANTE

   La sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A. solicita que con sujeción a la interpretación realizada por el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena sobre las normas contenidas en los artículos 1, 2 y 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena sobre L. deA. a las Cargas Transportadas por Vía Marítima y Políticas para el Desarrollo de la M.M. delG.A., y conforme a los alegatos que a continuación se exponen resumidamente, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nº DM-CJ-1054-01 emanado del Ministro de Transporte y Comunicaciones en fecha 15 de julio de 1997, y consecuentemente, se declare que la reserva de carga dispuesta en la Ley de Protección y Desarrollo de la M.M. se encuentra en pleno vigor y efecto hasta tanto no se dicten las medidas de incentivo previstas en la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

   Como fundamento de tales peticiones expone lo siguiente:

   Alega la compañía recurrente, que la protección del sector marítimo y, en particular, de la marina mercante supone ingresos que tienen efectos favorables en la balanza de pagos, por lo que a fin de desarrollar sus marinas mercantes y corregir o disminuir al máximo los desequilibrios en la interrelación de unas flotas con otras, muchos países han adoptado diferentes medidas de protección e incentivo del sector marítimo y, por ende, de sus flotas.

   En concatenación con lo anterior, indica que Venezuela en comparación con el resto de los países de la comunidad internacional, inició tardíamente la puesta en práctica de mecanismos de protección y desarrollo de su marina mercante, optando por las figuras de reserva de carga y restricciones de cabotaje, previstas en la Ley de Protección y Desarrollo de la M.M. y su Reglamento.

   Además, expone que la reserva de carga consagrada en la mencionada ley, es un beneficio conforme al cual se reserva a los buques mercantes de bandera nacional el transporte del cincuenta por ciento (50%) de la carga general de quienes exporten o importen mercancías, siempre y cuando tales buques cumplan con los requisitos y exigencias a que se contrae el artículo 7 de la precitada ley.

   Asimismo, refiere que uno de los fines del Acuerdo de Cartagena, era eliminar las barreras comerciales existentes entre los países de la subregión andina y propender al mejoramiento del nivel competitivo de los países miembros y de la subregión en su conjunto, por lo que “se hizo perentorio suprimir las restricciones que existían entre los Países Miembros en materia de transporte marítimo internacional, lo que requería, como contrapartida, el diseño de un sistema de protección e incentivos que equilibrase los efectos adversos que generaban las medidas adoptadas contra las antiguas políticas restrictivas”.

   Señala a su vez, que en virtud de lo anterior, la Comisión del Acuerdo de Cartagena dictó el 4 de abril de 1991 la Decisión 288, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 80 de esa misma fecha y en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.284 Extraordinario de fecha 28 de junio de 1991, mediante la cual “se dispuso la libertad de acceso para la carga originada en y destinada a la subregión andina por vía marítima, es decir, al movimiento mercante intra regional que transporta cargas en buques propiedad de, fletados u operados por compañías navieras de los Países Miembros y de terceros países”. Continua señalando, que por efecto de la aplicación de la mencionada decisión, en Venezuela quedó derogado parcialmente el régimen de reserva de carga previsto en la Ley de Protección y Desarrollo de la M.M., por cuanto se eliminó dicha reserva para las cargas de importación o exportación provenientes de y con destino a Colombia, Perú, Ecuador y Venezuela, y con ciertas condiciones a Bolivia, de modo que el transporte de carga podía ser realizado por buques de cualquier bandera.

   A su vez expone, que en virtud que la situación descrita constituía un régimen restringido a la subregión andina, la Comisión del Acuerdo de Cartagena dictó el 6 de febrero de 1992, la Decisión 314, en la que dispuso la libertad de acceso para cualquier carga transportada entre puertos de países de la subregión y de terceros países y viceversa, pretendiéndose así la eliminación de la reserva de carga, sin embargo, aclara la recurrente, que visto el impacto que tal eliminación tendría en el sector marítimo subregional, la propia Decisión condicionó el establecimiento de la libertad de acceso a las cargas transportadas por vía marítima que generase el comercio exterior de los países de la subregión andina, al principio de reciprocidad y a que los países adoptasen medidas que promovieran el desarrollo de las empresas de transporte marítimo de la subregión y les permitieran enfrentar la competencia internacional.

   En concatenación con lo anterior, indica que con fundamento en las Decisiones 314 y 390 se dictó la Resolución de la Junta del Acuerdo de Cartagena Nº 422, en la que se reguló el procedimiento destinado a la aplicación comunitaria del principio de reciprocidad en el transporte marítimo subregional.

   De igual forma refiere, que en el considerando séptimo de la Decisión 314, se condicionó la eliminación de la reserva de carga al establecimiento por parte de los países miembros de las medidas de incentivo previstas en su artículo 9, al expresarse lo siguiente:

   que al eliminarse la reserva de carga se debe tener presente que los países o comunidades de países desarrollados han diseñado y tienen en aplicación normas, beneficios y subsidios a favor de sus empresas de transporte marítimo, que no permiten un total juego de las libres condiciones del mercado, por lo que se hace imprescindible adoptar decisiones que otorguen a las empresas de transporte marítimo de la Subregión instrumentos para enfrentar la competencia internacional que les permita lograr una libre, efectiva y equitativa participación en el comercio marítimo internacional

   . (Resaltado de la recurrente).

   También hace referencia la compañía recurrente, a lo previsto en el artículo 1º de la Decisión 314, en el que “Se establece la libertad de acceso a las cargas transportadas por vía marítima que genere el comercio exterior de los países de la Subregión, conforme a los requisitos y condiciones que se consagran en esta Decisión...” (Resaltado de la recurrente).

   Además, aduce, que las medidas de incentivo que prevé la Decisión 314 y que corresponde implementar al Poder Ejecutivo Nacional, debían ser puestas en práctica por la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por ser ésta la autoridad competente en materia de transporte marítimo en Venezuela, lo cual alega no ha ocurrido, perjudicando al comercio marítimo de la subregión y obstaculizando la integración económica.

   En este orden continúa exponiendo, que la eliminación de la protección que implica la reserva de carga debía hacerse de forma gradual, para lo cual la Decisión 314 en su artículo 2 previó un plazo para la eliminación absoluta de las restricciones, exclusiones y reservas de cargas otorgadas por las legislaciones de los países de la subregión a favor de sus buques, el cual había vencido el 31 de diciembre de 1992.

   Acota también, que la obligación impuesta a Venezuela por la Decisión 314 es compleja, es decir, está conformada por dos elementos necesarios, la eliminación de las medidas de protección aludidas, y el otorgamiento de medidas de incentivo, por lo que la supresión de la reserva de carga debía acompañarse de las respectivas medidas de incentivo, las cuales alega, no han sido adoptadas por la mencionada Dirección, incumpliendo así desde hace más de 4 años la obligación en referencia.

   Complementa lo anterior, argumentando que “Como Venezuela no adoptó ni ha adoptado las medidas de incentivo previstas en el artículo 9 de la Decisión 314, resulta lógico concluir que la reserva de carga dispuesta en la Ley de Protección y Desarrollo se encuentra en pleno vigor y efecto”.

   Con base en lo expuesto anteriormente, la demandante concluye, que Venezuela desconoce la Decisión 314, al no poner en práctica las medidas de incentivo que son condición indispensable para la eliminación de la reserva de carga en la subregión, lo cual alega, constituye un incumplimiento inadmisible del ordenamiento jurídico comunitario, cuya aplicación debe prevalecer sobre las normas internas o nacionales.

   Además, aduce que la omisión de Venezuela contraviene el artículo 5 del Tratado de Creación del Tribunal Andino de Justicia (actualmente artículo 4 del Protocolo Modificatorio de ese Tratado) conforme al cual:

   “Los Países miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.

   Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación”.

   En correspondencia con lo antes expuesto, expone que la Decisión 314 es obligatoria para los países miembros del Acuerdo de Cartagena desde el 6 de febrero de 1992, y aplicable a tales países desde el 18 de febrero de ese mismo año, por lo que han transcurrido más de cinco años sin que Venezuela haya dado cumplimiento a las normas de dichas decisión.

   Asimismo, indica, que el incumplimiento de Venezuela a la normativa comunitaria antes señalada se produce por la omisión de sus Poderes Ejecutivo, representado por la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, y Legislativo, al no adoptar respectivamente las medidas administrativas y legislativas a que se refiere el artículo 9º de la Decisión 314.

   En cuanto a la denuncia de violación en virtud de la omisión del Poder Legislativo, indica que el incentivo previsto en el literal a) del artículo 9 de la Decisión 314, referido a la implantación de una política de flexibilización en materia de registro de naves, que comprenda el uso de naves de bandera de conveniencia, segundos registros y otros, requería para su implementación la reforma de la Ley de Navegación publicada en la Gaceta Oficial Nº 21.479 de fecha 9 de agosto de 1944, y de la Ley de Protección y Desarrollo de la M.M..

   A su vez, con relación a las medidas previstas en los literales d) y f) del artículo 9 de la Decisión 314, refiere que en Venezuela no se han realizado los cambios legislativos necesarios para su implementación, puesto que el Poder Legislativo Nacional ha hecho caso omiso a su obligación de adaptar y adecuar la normativa venezolana a las exigencias de la Decisión 314.

   Denuncia también la recurrente, que el Poder Legislativo Nacional tampoco ha sancionado normas en materia laboral que disminuyan las exigencias aplicables a las empresas navieras de transporte marítimo, las cuales afectan su actividad, exponiendo como ejemplo las normas contenidas en los artículos 27 y 333 de la Ley Orgánica del Trabajo.

   Mientras que, con relación a las omisiones que producen el incumplimiento denunciado por parte del Poder Ejecutivo, expone que luego de dictadas las modificaciones aludidas en el párrafo anterior y a los fines de la puesta en marcha de los incentivos en referencia, era necesaria la modificación del Reglamento para la Expedición de Certificado de Matricula, Patentes y Licencias de Navegación y Permisos Especiales, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 21.547 de fecha 28 de octubre de 1944.

   De igual forma, denuncia que respecto a las medidas dispuestas en los literales b), c) y e) de la Decisión 314, referidas a la concesión de créditos a largo plazo para la obtención de buques adecuados a los tráficos, la promoción de consorcios y empresas de transporte marítimo consolidadas para servicios en la subregión y con terceros países y la flexibilización de los controles actuales para la facilitación de transporte marítimo, el Poder Ejecutivo no ha tomado ninguna medida encaminada a la concesión de las mismas.

   Continua exponiendo que el oficio impugnado se encuentra viciado de falso supuesto por contener una interpretación errónea del sentido y alcance de las disposiciones de la Decisión 314, al afirmarse en el mismo que no existe un lapso en la referida Decisión para la adopción de las medidas de incentivo a que alude ese texto comunitario en su artículo 9, y que por tanto, no es condición necesaria para la vigencia del libre acceso a las cargas, la implementación de las medidas aludidas por los países miembros del Acuerdo de Cartagena.

   Reitera a su vez la recurrente, que la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones no ha tomado las medidas de incentivo indispensables para la supresión de la reserva de carga y que en el acto impugnado se refiere como tales a acciones posibles y futuras que ese Despacho adoptaría y a trabajos, consultas y actividades preparatorias a la adopción de las medidas, que no son suficientes para considerar satisfecha la obligación en referencia.

   Por otra parte, la recurrente aduce, que el oficio impugnado se encuentra viciado de nulidad al estar presentes los requisitos de procedencia de la queja interpuesta por su representada, prevista en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que solicita que como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en el presente recurso sea aplicada al Director General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones la sanción de multa prevista en el artículo 100 eiusdem, de conformidad con el mencionado artículo 3 y en atención al derecho de petición y oportuna respuesta previsto en el artículo 67 de la Constitución de la República de Venezuela.

   - IV -

   DE LOS ALEGATOS DE LA

   PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

   La abogada Lennia Suarez Balza, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 26.386, actuando en representación de la República de Venezuela, presentó escrito de informes mediante el cual sostuvo la legalidad del acto impugnado con base en los siguientes alegatos:

1. Expone la representación de la República que el acto impugnado se originó por la queja que interpuso la recurrente el 24 de enero de 1997, con fundamento en la violación del derecho de petición y oportuna respuesta a los planteamientos y solicitudes que ésta había realizado ante la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, en las correspondencias de fechas 29 de abril de 1996, 6 de junio de 1996 y 1º de octubre de 1996, relativos a que la referida Dirección excluyera a la empresa naviera brasileña NORSUL del transporte de carga en la ruta que tradicionalmente tenía asignada Naviera Pacífico, C.A., y a la exigencia de aplicación por parte de la Dirección antes identificada de “la normativa interna sobre la reserva de carga”.

   Al respecto aduce, que la respuesta del Ministerio sobre los pedimentos antes señalados se produjo el 24 de octubre de 1997, indicándosele en la misma a la recurrente, que las solicitudes por ella formuladas serían analizadas a la luz de la normativa comunitaria vigente, es decir, no se produjo una respuesta definitiva sino una respuesta “preparatoria de aquella”, por lo que no incurrió la Administración en una conducta omisiva, ni causó indefensión a la sociedad mercantil solicitante.

   Continua exponiendo, que la Administración al no incurrir en conductas omisivas declaró improcedente la queja presentada por la recurrente el 24 de enero de 1997, “fecha en la cual habían transcurrido los lapsos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para recurrir de las decisiones de la Administración, que ponen fin a un procedimiento, imposibilitan su continuación, causen indefensión o lo prejuzguen como definitivo (art.85 LOPA). Dichos supuestos no se aplican al presente caso, por ello mal podría recurrirse de la señalada respuesta preparatoria de la Administración, y menos aún tener acceso a la jurisdicción Contencioso Administrativa”.

   Prosigue, indicando que contra la improcedencia de la queja resuelta por el ciudadano Ministro, la sociedad Naviera Pacífico, C.A., interpuso recurso de reconsideración, planteando como materia de fondo de dicho recurso el alcance y sentido de las normas de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, lo cual aduce, resulta irregular dentro de la formalidad “instituida y prevista en la Ley para el procedimiento administrativo”.

   A su vez, expone que “el acto original dictado por la Administración en fecha 24 de octubre de 1997, no se encontraba en ninguno de los supuestos de recurribilidad de los actos administrativos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

   2. Con relación a la normativa que rige la materia de transporte marítimo adujo que el régimen de reserva de carga establecido en la Ley de Protección y Desarrollo de la M.M.N., fue reformado por las decisiones comunitarias números 288 y 314, la primera publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.284, Extraordinario, de fecha 28 de junio de 1991 y la segunda en la Gaceta Oficial Nº 4.477, de fecha 14 de octubre de 1992.

   En virtud de las reformas introducidas por las decisiones antes identificadas, expone la representación de la República, que entró en vigencia “la libertad de acceso para la carga originada y destinada, por vía marítima, dentro de la Subregión, a ser transportada por buques de propiedad, fletados u operados por Compañías Navieras de los países miembros y de terceros países. (art. 1 Decisión 288)”.

   Asimismo, refiere que los artículos 2 y 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, prevén lo relativo a la eliminación de las restricciones, exclusiones y reservas de carga, así como las acciones a ser adoptadas por los países miembros del sector.

   En este sentido, destaca que de conformidad con el artículo 10 de la Decisión 314, “Los Países Miembros revisarán sus legislaciones nacionales, con el propósito de establecer reglas de juego claras y precisas que permitan a las empresas nacionales de transporte marítimo de la Subregión consolidar las bases para su competitividad”.

   Referencia ésta que es concatenada por la representante de la República, con las reformas realizadas a la Ley de Navegación, la Ley de Protección y Desarrollo de la M.M.N. y la derogatoria de la Ley de Pilotaje, todas contenidas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.263 Extraordinario de fecha 17 de septiembre de 1998.

   A su vez, resalta que una de las consecuencias de las reformas aludidas, es la flexibilización en materia de registro de buques propiedad de empresas con participación extranjera, como una medida de competitividad para las empresas de transporte marítimo, en virtud de lo cual considera, que carece de sentido el alegato expuesto en su demanda por la recurrente, relativo al incumplimiento de Venezuela por la omisión de sus Poderes Ejecutivo y Legislativo en la adopción de las medidas a las que se refiere el artículo 9 de la citada Decisión 314.

   Ratifica lo expuesto anteriormente, aludiendo a la reforma de los artículos 13 y 15 de la Ley de Navegación, referida a la nacionalidad e inscripción de los buques en el Registro de la M.M.N., así como a la exención establecida en el artículo 152 eiusdem, de los impuestos previstos en la Ley de Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor, y a la exoneración del pago de los derechos de registro en un 75% en las protocolizaciones que se realicen sobre dichos buques.

   De igual forma, expone que “la reforma del artículo 7 de la Ley de Protección y Desarrollo de la marinaM.N. establece la reserva de cargas para su transporte en los buques mercantes nacionales, a que hace referencia la Ley de Navegación, es decir, dando cabida al registro de buques propiedad de empresas con participación extranjera”.

   Asimismo, alega que “en caso de que el Estado Venezolana (sic) hubiese incurrido en algún incumplimiento, por no haber dictado este tipo de medidas, mediante las reformas señaladas en el plazo que alega la recurrente, igualmente dicha circunstancia ha sido superada.

   Por lo expuesto, estima es[e] Despacho que al carecer de contenido los alegatos de la recurrente sobre el fondo del asunto debatido mediante el presente recurso, no existe materia sobre la cual decidir y en consecuencia, solicitamos que así se declare”.

   3. Finalmente, para el caso que la anterior solicitud, relativa a la inexistencia de materia sobre la cual decidir, sea declarada sin lugar, la representante de la República pasó a “emitir la siguiente opinión”:

   Expone que las normas contenidas en las Decisiones 288 y 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, “relativas al libre acceso de las cargas transportadas por vía marítima y políticas para el desarrollo de la marina mercante delG.A., señaladas anteriormente son de obligatorio cumplimiento, por cuanto el régimen de apertura en dicho sector, entró a regir de manera directa, dado que las normas de integración se aplican prioritariamente”.

   Continua, indicando que la eliminación del régimen de las restricciones, exclusiones o reservas de cargas se realizó en los términos señalados en el artículo 2 de la Decisión 314, es decir, dentro de las fechas límites para el cumplimiento de la eliminación de la reserva de carga, y que en lo atinente a las acciones que adoptarían los países miembros previstas en el artículo 9 de la mencionada Decisión, “no se previó plazo alguno, lo cual resulta lógico, si la misma remite al establecimiento de determinadas políticas, y más aún a la revisión de las legislaciones internas, tal como lo señala el artículo 10 ya anteriormente transcrito”, por lo que alega, resulta infundado que la eliminación de las restricción de carga prevista en la Decisión 314, esté sometida “a la materialización de las acciones que acometiera cada País Miembro, relacionadas con sus políticas o normativa, en el sector del transporte marítimo”.

   Por último, expone que en virtud de lo anterior, resulta improcedente y contradictoria la solicitud de la recurrente referida a que se declare que la reserva de carga dispuesta en la Ley de Protección y Desarrollo de la M.M.N., se encuentra en pleno vigor hasta tanto no se dicten las medidas de incentivo; concluyendo así, con base en lo expuesto, que el Ministerio de Transporte y Comunicaciones de la República de Venezuela no incumplió la normativa comunitaria contenida en la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, y que, además, “el fondo del asunto debatido en la presente demanda, no debió ser objeto de un recurso contencioso administrativo de anulación de un acto ilegal, o que causa indefensión al administrado, sino a la interpretación de normas supuestamente quebrantadas”.

   - V - DE LA INTERPRETACION PREJUDICIAL REALIZADA

   POR EL TRIBUNAL DE LA COMUNIDAD ANDINA

   Por oficio Nº 296-S-TJCA-98 de fecha 5 de octubre de 1998, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina remitió a la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Venezuela la interpretación prejudicial por ésta solicitada de los artículos 1, 2 y 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, y la interpretación de oficio de los artículos 3 y 7 ididem, del artículo 1 de la Decisión 288, artículo 3 de la Resolución 422 de la Junta del Acuerdo de Cartagena y de los artículos 3, 5 y 27 del Tratado de Creación del Tribunal.

   En dicha interpretación, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andino arribó a las conclusiones que a continuación se transcriben:

   1. La libertad de acceso a las cargas transportadas por vía marítima generadas en el comercio exterior de los países de la Subregión debe efectuarse dentro del principio de reciprocidad.

   2. Consecuentemente el acceso a las cargas debe concederse en condiciones similares y proporcionales al acceso que se conceda a las empresas de transporte marítimo de la Subregión, incluyendo las naves fletadas u operadas por ellas, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la Decisión 314 y en la Resolución 422 de la Junta del Acuerdo de Cartagena.

   3. Las normas comunitarias expedidas en materia de libertad de acceso a las cargas exigen en contrapartida, mas no como condición de su vigencia, aplicabilidad inmediata, efecto directo y supremacía, que los Países Miembros adopten las necesarias medidas de incentivo a favor del desarrollo de sus respectivas marinas mercantes.

   4. La anterior obligación general impuesta por la normativa comunitaria constituye la contrapartida para compensar la libertad de acceso a la cargas y se dirige a favorecer a las marinas mercantes de la subregión, lo cual se infiere del propio texto del artículo 9 de la Decisión 314.

   5. En el caso de incumplimiento de la adopción de las medidas de incentivo previstas en la Decisión 314, los particulares cuyos derechos resulten afectados podrán acudir ante los tribunales nacionales competentes de conformidad con las prescripciones del derecho interno

   .

   - VI -

   MOTIVACION PARA DECIDIR

   Efectuada la lectura del expediente y analizados los alegatos formulados por los representantes judiciales de la recurrente, así como por la Procuraduría General de la República, pasa esta Sala a decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, para lo cual observa lo siguiente:

1. Previo a emitir cualquier pronunciamiento sobre el fondo del asunto controvertido en el presente proceso, esta Sala advierte que en la oportunidad fijada para la exhibición del documento “Necesidad de Reformar el M.L.T. que afecta al Sector Marítimo Venezolano”, el ciudadano Markov Mikas Mirko, actuando debidamente asistido, en su carácter de Director General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, solicitó a este M.T. que no tomara en consideración como medio probatorio el documento exhibido por no ser un documento público ni privado al no encontrarse firmado por persona alguna.

   Al respecto, observa la Sala que tal como afirma el ciudadano antes identificado, el documento objeto de la prueba de exhibición evacuada en el presente proceso, cuyo original consta a los folios 361 al 376, no se encuentra suscrito por funcionario alguno, por lo que el mismo no puede considerarse un documento administrativo y por ende no goza de la presunción de certeza que emana de los documentos de tal naturaleza.

   De igual forma, estima la Sala que el mencionado documento tampoco puede ser considerado como un documento público, pues no comparte las características de los mismos, por lo que las declaraciones en él contenidas, no pueden tenerse por fidedignas al haber sido desconocido por la Administración y no estar firmado por persona alguna. Así se decide.

2. Determinado lo anterior, advierte la Sala que el presente proceso es dirigido contra el acto administrativo signado con el N° DM-CJ-1054-01, emanado del Ministro de Transporte y Comunicaciones el 15 de julio de 1997, mediante el cual se declaró improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A. contra la decisión N° DM/DGSTACUAT/97-159, de fecha 14 de febrero de 1997, que declaró improcedente la queja interpuesta por la accionante contra la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del mencionado Ministerio.

   Pretende la parte demandante, que esta Sala tomando en consideración la interpretación prejudicial realizada por el Tribunal de Justicia Andino sobre las normas contenidas en los artículos 1, 2 y 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, declare la nulidad del acto impugnado y la vigencia de la Reserva de Carga prevista en la Ley de Protección y Desarrollo de la M.M., hasta tanto se dicten las medidas de incentivo establecidas en la mencionada Decisión 314.

   Así, en virtud de la disímil naturaleza de los pedimentos antes enunciados, esta Sala considera pertinente delimitar el objeto de la presente controversia.

   En este sentido, se advierte que según se desprende de la relación de hechos relatada en el capítulo de antecedentes de la presente decisión, el acto impugnado fue dictado con ocasión del recurso de reconsideración que interpuso la parte actora contra el proveimiento emitido por el Ministro de Transporte y Comunicaciones que declaró la improcedencia de la queja ejercida por la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A.

   La queja se encuentra prevista en nuestro ordenamiento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los términos que a continuación se transcriben:

   Artículo 3º.- Los funcionarios y demás personas que presten servicios en la administración pública, están en la obligación de tramitar los asuntos cuyo conocimiento les corresponda y son responsables por las faltas en que incurran.

   Los interesados podrán reclamar, ante el superior jerárquico inmediato, del retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier procedimiento, trámite o plazo, en que incurren los funcionarios responsables del asunto.

   Este reclamo deberá interponerse en forma escrita y razonada y será resuelto dentro de los quince (15) días siguientes. La reclamación no acarreará la paralización del procedimiento, ni obstaculizará la posibilidad de que sean subsanadas las fallas u omisiones. Si el superior jerárquico encontrare fundado el reclamo, impondrá al infractor o infractores la sanción prevista en el artículo 100 de la presente Ley sin perjuicio de las demás responsabilidades y sanciones a que hubiere lugar

   .

   Pese a la naturaleza que se le ha atribuido al denominarlo en ocasiones “recurso de queja”, la reclamación prevista en el artículo antes transcrito, no comparte los signos distintivos de los recursos administrativos, pues con la misma no se persigue la modificación o revocación de un proveimiento administrativo, sino la determinación de la responsabilidad del funcionario en virtud de omisiones o retardos en la tramitación de asuntos que son de su competencia, de aquí que incluso pueda considerarse como terminología más apropiada de la queja o reclamo.

   De esta forma, la queja o reclamo previsto en el artículo 3 de la Ley antes mencionada, tiene por finalidad denunciar el retardo, omisión o incumplimiento de un funcionario público, de plazos o actuaciones dentro de la tramitación de un procedimiento, a los fines de la imposición de la sanción prevista en el artículo 100 eiusdem.

   Se destaca a su vez, del texto del artículo que prevé la figura en comentario, la posibilidad de continuación del procedimiento en cuyo curso se verifica el retardo o la omisión objeto de la queja, lo cual abona la percepción de ésta como un reclamo o protesta contra la inactividad del funcionario encaminado a la sanción de la conducta de éste, mas no, como un recurso administrativo dirigido a la impugnación y consecuente modificación o revocación de un pronunciamiento previo de la Administración.

   Cabe resaltar además, que el reclamo o queja, debe ser dirigida contra un funcionario en específico, pues lo que se busca es sancionar al sujeto responsable del incumplimiento o retardo en la tramitación de algún asunto, pretendiéndose por esta vía incrementar la eficiencia de la Administración al conminar a los funcionarios que la integran al cumplimiento de los deberes que le corresponden con la celeridad requerida, so pena que le sea impuesta el correctivo pecuniario previsto en el señalado precepto.

   Con la inclusión de la queja en el artículo 3 eiusdem, se configuran dos posibilidades para los particulares afectados por la inactividad de la Administración en la tramitación de algún asunto, la primera de ellas la introducción del recurso administrativo correspondiente ante el silencio negativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 ibidem; y la segunda, la interposición de la queja contra el funcionario responsable prevista en el artículo 3 eiusdem, cuyo ejercicio además no es per se excluyente de la primera posibilidad.

   En el presente caso, conforme se evidencia de los autos, la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A., optó únicamente por la segunda de las posibilidades aludidas, al interponer la reclamación prevista en el artículo 3 de la Ley antes mencionada ante la presunta mora o inactividad de la Administración en la tramitación de las solicitudes por aquella interpuestas, así como en la implantación de las medidas contenidas en el artículo 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

   Así, según se desprende del texto del escrito de queja presentado por la accionante, cuya copia cursa a los folios 122 al 131, son dos las conductas denunciadas en el mismo: la primera, el presunto retardo de la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio antes mencionado, en la tramitación de las solicitudes realizadas por la compañía accionante; y la segunda, la supuesta abstención de dicha Dirección en tomar desde la entrada en vigencia de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, las medidas encaminadas a conceder a las empresas navieras nacionales los incentivos previstos en el artículo 9 de la aludida Decisión.

   Ahora bien, la reclamación realizada por la compañía recurrente, fue declarada improcedente por el Ministro de Transporte y Comunicaciones mediante el acto Nº DM/DGSTACUAT/97-159 de fecha 14 de febrero de 1997, cuya impugnación dio lugar a la emisión del acto objeto de control en el presente proceso.

   Es decir, el objetivo del proceso en curso ante esta Sala, es la revisión de la legalidad del acto que desestimó el recurso de reconsideración ejercido por la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A. contra el proveimiento que decidió la improcedencia de la queja presentada por la precitada compañía, todo lo cual conlleva a la determinación de la procedencia o improcedencia de la queja interpuesta, pues el examen del acto que resolvió el recurso de reconsideración antes mencionado, ineludiblemente acarreará el análisis de la reclamación presentada por la accionante por el presunto retardo de la Administración en la tramitación de las solicitudes por ésta realizadas y en la implantación de las medidas contempladas en la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

   Conforme a lo expuesto, esta Sala pasa de seguidas a analizar la procedencia de los alegatos expresados por la parte accionante en el recurso interpuesto y, por ende, de la queja realizada en sede administrativa contra la Dirección de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.

   3. En cuanto a la denuncia de nulidad del acto impugnado, derivada de la procedencia de la queja interpuesta por la sociedad mercantil recurrente, por la falta de respuesta a las solicitudes realizadas por la compañía accionante, observa la Sala que conforme se evidencia del escrito de queja, cuya copia cursa a los folios 122 al 131 del expediente, el reclamo realizado por la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A. ante el Ministro de Transporte y Comunicaciones, no fue interpuesto contra la conducta de algún funcionario específico de la Dirección de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, sino que se señala genéricamente a la mencionada Dirección, lo cual desvirtúa por completo la naturaleza de la queja consagrada en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues ésta, según se determinó anteriormente, se dirige a la aplicación a determinado funcionario de la sanción que prevé el artículo 100 ibidem.

   Ante tal situación, no existiendo un señalamiento concreto contra un funcionario específico, la queja interpuesta no puede prosperar, pues resulta imposible la aplicación de una sanción disciplinaria en abstracto, sin que se determine previamente al funcionario que incumplió los deberes a su cargo, no bastando a fin de precisar el funcionario cuya actuación se reclama, que ya en sede judicial se haya señalado en el recurso contencioso administrativo interpuesto por ante esta Sala, que se solicitaba la aplicación de la sanción para el “Director General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones”.

   Lo anterior por sí solo resulta suficiente para desestimar la procedencia de la queja interpuesta por la sociedad mercantil accionante ante el Ministro de Transporte y Comunicaciones, no obstante, esta Sala cree conveniente destacar además, que las comunicaciones de fechas 15, 29 de abril, 6 de junio y 1° de octubre de 1996, dirigidas por la compañía accionante a la Dirección antes identificada, fueron respondidas mediante la celebración de reuniones en ese Despacho, lo cual se constata del texto de las propias comunicaciones remitidas por la compañía Naviera Pacífico, C.A., siendo además respondidas tales solicitudes, mediante la comunicación N° 1.195 de fecha 24 de octubre de 1996, emitida en respuesta de los requerimientos realizados por la compañía accionante y cuya existencia se evidencia de la relación de hechos contenida en el acto impugnado, cuya copia cursa a los folios 137 al 144, la cual, al no ser controvertida por la parte accionante, quien además aportó la copia que consta en autos, se tiene como fidedigna.

   Es decir, conforme se desprende de los autos que integran el expediente, las solicitudes realizadas por la sociedad mercantil Naviera Pacífico, C.A, por ante la Dirección General Sectorial del Ministerio de Transporte y Comunicaciones obtuvieron respuesta, por lo que aún cuando se hubiera interpuesto adecuadamente la queja contra un funcionario claramente determinado, no se configuran en el presente caso los supuestos de procedencia de la reclamación prevista en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Por las razones antes expuestas, esta Sala desestima la denuncia bajo análisis, toda vez que no se verificaron en el presente caso los supuestos de procedencia del escrito de queja interpuesto por la falta de respuesta de las solicitudes dirigidas por la compañía recurrente a la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones. Así se decide.

   4. En cuanto a la verificación de los requisitos de procedencia de la queja interpuesta con relación al incumplimiento por parte de la Dirección de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, de la Decisión 314, la Sala advierte, que esta queja, al igual que la relativa a la falta de respuesta a las solicitudes realizadas por la accionante, fue ejercida genéricamente contra la mencionada Dirección, sin que se identificara el funcionario responsable de la omisión denunciada, razón por la cual con base en los razonamientos antes expuestos, en criterio de este M.T. dicha reclamación es improcedente, toda vez que la queja prevista en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos debe ser realizada contra un funcionario público en concreto. Así se decide.

   5. Respecto a la denuncia de falso supuesto del acto recurrido, fundamentada en la desestimación de la queja interpuesta por el presunto incumplimiento de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, sobre la base, a decir de la actora, de una errónea interpretación del sentido y alcance de las normas contenidas en la mencionada Decisión, la Sala observa, sin perjuicio de lo antes expuesto, que el vicio alegado se verifica según la accionante, al afirmarse en el acto impugnado que no era necesario para el levantamiento de la reserva de carga establecida en el Ley de Protección y Desarrollo de la M.M., la implantación de las medidas enumeradas en el artículo 9 de la Decisión 314, y que la adopción de las referidas medidas a diferencia de la eliminación de la reserva de carga, no estaba sujeta a plazo alguno.

   A fin de analizar la denuncia en referencia, la Sala cree conveniente destacar, que la aludida Decisión se refiere a la “L. deA. a las Cargas Transportadas por vía marítima y políticas para el desarrollo de la M.M. delG.A.”, y en ella se establece la libertad de acceso a las cargas transportadas por vía marítima que genere el comercio exterior de los países de la subregión, conforme a los requisitos y condiciones consagrados en la misma.

   A su vez, en el artículo 2 de la mencionada Decisión, se estableció un cronograma conforme al cual debían eliminarse progresivamente las restricciones, exclusiones o reservas de cargas existentes a favor de los buques de bandera nacional de los países miembros o de empresas asociadas o fletados u operados por empresas de transporte marítimo de la subregión, en este sentido el señalado artículo es del tenor siguiente:

   “Artículo 2.- La libertad de acceso a que se refiere la presente Decisión se efectuará dentro del principio de reciprocidad, de forma tal que las restricciones, exclusiones o Reservas de Carga existentes a favor de buques que naveguen bajo bandera nacional de los Países Miembros o empresas asociadas o fletados u operador por empresas de transporte marítimo de la Subregión, se eliminen con arreglo al siguiente calendario:

   1. El transporte entre puertos de los Países Miembros, según lo previsto en la Decisión 288 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

   2. El transporte entre puertos de Países Miembros y puertos de terceros países que se efectúe en buques propiedad, fletados u operados por empresas de transporte marítimo de los Países Miembros, a más tardar el 31 de diciembre de 1991.

   3. El transporte entre puertos de Países Miembros y puertos de terceros países que se efectúe por empresas de transporte marítimo de terceros países a más tardar el 31 de diciembre de 1992

   .

   Asimismo, en dicha decisión, con la finalidad de dotar a las empresas de la subregión de los instrumentos necesarios para enfrentar la competencia internacional, se previó el establecimiento de algunas políticas para el desarrollo de la marina mercante del grupo andino, enumerándose específicamente en el artículo 9 de la Decisión 314, algunas medidas que podían ser implementadas por los países miembros con tal finalidad.

   Concretamente se indica en el señalado artículo lo siguiente:

   Artículo 9.- Para el cumplimiento de los objetivos señalados en el presente Capítulo, los Países Miembros adoptarán acciones tales como:

   a) La implantación de una política de flexibilización en materia de registro de naves, que constituya una alternativa de competitividad para las empresas de transporte marítimo de la Subregión, que comprenda el uso de naves de bandera de conveniencia, segundos registros, y otros;

   b) La concesión de créditos a largo plazo para la obtención de buques adecuados a los tráficos;

   c) La promoción de consorcios y empresas de transporte marítimo consolidadas para servicios en la Subregión y con terceros países;

   d) La implantación de una legislación que libere a las empresas de transporte marítimo de la Subregión de las medidas que afectan su actividad e inciden en sus costos de operación y que se reflejan de modo particular en exigencias de carácter laboral, arancelario y tributario;

   e) La flexibilización de los controles actuales para la facilitación del transporte marítimo;

   f) La flexibilización de las exigencias legales en materia de porcentajes de capital nacional para la constitución de empresas de transporte marítimo, permitiendo de esta forma una mayor participación de capitales extranjeros

   .

   Ahora bien, con ocasión del presente juicio y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 33 Protocolo Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, cuya Ley aprobatoria fue publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.187 Extraordinario del 5 de diciembre de 1997, se solicitó al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, interpretación prejudicial de los artículos 1, 2 y 9 de la Decisión 314 antes mencionada.

   Dicho Tribunal, en la oportunidad de emitir la interpretación prejudicial solicitada, consideró pertinente no sólo interpretar las normas contenidas en los artículos 1, 2 y 9 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y a las cuales se refería la consulta remitida, sino que amplió el objeto de su interpretación incluyendo además de oficio los artículos 3 y 7 de la mencionada decisión; el artículo 1 de la Decisión 288 “L. de acceso a la Carga Originada y Destinada, por Vía Marítima, dentro de la Subregión”; el artículo 3 de la Resolución 422 de la Junta del Acuerdo de Cartagena contentiva del “Reglamento par la Aplicación Comunitaria del Principio de Reciprocidad en el Transporte Marítimo”, y los artículos 3, 5 y 27 del Tratado de Creación del Tribunal.

   Produciendo así, en virtud de la interpretación en referencia las conclusiones transcritas en la parte narrativa de la presente decisión, de acuerdo a las cuales:

   3. Las normas comunitarias expedidas en materia de libertad de acceso a las cargas exigen en contrapartida, mas no como condición de su vigencia, aplicabilidad inmediata, efecto directo y supremacía, que los Países Miembros adopten las necesarias medidas de incentivo a favor del desarrollo de sus respectivas marinas mercantes.

   4. La anterior obligación general impuesta por la normativa comunitaria constituye la contrapartida para compensar la libertad de acceso a las cargas y se dirige a favorecer a las marinas mercantes de la subregión, lo cual se infiere del propio texto del artículo 9 de la Decisión 314.

   En este sentido, conforme a lo previsto en el punto 3 de las conclusiones citadas supra, la aplicabilidad de la libertad de acceso a las cargas transportadas por vía marítima que genere el comercio exterior de los países de la subregión, establecida en el artículo 1 de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, no estaba supeditada a la adopción de las medidas previstas en la misma Decisión para proteger a las marinas mercantes nacionales de los efectos perjudiciales que el levantamiento de las reservas de cargas y otras restricciones podría tener en su desempeño económico.

   Es decir, contrariamente a lo alegado por la parte recurrente, no es condición necesaria para el libre acceso a las cargas, la implantación de las medidas aludidas por los países miembros del Acuerdo de Cartagena.

   De aquí que la aplicación del criterio establecido en la interpretación prejudicial realizada por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en el presente caso, produce como consecuencia la improcedencia de la denuncia de falso supuesto realizada por la parte accionante relativa a la errónea interpretación en el acto impugnado de la normativa andina antes mencionada, en virtud que según se establece en el mismo, no era condición indispensable para la aplicación de la libertad de acceso de cargas prevista en la Decisión 314, la adopción de las medidas que se enuncian en el artículo 9 de la mencionada Decisión.

   Cabe destacar además, que tampoco se establece en la interpretación prejudicial de las normas de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, la existencia de un plazo perentorio para el establecimiento de las medidas dirigidas a la promoción e incentivo de las marinas mercantes nacionales de los países miembros, por lo que si bien la realización de las acciones tendientes a su implementación, debe realizarse como contrapartida del levantamiento de las reservas de cargas existentes a favor de las empresas navieras de los países pertenecientes a la subregión, y dentro de un plazo razonable compatible con los objetivos previstos en la señalada Decisión, no puede considerarse errónea la interpretación realizada por el Ministro de Transporte y Comunicaciones, de conformidad con la cual no se establecía de manera expresa en la Decisión 314 un plazo para la implantación de las medidas antes indicadas.

   Como consecuencia de lo antes expuesto, debe colegir esta Sala que el criterio expuesto en el acto impugnado relativo a la aplicación de la libertad de cargas, prevista en el artículo 1 de la Decisión de 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, y a la inexistencia de un plazo determinado para el establecimiento de las medidas previstas en el artículo 9 ibidem, no constituye una errónea interpretación de dicha normativa andina, siendo por ende improcedente la denuncia de falso supuesto realizada por la parte actora. Así se decide.

5. Desestimadas las denuncias realizadas contra el acto impugnado, observa la Sala que en el cuerpo de la demanda interpuesta, la recurrente también alega el presunto incumplimiento de Venezuela de la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, por la omisión de su Poder Ejecutivo y de su Poder Legislativo, al no adoptar respectivamente las medidas administrativas y legislativas a que se refiere el artículo 9 de la Decisión antes mencionada.

   Aún cuando tales denuncias pueden ser realizadas ante la Secretaría General de la Comunidad Andina y subsiguientemente ante el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, conforme a los mecanismos previstos en el Protocolo modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, así como también, mediante el ejercicio de acciones específicas por ante los tribunales venezolanos, como se dejó sentado anteriormente, el asunto ventilado en el presente juicio es otro, cual es la resolución del recurso de nulidad incoado contra el acto administrativo signado con el N° DM-CJ-1054-01, emanado del Ministro de Transporte y Comunicaciones con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto contra el acto que declaró la improcedencia de la queja ejercida contra la Dirección de Transporte Acuático del Ministerio antes identificado.

   Es decir, al originarse la demanda interpuesta en la determinación de la improcedencia de una queja, no constituye el objeto del presente proceso la declaratoria de la abstención de la Administración en el cumplimiento de determinadas obligaciones legales y la emisión de una orden para el cumplimiento de las mismas, así como tampoco la determinación de una omisión del órgano legislativo nacional y el requerimiento de su pronta subsanación; pues, como se expresó anteriormente, el objeto del recurso de nulidad interpuesto, se circunscribe al análisis de la legalidad del acto impugnado, y en caso de ser procedente el recurso interpuesto, a la resolución de las peticiones relacionadas con dicha solicitud de nulidad.

   De lo anterior concluye la Sala, que aún cuando de acuerdo con el ordenamiento jurídico interno, así como también conforme a las normas de derecho comunitario vigentes, es posible que los particulares afectados intenten acciones destinadas a la determinación y subsanación de los incumplimientos que se produzcan de la normativa andina como consecuencia de una omisión de los Poderes Públicos, en el presente caso la demanda interpuesta no perseguía tal fin, siendo por ende ajeno al thema decidendum del proceso de autos, cualquier pronunciamiento sobre la presunta omisión tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo en la implantación de las medidas a favor de las empresas navieras nacionales contempladas en la Decisión 314 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

6. Finalmente, desestimadas como han sido las denuncias realizadas contra el acto administrativo signado con el N° DM-CJ-1054-01, emanado del Ministro de Transporte y Comunicaciones el 15 de julio de 1997, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso de nulidad interpuesto. Así se declara.

   - VII - DECISIÓN

   Por lo expuesto, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad, interpuesto el 15 de enero de 1998, por el abogado H.B.L., actuando en representación de la sociedad mercantil NAVIERA PACÍFICO, C.A., contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio Nº DM-CJ-1054-01, emanado del Ministro de Transporte y Comunicaciones el 15 de julio de 1997.

   De conformidad con el tercer párrafo del artículo 128 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, publicado en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 680 de fecha 28 de junio de 2001, se ordena REMITIR copia de la presente decisión al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecinueve (19) días del mes de noviembre del año dos mil tres (2003). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I.Z. El Vicepresidente, HADEL MOSTAFÁ PAOLINI La Magistrada Y.J.G. La Secretaria ANAÍS MEJÍA CALZADILLA EXP. 14.298 LIZ/ mjs En veinte (20) de noviembre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01799.