Sentencia nº 922 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 19 de Mayo de 2004

Fecha de Resolución19 de Mayo de 2004
EmisorSala Constitucional
PonenteIván Rincón Urdaneta
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado: I.R.U.

Mediante oficio No. 045243, del 27 de septiembre de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, remitió a esta Sala Constitucional el expediente contentivo de la acción de amparo interpuesta por los ciudadanos F.R.L., titular de la cédula de identidad No. 905.776, actuando con el carácter de Presidente y único accionista de NITRO PLANT, C.A.; y HAROLD BRANDT PACHECO, titular de la cédula de identidad No. 3.182.342, asistidos por el abogado E.B.C., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 44.299 contra la actuación de funcionarios adscritos al Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) adscrito al Ministerio de Agricultura y Tierras.

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta obligatoria establecida en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 18 de julio de 2002, mediante la cual se declaró procedente la presente acción de amparo.

El 4 de octubre de 20002, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado P.R.R.H..

El 16 de marzo de 2004, se reasignó la ponencia al Magistrado I.R.U., quien suscribe el presente fallo.

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCION DE AMPARO

Narraron los accionantes, los siguientes argumentos de hecho y de derecho que fundamentan la presente acción de amparo constitucional:

Que son pequeños fabricantes de productos químicos plaguicidas o pesticidas para ser usados en ambientes domésticos, en sanidad ambiental, para uso ambiental y uso sanitario.

Que por tratarse de productos íntimamente ligados al ambiente, se encuentran relacionados con las atribuciones del Ministerio de la Salud y Desarrollo Social, a través de la Dirección General de S.A. y Contraloría Sanitaria, así como de la Dirección de Vigilancia Epidemiológica Sanitario Ambiental, por medio del Departamento de Control de Plaguicidas.

Que sus productos fueron autorizados por el antiguo Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, bajo la denominación de Plaguicidas de Uso Doméstico, Sanitario e Industrial.

Que el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) -según señalan- se tomó, arbitraria e ilegalmente, la atribución de aplicar funciones de vigilancia, inspección, control y otorgamiento de permisos o autorizaciones de venta, y todo lo relativo a fabricación, formulación, almacenamiento, transporte y comercialización de los Plaguicidas de Uso Doméstico, Sanitario, Industrial y de Saneamiento Ambiental.

Que con tal actuación el mencionado Servicio Autónomo invadió las atribuciones legales que corresponden al Ministerio de Salud y Desarrollo Social expresamente atribuidas por el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica de la Administración Central, por la Ley Orgánica de Salud, por el Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud y Desarrollo Social y el Reglamento Interno del Ministerio de Salud y Desarrollo Social.

Que los ciudadanos N.R. y J.H., funcionarios adscritos al Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.), actuando bajo la supervisión del Ingeniero Agrario C.M., efectuaron una inspección en el Vivero Epa, ubicado en el Municipio M. delE.A., el cual comercializa los productos fabricados por Nitro Plant, C.A., y levantaron un Acta identificada con el N° 0654, efectuada, mediante la cual ordenaron “... retirar de exhibición los productos denominados JARDITOX, autorizado a HAROLD BRANDT PACHECO por el MSAS bajo el N° D-(Doméstico) 4000, ESCAMOL, autorizado por el MSAS a Nitroplant C.A., bajo el N° D-(Doméstico) 01868 y JARDINEX autorizado por el MSAS bajo el N° D-(Doméstico) 01868 (...) por no tener Registro MAC-SASA (sic)”.

Que, en razón de lo anterior interpusieron acción de amparo constitucional contra la actuación de los mencionados funcionarios del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.), por considerar que la misma vulneró sus derechos constitucionales a la defensa, a la libre industria y comercio, y a la propiedad, consagrados en los artículos 49, 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que los funcionarios del mencionado Servicio Autónomo al realizar inspecciones y controles que no les competen violentaron sus derechos y garantías constitucionales.

En virtud de lo expuesto solicitaron se declare con lugar la presente acción de amparo constitucional y en consecuencia se ordene a los funcionarios adscritos al mencionado Servicio Autónomo cesar “... en este acosamiento contra estos plaguicidas, ya que de acuerdo a la Ley y sus Reglamentos, es el Ministerio de Salud y Desarrollo Social el organismo legalmente autorizado para otorgar los permisos de venta de los Plaguicidas de Uso Doméstico, Sanitarios, Industriales y de Saneamiento Ambiental; igualmente(piden) amparo para la no interferencia del SASA en nuestras labores de fabricación, formulación, transporte y comercialización de estos plaguicidas, a la vez que cese el cuestionamiento de la validez de los permisos de venta otorgados por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social”.

El 18 de julio de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró procedente la presente acción de amparo y ordenó al Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) abstenerse en lo adelante de retirar de la exhibición al público consumidor los productos fabricados por NITRO PLANT C.A denominados como “Jarditox”, “Escamol” y “Jardines”.

El 27 de septiembre de 2002, la referida Corte remitió el expediente a esta Sala Constitucional a los fines de la consulta obligatoria establecida en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

II

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer del presente caso, y a tal efecto observa:

Conforme lo ha señalado esta Sala Constitucional en su decisión del 20 de enero de 2000, (Caso: D.R.M.), le corresponde conocer, mediante apelación o consulta, de todas las sentencias que resuelvan acciones de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de la República (con excepción de los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo cuando actúen en ejercicio de esa competencia), Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, cuando conozcan como Tribunales de Primera Instancia.

En el presente caso, se somete al conocimiento de la Sala la consulta de una sentencia emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que conoció en primera instancia de una acción de amparo constitucional interpuesta contra funcionarios del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.), por lo cual, congruente con el fallo mencionado ut supra, se declara competente para resolver la presente consulta, y así se decide.

III

DEL FALLO CONSULTADO

La sentencia objeto de la presente apelación declaró procedente la acción de amparo interpuesta, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Estimó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que la actuación de los funcionarios adscritos al S.A.S.A., que consistió en retirar de exhibición del vivero Epa, los productos denominados “Jardinex”, “Jarditox” y “Escamol”, traía consigo la reducción en el nivel de ventas de los mismos, y en consecuencia, la pérdida patrimonial por parte de quienes los formulan, fabrican y/o distribuyen, por lo cual consideró que tal actuación afectaban los derechos subjetivos e intereses legítimos de la parte accionante.

Asimismo consideró que las actuaciones que afectan los derechos subjetivos e intereses legítimos de los particulares, deben llevarse a cabo en el marco de un procedimiento administrativo previo, notificado a la parte presuntamente afectada por ellas, para que ésta pueda acudir al órgano competente, a los fines de exponer los alegatos y defensas que considere pertinentes para defender sus derechos e intereses.

Igualmente la mencionada Corte Primera de lo Contencioso Administrativo constató, de lo expuesto por el representante del S.A.S.A., que en el caso relacionado con la empresa NITRO-PLANT C.A., no se concluyó el procedimiento administrativo que se inició con el retiro de los productos y que el mismo estaba paralizado, además de que no existía evidencia de la notificación del mencionado procedimiento a la mencionada empresa.

En este contexto la referida Corte señaló que la notificación a los particulares de la apertura de procedimientos administrativos que puedan afectar sus derechos e intereses, constituye parte integrante del derecho constitucional a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución y que del análisis de las actas que conforman el expediente judicial no se evidenciaba notificación alguna de la apertura del procedimiento administrativo instaurado contra la empresa NITRO-PLANT C.A., por lo cual, concluyó, se había violentado el derecho a la defensa de los accionantes.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Efectuada la lectura de las actas que conforman el presente expediente, la Sala pasa a pronunciarse sobre la consulta sometida a su conocimiento, previo el análisis de las siguientes consideraciones:

Observa la Sala que la presente acción de amparo tiene como objeto las presuntas violaciones a los derechos a la defensa, a la libre industria y comercio, y a la propiedad, consagrados en los artículos 49, 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por parte de la actuación de funcionarios del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A) que consistió en efectuar una inspección en el vivero Epa y ordenar retirar de la venta al público los productos plaguicidas denominados Jarditox, Escamol y Jardinex por no presentar el permiso emitido por el mencionado servicio autónomo.

Al respecto, los accionantes alegaron que los referidos productos fueron autorizados por el antiguo Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, bajo la denominación de Plaguicidas de Uso Doméstico, Sanitario e Industrial y que el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) no tenía competencia para ejercer función de vigilancia sobre los mismos, pues tal atribución está conferida –a su juicio- al prenombrado Ministerio de Salud y Desarrollo Social.

En este sentido, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró procedente la acción de amparo por considerar que en el presente caso no se evidenciaba notificación alguna, por parte de la Administración sanitaria, de la apertura del procedimiento administrativo previo instaurado contra la empresa NITRO-PLANT C.A., que le permitiera acudir al órgano competente, a los fines de exponer los alegatos y defensas que considerara pertinentes para defender sus derechos e intereses .

Ahora bien, el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria es un organismo adscrito al Ministerio de Agricultura y Cría (ahora Ministerio de Agricultura y Tierras), creado por Decreto Presidencial No. 2.064, el 17 de enero de 1992, publicado en la Gaceta Oficial No. 279.918; que asumió las funciones de sanidad animal, vegetal y pesquera, anteriormente ejercidas por las Direcciones Generales Sectoriales de Desarrollo Ganadero y Desarrollo Agrícola del mencionado Ministerio.

Al respecto, conforme al artículo 3, numerales 2, 3 y 8 del mencionado Decreto No. 2.064, el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria está facultado para:

(...)

2.- Administrar, desarrollar y prestar servicios de control sanitario; de diagnóstico de expedición de registro, autorizaciones, certificaciones, permisos y guías.

3- Regular, vigilar y controlar las actividades de importación, exportación, comercialización y traslado de los productos, sub-productos e insumos de los sub-sectores animal, vegetal y pesquero.

(Omissis)

8- Llevar el registro, fiscalización y control de empresas; de productos farmacéuticos, químicos, biológicos, abonos, plaguicidas y otros

.

En este contexto, la Sala aprecia que al estar enmarcadas las funciones del mencionado servicio autónomo en la prestación de los servicios de sanidad animal y sanidad vegetal, puede dictar medidas de control, vigilancia y fiscalización tendientes a evitar posibles riesgos o situaciones de peligro para la colectividad, por lo cual, contrario a lo alegado por los accionantes, el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria, puede y debe vigilar, inspeccionar y controlar la fabricación y comercialización de los plaguicidas, pues es una de las competencia atribuidas por el ya mencionado Decreto de creación.

Por otra parte, en cuanto a lo señalado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Sala estima que las medidas adoptadas por el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria que consistieron en ordenar retirar de exhibición unos plaguicidas por no tener el Registro de dicho ente administrativo, no debían estar precedidas por un procedimiento administrativo, por cuanto las mismas obedecen a la necesidad de proteger un derecho como lo es la sanidad ambiental, que en definitiva incide en el bienestar de la colectividad; a través de la verificación del cumplimiento por parte del accionante de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la fabricación y comercialización de plaguicidas, así como de otros productos farmacéuticos, químicos o biológicos que afecten la actividad de sanidad vegetal y animal.

En este orden de ideas, el autor L.P.A. en su obra “Seguridad Pública y Derecho Administrativo” señala:

“El Estado debe asegurar el imperio del derecho y una justa convivencia social, por ello puede imponer limitaciones en la forma, modo o extensión del goce de los derechos. Estas limitaciones, impuestas por el poder de policía, en suma son para el bien de la comunidad toda, pues se trata de una protección en defensa del interés social.(...) Pues precisamente al Estado le incumbe el deber de verificar el cumplimiento del deber que tienen todos los administrados, de no perturbar el buen orden público e impedir los trastornos que puedan incidir en su propia existencia”.

Este criterio, ha sido señalado por esta Sala Constitucional, en decisión del 5 de mayo de 2003 (caso: Técnicas Marmoleras C.A.) en la que se precisó:

Por otra parte, observa esta Sala que con respecto a la violación del debido proceso y el derecho a la defensa ocasionada por la supuesta falta de procedimiento, considera necesario destacar lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley Orgánica del Ambiente referido a las medidas preventivas que fueren necesarias tomar para evitar las consecuencias nefastas que pudiesen ocasionar el despliegue de las actividades de una empresa determinada dentro del curso del proceso. Ello así las actividades que les fueron paralizadas a TECVEMAR C.A. no constituyeron ninguna violación al derecho a la defensa y al debido proceso, en virtud de que se pudo constatar de las actas que conforman el presente expediente que el procedimiento se inició el 29 de agosto de 2000 y la notificación de la medida tomada por la gravedad de los hechos fue practicada el día siguiente de lo acontecido, y siendo que en el caso de que no se hubiese iniciado un procedimiento administrativo, los representantes de la Guardia Nacional estaban plenamente facultados por Ley para ordenar el cese de las actividades realizadas por la referida empresa, configurándose así una excepción a la oportunidad del ejercicio al derecho a la defensa y al debido proceso, en vista de la discrecionalidad que otorga la Ley en casos donde intervengan intereses de orden público, pues la actuación de la Guardia Nacional sería examinada en el procedimiento administrativo que se iniciaría, y en cuya decisión se determinaría su legalidad, providencia que finalmente pudiera ser cuestionada ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa

.

En razón de lo antes expuesto esta Sala estima que cuando la Administración ejerce estas funciones de inspección y vigilancia, está en el deber de dictar las medidas necesarias para prevenir una falta o un ilícito administrativo que puedan afectar a la colectividad, sin que la misma requiera para su adopción la apertura de un procedimiento, pues ello le restaría la eficacia a la medida por la urgencia que demanda su imposición. En consecuencia, este alto Tribunal considera que la actuación de los funcionarios del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria, circunscrita a ejercer estas funciones de inspección y vigilancia, en nada afectó los derechos constitucionales de los accionantes, máxime cuando se constató que el órgano administrativo, luego de haber practicado la referida medida ordenó la apertura del procedimiento administrativo respectivo contra NITRO PLANT, C.A., por no tener los permisos que emite ese Servicio Autónomo, procedimiento en el cual los accionantes pueden ejercer las defensas que considere pertinentes para la protección de sus derechos.

Por las consideraciones precedentes, esta Sala estima que la presente acción de amparo resultaba a todas luces improcedente, por lo cual se revoca la decisión del 18 de julio de 2002, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró procedente la acción de amparo bajo análisis, y así se decide.

DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley:

1.- REVOCA la decisión del 18 de julio de 2002, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que declaró PROCEDENTE la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano F.R.L., actuando con el carácter de Presidente y único accionista de NITRO PLANT, C.A.; y el ciudadano HAROLD BRANDT PACHECO.

  1. - Declara IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano F.R.L., actuando con el carácter de Presidente y único accionista de NITRO PLANT, C.A.; y el ciudadano HAROLD BRANDT PACHECO, asistidos por el abogado E.B.C., contra la actuación de funcionarios adscritos al Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) adscrito al Ministerio de Agricultura y Tierras.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de mayo de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente-Ponente

I.R.U.

El Vice-Presidente

J.E.C.R.

Magistrado,

A.J.G.G.

Magistrado,

J.M.D.O.

Magistrado,

P.R.R.H.

El Secretario (E),

T.R. de la Hoz

Exp. 02-2447

IRU

...gistrado P.R.R.H. discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

La sentencia de la cual se disiente revocó la decisión que dictó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de 18 de julio de 2002, mediante la cual se había declarado con lugar la demanda de amparo que se intentó contra la actuación de funcionarios del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) con adscripción al Ministerio de Agricultura y Tierras, los cuales ordenaron el retiro de exhibición y venta, de varios productos plaguicidas previamente habían sido autorizados. En consecuencia, la Sala declaró la improcedencia de la demanda.

Este voto salvante difiere del criterio que se sostiene en el fallo que precede como fundamentación para la revocatoria del pronunciamiento de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En concreto, de las consideraciones de las páginas 12 y 13 de la sentencia, en las cuales se lee que “cuando la Administración ejerce potestades de inspección y vigilancia, está en el deber de dictar las medidas necesarias para prevenir una falta o un ilícito administrativo que puedan afectar a la colectividad, sin que la misma requiera para su adopción la apertura de un procedimiento, pues ello le restaría la eficacia a la medida por la urgencia que demanda su imposición”.

Para quien discrepa, la Administración Pública ciertamente ostenta la potestad de dictar medidas preventivas o cautelares y, en consecuencia, provisionales, para la presunción de infracciones administrativas que puedan tener consecuencias frente a la colectividad, potestad cautelar que, cabe destacar, es accesoria a las de policía administrativa, y, además, ha de ejercer en los términos y bajo los parámetros en que así lo establezca una norma legal.

Tales medidas preventivas sí pueden dictarse, antes o durante del inicio del procedimiento administrativo respectivo, pero en modo alguno podría la Administración dictarlas de manera autónoma y definitiva y, por tanto, con carácter sancionatorio, no cautelar, sin procedimiento alguno, que es lo que sucedió en el caso de autos, supuesto en el cual sí existe una violación del derecho a la defensa y debido proceso.

En este sentido, cabe la observación de que, en materia procesal, la norma jurídica puede acoger la existencia de ciertas “medidas autónomas” o “autosatisfactivas” que son aquellas que, de manera breve, urgente y a través de un procedimiento de cognición o contradictorio limitado, acuerdan una determinada pretensión para evitar un daño irreparable o de difícil reparación a una de las partes. Más que medidas cautelares, se ha entendido que se trata de verdaderos procesos, aunque breves, sumarios y urgentes, pues no cumplen con los requisitos de dependencia e instrumentalidad propios de toda medida cautelar.

Distinto es el caso de las medidas cautelares anticipadas, que son aquellas que se solicitan y acuerdan antes de la interposición de una demanda o bien del inicio de un procedimiento administrativo, cuando el peligro en la mora haga temer que no es posible esperar hasta el comienzo del procedimiento sin que se produzcan daños irreparables, y, por tanto, se justifica el adelanto de su adopción (vid. Calamandrei, Piero, Providencias Cautelares, Buenos Aires, 1984, pp. 53 y ss.). No obstante, siguen siendo accesorias e instrumentales respecto de ese procedimiento que ha de iniciarse con posterioridad, pues su finalidad es el aseguramiento de la eficacia de la decisión de fondo que ha de dictarse en ese trámite principal. Además, la ausencia del inicio oportuno de dicho procedimiento o la posterior ratificación de la medida en el curso del mismo, según sea lo que disponga el ordenamiento jurídico, implicará el decaimiento de la medida pues, se insiste, debe ser aneja y dependiente del mismo, aunque se acuerde de manera anticipada. De allí que, puede concluirse, no hay medidas plenamente autónomas en vía administrativa, menos aún si son de gravamen –como sucede en el caso de autos-, pues se trataría de una limitación desproporcionada e indefinida en el tiempo.

Por tanto, este voto salvante considera que la Sala debió ratificar y no revocar la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, pues bien se declaró con lugar el amparo en tanto se comprobó que la Administración dictó una medida ablatoria sin previo procedimiento y sin que ésta dependiera de un trámite administrativo posterior, esto es, se dictó una medida autónoma y ablatoria que, en consecuencia, constituyó una decisión de carácter sancionador que violó el derecho a la defensa y debido proceso.

Asimismo, quien suscribe como disidente sostiene que, en la decisión que antecede, se debió aclarar en qué términos pueden dictarse medidas administrativas de naturaleza cautelar –inaudita parte y dependientes siempre de un procedimiento administrativo principal- y establecer la diferencia entre éstas y los actos definitivos de naturaleza sancionatoria, que siempre deben ser consecuencia de un previo procedimiento, máxime si se tiene en cuenta que las potestades de policía y vigilancia son, por su naturaleza, potestades eminentemente ablatorias.

En los términos que anteceden, queda expuesto el criterio de este disidente.

Fecha ut supra.

El Presidente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

A.J.G. GARCÍA

Magistrado

J.M.D.O.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado-Disidente

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH/sn/fs.-

Exp. 03-1957

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR