Sentencia nº 554 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Junio de 2010

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Mediante escrito presentado ante la Secretaria de esta Sala Constitucional, el 10 de noviembre de 2009, los ciudadanos O.V.B. y G.L.J., titulares de las cédula de identidad núms. 6.809.963 y 11.166.559, respectivamente, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 28.840 y 62.589, correlativamente, actuando en propio nombre y representación, señalaron “… de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de nuestra Carga Magna, referido a la protección de los derechos colectivos y difusos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 25 ejusdem, el cual dispone que ‘todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo; (…)’, recurrimos ante su competente autoridad con la finalidad de exponer: Recurro ante su competente autoridad con la finalidad de solicitar la NULIDAD ABSOLUTA de la P.A.N.. 019/09, de fecha 28 de agosto de 2009, emanada del Instituto de Patrimonio Cultural, adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Cultura y publicada en Gaceta Oficial No. 39.272, de fecha 25 de septiembre de 2009, en virtud de considerar que la misma presenta vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad…”.

El 1 de diciembre de 2009 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Revisadas las actas que conforman el expediente, esta Sala procede a dictar decisión, previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA NULIDAD

1. Como punto previo a la presentación de los alegatos de nulidad, los demandantes sostienen la competencia de esta Sala Constitucional para conocer de la pretensión de nulidad ejercida contra la P.A. núm. 019/09.

   1.1. Al respecto, señalan que la demanda se ejerce en procura de la defensa de los derechos colectivos y difusos de todos los habitantes del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas y del país en general que se han visto afectados por la restricción que sobre la propiedad privada generó la P.A. núm. 019/09 dictada por el Instituto de Patrimonio Cultural, publicada en la Gaceta Oficial núm. 39.272 del 25 de septiembre de 2009.

   1.2. Para ello, invocan la jurisprudencia dictada por esta Sala Constitucional contenida en la sentencia núm. 1623, del 29 de octubre de 2008, de la cual refirieron:

   Precisado lo anterior, se observa, que en virtud de la atribución específica de la Sala Constitucional para conocer lo relativo a la materia de derechos e intereses colectivos o difusos, corresponde a ésta el conocimiento de las acciones autónomas de amparo o las demandas realizadas sobre esta materia cuyo objeto sea la protección de los derechos que afecten a los residentes, habitantes o a la ciudadanía del país, siendo reconocida la posibilidad de proteger este tipo de derechos [que se encuentran establecidos] en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y cuya competencia corresponde a esta Sala mientras la norma constitucional que le sirve de fundamento carezca de desarrollo legislativo, tal como se ha establecido en jurisprudencia reiterada, pacífica y constante de la Sala Constitucional (Vid. (sic) entre otras sentencias 656/30.6.2000; 1571/22.8.2001; 3648/19.12.2003; 3431/11.11.2005). (sic)

   1.3. Con base en este criterio, concluyen que esta Sala Constitucional es competente para conocer de la demanda: “…tal como lo ha reconocido esta Sala, al tratarse de un Acto Administrativo (sic) de efectos generales que afecta los derechos e intereses colectivos de los venezolanos, la competencia recae en esta Sala Constitucional”.

   2. Delimitado lo anterior, indican que la P.A. núm. 019/09 dictada por el Instituto de Patrimonio Cultural pretende ejecutar potestades que le confiere la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, contenidas en los cardinales 6 y 11 del artículo 10, cuyo contenido disponen:

   Artículo 10. El Consejo nacional (sic) de la Cultura, a través del Instituto de Patrimonio Cultural, ejecutará las siguientes atribuciones:

   6. Regular y dictar las normas relativas a la investigación, restauración, conservación, salvaguarda, preservación, defensa, consolidación, reforma y reparación de la obras, conjuntos y lugares a que se refieren los artículos 2 y 6 de esta Ley, a excepción de lo referente a los bienes, cuya competencia exclusiva sea del Instituto Autónomo Biblioteca Nacional y de los Servicios de Bibliotecas, caso en el cual coadyuvará en el mejor logro de sus objetivos;

   (…)

   11. Realizar según lo disponga el reglamento de esta Ley, las notificaciones correspondientes en los casos en que se declaren a un bien como monumento nacional

   .

3. Asimismo, indican que los artículos 7 y 11, cardinal 1, del Reglamento Parcial núm. 1 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, establecen:

   Artículo 7. El Instituto del Patrimonio Cultural por mandato de la Ley es un órgano de autoridad en el ejercicio de sus funciones y es un órgano de Dirección en la materia que comprende los bienes de interés cultural, por lo que será obligatoria su intervención y autorización en esta materia.

   Artículo 11. Son atribuciones de la Presidencia:

   1. Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos y demás disposiciones relacionadas con la Institución, así como las decisiones legales y reglamentarias correspondientes

   .

4. Sobre la base de las disposiciones mencionadas, concluyen que la publicación de la P.A. impugnada se fundamentó en lo dispuesto en el artículo 12 de Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, referido a la obligatoriedad de publicar en Gaceta Oficial los actos administrativos de carácter general dictados por los órganos y entes de la Administración Pública, “… lo cual corrobora el carácter general de la Providencia objeto del presente Recurso” (sic).

5. Indicaron que la autoridad administrativa enunció varios considerandos en los que hace alusión al objeto de la P.A. nún. 019/09, siendo su Quinto Considerando, el siguiente:

   Que de conformidad con la Ley, los jueces o juezas, registradores o registradoras, notarios y notarias y demás autoridades, notificarán al Instituto de Patrimonio Cultural la presentación de cualquier documento de enajenación o de constitución de gravámenes, limitaciones o servidumbres sobre bienes de propiedad particular declarados monumentos nacionales o bienes de interés cultural y en consecuencia se abstendrán de dar curso a los mismos si no constare el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley

   (subrayado del escrito libelar).

6. Que, sobre la base del considerando expuesto, el artículo 20 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultura, reproduce en forma casi íntegra dicho fundamento, para determinar que:

   Artículo 20. Los Jueces, Registradores y demás autoridades notificarán al Instituto de Patrimonio Cultural la presentación de cualquier documento de enajenación o de constitución de gravámenes, limitaciones o servidumbres sobre bienes de propiedad particular declarados monumentos nacionales y se abstendrá de dar curso a los mismos sin (sic) no constare el cumplimiento de lo dispuesto en esta Ley

   .

7. Con base en este señalamiento, denuncian que la Providencia núm. 019/09 declaró “… una serie de BIENES DE INTERÉS CULTURAL, entre los cuales incluye urbanizaciones, avenidas, parques, casas, edificios, iglesias y fachadas, entre otros, sin que conste la motivación para declarar cada uno de ellos como tal, transgrediendo de esta forma los requisitos consagrados por la Ley”.

8. Expresados estos señalamientos, refieren que la situación antes expuesta vulnera el derecho de propiedad establecido en el artículo 115 de la Constitución: “[e]n el caso de la P.A. 019/09, objeto del presente Recurso (sic) el Instituto del Patrimonio Cultural, a través de la misma creó una limitación a la propiedad privada, esto es, al establecer que los funcionarios competentes ‘…se abstendrán de dar curso a los mismos si no constara de lo (sic) dispuesto en la Ley.’ Haciendo alusión a una norma destinada a los Monumentos Nacionales, con relación a los cuales cualquier operación de enajenación, gravamen o constitución de servidumbre, debe ser autorizada por el Instituto de Patrimonio Cultural. Dicha restricción constituye una clara violación a nuestra Carta Magna, siendo que la disposición in comento pretende equiparar el tratamiento legal que se confiere a los Monumentos Nacionales (con relación a los cuales el artículo 18 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural si establece dicho requisito autorizatorio), a los bienes de Interés Cultural, bienes a los cuales la Ley sólo somete a un régimen de notificación más no a carga o condicionado alguno sobre su libre disposición”.

9. Previa cita a una sentencia dictada el 9 de agosto de 2008 por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara (asunto KH02-V-000158), indicaron que: “[t]al como señala la referida sentencia, la Ley no establece restricciones a la propiedad y por ende mal puede una providenciaA. (sic) pretender hacerlo, esto es, instando a los jueces, registradores y demás funcionarios públicos, a no dar curso a ningún documento traslativo, que grave, limite o establezca servidumbre sobre la propiedad sin que conste la autorización del Instituto de Patrimonio Cultural, aplicando/traspolando (sic) normas referidas a Monumentos Nacionales a supuestos Bienes de Interés Cultural”.

10. Que “[e]n este sentido se configura igualmente en la P.A.N.. 019/09, el vicio de falso supuesto de derecho”; para lo cual citó jurisprudencia de la Sala Electoral (s. núm. 75 del 24 de abril de 2002), a los fines de su ejemplificación.

11. Que “[t]al como hemos evidenciado en el Capítulo referido al Objeto de la P.A. 019/09, los sustentos legales dados por el Instituto de Patrimonio Cultural, se refieren a la declaratoria de Monumento Nacional y hacen referencia a las restricciones propias de los mismos. Sin embargo, dicha Providencia bajo ningún supuesto hace mención al articulado referido a los Bienes de Interés Cultural, regulados en el Capítulo III, Título III de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural. Esta errónea y falta de referencia apropiada al articulado que debió motivar la Providencia, confunde y coloca al administrado en un supuesto jurídico inapropiado, cercenando su derecho a la defensa y a la plena disposición de bienes que no merecían una categorización restrictiva”.

12. Consideran que la P.A. 019/09 vulnera el derecho a la defensa: “[e]sta violación se configura en varios elementos. En primer lugar por cuanto la P.A. 019/09 no cumple con los requisitos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para todo acto administrativo, lo cual está concatenado con el artículo 10, numeral 1 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, conforme a la cual, la determinación del carácter cultural de una obra se hará mediante resolución, ‘debidamente motivada’ donde consten los elementos considerados para tal determinación. Y es precisamente esa motivación la que permite a los particulares afectados por el acto administrativo, evaluar la certeza de dicho acto, y en consecuencia, ejercer los recursos pertinentes en defensa de sus derechos e intereses, cuando consideran que los argumentos esgrimidos no son reales o no cumplen con los extremos acordados para tal determinación”.

13. Previa referencia a la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa (s. SPA núm. 1117 del 19 de septiembre de 2002), indicaron que el acto administrativo cuestionado adolece del vicio de inmotivación por cuanto “[e]n el presente caso no existe en el acto recurrido, ningún elemento que permita a los administrados conocer las causas de hecho que dieron lugar a la declaratoria, siendo que tampoco se hace alusión a la normativa (determinación de supuestos técnicos) aplicada para la determinación del interés cultural, lo cual podría hacer suponer un elemento meramente subjetivo, sin sustentos formales de carácter técnico o histórico. Es precisamente por lo anterior, que los afectados mal pueden ejercer su derecho a la defensa en la medida de atacar la declaratoria puntual de un inmueble como de interés cultural, lo cual transgredí –insistimos- con lo dispuesto en la propia Ley de la materia”.

14. Que “[c]on relación a este punto nos preguntamos cuáles han sido los criterios de categorización utilizados por ese Despacho (Instituto del Patrimonio Cultural), para considerar un determinado bien o zona geográfica (v.p.g. (sic) río Guaire, Autopista Valle-Coche, Urb. El Paraíso, Urb. B.V., Urb. El Pinar, Urb. Las Fuentes, etc) bienes de interés cultural. En otro sentido, también se mantiene un estado de indefensión a los particulares en aquellos casos que la providencia ha recaído sobre bienes intitulados, por cuanto la persona o personas afectadas desconocen la causa, directriz, motivación o sustento de la declaratoria que les adjudicó el fuero de ‘interés cultural’. Tal indefinición o ausencia de parámetros de catalogación, coloca a la autoridad administrativa en una posición de poder altamente facultativa, por abrogarse de forma absoluta, oculta y silenciosa, el margen discrecional y subjetivo de caracterización y conversión de un bien tangible o intangible, como de ‘interés cultural’. Ante este esquema suma-cero (la autoridad administrativa define ‘que es’ o ‘que no es’), el particular afectado por la providencia administrativa carece de herramientas referenciales, esto es, de patrones palmarios y diferenciadores, para cuestionar, recurrir, reservarse o disputar, mediante argumentación cotejada, los criterios de conversión en patrimonio cultural”.

15. Que “[l]os conceptos establecidos en la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (…) chocan con el interés, propósito y razón de nuestra Carta Magna (…) [e]videntemente la intención del constituyente bajo ningún caso fue evitar, condicionar, incidir o prohibir la libre disposición de bienes de interés cultural en términos traslativos de propiedad. Sin embargo la providencia administrativa, al prever normas de rango supra-registral que crean condicionados o reservas de registrabilidad a Jueces, Notarios y Registradores, por causa de libramiento de previa notificación y autorización al Instituto de Patrimonio Cultural, creó un subsistema de vigilancia y control administrativo, reservado a bienes de otra categoría, como lo son monumentos nacionales (Artículos 17, 18 y 20 de la Ley de Protección y defensa (sic) del Patrimonio Cultural). De esta forma; (sic) no implícita, sino expresamente, los bienes de interés cultural, pasaron a tener un rigor semejante a los que prevé las (sic) Constitución de la República Bolivariana de Venezuela como ‘bienes que constituyen patrimonio cultural’ (artículo 99), por lo cual automáticamente el ente regulador (el Instituto de Patrimonio Cultural), aun no siendo su intención, sometió a los bienes afectados a supuestos de inalienabilidad, imbargabilidad (sic) e imprescriptibilidad, que no le son propios”.

16. Que “[v]isto lo expuesto denunciamos la existencia de un falso supuesto como vicio administrativo contenido en la recurrida, siendo que los bienes de interés cultural no pueden ser incluidos apriorísticamente, añadidos linealmente, incorporados arbitrariamente o validados desproporcionalmente bajo los contenidos regulatorios de los monumentos nacionales, lo cual a su vez los convierte en bienes constitutivos del patrimonio cultural de la Nación y con ellos sometidos a una prohibición expresa constitucional”.

17. Expuesto lo anterior, denunciaron que la P.A. núm. 019/09 adolece del vicio de desviación de poder, por cuanto “… el Instituto del Patrimonio Cultural pretende abrogarse competencia que no le corresponden al pretender establecer limitaciones a la traslación o gravamen de la propiedad privada”.

18. Para ello, indicaron que “[e]n el presente caso nos encontramos con una P.A. que bajo un subterfugio (aplicando normas referidas a los Monumentos Nacionales) establece una obligación a los funcionarios públicos para abstenerse de registrar actos que graven o transfieran la propiedad privada, sin contar con la previa autorización del Instituto del Patrimonio Cultural, hecho el cual no constituyen el espíritu, propósito y razón de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, la cual tiene como objeto evitar el deterioro de dichos bienes, mediante el control, supervisión y colaboración para el mantenimiento de los mismos. Sin embargo, contradictoriamente al espíritu de la norma, la P.A.N.. 019/09 hace más énfasis en el aspecto traslativo de la propiedad que en la preservación del patrimonio cultural en sí, esto es, no establece en forma expresa (como hace con relación a los actos traslativos de propiedad) restricciones a las alcaldías para autorizar construcciones sin que participe el Instituto de Patrimonio Cultural. Una mención en este sentido habría sido más acorde con el espíritu, propósito y razón de la norma legal que pretende servir de fundamento a la Providencia”.

19. Con base en lo expuesto, solicitaron:

    Por todas las razones de hecho y de derecho antes expuestas y habiéndose evidenciado las violaciones al ordenamiento jurídico y muy especialmente a la Constitución que se derivan de la P.A. 019/09 del Instituto de Patrimonio Cultural, solicitamos que el presente Recurso sea Admitido (sic) y declarado Con Lugar (sic), declarando en consecuencia la Nulidad Absoluta (sic) de la referida P.A. 019/09, emanada del Instituto de Patrimonio Cultural, y publicada en Gaceta oficial (sic) No. 39.272 de fecha 25 de septiembre de 2009

    .

    II

    COMPETENCIA

    Esta Sala debe analizar su competencia antes de emitir cualquier pronunciamiento con respecto a la pretensión, cuyo conocimiento se le impetra para la tramitación de la nulidad que se interpone contra la Providencia núm. 019/09, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.272 del 25 de septiembre de 2009, en resguardo de los derechos e intereses difusos o colectivos.

    Al respecto, esta Sala estima oportuno referir que su propia jurisprudencia ha establecido que mientras esté pendiente la promulgación de una ley que regule expresamente la materia, le corresponde a ella misma conocer de las demandas interpuestas en que se invoquen la violación de derechos e intereses difusos o colectivos. Así esta Sala (s. S.C. núm. 3648/2003) sintetizó la línea jurisprudencial desarrollada en la materia (s.S.C. núms. 483/2000, 770/2001, 1571/2001, 1321/2002, 1594/2002, 1595/2002, 2354/2002 y 2347/2002), y sistematizó los caracteres sustantivos y adjetivos de las acciones basadas en pretensiones de esta índole:

    DERECHOS O INTERESES DIFUSOS: se refieren a un bien que atañe a todo el mundo (pluralidad de sujetos), esto es, a personas que -en principio- no conforman un sector poblacional identificable e individualizado, y que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión.

    Los derechos o intereses difusos se fundan en hechos genéricos, contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o indeterminada, en cuanto a los posibles beneficiarios de la actividad de la cual deriva tal asistencia, como ocurre en el caso de los derechos positivos como el derecho a la salud, a la educación o a la obtención de una vivienda digna, protegidos por la Constitución y por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

    DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS: están referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, de modo que dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Su lesión se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, como serían a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área determinada, etcétera.

    Los derechos colectivos deben distinguirse de los derechos de las personas colectivas, ya que estos últimos son análogos a los derechos individuales, pues no se refieren a una agrupación de individuos sino a la persona jurídica o moral a quien se atribuyan los derechos. Mientras las personas jurídicas actúan por organicidad, las agrupaciones de individuos que tienen un interés colectivo obran por representación, aun en el caso de que ésta sea ejercida por un grupo de personas, pues el carácter colectivo de los derechos cuya tutela se invoca siempre excede al interés de aquél.

    TIPO DE ACCIÓN: Las acciones provenientes de derechos e intereses difusos y colectivos, son siempre acciones de condena, o restablecedoras de situaciones, y nunca mero declarativas o constitutivas. La posibilidad de una indemnización a favor de las víctimas (en principio no individualizadas) como parte de la pretensión fundada en estos derechos e intereses, la contempla el numeral 2 del artículo 281 de la vigente Constitución; pero ello no excluye que puedan existir demandas que no pretendan indemnización alguna, sino el cese de una actividad, la supresión de un producto o de una publicidad, la demolición de una construcción, etcétera.

    COMPETENCIA: de las acciones que se ejerzan con ocasión de los derechos e intereses difusos o colectivos, será competente esta Sala Constitucional para conocer de ellas, hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial que regule estas acciones, o exista un señalamiento concreto en la ley sobre cuál es el Tribunal competente.

    LAPSO PARA SU EJERCICIO: los derechos e intereses colectivos y difusos, son de eminente orden público, por ello a las acciones incoadas para su protección no les es aplicable el lapso de caducidad prevenido para el amparo, razón por la cual no corre el transcurso de seis meses desde que surge la violación a la calidad de vida; y de invocarse, tampoco es aplicable el criterio de que la inactividad procesal del actor por seis meses, conllevará la declaratoria de abandono del trámite, como en materia de amparo constitucional lo ha declarado esta Sala, a partir de la sentencia dictada el 6 de junio de 2001 (caso: J.V.A.C.) y publicada en la Gaceta Oficial n° 37.252 del 2 de agosto de 2001, salvo lo concerniente a la perención prevista en el Código de Procedimiento Civil.

    LEGITIMACIÓN PARA INCOAR UNA ACCIÓN POR INTERESES DIFUSOS: no se requiere que se tenga un vínculo establecido previamente con el ofensor, pero sí que se actúe como miembro de la sociedad, o de sus categorías generales (consumidores, usuarios, etc.) y que invoque su derecho o interés compartido con la ciudadanía, porque participa con ella de la situación fáctica lesionada por el incumplimiento o desmejora de los Derechos Fundamentales que atañen a todos, y que genera un derecho subjetivo comunal, que a pesar de ser indivisible, es accionable por cualquiera que se encuentre dentro de la situación infringida. La acción (sea de amparo o específica) para la protección de estos intereses la tiene tanto la Defensoría del Pueblo (siendo este organismo el que podría solicitar una indemnización de ser procedente) dentro de sus atribuciones, como toda persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales.

    LEGITIMACIÓN PARA INCOAR UNA ACCIÓN POR INTERESES Y DERECHOS COLECTIVOS: quien incoa la demanda con base a derechos o intereses colectivos, debe hacerlo en su condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello sufre la lesión conjuntamente con los demás, por lo que por esta vía asume un interés que le es propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesión para sí y para los demás, con quienes comparte el derecho o el interés. La acción en protección de los intereses colectivos, además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente de esa colectividad específica y actúa en defensa del colectivo, de manera que los derechos colectivos implican, obviamente, la existencia de sujetos colectivos, como las naciones, los pueblos, las sociedades anónimas, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones, los gremios, pero también minorías étnicas, religiosas o de género que, pese a tener una específica estructura organizacional, social o cultural, pueden no ser personas jurídicas o morales en el sentido reconocido por el derecho positivo, e inclusive simples individuos organizados en procura de preservar el bien común de quienes se encuentran en idéntica situación derivado del disfrute de tales derechos colectivos.

    Ahora bien, en materia de indemnizaciones por intereses colectivos, ellas sólo pueden ser pedidas por las personas jurídicas para sus miembros constituidos conforme a derecho, y los particulares para ellos mismos, al patentizar su derecho subjetivo, sin que otras personas puedan beneficiarse de ellas; pero en lo referente a la condena sin indemnización, al restablecimiento de una situación común lesionada, los otros miembros del colectivo pueden aprovecharse de lo judicialmente declarado, si así lo manifestaren.

    En ambos casos (derechos o intereses difusos y derechos o intereses colectivos) el número de personas reclamantes no es importante, sino la existencia del derecho o interés invocado.

    IDONEIDAD DE LA ACCIÓN: Si lo que se pretende es enervar una lesión que proviene de violaciones a derechos y garantías constitucionales, la vía procedente es la acción de amparo para restablecer una situación jurídica ante esas infracciones. Si lo que se pretende es exigir resarcimientos a los lesionados, solicitar el cumplimiento de obligaciones, prohibir una actividad o un proceder específico del demandado, o la destrucción o limitación de bienes nocivos, restableciendo una situación que se había convertido en dañina para la calidad común de vida o que sea amenazante para esa misma calidad de vida, lo procedente es incoar una acción de protección de derechos cívicos (colectivos o bien sea difusos), en cuyo fallo se podrá condenar al demandado a realizar determinadas obligaciones de hacer o no hacer, y hasta indemnizar a la colectividad, o a grupos dentro de ella, en la forma como ordene el juez, con señalamiento de cuáles instituciones sociales o públicas, o cuáles personas, serán acreedoras de la indemnización.

    La acción en protección de los intereses y derechos colectivos o difusos no puede ser utilizada para la reafirmación de atribuciones y obligaciones que el Texto Fundamental en forma clara, expresa y precisa ha dispuesto -entre otros- a los funcionarios públicos. Así, ha señalado la Sala que ‘(l)a protección de la vida y la integridad de las personas, el derecho a reunirse y a manifestar conforme a la ley; la libertad de expresión mediante una marcha legalmente autorizada, no corresponde a derecho o interés difuso alguno, sino a concretas obligaciones y deberes del Estado que tiene que cumplir y que se materializan mediante acciones específicas en ese sentido, por lo que su exigencia no corresponde a derechos o intereses difusos.

    EFECTOS DE LA SENTENCIA: produce efectos erga omnes, ya que beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ella, y produce cosa juzgada al respecto. Dado a que lo que está en juego es la calidad de la vida, si los hechos que originaron las causas ya sentenciadas se modifican o sufren cambios, a pesar de que la demanda hubiere sido declarada sin lugar, si nuevos hechos demuestran que existe la amenaza o la lesión, una nueva acción podrá ser incoada, ya que no existe identidad de causas. Viceversa, si estas modificaciones o cambios sobrevenidos favorecen al condenado, él podrá acudir ante la administración, con miras a que se le permita la actividad prohibida, en base a las nuevas condiciones en que funda su petición

    .

    La protección de los derechos e intereses difusos o colectivos tiene por objeto la atribución que confiere la Constitución para que los miembros de la sociedad, en mayor o menor determinación a nivel cualitativo, ejerzan mediante las garantías procesales, la defensa de un bien constitucional tutelable cuyo nivel de inherencia, caracterizado por su indivisibilidad y valor dimanente para dichos miembros o sectores específicos de la sociedad, que determinen la necesidad de su protección conforme a los principios y reglas que prevalecen en la Constitución y a través de la función jurisdiccional del Estado.

    Conviene a esta Sala reiterar su criterio con respecto a la distinción entre los derechos o intereses difusos y los derechos e intereses colectivos. Con respecto a los primeros, se encuentran relacionados con un bien que atañe a todos como sociedad y que pretendan una prestación genérica indeterminada. Con respecto a los segundos, los mismos sí corresponden a un sector poblacional (no necesariamente cuantificable) en el que existe un vínculo jurídico que les une e individualiza. Los derechos colectivos o de interés específico de un grupo o categoría de personas unidas entre sí, o con otra parte en una relación jurídica, como sería, por citar ejemplo, el caso de los trabajadores, de los jubilados, de los profesionales y técnicos; y también de los empleadores y empresarios, como serían los derechos relativos al medio ambiente del trabajo; a la intimidad y privacidad del trabajador; a la prohibición de las prácticas monopólicas; a la defensa contra las prácticas patronales desleales; a los despidos masivos y abusivos; a la exigencia sistemática y exceso de trabajo en sobretiempo; a la libertad sindical y de asociación; a la no discriminación por ningún concepto; y los tendentes a erradicar la explotación infantil y de mujeres (cfr. ZULETA DE MERCHÁN, Carmen. Serie Eventos TSJ N° 6. Caracas, 2002. P. 426).

    En este sentido, los requerimientos para su conformación no puede ser entendidos exclusivamente como una simple pluralidad de conjunción o sumatoria de intereses particularizados, entendido únicamente desde el ámbito procesal, que se equipare a la suerte de una mera class action típica del sistema norteamericano; sino que su delimitación tiene que estar conformada a su vez por la indivisibilidad del interés o derecho que asiste a la población y que su protección como derecho se encuentre prevista en la Constitución como un medio de defensa directa para la protección de los principios y reglas existentes en materia de derechos fundamentales. La presencia de estos elementos determina la facultad para interponer una demanda de amplio espectro que procure un resguardo de magnitud poblacional.

    Entendida que la defensa de estos derechos e intereses se encuentra circunscrita al marco constitucional, las demandas que por tal motivo se interpongan no pueden confundirse con otros medios de protección que se encuentren amparadas dentro del marco del control de la legalidad. Ejemplo de esto, es la mediación de los mecanismos del contencioso administrativo en procura de la correcta prestación de los servicios públicos, así como de la impugnación de los actos administrativos de efectos generales.

    Dentro del contexto de la actividad administrativa, los entes y órganos que conforman la estructura de la Administración se encuentran investidos de manera suficiente para dictar actos de efectos generales, sean o no de contenido normativo, capaces de incidir en la colectividad. Sin embargo, esa generalidad no comporta en sí misma la afectación de intereses difusos o colectivos que conlleven la indebida sustracción del régimen de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, conforme lo dispone el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    Al igual que el sólo carácter general de los efectos de un acto administrativo no puede configurar su conocimiento por parte de esta Sala Constitucional; pues ésta se encuentra limitada a conocer la nulidad de aquellos actos que sean dictados en ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. También debe agregarse que la sola invocación de normas constitucionales no pueden establecer una excepción a la competencia general en la materia, toda vez que la inconstitucionalidad de un determinado acto también conforma un vicio de nulidad de los proveimientos que, por tal motivo, pueden ser perfectamente anulados por los tribunales contenciosos administrativos.

    Ahora bien, ante pretensiones como la expuesta en autos, esta Sala (s.S.C. núm. 1796 del 18 de noviembre de 2008; caso: Sociedad de Pequeños y Medianos Comerciantes de Áreas Públicas del Municipio Chacao 2001 (SOPECOM 2001), A.C.) estableció:

    La desviación de tales propósitos, por tanto, se sitúa fuera del margen de la constitucionalidad y, para enervarla, nuestro ordenamiento –particularmente el adjetivo- cuenta con diversos mecanismos de control que permiten revisar las actuaciones concretas de los Poderes Públicos desligadas del marco constitucional. En tales supuestos, la lesión no está vinculada en forma alguna a derechos colectivos o difusos, pues no se trata de la insatisfacción de prestaciones indeterminadas debidas por el Estado, sino de una lesión perfectamente particularizada en un acto del Poder Público (vgr. sentencia, acto administrativo, ley, etcétera) que cuenta con un vasto repertorio de medios de impugnación que permiten sea instada su revisión ante los órganos jurisdiccionales competentes y, en algunos supuestos, hasta en sede gubernativa (vid. stc. Nº 187/2008, (sic) [rectius: stc. N° 187/2006] caso: H.F.)

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    Establecido lo anterior, y considerando que se somete al conocimiento de esta Sala Constitucional la nulidad de la P.A. núm. 019/09 dictada por el Instituto de Patrimonio Cultural y publicada en la Gaceta Oficial núm. 39.272 del 25 de septiembre de 2009, se observa que los motivos por los cuales se impugnó el presente acto administrativo de efectos generales obedecen a razones de nulidad que estrictamente corresponden al contencioso administrativo. En la presente demanda de nulidad se invocaron vicios de ausencia de base legal, inmotivación del acto administrativo y desviación de poder, cuyo conocimiento en principio corresponde al contencioso administrativo. También se denunció la nulidad del acto por la violación del derecho de propiedad y a la defensa, lo cual también son vicios de inconstitucionalidad que pueden ser conocidos por el contencioso administrativo.

    También debe indicarse que la invocación de los derechos constitucionales de propiedad y libertad económica son perfectamente individualizables para el presente caso, por lo que pueden ejercerse porcada particular que se encuentre afectado por el acto administrativo que aquí se cuestiona.

    Por tanto, no se invocó la protección de la calidad de vida o de la existencia de un bien jurídico o de una pretensión con objeto indivisible entre particulares.

    Siendo ello así, la pretensión que exponen los recurrentes es la de solicitar la impugnación de un acto administrativo, que no ha sido dictado en ejercicio directo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que el conocimiento de la presente causa debe ser declinada para su conocimiento en la jurisdicción contencioso administrativa.

    En atención a lo expresado y visto que se pretende la nulidad de un acto administrativo de efectos generales, mas no se trata de una demanda por derechos e intereses colectivos o difusos, la Sala observa que el artículo 5, cardinales 30 y 31, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece:

    Artículo 5 Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.

    (omissis)

    30. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad;

    31. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional;

    (omissis)

    El Tribunal conocerá en Sala Plena lo asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida

    .

    Asimismo, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa (s. SPA. núm. 2271 del 24 de noviembre de 2004), estableció lo siguiente:

    En este sentido, debe precisarse que en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, además de las competencias que en segunda instancia le eran atribuidas a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (ahora C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo), para conocer de las apelaciones que se interpusieran contra las decisiones dictadas por los Tribunales Superiores Contenciosos Regionales (artículos 181 y 182), se establecía en el artículo 185 como competencia de dicho órgano jurisdiccional lo siguiente:

    ‘Artículo 185. La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, será competente para conocer:

    1.- De los conflictos de competencia que surjan entre tribunales de cuyas decisiones pueda conocer en apelación;

    2.- De los recursos de hecho intentados contra las decisiones relativas a la admisibilidad de la apelación en las causas cuyo conocimiento le corresponda en segunda instancia.

    3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9º, 10, 11 y 12 del artículo 42 de esta Ley, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal;

    4.- De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia, por los tribunales a que se refiere el artículo 181 de esta Ley o que conozcan de recursos especiales contencioso-administrativos;

    5.- De los juicios de expropiación intentados por la República;

    6.- De cualquier acción que se proponga contra la República o algún Instituto Autónomo o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su cuantía excede de un millón de bolívares, pero no pasa de cinco millones de bolívares y su conocimiento no está atribuido por la Ley a otra autoridad;

    7.- De las controversias que se susciten con motivo de la adquisición, goce, ejercicio o pérdida de la nacionalidad o de los derechos que de ella derivan, sin perjuicio de lo establecido en la Cuarta Disposición Transitoria de la Constitución;

    8.- De cualquier otra acción o recurso que le atribuyan las leyes.’

    Con relación a lo antes expuesto, considera la Sala, en primer lugar, que deben darse parcialmente por reproducidas las disposiciones que en la materia contenía la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, adaptándolas al nuevo texto que rige las funciones de este Alto Tribunal, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la jurisprudencia de este M.T..

    Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:

    (omissis)

    3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal

    .

    En virtud de la jurisprudencia establecida por la Sala Político Administrativa, y visto que lo pretendido es la nulidad del acto comprendido en la P.A. núm. 019/09 dictada el 28 de agosto de 2009 por el Instituto de Patrimonio Cultural y publicada en la Gaceta Oficial núm. 39.272 del 25 de septiembre de 2009; esta Sala, dada la investidura del acto administrativo y el rango del ente que lo dicta, declina en las Cortes de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del presente recurso de nulidad, conforme a las disposiciones que, en materia de competencia, rigen en la jurisdicción contencioso administrativa. A tal efecto, remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo a los fines de que procuren la tramitación que le es conducente. Así se decide.

    III

    DECISIÓN

    Por las razones expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando Justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, DECLINA el conocimiento en las Cortes de lo Contencioso Administrativo del recurso de nulidad interpuesto por los ciudadanos O.V.B. y G.L.J., antes identificados, interpuesto contra la P.A. núm. 019/09 dictada, el 28 de agosto de 2009, por el Instituto de Patrimonio Cultural, y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.272 del 25 de septiembre de 2009.

    Publíquese y regístrese. Remítanse los autos la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de junio de dos mil diez (2010). Años: 200° de la Independencia y 151° de la Federación.

    La Presidenta,

    L.E.M.L.

    Vicepresidente,

    F.A.C.L.

    Los Magistrados,

    J.E.C.R.

    P.R. RONDÓN HAAZ

    M.T.D.P.

    CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

    Ponente

    A.D.J. DELGADO ROSALES

    El Secretario,

    J.L.R.C.

    Exp.- 09-1371

    CZdeM/