Notas sobre la Ley para la Regulación y Control de la Prestación del Servicio Funerario y Cementerios en Venezuela
| Autor | Cosimina G. Pellegrino Pacera |
| Páginas | 205-231 |
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El presente estudio abordará los aspectos que contempla la Ley para la Regulación y Control de la Prestación del Servicio Funerario y Cementerios.
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A pesar de ser un tema lúgubre, nuestro propósito es con la intención y esperanza que se le dé la publicidad que merece este texto legal, promulgado en este año1, que busca uniformar la regulación en el funcionamiento de los cementerios y los locales funerarios, y que es de una importancia trascendental pues nadie escapa del hecho natural de la muerte por más que queramos aferrarnos a la vida.
¿Qué es la muerte? No lo sabemos. No podemos saberlo. Aunque una gran parte de la metafísica se ocupa de ella, la muerte es un misterio que implica la desaparición física o biológica de la persona humana. Para el Derecho la muerte no es un acontecimiento que le es ajeno; constituye un hecho biológico con consecuencias jurídicas, pues, entre otras, produce la culminación de la personalidad jurídica del ser humano.
Además, el Derecho otorga un cuidado especial al único residuo corporal de quien fuera sujeto de derecho, a saber, el cadáver. En tal caso, la Ley objeto de nuestra mirada está dirigida a regular el tratamiento que debe dársele a un cuerpo sin vida, al mismo tiempo que procura garantizar el ejercicio de los derechos a los usuarios de los servicios funerarios y de cementerios que quieran rendir homenaje y tributo a la persona fallecida.
Constituye una novedad la legislación sobre el tema de las funerarias y cementerios, pues hasta ahora solo existía una clara deficiencia en la regulación de estos servicios en el Reglamento de Cementerios, Inhumaciones y Exhumaciones, que data del año 19482, además de las normas dispersas en el ámbito municipal, por ejemplo en las ordenanzas municipales, pues, como se sabe, la administración de los cementerios y funerarias está atribuida a los municipios conforme a lo dispuesto en el artículo 178.6 de la Constitución.
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Para el desarrollo del presente ensayo, y sin pretender otorgarle un carácter exhaustivo, se han seleccionado algunos tópicos generales de la Ley para su análisis y reflexión.
Se va a examinar en este apartado las competencias relativas a los cementerios y los servicios funerarios que tienen asignadas el Estado a través de sus diversas administraciones, en el marco de la normativa constitucional y legal.
Los cementerios y los servicios funerarios conforme al artículo 178.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es una competencia asignada a los municipios.
Ésta es una competencia municipal cuya consagración se remonta a la Constitución de 1925, “es en la primera de todos los textos fundamentales en la cual se indicaron los servicios y actividades que las Municipalidades debían realizar”3. De hecho, en el artículo 18, ordinal 1, de ese texto constitucional, se consagró: “Es de la competencia de las Municipalidades (…) organizar sus servicios de policía, abastos, cementerio, ornamentación municipal, arquitectura civil, alumbrado público, acueductos, tranvías urbanos y demás de carácter municipal”.
Sin embargo, en la Constitución de 1961, se consagró la competencia municipal en forma genérica, y no previó a los cementerios como materia propia de la vida local, solo indicó como ejemplos “tales como, urbanismo, abastos, circulación, cultura, salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito, turismo y policía municipal”.
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Ahora bien, la competencia municipal referente a los cementerios y los servicios funerarios está ratificada por el legislador en la vigente Ley Orgánica del Poder Público Municipal4, específicamente en el artículo 56.2.f, al establecer que son competencias propias de los municipios la gestión de las materias relativas a la vida local, entre ellas, los cementerios y los servicios funerarios.
Debe destacarse que la referida competencia estaba contemplada en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978 (artículo 7.12) y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989 (artículo 36.15). Cabe recordar, que el artículo 7 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978, definía por primera vez en el ordenamiento legislativo nacional las competencias municipales y, en particular, otorgaba el carácter de servicios públicos municipales a actividades prestacionales concretas. Debe quedar claro que hasta la promulgación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en el año 1978, no existía en nuestro ordenamiento jurídico cuerpo normativo nacional que con carácter general, definiera y regulara las competencias municipales5.
Ahora bien, la vigente Ley Orgánica del Poder Público Municipal dispone que los municipios puedan elegir el modo de gestionar las materias relativas a la vida local de la forma que considere más conveniente (artículo 69):
Podrán gestionarlas por sí mismos o por medio de organismos que dependan jerárquicamente de ellos. También podrán hacerlo mediante formas de descentralización funcional o de servicios o mediante la creación de empresas públicas municipales de economía exclusiva o de economía mixta. También podrán contratar con los particulares la gestión de servicios y obras públicas.
En tal sentido, los cementerios y los servicios funerarios es una competencia “propia”, es decir, exclusiva de los municipios que quedan facultados para ejercerla bajo cualquiera de los medios de gestión previstos en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
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Ahora bien, planteadas así las cosas, es cuestionable que la Ley para la Regulación y Control de la Prestación del Servicio Funerario y Cementerios busque controlar “en todo el territorio nacional a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, dedicadas a la prestación de los servicios funerarios y cementerios” (artículo 2), pues constituye una competencia municipal.
Parece importante destacar este distanciamiento de la prenombrada Ley del precepto constitucional contenido en el artículo 178.6, pues su ejercicio está reservado a los municipios, con lo cual esta incompatibilidad tiene que ser resuelta por el Tribunal Supremo de Justicia, pues serán las personas como usuarios de estos servicios las afectadas ante cualquier tipo de confusión y discrepancia entre el Poder Nacional y el Poder Municipal.
La Ley para la Regulación y Control de la Prestación del Servicio Funerario y Cementerios tiene como objeto la regulación y control del funcionamiento de las funerarias y los cementerios, con el propósito de proteger y preservar la salud pública, además de proteger los derechos de los usuarios de esos servicios (artículo 1), es decir que pretende garantizar el libre acceso a las actividades de cementerios y servicios funerarios.
La Ley, igualmente, establece que tiene como principios generales la solidaridad, justicia, dignidad, progresividad, igualdad, eficiencia, calidad, seguridad, transparencia, confiabilidad, corresponsabilidad, proporcionalidad, justa competencia y confidencialidad; a pesar de que el legislador no determina el alcance de cada uno de estos principios (artículo 3).
Ahora bien, para garantizar el objeto de la Ley, la normativa declara, de manera imprecisa, que el Ejecutivo Nacional tomará las medidas pertinentes de “interés público” (artículo 2). De hecho, contempla la norma que:
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La presente Ley, en el marco de la garantía constitucional que ofrece el Estado de preservar la salubridad y la salud pública, es dictada para que todo lo concerniente a la manipulación, conservación y disposición final de los cadáveres, se realice con estricto cumplimiento de las normas sanitarias vigentes en el país, así como las derivadas de los tratados que en la materia han sido suscritos legalmente por la República en el ámbito inter-nacional. Asimismo, se asegura normativamente el trato digno que merece el ser humano, una vez que se ha producido su defunción. A tal efecto, el Ejecutivo Nacional tomará las medidas pertinentes de interés público que permiten garantizar a las personas acceder a los servicios funerarios, inhumación, exhumación, cremación y cementerios, en condiciones de calidad y precios justos.
Cabe señalar que el interés público, o sus similares: utilidad pública o interés general, constituye un concepto jurídico indeterminado, que habilita a la Administración para intervenir discrecionalmente, dentro de los límites de la ley; es el fundamento o el título jurídico de intervención por parte del Estado, pero de una manera concreta y específica, y no con una mera afirmación o invocación abstracta.
Al respecto, sostiene Escola: “… los actos administrativos no pueden fundarse ni justificarse en la invocación de cualquier tipo o clase de interés público, o en la existencia de un interés público no definido, difuso o general, sino que debe hacérselo, sobre la base, en cada oportunidad, de la gestión de un interés público concreto…”6.
El interés público no puede servir para justificar la intervención ilimitada del Estado en las actividades que lleven a cabo las funerarias y los cementerios, al punto que pueda anular o dificultar en la práctica el funcionamiento de estas empresas. Es necesario advertir que “bajo el manto de la supuesta
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protección del interés general se podrían...
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