Sentencia nº 949 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 21 de Mayo de 2004
| Fecha de Resolución | 21 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Jesús E. Cabrera Romero |
| Procedimiento | Acción de Amparo |
SALA CONSTITUCIONAL Magistrado-Ponente: J.E.C.R.
El 17 de diciembre de 2003, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con oficio No. 2053 del 16 de diciembre de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, con sede en Maracaibo, el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional incoada por la ciudadana O.J.B.V., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad número 6.749.188, asistida por el abogado A.J.V., inscrito en el Inpreabogado bajo el número 92.832, contra “las actuaciones y omisiones del SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SENIAT) (sic)”.
El expediente en mención fue remitido a fin de la regulación de competencia surgida con ocasión del conflicto de competencia planteado en el presente proceso de amparo entre el referido Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental y el Juzgado Octavo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Trabajo (hoy suprimido).
En la oportunidad señalada, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe la presente decisión.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
Con fundamento en los artículos 26 y 27 de la Constitución y 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la ciudadana O.J.B.V., asistida por el abogado A.J.V., ejerció ante el Juzgado distribuidor de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, acción de amparo constitucional contra las actuaciones y omisiones del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (Seniat).
En su escrito libelar, la referida accionante, señaló los hechos siguientes:
...en fecha 01 de agosto de 2000, la ciudadana OLGA BRACHO (...) suscribió contrato de trabajo a tiempo determinado con el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SENIAT) (sic), con vigencia 15-08-2000 al 31-12-2000, para la prestación de servicios (...) desempeñando el cargo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO en la División de Recaudación (...) continuando con la prestación de servicios mediante la celebración de un segundo contrato de trabajo a tiempo determinado con vigencia 01-01-2001 al 31-12-2001 (...) continuó prestando sus servicios hasta la fecha 08 de enero de 2003, oportunidad en la cual fue notificada de la expiración del contrato de trabajo a tiempo determinado mediante memorando (...) de fecha 02 de enero de 2003, suscrito por el ciudadano C.R., en su carácter de Gerente de la Aduana Principal de Maracaibo (...) en fecha 21 de abril de 2003, la ciudadana OLGA BRACHO (...) presentó ante la Gerencia de Recursos Humanos del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) (sic), formal solicitud de reincorporación a su puesto de trabajo (...) así como también (...) pago de los salarios dejados de percibir (...) luego de agotadas las gestiones extrajudiciales, tendentes a la solución del presente caso, hasta la presente fecha no ha obtenido respuesta...
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Alegó igualmente, que en la comunicación suscrita por el Gerente de la Aduana Principal de Maracaibo, se evidencia la expiración del contrato de trabajo a tiempo determinado celebrado con el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), como causa “de término del contrato individual de trabajo”.
Por ello, a su juicio, con tal actuación el órgano señalado como presunto agraviante -Seniat- violó los derechos de petición, de igualdad ante la ley y de estabilidad en el trabajo y los principios de prevalencia de la realidad sobre las formas o apariencias y protección oficial al trabajo, consagrados en los artículos 51, 21.2, 93 y 89 numerales 1 y 4 de la Constitución, respectivamente.
El 8 de julio de 2003, el Juzgado Octavo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, al cual le correspondió conocer del amparo propuesto, con fundamento en la doctrina vinculante establecida por esta Sala Constitucional, en fallo del 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo), se declaró incompetente para conocer de la acción de amparo incoada, en razón que, por la naturaleza del derecho denunciado como violado, el juez competente por la materia afín a éste y el territorio, era el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Región Occidental, con sede en la ciudad de Maracaibo y, en consecuencia acordó declinar la competencia en el señalado Juzgado.
El 11 de julio de 2003, el abogado A.J.V., en su carácter de apoderado judicial de la accionante, solicitó la regulación de la competencia en razón de la materia y del territorio.
El 28 de julio de 2003, el Juzgado Superior Cuarto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, declaró improcedente la solicitud de regulación de la competencia y ordenó al juzgado a quo la remisión de las actuaciones al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, a fin del pronunciamiento sobre su competencia.
El 10 de diciembre de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, con sede en Maracaibo, se declaró incompetente para conocer de la acción de amparo constitucional incoada, planteando conflicto negativo de competencia ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo establecido en artículo 12 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ordenando la remisión del expediente.
Fundamentó su decisión el señalado Juzgado Superior en lo siguiente:
...Conforme al criterio jurisprudencial (...) y de acuerdo a lo establecido en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por cuanto en ningún momento la accionante puede ser considerada como funcionaria pública de carrera, ya que su ingreso en la querellada no obedece a concurso ni nombramiento, requisitos éstos para ser considerada funcionaria pública, resulta evidente que la competencia para la admisión, sustanciación y decisión de la presente causa la tiene atribuida la jurisdicción laboral y no la jurisdicción contenciosa administrativa (...) y dado que este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN OCCIDENTAL, por las razones antes expuestas a su vez se declara INCOMPETENTE para conocer, sustanciar y decidir la presente causa, plantea conflicto negativo de competencia ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide
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CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
De lo expuesto precedentemente y del análisis de los elementos cursantes en los autos, la Sala observa que, el asunto sometido a su consideración es la resolución del conflicto de competencia surgido entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, con sede en Maracaibo y el Juzgado Octavo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Trabajo (hoy suprimido), con ocasión a la acción de amparo incoada por la ciudadana O.J.B.V. contra el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).
Siendo ello así, la Sala en sentencia del 7 de abril de 2000 (Caso: M.F.M.G.), estableció su competencia para resolver los conflictos de competencia que se presenten en materia de amparo, cuando sea el Superior a los tribunales entre los cuales se plantea el conflicto, o que no exista un tribunal superior común a ellos. En razón de lo cual, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en el presente caso compete a la Sala la resolución del conflicto de competencia planteado, y así se declara.
Determinada la competencia, pasa la Sala a pronunciarse respecto del fondo del asunto sometido a su conocimiento, y tal fin observa:
El conflicto negativo de competencia que corresponde a esta Sala resolver, fue promovido por el suprimido Juzgado Octavo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el cual consideró que la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional correspondía al “Juzgado Superior en lo Civil, Contencioso Administrativo, Tributario y Agrario de la Región Occidental, con sede en Maracaibo, Estado Zulia (sic) ”, en virtud que “dado el carácter vinculante del citado fallo, este Tribunal se declara incompetente para conocer de la presente acción de amparo constitucional, pues si bien en el contrato de trabajo, producido por la accionante, celebrado entre el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), se escogió como domicilio especial, según la cláusula DECIMA TERCERA, los tribunales de la ciudad de Caracas, a los fines de dilucidar ‘las dudas o controversias de cualquier naturaleza que puedan suscitarse’ sobre dicho contrato, no es menos cierto que lo que aquí se demanda no es el cumplimiento ni la ejecución de dicha contratación, sino la presunta violación de derechos constitucionales, procedimiento éste cuyas normas regulatorias son de orden público y por ende no relajables por voluntad de las partes (...) además, aún cuando media un contrato de trabajo se alega el ejercicio de la función pública, lo que determina la afinidad de esta acción o recurso con la materia administrativa (...) además que los hechos que dan lugar al ejercicio de la presente acción se denuncian ocurridos en la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia, significando qu su conocimiento corresponde a los tribunales competentes de esa localidad y no de la ciudad de Caracas”.
Por su parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, con sede en Maracaibo, como precedentemente se señaló, fundamentó su incompetencia en el dispositivo contenido en el artículo 146 Constitucional, dado que conforme dicho dispositivo la hoy accionante en ningún momento puede ser considerada como funcionaria pública de carrera, por cuanto su ingreso en el organismo señalado como agraviante no obedeció a concurso ni nombramiento, requisitos exigidos para el ejercicio funcionarial.
Ahora bien, a criterio de la Sala, a fin de determinar el tribunal competente para conocer de la acción de amparo constitucional propuesta, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que establece -entre otros- el criterio material, es decir, el de relación con la materia o afín con la naturaleza del amparo.
En el presente caso, de acuerdo con lo alegado por la accionante, la Sala observa, que fundamentalmente los actos presuntamente lesivos nacen con ocasión a la comunicación que le dirigió el Gerente de la Aduana Principal de Maracaibo, mediante la cual le informó “que su contrato a tiempo determinado (...) expiró el 31 de diciembre de 2002, y el mismo no será objeto de renovación”, contenido éste que, a su criterio, evidencia la expiración del contrato a tiempo determinado como “causa de término del contrato individual de trabajo” que la vinculó con el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (Seniat) y, en consecuencia, generadora de la actuación lesiva por parte de dicho organismo de los derechos y principios constitucionales denunciados como violados, en razón de lo cual solicitó el restablecimiento de la situación jurídica infringida mediante la orden de reincorporación a sus labores de trabajo y la cancelación de los derechos y beneficios laborales dejados de percibir.
Siendo ello así, en el caso de autos, la accionante propuso su demanda constitucional en razón de las supuestas violaciones constitucionales originadas por la terminación de la relación contractual que mantuvo con el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (Seniat).
Por ello, observa la Sala, que es una relación de empleo lo que vincula a las partes del presente conflicto. En razón de lo cual, debe dilucidarse si dicha relación es del tipo patrono-empleado, caso en el cual el conocimiento del asunto competerá a la jurisdicción laboral; o bien se trata de una relación Administración-funcionario, supuesto en el que la resolución del caso estará asignada a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Al respecto, en el caso de autos, se celebraron contratos de trabajo por tiempo determinado con un organismo adscrito a la Administración Pública, sin que en este supuesto se cumplieran las reglas establecidas para el ingreso a la carrera o función pública establecidas en la Ley de la materia vigente para la época -Ley de Carrera Administrativa-, la cual si bien no definía al funcionario público, si establecía expresamente que, el funcionario público era “de carrera o de libre nombramiento”, determinando a su vez que, la categoría de funcionarios de carrera implicaba el ingreso mediante nombramiento y el desempeño de servicios con carácter permanente, características éstas inherentes al estatuto del servidor público -empleado o funcionario-.
Por otra parte, el artículo 146 Constitucional exceptúa de la función pública al personal contratado por los órganos de la Administración Pública, al consagrar:
Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.
El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño
(subrayado de la Sala).
En este orden de ideas, la Ley del Estatuto de la Función Pública, en su Titulo IV regula lo relativo al personal contratado, y a él se refieren los artículos 37 al 39. Ello con el fin de proporcionar una solución racional y coherente al asunto.
En efecto, bajo la vigencia de la referida Ley de Carrera Administrativa, la Administración, ante la falta de rigor legal, contrataba personal para ocupar cargos de carrera, lo cual, según criterio jurisprudencial, era una forma irregular de ingresar a la carrera cuando el contratado ejercía el cargo mas allá del periodo de prueba sin haber sido evaluado, ya que al ejercer el contratado un cargo de los regulados por la ley, en las mismas condiciones que los funcionarios regulares, existía una simulación de tal contrato, concurriendo una propia y real relación de empleo público, sometida a la legislación funcionarial.
En resguardo de la integridad de la carrera el señalado Estatuto de la Función Pública, determina que el contrato es una vía excepcional, válido sólo en aquellos casos que se requiera personal altamente calificado para tareas específicas y por tiempo determinado. Igualmente precisa que, el régimen aplicable a los contratados es el previsto en el respectivo contrato y, subsidiariamente, el de la legislación laboral. De allí, que el régimen contractual es distinto, podría incluso señalarse paralelo, al de la función pública.
Conforme a lo precedentemente expuesto, a criterio de la Sala, la hoy accionante en ningún momento ostentó la categoría de funcionaria pública de carrera, por no tratarse su relación de empleo de una relación Administración-funcionario, sino del tipo patrono-empleado. En razón de lo cual la resolución del caso corresponde a la jurisdicción laboral, tal como lo ha sostenido esta Sala -entre otras- en sentencia del 28 de mayo de 2003 (Caso: J.A.B.), y así se declara.
Determinada la competencia por la materia, corresponde a la Sala pronunciarse, respecto de la competencia territorial y, a tal fin observa:
La Sala, en el fallo del 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire), dejó establecido que, la infracción constitucional se reputa que ocurre en el lugar donde se desmejora o lesiona la situación jurídica; es decir, en el lugar donde se concreta el efecto del acto. En el caso de autos, si bien el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) es el organismo señalado como presunto agraviante, el hecho lesivo lo constituye la comunicación suscrita por el Gerente de la Aduana Principal de la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia, mediante la cual comunicó a la hoy accionante, la terminación de su relación laboral contractual -Técnico Administrativo adscrito a la Gerencia de la Aduana Principal de Maracaibo- con dicho órgano de la Administración Pública Nacional.
Por ello, la Sala, declara competente para conocer de la presente acción de amparo constitucional –en razón de la materia y del territorio- a un Juzgado de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, y así igualmente se declara.
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que el tribunal competente para conocer de la acción de amparo interpuesta por la ciudadana O.J.B.V., asistida por el abogado A.J.V., contra “las actuaciones y omisiones del SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SENIAT) (sic)”, es un Juzgado de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente a la Coordinación Judicial para el Régimen Procesal Transitorio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, a los fines de su distribución. Notifíquese del presente fallo al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, con sede en Maracaibo y al Juzgado que conforme el Régimen Procesal Transitorio del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas sustituyó al Juzgado Octavo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Trabajo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 21 días del mes de mayo de 2004. Años: 193º de la Independencia y 145º de la Federación.
El Presidente de la Sala,
I.R.U.
El Vicepresidente-Ponente,
J.E.C.R.
Los Magistrados,
J.M.D.O.
A.J.G.G.
P.R.R.H.
El Secretario,
J.L.R.C.
EXP. Nº: 03-3259
JECR/
