Nuevo Decreto-Ley de la Ley Orgánica del régimen prestacional de vivienda y hábitat

Autor:Betty Andrade Rodríguez
Páginas:341-365
Nuevo Decreto Ley de Ley Orgánica del
régimen prestacional de vivienda y habitat
Betty Andrade Rodríguez
Abogado
El pasado 31 de julio de 2008 se publicó en Gaceta Oficial el Decreto Nº 6.072, con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, por el cual se
deroga el Decreto Nº 5.770 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Régi-
men Prestacional de Vivienda y Hábitat, publicado en Gaceta Oficial de la República Nº
5.867 extraordinario, de fecha 28 de diciembre de 2007. Se introducen en el nuevo Decreto-
Ley modificaciones al régimen prestacional de vivienda y hábitat.
En la misma fecha se publicó el Decreto Nº 6.243, con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, en el cual se reiteró la naturaleza tributa-
ria de todas las cotizaciones relacionadas con la seguridad social integral, salvo en el caso de
los aportes al fondo de ahorro obligatorio del régimen prestacional de vivienda y hábitat, que
se considera revisten la naturaleza de formas de ahorro especiales.
Según se dispone en el nuevo Decreto-Ley, la base de cálculo de las contribuciones al
fondo de ahorro obligatorio para la vivienda estará constituida por el salario integral del
trabajador.
Estas normas han sido utilizadas como base para negar la naturaleza tributaria de los
aportes a la vivienda y hábitat y, asimismo, la aplicación del parágrafo cuarto del artículo 133
de la Ley Orgánica del Trabajo, que dispone que las contribuciones, tasas e impuestos a
cargo de los patronos o trabajadores que tengan como base el salario, serán calculadas sobre
el salario normal. Ésta en efecto ha sido la posición asumida por el Banco Nacional de Vi-
vienda y Hábitat en las distintas fiscalizaciones que se han llevado a cabo incluso con ante-
rioridad a la vigencia del Decreto-Ley de julio de 2008.
Ahora bien, en nuestra consideración existen razones jurídicas válidas para entender
que, no obstante lo señalado en los Decretos-Leyes citados, la base de cálculo de los aportes a
la vivienda y hábitat es el salario normal y no el salario integral, como se indica en estas
normas.
En efecto, el primer término, cabe referirse a lo señalado en el artículo 86 de la Consti-
tución, el cual prevé que las contribuciones a la vivienda forman parte de las contribuciones
de seguridad social. También establece esta norma que el Estado tiene la obligación de ase-
gurar el derecho a la seguridad social mediante contribuciones directas e indirectas, dispo-
niendo expresamente que “la ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir
a las personas de su protección”.
De esta disposición es posible destacar dos elementos:
i) Que las contribuciones de vivienda son parte de las cotizaciones o contribuciones de
seguridad social –calificadas por el artículo 12 del Código Orgánico Tributario como tribu-
tos-, y
REVISTA DE DERECHO PÚBLICO N° 115/2008
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ii) Que la propia Constitución atribuye naturaleza tributaria a estas contribuciones ya
que:
a) hace referencia al principio de capacidad contributiva como elemento esencial para
exigir el pago de las contribuciones de los trabajadores, principio esencial, base y límite de la
tributación, recogido en el artículo 317 de la Constitución,
b) califica expresamente a las cotizaciones de seguridad social como “contribuciones”,
término que forma parte de la clasificación tripartita de los tributos, conforme a lo estableci-
do en el Código Orgánico Tributario.
c) no condiciona la calificación de estas contribuciones al hecho de que las cotizaciones
pasen a formar parte de los ingresos del Estado, sino que simplemente indica que los recursos
financieros provenientes de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines socia-
les por el Estado. Como puede apreciarse, la norma se refiere a la administración de los fon-
dos y no a su titularidad.
Cabe destacar asimismo, que aun de entender que esta norma no atribuye naturaleza tri-
butaria a estos aportes, expresamente dispone que están regidos por el principio de capacidad
contributiva, en virtud de lo cual le serían aplicables a estas contribuciones los principios y
delimitaciones de la capacidad contributiva establecidos por la Sala Constitucional en su
decisión del pasado 27 de febrero de 2007.
En efecto, en la decisión indicada la Sala Constitucional interpretó el artículo 31 de la
Ley de Impuesto sobre la Renta, entrando a revisar la capacidad contributiva de los trabajado-
res. En este sentido, la Sala indica que la Ley de Impuesto sobre la Renta hasta la fecha to-
maba como base de cálculo del tributo el salario integral, constituyendo un concepto amplí-
simo en los ingresos de trabajador “gravando tan extensa base imponible que, en vez de
consultar la razonable manifestación de riqueza derivada de la renta, pesa en mayor medida
sobre sus ingresos”.
Constata así la Sala la existencia de una elevada presión fiscal regresiva sobre las fuen-
tes de enriquecimiento de los trabajadores asalariados, que contradice la protección especial
que se reconoce al salario en el artículo 83 de la Constitución, “en la medida que produce
una merma en el valor del salario como instrumento de dignificación de la calidad de vida
de la clase trabajadora”.
De lo anterior, la Sala concluye que: “es de la opinión que la norma que estipula los
conceptos que conforman el enriquecimiento neto de los trabajadores, puede ser interpreta-
da conforme a los postulados constitucionales, estimando que éste sólo abarca las remune-
raciones otorgadas en forma regular (salario normal) a que se refiere el parágrafo segundo
del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, con ocasión de la prestación de servicios
personales bajo relación de dependencia, excluyendo entonces de tal base los beneficios
remunerativos marginales otorgados en forma accidental, pues de lo contrario el trabajador
contribuyente perdería estas percepciones –si no en su totalidad, en buena parte- sólo en el
pago de impuestos”. De esta forma –indica la Sala-, los tributos se adecuarían a las disposi-
ciones constitucionales y a la letra del parágrafo cuarto del artículo 133 de la Ley Orgánica
del Trabajo.
Como puede apreciarse, en la decisión comentada la Sala dispone expresamente que, en
atención al principio de capacidad contributiva, la base de cálculo de las contribuciones a
cargo de los trabajadores será el salario normal y no el salario integral. Esta decisión tendría
carácter vinculante, en virtud de lo señalado en el artículo 335 de la Constitución.

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