De nuevo sobre el derecho de amparo y la acción de amparo en el ordenamiento venezolano (Con ocasión del 'Proyecto de Reforma de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales' de octubre de 2013)
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
| Páginas | 113-141 |
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En octubre de 2013, la Asamblea Nacional aprobó en primera discusión un Proyecto de Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales1, con el propósito de sustituir y derogar la muy importante Ley Orgánica de de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales de 19882, fijándose para el mes de diciembre la fecha para la segunda discusión. Esta no se llevó a cabo en el resto del año 2013.
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Dicho Proyecto había sido formulado con una orientación precisa, que fue la regulación única y exclusivamente de la “acción de amparo”, buscando eliminar de la normativa legal, aspectos fundamentales de la regulación del “derecho de amparo” que están en la Ley Orgánica de Amparo de 1988 que se refieren al ejercicio de dicho derecho de amparo a través de otras vías judiciales acordes con la protección constitucional. Esas disposiciones, siguiendo la orientación de la Constitución de 1961, y que recogidas y reforzadas en la Constitución de 1999, son las que disponen que el derecho de amparo puede ejercerse, no sólo mediante una acción (autónoma) de amparo, sino también mediante la formulación de una pretensión de amparo junto con otras vías judiciales existentes en el ordenamiento procesal y que efectivamente están acordes con la protección constitucional. El Proyecto, además, por su contenido, y tal como fue aprobado en primera discusión, en lugar de ser un texto destinado efectivamente a desarrollar la garantía judicial de protección a los derechos fundamentales, parecía más bien un texto destinado a regular básicamente causales de inadmisibilidad o improcedencia de la acción de amparo.
El Proyecto, como se dijo, no llegó a aprobarse en 2013, quizás por haber tomado conciencia, los diputados, que el mismo requería de una consulta más amplia que la que pudo haber tenido. Por mi parte, cuando supe de la aprobación del proyecto en primera discusión, en noviembre de 2013 formulé las siguientes observaciones que hice llegar por email al Grupo de Profesores de Derecho Publico Venezolanos (email de 29-11-2013):
“1) La observación general que me merece el Proyecto es que no se ajusta a lo que establece el artículo 27 de la Constitución. Esta norma regula “el derecho de amparo” y el proyecto de Ley aprobado en primera discusión sólo regula una “acción de amparo” que es sólo una de las vías judiciales para ejercer el derecho de amparo.
Ello podría hacerse, pero entonces la ley debe llamarse conforme al contenido que se le quiere dar y sería: Ley Orgánica de la Acción de Amparo sobre derechos y garantías constitucionales, y no Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
2) En todo caso, si ese fuera el caso, creo que sería un retroceso en el régimen del derecho de amparo en Venezuela, sobre todo por la posición de avanzada que tiene y ha tenido en relación con el resto de los países de América Latina. Renunciar legalmente a regular lo que pide la Constitución, que es el derecho de amparo, y reducir éste sólo a regular la “acción de amparo”, no respondería al principio de progresividad en materia de derechos humanos como lo impone la Constitución (art. 19 de la Constitución)
3) El amparo ejercido como pretensión conjuntamente con otras acciones o recursos judicales, además de la acción “autónoma” de amparo (todavía inadvertidamente usada esa expresión en el proyecto cuando se habla en alguna norma de “amparo autónomo”), fue y es una de las grandes innovaciones del régimen constitucional y legal venezolano, por lo que eliminarlo o ignorarlo en la Ley, en mi criterio sería un retroceso imperdonable.
4) Por ello, estimo que:
a) debe volverse a la regulación de amparo como derecho que puede ejercerse, además de a través de la acción de amparo, mediante la pretensión formulada conjuntamente con la acción de inconstitucionalidad;
b) debe precisarse la regulación del amparo conjunto con la acción de nulidad contencioso administrativa, que está en el proyecto; y
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c) debe regularse explícitamente el amparo como derecho de protección que puede ejercerse en forma conjunta con otras acciones judiciales, como es el caso, para solo citar un ejemplo, de la solicitud de nulidad absoluta de actuaciones en el proceso penal por violación de derechos y garantías constitucionales que se regula el artículo 190 del COPP, y que la Sala Constitucional ha calificado reiteradamente, con razón, como “amparo penal”, que el juez de la causa debe decidir de inmediato y que nada tiene que ver con acción autónoma de amparo alguna.
5) En resumen, estimo que no deberían ignorarse los logros y desarrollos garantistas en materia de amparo que se han obtenido en Venezuela, y con ello, pasarse a regular en el país sólo una “acción de amparo” siguiendo la tendencia restrictiva general del resto de los países latinoamericanos. Cuando uno lee de corrido este Proyecto, parecería que se estuviera regulando por primera vez esta materia en Venezuela, partiendo de cero, y lo peor, ignorando el progreso de nuestro propio régimen.
6) Por lo demás, cuando uno analiza globalmente el Proyecto y se encuentra con tantas y tantas causales de “inadmisibilidad” e “improcedencia”, parecería más bien que se trata de una ley restrictiva de la acción de amparo, antes que una ley de garantías constitucionales. Parecería que los proyectistas recogieron toda la jurisprudencia casuística para convertirla en ley, cuando ello debe ser precisamente la labor de los jueces, sin un marco restrictivo legal tan enorme como el que resultaría de dejarse esas normas”.
Concluía mis observaciones indicando que ojala las mismas fueran de utilidad, y que la Comisión respectiva de la Asamblea pudiera establecer un diálogo más amplio con el mundo académico y recibir aportes al Proyecto, como en otros tiempos sucedió, por ejemplo, en mi caso, cuando en 1986, desde Cambridge, Inglaterra, donde en ese entonces me encontraba como profesor, pude formular observaciones a los primeros proyectos de Ley de Amparo que se comenzaron a discutirse en la Cámara de Diputados, y que en definitiva condujeron a la sanción de la Ley Orgánica de 1988.3
Como el Proyecto de octubre de 2013 no se llegó a sancionar durante ese año, pienso que esta es entonces la ocasión y la vía para formular observaciones al mismo, sobre todo al aspecto medular de le orientación del proyecto de reducir la regulación del amparo constitucional a una sola “acción de amparo,” ignorando las exigencias normativas que plantea la Constitución de 1999 sobre el amparo constitucional como un “derecho de amparo.” A ello están destinadas estas notas, en las cuales de nuevo, treinta años después, me refiero al mismo tema del “derecho de amparo y de la acción de amparo” que trabajé inicialmente en 1985.4
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El derecho de amparo fue establecido por primera vez en Venezuela, en el artículo 49 de la Constitución de 1961, en el cual se estableció que:
Art. 49. Los Tribunales ampararán a todo habitante de la República en el goce y ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución establece, en conformidad con la Ley.
El procedimiento será breve y sumario, y el juez competente tendrá potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida.
La norma, sin duda, estableció el amparo constitucional en Venezuela como un “derecho” de todo habitante de la República a ser amparado en el goce y ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales, de lo que deriva la “obligación” de los tribunales de amparar; razón por la cual la Constitución no sólo consagró una acción de amparo como garantía procesal de los derechos y garantías constitucionales. Ello fue advertido, por lo demás, de inmediato, por el profesor Héctor Fix-Zamudio cuando afirmó que en la norma venezolana se “consagró definitivamente el derecho de amparo como instrumento procesal para proteger todos los derechos fundamentales de la persona humana consagrados constitucionalmente”, en lo que calificó como “uno de los aciertos más destacados en la avanzada Carta Fundamental de 1961”5; orientación que se acentuó en el texto de la Constitución de 1999.
La consagración del amparo como un derecho fundamental, y no sólo como una garantía procesal fue, entonces, el gran aporte del texto constitucional venezolano con relación a la protección de los derechos fundamentales en América Latina6, siendo esta orientación lo que fundamentó el cambio de criterio sentado por la Corte Suprema de Justicia en 1983, respecto de su tesis sustentada en 1970, sobre la posibilidad del ejercicio de la acción de amparo aun en ausencia de la ley reglamentaria prevista en la Constitución. Si la norma del artículo 49 hubiera consagrado “una acción o recurso” de amparo, el artículo 50 del texto constitucional de 1961 le hubiera sido inaplicable7; en...
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