Decisión nº 44-2009 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 30 de Abril de 2009

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 8111

El 26 de febrero de 2008, el ciudadano NIORLAN M.U.A., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 17.930.512, asistido por el abogado V.A.B.C., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 62.102, interpuso ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), contra el acto administrativo contenido en la Orden No.08-01-003, de fecha 07 de febrero de 2008, emanada del Director General del CUERPO TÉCNICO DE VIGILANCIA DEL TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE, organismo adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, hoy Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Viviendas, mediante el cual lo destituyó del cargo que ostentaba en el citado organismo, con la “jerarquía de vigilante”, por considerarlo incurso en las causales previstas en los numerales 1 y 2 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, por auto de fecha 10 de marzo de 2008 se le ordenó a la parte actora reformular el libelo ajustando su pretensión a los requisitos exigidos en el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los fines de emitir un pronunciamiento sobre su admisión.

Mediante escrito de fecha 24 de marzo de 2008, el actor asistido de abogado, reformó el libelo de demanda original.

Por auto de fecha 27 de marzo de 2008 el Tribunal admitió la querella y ordenó practicar las citaciones y notificaciones de ley.

Cumplidos los tramites de sustanciación, el día 31 de octubre de 2008 se enunció el dispositivo de la sentencia y declaró sin lugar la pretensión del actor.

Efectuado el estudio pormenorizado de las actas que integran el expediente, procede este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo in extenso, sin narrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

En escrito contentivo del recurso, alegó la parte querellante como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que fue destituido de la Dirección de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre, organismo adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, hoy Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Viviendas, en el mes de febrero del año 2008, por haber sido objeto de tres amonestaciones escritas en el transcurso de seis meses. Afirma que toda esta actividad se originó por una presunta retaliación de sus superiores, al negarse a realizar actividades irregulares dentro de esa Institución.

Señala que el día 05 de enero de 2007, se elaboró un reporte haciendo constar que no se encontraba en el sitio de trabajo que le fue asignado, incomparecencia que afirma se debió a quebrantos de salud; y posteriormente, por llegar tarde a su sitio de trabajo debidos a problemas relacionados con el transporte público, siendo en virtud de ello objeto de amonestaciones escritas, que originaron la apertura de un procedimiento disciplinario que a la postre culminó con su destitución. Indica que dicha actuación por parte de la Administración, se llevó a cabo en flagrante violación a los derechos que lo asisten a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, incurriendo el Director General del Instituto querellado en abuso de poder y en usurpación de autoridad.

Con base a lo expuesto, solicitó se decrete la nulidad del acto administrativo de destitución objeto del presente recurso, se ordene su reincorporación a la Unidad 61 ubicada en el Estado Táchira, lugar donde reside, evitando con ello se instauren en su contra otro tipo de acciones injustas e ilegales.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

No consta en actas del expediente, que la parte querellada hubiese comparecido dentro del lapso previsto en el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a dar contestación a la querella, pese a lo cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 eiusdem, debe tenerse por contradicha en todas sus partes la pretensión del actor, por gozar el precitado organismo de los privilegios y prerrogativas procesales concedidas por ley a la República Bolivariana de Venezuela.

Establecido lo anterior, para decidir el mérito de la controversia, este Tribunal observa:

Denuncia el actor que el acto recurrido, contenido en la Orden Administrativa Nº 08-01-003 del 07 de febrero de 2008, está viciado de nulidad, por emanar de una autoridad manifiestamente incompetente, que obró con usurpación de autoridad; y por haberle sido conculcados en el procedimiento disciplinario aperturado en su contra, los derechos a la defensa y al debido proceso consagrados en el artículo 49 Constitucional. Basó su pretensión en el contenido de los artículos 92, 93 y 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, 138, 46 y 139 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Con relación al alegato de incompetencia del funcionario que dictó el citado acto de destitución, Comisario General (TT), J.G.G., manifestó que éste “NO POSEE COMO UNA DE SUS ATRIBUCIONES EN EL CARGO DE DIRECTOR DEL C.T.V.T.T.T., “LA ADMIISTRACION DE PERSONAL”, EN NINGUNA MODALIDAD, según se desprende de la resolución 124 de fecha 21 de diciembre de 2.006, publicada en…. (…).

Ahora bien, la competencia entendida como medida de las potestades atribuidas a los órganos de la Administración, doctrinariamente ha sido definida como la capacidad legal de actuación de la Administración. Representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley, por lo que la competencia no se presume sino que, en virtud del principio de legalidad, debe constar expresamente por imperativo de la norma, limitando la actuación del funcionario quien nada podrá hacer si no ha sido expresamente autorizado por Ley. Este vicio afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, infringiéndose el orden de asignación y distribución competencial del órgano administrativo.

Su configuración puede tener diversos matices según la gravedad de la infracción normativa cometida al dictarlo, reflejándose ello en las consecuencias derivadas de la misma, generando, en algunos casos la nulidad absoluta del acto afectado por tal vicio y, en otros, la nulidad relativa. Por ello, si el vicio de incompetencia deviene de la usurpación de autoridad, la cual surge cuando quien dicta el acto carece de investidura y, aún así asume la titularidad de un cargo público y ejerce las funciones inherentes al mismo o, de la usurpación de funciones, que se configura cuando un órgano de una de las ramas del Poder Público asume las competencias asignadas constitucionalmente a otra de las ramas, por su relevancia, dado que en ambos casos se infringen normas de rango constitucional, será considerado como un vicio de orden público y llevará aparejada la nulidad absoluta del acto inficionado, conforme a lo dispuesto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Si la incompetencia se deriva de la extralimitación de atribuciones, la que se configura cuando un órgano en una de las ramas del Poder Público, asume la competencia de otro órgano de esa misma rama en la perspectiva de la división h.p. surgir dos modalidades del mismo vicio, a saber, la incompetencia manifiesta y la incompetencia no manifiesta, acarreando la primera de ellas, la nulidad absoluta del acto administrativo, conforme a lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 19 eiusdem y la segunda su anulabilidad, a tenor de lo establecido en el artículo 20 eiusdem.

Como se observa, el vicio de incompetencia sólo da lugar a la nulidad absoluta de un acto administrativo cuando es manifiesta, es decir, patente u ostensible, como la que deviene de la usurpación de autoridad o de funciones, siendo tal nulidad producto de la incompetencia obvia o evidente, determinable sin mayores esfuerzos interpretativos. Al respecto, se ha pronunciado la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en diversas oportunidades, entre otras decisiones, en sentencia Nº 01917 de fecha 28 de noviembre de 2007, caso: Lubricantes Güiria C.A.; señalando lo siguiente:

(…) En efecto, en forma constante la Sala ha señalado, que el vicio de incompetencia se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe precisarse de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. (…)

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto

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Se ratifica en el precitado fallo, la tesis expuesta en párrafos precedentes, en el sentido de que la incompetencia debe ser manifiesta para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en cuyo supuesto encaja la incompetencia que surge como consecuencia de la usurpación de autoridad alegada por el querellante, claro esta, siempre que se acredite que ésta sea evidente y grosera, pues lo contrario, sólo originaría la anulabilidad del acto conforme a lo establecido en el artículo 20 eiusdem.

En el caso bajo estudio, se desprende del contenido de la Resolución Nº 124 de fecha 21 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.590 del 22 de diciembre de 2006 (acto en el cual se basó el actor para denunciar el vicio de incompetencia por usurpación de autoridad) que el ciudadano J.G.G. fue designado por el entonces Ministro de Infraestructura para desempeñar el cargo de Director Nacional del Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre, designación que le otorga “investidura pública”, y que le fueron asignadas una serie de atribuciones debidamente enumeradas en la mencionada resolución, de ahí que, mal pueda señalarse que el referido Director hubiese usurpado atribuciones que no le corresponden, dado que el mismo se encontraba investido de autoridad al desempeñar un cargo público, no configurándose por ende el vicio denunciado por el actor, atendiendo, a los fines de abordar a esta última conclusión, al criterio sustentado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al cual supra se hizo referencia, el cual, si bien no posee el carácter vinculante que se le asigna a algunas de las decisiones de la Sala Constitucional, sirve de criterio o pauta de orientación para el análisis de los casos sometidos al conocimiento de los tribunales de instancia, y en especifico, para determinar en casos se configura el vicio en comento. En este mismo sentido, sostuvo la referida Sala, en sentencia Nº 00539 de fecha 27 de mayo de 2004, en referencia a los efectos que se derivan de la incompetencia manifiesta, lo siguiente:

Todo acto dictado por una autoridad incompetente se encuentra viciado. Ahora bien el vicio de incompetencia de que adolezca, no apareja necesariamente la nulidad absoluta del acto, ya que conforme a lo dispuesto en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para que se configure ese supuesto, es necesario que la incompetencia sea manifiesta. De tal manera que para determinar el grado de invalidez de un acto viciado de incompetencia, es necesario atender a la manera en que la misma se presenta. Así, si la incompetencia es manifiesta, vale decir, notoria y patente, de manera que sin particulares esfuerzos interpretativos se compruebe que otro órgano sea el realmente competente para dictarlo, o que se pueda determinar que el ente que la dictó no estaba facultado para ello, la nulidad será absoluta, (artículo 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). Si la incompetencia no es manifiesta, la nulidad será relativa (artículo 20 eiusdem).

En resumen, puede decirse que la usurpación de autoridad determina la nulidad absoluta del acto (...) y la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones, como tales, no aparejan por sí la nulidad absoluta del acto, ya que ello dependerá del grado de ostensibilidad como se presente el vicio de incompetencia. (Sentencia de la Sala Nº 270, de fecha 19 de octubre de 1989, caso E.G.L.V. vs. Ministerio de Fomento). (Destacado de este fallo).

Partiendo del análisis precedente, desestima este Tribunal la denuncia efectuada por la parte actora, por no subsumirse la situación fáctica existente en autos, dentro de los parámetros establecidos por el legislador, para considerar que la conducta desplegada por el funcionario que dictó el acto de destitución objeto del presente recurso, haya viciado este último de nulidad. Así se declara.

Denuncia asimismo el actor la violación por parte del Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre, de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, previstos en los numerales 1 y 2 del artículo 49 del la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que el mismo día de su notificación sobre el inicio de los procedimientos aperturados en su contra en fecha 23 de enero de 2007 y 5 de abril de 2007, le fueron impuestas las sanciones de amonestación escritas que le sirvieron de sustento a ese organismo para acordar posteriormente su destitución. Afirma que toda esta actividad, que califica como irregular, se originó por la persecución y acoso seguido en su contra por el Sub-Comisario W.B..

Ahora bien, conforme a la doctrina sustentada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia No.01198 de fecha 3 de julio de 2007), la violación del derecho a la defensa se concreta cuando en el marco de un procedimiento administrativo se impide “(…) de manera absoluta la participación de los particulares cuyos derechos e intereses pudieran resultar afectados por el acto que adoptare la Administración, o se les cercena el ejercicio de una adecuada defensa.(…)”

Este derecho se hace efectivo a través de distintas manifestaciones, entre ellas, el derecho a ser oído, el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los efectos de que se le permita al particular presentar los alegatos que pueda proveer en su ayuda, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, de tal manera que con ello pueda el particular obtener un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo; el derecho que tiene el administrado a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración.

En el caso sub examine, de las actas procesales se desprende que el querellante fue objeto de diversas amonestaciones escritas, la primera de ellas de fecha 05 de enero de 2007, según consta en el oficio mediante el cual le participan el inicio del procedimiento establecido en los artículos 84 y 85 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por no cumplir con el servicio asignado el día viernes 5/1/07; la segunda, en el Oficio No. s/n de fecha 18 de enero de 2007 por presentarse retardado en la formación de lista y parte del día 16 de enero de 2007; y la tercera en el Oficio No. s/n de fecha 3 de abril de 2007, por desplazarse sin el casco protector en una unidad motorizada como acompañante el día viernes 30 de marzo de 2007; los dos primeros suscritos por el ciudadano W.B., Comandante de la 1º Compañía, y el último por el ciudadano J.C., Inspector Jefe Supervisor de los Servicios del organismo querellado.

En los citados instrumentos se le concedió al actor un plazo para formular los descargos que considerase pertinentes, no haciendo éste uso de los mismos, motivo por el cual, dada su inactividad y acreditada como fue la comisión de los hechos investigados, le fueron impuestas las sanciones previstas en el numeral 1º del artículo 83 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en fecha 23 de enero de 2007 y 5 de abril de 2007, y no como éste señala en el libelo, el mismo día en el que se ordenó la apertura de los citados procedimientos, resultando por ello improcedente la denuncia contenida en el libelo en lo relativo a la supuesta ilegalidad de las referidas amonestaciones.

Con relación al procedimiento disciplinario que dio lugar a la emisión del acto de destitución, se observa, que cursan en el expediente administrativo, las siguientes actuaciones:

1. Notificación de fecha 3 de diciembre de 2007, suscrita por el Jefe del Departamento de Recursos Humanos del Comando del Sector Centro “Puente Hierro”, a través de la cual le informan de la apertura del procedimiento disciplinario en su contra, cursante al folio 19 del expediente disciplinario.

2. Al folio 22 cursa escrito de formulación de cargos de fecha 11 de diciembre de 2007, concediéndole un lapso de cinco días hábiles para que el querellante presentara su escrito de descargos.

3. Riela a los folios 24 y 25 escrito de descargo consignado por el actor de fecha 10 de diciembre de 2007.

4. Auto fijando el lapso probatorio durante el cual no se aprecia actividad alguna por parte del funcionario investigado.

5. Corre a los folios 31 al 36 del expediente disciplinario el informe presentado por el funcionario instructor del procedimiento.

De los instrumentos supra descritos se evidencia que el actor tuvo acceso al expediente administrativo instruido en su contra, que en el curso del citado procedimiento disciplinario éste se defendió de las imputaciones efectuadas por el órgano administrativo, como consta en el escrito cursante a los folios 24 y 25 del expediente disciplinario, en el cual reconoce haber incurrido en los hechos que motivaron la investigación y señala los motivos por los cuales tenía que ser exonerado de responsabilidad disciplinaria, sin producir pese a ello, los elementos de prueba que así lo acrediten, motivo por el cual, no puede en el presente caso afirmarse que el Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre le conculcó el derecho a la defensa y el debido proceso a la parte accionante, debiendo por ende desestimarse la denuncia que en el sentido expuesto se formula. Así se declara.

Desestimados como han sido los alegatos formulados por el actor, como sustento de su pretensión nulificatoria, no puede esta última prosperar en derecho, como en efecto se establecerá en la parte dispositiva del presente fallo.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), interpuesta por el ciudadano NIORLAN M.U.A., titular de la cédula de identidad Nº 17.930.512, asistido por el abogado V.A.B.C., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 62.102, contra la Orden Nº 08-01-003, de fecha 7 de febrero de 2008, suscrita por el Director Nacional del Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre, Comisario General J.G.G., contentiva del acto administrativo mediante el cual fue destituido de su cargo.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de abril de dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

EL JUEZ,

J.N.M.

LA SECRETARIA,

M.I.R.

En la misma fecha de hoy, siendo las (3:15 p.m.), quedó registrada bajo el Nº 44-2009.

LA SECRETARIA,

M.I.R.

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Exp. Nº 8111

JNM/npl