Sentencia nº 00333 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 11 de Marzo de 2009

Magistrado Ponente: E.G.R.

Exp. Nº 2006-1190

El 27 de noviembre de 2008 el Juzgado de Sustanciación remitió a esta Sala el expediente contentivo de la demanda por ejecución de hipoteca convencional de primer grado incoada por los abogados G.A.Á.T., G.G. deC. y C.A.R.C. (INPREABOGADO Nos. 65.456, 47.500 y 102.927), actuando como apoderados judiciales del FONDO ÚNICO PARA EL DESARROLLO DEL ESTADO TRUJILLO (FUDET) (Instituto Autónomo adscrito al Poder Ejecutivo del Estado Trujillo, creado mediante Ley de fecha 22 de febrero de 2001, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Trujillo Extraordinaria Nº 00038 del 02 de marzo de ese año, instrumento legal reformado según consta en Gaceta Oficial de ese Estado Nº 00133 de fecha 03 de abril de 2003) y el ciudadano R.H.H.C. (cédula de identidad Nº 2.627.038 e INPREABOGADO Nº 8.093), actuando como PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, carácter que se evidencia del Decreto Nº 211 de fecha 18 de noviembre de 2004 (publicado en la Gaceta Oficial del mencionado Estado Nº 00207 del 22 de ese mismo mes y año, así como de Acta de Sesión Ordinaria Nº 08 del C.L. delE.T. del 14 de diciembre de 2004), quien actúa en nombre y representación del ESTADO TRUJILLO, contra la ASOCIACIÓN CIVIL MERCADO MAYORISTA DE ALIMENTOS (A.C. MERCAL) (inscrita ante la Oficina Subalterna de Registro Público de los Municipios Valera, Motatán y San R. deC. delE.T., en fecha 21 de febrero de 2001, anotado bajo el Nº 5, Tomo 11, Protocolo 1º, Primer Trimestre). Las dos entidades demandantes (FUDET y el Estado Trujillo) incoaron la ejecución de hipoteca convencional de primer grado constituida por la identificada asociación civil, pidiendo medida de prohibición de enajenar y gravar sobre un lote de terreno “y las mejoras que allí se levanten”, constante de sesenta hectáreas (60 Has.), ubicado dentro del Fundo Pie de Sabana, en la Parroquia J.L.S., Municipio San R. deC., Estado Trujillo, cuyos linderos y demás especificaciones precisaron en el libelo.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación formulada el 13 de agosto de 2008 por la mencionada Asociación Civil Mercado Mayorista de Alimentos (A.C. MERCAL), contra el auto del Juzgado de Sustanciación del 05 de ese mes y año que declaró inadmisible la reconvención planteada, acordó la continuación de la causa y estableció que ésta quedaría abierta a pruebas a partir de esa fecha exclusive.

El 18 de septiembre de 2008 el Juzgado de Sustanciación oyó la apelación.

En fecha 02 de octubre de 2008 el apoderado judicial de la demandada advirtió que no se precisaron los efectos de la apelación, por lo que solicitó aclaratoria del referido auto y, a todo evento, consignó escrito de promoción de pruebas, el cual fue reservado en igual fecha.

Por sentencia Nº 01369 del 05 de noviembre de 2008, esta Sala declaró sin lugar la apelación interpuesta por la Procuraduría General del Estado Trujillo contra el auto del Juzgado de Sustanciación del 11 de junio de 2008, que declaró improcedente la aplicación del procedimiento previsto en los artículos 660 y siguientes del Código de Procedimiento Civil y en consecuencia negó la solicitud de reposición de la causa.

El 12 de noviembre de 2008 el representante judicial de la demandada indicó los folios que deberían formar parte del cuaderno que sería remitido a la Sala con motivo de la apelación formulada por esa representación.

Por auto del 26 de noviembre de 2008 el Juzgado de Sustanciación estableció que “la solicitud de aclaratoria [contra su auto del 18 de septiembre de 2008] fue propuesta fuera del término señalado”, y que sin embargo, por cuanto advirtió que el expediente no fue remitido a la Sala “a objeto de que se decidiera la apelación oída en ambos efectos”, acordó -de conformidad con lo dispuesto en el artículo 206 del Código de Procedimiento Civil- reponer la causa al 18 de septiembre de 2008, fecha del auto in commento por el que oyó la referida apelación, y remitir el expediente a la Sala, así como mantener en custodia de la Secretaría de ese Juzgado el escrito de promoción de pruebas presentado por la demandada el 02 de octubre de 2008.

El 27 de noviembre de 2008 se remitió el expediente a la Sala.

En fecha 03 de diciembre de 2008 se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado E.G.R. a los fines de decidir la apelación contra el auto del Juzgado de Sustanciación del 05 de agosto de 2008.

I

AUTO APELADO

El Juzgado de Sustanciación de esta Sala dispuso:

(…) el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, establece lo siguiente: (…)

Asimismo, el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, dispone que: (…)

En este sentido, el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en sus artículos 54 y 60, establece:

(…)

Conforme a las normas transcritas, en la presente demanda interpuesta contra el Fondo Único para el Desarrollo del Estado Trujillo (FUDET), instituto autónomo adscrito a la Gobernación del Estado Trujillo, creado mediante Ley de fecha 22 de febrero de 2001, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Trujillo Extraordinaria Nº 00038 del 02 de marzo de ese año, reformada según consta en Gaceta Oficial de ese Estado Nº 00133 de fecha 03 de abril de 2003, y contra la Gobernación del Estado Trujillo, debió cumplirse estrictamente con la instancia del procedimiento administrativo previo a las acciones que contra la República se intenten o, como es el caso de autos, contra un instituto autónomo y una Gobernación; y, como quiera que de la revisión de las actas procesales, este Juzgado constata la omisión del agotamiento de la instancia administrativa previa, toda vez que el demandante no acompañó a su escrito ningún documento que permita determinar el cumplimiento de este requisito, resulta forzoso declarar la inadmisibilidad de la reconvención propuesta, con arreglo a lo dispuesto en el aparte quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (…)

II

APELACIÓN INTERPUESTA

El apelante adujo:

Que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 se abandonó la exigibilidad de la vía administrativa como presupuesto para el acceso a la jurisdicción.

Que así lo ha establecido en forma reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal.

Que en sentencia Nº 130 de fecha 20 de febrero de 2008 la Sala Constitucional estableció que exigir el agotamiento de la vía administrativa y la reclamación previa al Estado como requisito de admisión de la demanda contraría lo dispuesto en los artículos 19, 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que las limitaciones legales no pueden prevalecer sobre el mandato constitucional en virtud del principio de supremacía de la norma fundamental.

En apoyo de su apelación, consignó copias fotostáticas de las sentencias de la Sala Constitucional Nº 130 del 20 de febrero de 2008 y del Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure del 14 de noviembre de 2005, dictada en el expediente Nº 2005-0591.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala decidir la apelación interpuesta por el representante judicial de la Asociación Civil Mercado Mayorista de Alimentos del Estado Trujillo (A.C. MERCAL), contra el auto del Juzgado de Sustanciación de fecha 05 de agosto de 2008 que declaró inadmisible la reconvención planteada por la mencionada asociación contra el Fondo Único para el Desarrollo del Estado Trujillo (FUDET) y el Estado Trujillo.

Adujo la parte apelante que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 se abandonó la exigibilidad de la vía administrativa como presupuesto para el acceso a la jurisdicción; que en sentencia Nº 130 de fecha 20 de febrero de 2008, la Sala Constitucional estableció que exigir el agotamiento de la vía administrativa y la reclamación previa al Estado como requisito de admisión de la demanda contraría lo dispuesto en los artículos 19, 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consignando en apoyo de sus afirmaciones copias fotostáticas de las sentencias de la Sala Constitucional Nº 130 del 20 de febrero de 2008 y del Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure del 14 de noviembre de 2005, dictada en el expediente Nº 2005-0591.

Observa la Sala que la sentencia de la Sala Constitucional Nº 130 de fecha 20 de febrero de 2008, traída a los autos por el apelante estableció:

(…) Ahora bien, considera esta Sala que es necesario dejar claro a fin de garantizar el principio pro actione consagrado en el artículo 26 de nuestra Carta Magna, que las causales de inadmisibilidad deben estar contenidas expresamente en el texto legal, por lo que no podrá declararse la inadmisibilidad de una acción o un recurso, sin que la causal se encuentre expresamente contenida en ley (Vid. Sentencia Nº 759 del 20 de julio de 2000).

En este sentido, es oportuno indicar que en virtud de que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, eliminó el requisito previo de agotamiento de la vía administrativa como un presupuesto necesario para la admisión de la pretensión contencioso administrativa de nulidad contra un acto administrativo de efectos particulares, esta Sala debe ser congruente con lo establecido en la referida Ley y no condicionar al que accede al órgano jurisdiccional a intentar el recurso jerárquico una vez obtenida la decisión del recurso de reconsideración o haber operado el silencio administrativo, garantizando de esta manera la tutela judicial efectiva, el principio pro actione y el principio “antiformalista” consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide. (…)” (Resaltado de la Sala Político-Administrativa).

La referida sentencia se refiere a las causales de inadmisibilidad de los recursos contencioso administrativos y en nada se relaciona con el procedimiento previo a las demandas contra la República, no resultando por tanto aplicable al caso que se examina. Así se decide.

Precisado lo anterior observa este Alto Tribunal que el auto del Juzgado de Sustanciación del 05 de agosto de 2008 declaró inadmisible la reconvención propuesta por la apelante con fundamento en los siguientes artículos: 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.153 extraordinario del 28 de diciembre de 1989; 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.305 del 17 de octubre de 2001, aplicable ratione temporis (hoy artículo 98 de la Ley Orgánica de la Administración Pública publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.890 extraordinario del 31 de julio de 2008); 54 y 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 1.556 extraordinario del 13 de noviembre de 2002, aplicable ratione temporis (hoy artículos 56 y 62 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.892 extraordinario del 31 de julio de 2008). Las citadas normas, en su orden, disponen:

Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público:

Artículo 33.-“Los Estados tendrán los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República.”

Ley Orgánica de Administración Pública:

Artículo 97.- “Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios.”

Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República:

Artículo 54.- “Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo.”

Artículo 60.- “Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo.” (Resaltado de la Sala).

Conforme a las normas transcritas, los Estados y los institutos autónomos tienen los mismos privilegios que la ley nacional acuerda a la República, dentro de los cuales se encuentra el privilegio procesal de procedimiento previo a las demandas que se instauren contra dichos entes.

Respecto a los privilegios otorgados a los Estados y los institutos autónomos, esta Sala en decisiones números 00144 del 25 de febrero de 2004, 05212 del 27 de julio de 2005, 02125 del 27 de septiembre de 2006, 00913 del 06 de junio de 2007 y 00690 del 18 de junio de 2008 le ha aplicado a éstos los privilegios procesales y fiscales de los que goza la República.

Asimismo se observa que conforme a lo previsto en el artículo 366 del Código de Procedimiento Civil “el Juez, a solicitud de parte y aun de oficio, declarará inadmisible la reconvención si ésta versare sobre cuestiones para cuyo conocimiento carezca de competencia por la materia, o que deben ventilarse por un procedimiento incompatible con el ordinario.”

Los precedentes citados supra se refieren a demandas incoadas contra los referidos entes públicos, sin que hubiese mediado alguna acción de éstos contra un particular. En el presente caso el iter procesal se ha iniciado por una pretensión de ejecución propuesta por el Estado Trujillo y su instituto autónomo Fondo Único para el Desarrollo del Estado Trujillo (FUDET) contra la Asociación Civil Mercado Mayorista de Alimentos (A.C. MERCAL), la cual planteó una reconvención consistente en que se le indemnicen los daños materiales y morales producidos por el presunto incumplimiento del referido instituto autónomo “en el pago de los desembolsos y el tiempo de la entrega de los mismos”.

En primer término, se observa que dicha reconvención, a pesar de que es una defensa de la parte demandada en el mismo expediente, en primer término podría considerarse improcedente debido a que la pretensión contenida en la reconvención es distinta a la de la acción principal. Sin embargo, reitera la Sala, que en casos como el de autos, en los que se demanda a entes públicos, “no le es aplicable el procedimiento especial previsto en los artículos 660 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, por ser éste incompatible con la naturaleza de los procesos contenciosos” (Sentencia Nº 01369 del 05 de noviembre de 2008). Ergo, en sede contencioso administrativa a ambas pretensiones se les aplicaría el procedimiento ordinario para las demandas. Por esta razón debe desecharse la aplicación de esta regla procesal de inepta acumulación de pretensiones.

En segundo término, toda acción que se intentare contra los Estados y los Institutos Autónomos debe estar precedida del procedimiento previo a las demandas contra la República previsto en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Observa la Sala que en el escrito de reconvención (folios 7 al 10 segunda pieza) no se alegó haber dado cumplimiento al mencionado procedimiento previo, ni ello fue probado posteriormente, como tampoco consta prueba alguna de tal circunstancia, la cual pudiera obviarse en una reconvención, dado que el reconviniente estaría haciendo uso de una defensa en forma de pretensión. Sin embargo, considera este Alto Tribunal que admitir, en todos los casos, que en las reconvenciones no es necesario agotar el procedimiento previo a las demandas contra la República, constituiría una excesiva relajación de las formas establecidas que lejos de conducir a garantizar los derechos de los justiciables, imposibilitaría que éstos obtengan de una manera más rápida y efectiva una decisión respecto a su planteamiento, sin necesidad de acudir a la vía judicial, ya que el procedimiento previo a las demandas contra la República transcurre en forma más expedita que un juicio que se ventile por el procedimiento ordinario.

Por los motivos expuestos, este Alto Tribunal considera que la reconvención planteada es inadmisible, conforme a lo previsto en el aparte quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, 97 de la Ley Orgánica de Administración Pública, 54 y 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En consecuencia, debe declarar sin lugar la apelación y confirmar el auto del 05 de agosto de 2008 emanado del Juzgado de Sustanciación de esta Sala. Así se determina.

IV

DECISIÓN

Por lo expuesto, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por la ASOCIACIÓN CIVIL MERCADO DE MAYORISTAS DE ALIMENTOS DEL ESTADO TRUJILLO (A.C. MERCAL) contra el auto del Juzgado de Sustanciación del 05 de agosto de 2008, el cual se confirma en los términos expuestos en este fallo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que siga su curso de ley. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diez (10) días del mes de marzo del año dos mil nueve (2009). Años 198º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

Ponente

La Secretaria,

S.Y.G.

En once (11) de marzo del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00333.

La Secretaria,

S.Y.G.