Sentencia nº 785 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 24 de Mayo de 2011

Fecha de Resolución24 de Mayo de 2011
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoAcción de Inconstitucionalidad por Omisión.

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 10-0798

El 15 de julio de 2010, el ciudadano P.M.M.C., titular de la cédula de identidad N° 3.535.200, asistido por el abogado M.C., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 64.409, interpuso acción de inconstitucionalidad por omisión contra “la conducta negativa, la inercia, la inactividad, de la Fiscal General de la República, Del Contralor General y de la Defensora del Pueblo quienes han incurrido en una omisión constitucional, por violación directa de una norma constitucional contenida en los Artículos 281 ordinal 4 (sic), atribuciones de la defensoría del pueblo: Artículo 281. Son atribuciones del Defensor o Defensoría del Pueblo: 4. instar al Fiscal o Fiscala General de la República para que intente las acciones o recursos a que hubiere lugar contra los funcionarios públicos o funcionarias públicas, responsables de la violación o menoscabo de los derechos humanos. Artículo 285. Son atribuciones del Ministerio Público: 3. Ordenar y dirigir la investigación penal de la perpetración de los hechos punibles para hacer constar su comisión con todas las circunstancias que puedan influir en la calificación y responsabilidad de los autores y demás participantes, así como el aseguramiento de los objetos activos y pasivos relacionados con la perpetración. Artículo 289. Son atribuciones de la Contraloría General de la República: 4. Instar al Fiscal o Fiscala y al Procurador o Procuradora General de la República a que ejerzan las acciones judiciales a que hubiere lugar con motivo de las infracciones y delitos cometidos contra el patrimonio público y de los cuales tenga conocimiento en el ejercicio de sus atribuciones”.

El 4 de agosto de 2010, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En virtud de la reconstitución de la Sala y del nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó reconstituida la Sala de la siguiente forma: Presidenta Magistrada L.E.M. Lamuño, Vicepresidente Magistrado F.A. Carrasquero López, y los Magistrados M.T. Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, J.J.M.J. y G.M.G.A..

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

De la Acción de Inconstitucionalidad por Omisión

En su escrito se formularon las siguientes consideraciones:

Que interponen “acción popular de inconstitucionalidad por omisión (…) contra la conducta negativa, la inercia, la inactividad, de la Fiscal General de la República, Del Contralor General y de la Defensora del Pueblo quienes han incurrido en una omisión constitucional, por violación directa de una norma constitucional contenida en los Artículos 281 ordinal 4, atribuciones de la defensoría del pueblo: Artículo 281. Son atribuciones del Defensor o Defensoría del Pueblo: 4. instar al Fiscal o Fiscala General de la República para que intente las acciones o recursos a que hubiere lugar contra los funcionarios públicos o funcionarias públicas, responsables de la violación o menoscabo de los derechos humanos. Artículo 285. Son atribuciones del Ministerio Público: 3. Ordenar y dirigir la investigación penal de la perpetración de los hechos punibles para hacer constar su comisión con todas las circunstancias que puedan influir en la calificación y responsabilidad de los autores y demás participantes, así como el aseguramiento de los objetos activos y pasivos relacionados con la perpetración. Artículo 289. Son atribuciones de la Contraloría General de la República: 4. Instar al Fiscal o Fiscala y al Procurador o Procuradora General de la República a que ejerzan las acciones judiciales a que hubiere lugar con motivo de las infracciones y delitos cometidos contra el patrimonio público y de los cuales tenga conocimiento en el ejercicio de sus atribuciones”.

Que es “IMPUTABLE a los órganos del Poder Ciudadano por su conducta negativa de INERCIA, INACTIVIDAD de actuar frente a lo que se ha conocido como el escándalo de PUDREVAL donde más de 120.000 toneladas de alimento se han vencido constituyendo esto un atentado a la salud del pueblo y a la seguridad agroalimentaria como deberes que tiene todo Estado de garantizarle a la sociedad la inercia y de esta forma no cumplir con lo estipulado en el Artículo 117 de la Constitución.

Que “de acuerdo a las afirmaciones de los diversos órganos del poder ciudadano que a continuación describo más los informes respectivos de gestión de PDVAL 2010 y del Contralor General de la República (sic)

  1. DEFENSORÍA DEL PUEBLO DICE QUE CASO DE ALIMENTOS NO ES SU COMPETENCIA G.R., aseguró hoy que corresponde a la Fiscalía y la Contraloría dar respuesta sobre el caso de los alimentos descompuestos de PDVAL (sic) ‘Esta situación se ha zanjado con la información que da el contralor hoy, tanto la Contraloría como el Ministerio Pública ambos deben hacerle seguimiento a esta investigación, por nuestra parte no tenemos competencia sino de velar por la garantía de la seguridad alimentaria del país, los programas están ahí y en plena capacidad operativa y este hecho puntual, repito, es del conocimiento de las autoridades competentes’, dijo. ‘Pueden existir sanciones administrativas y además pueden y deben existir sanciones penales que van a ser tomadas por el Ministerio Público, además este tema forma parte de la agenda de la Asamblea Nacional, lo importante es eso’, añadió. Sostuvo que probablemente la ‘desviación’ sufrida en Pdval que generaron la descomposición de estos alimentos es producto de los esfuerzos por la masificación en la distribución de alimentos en el país. ‘La Defensoría tiene la responsabilidad en los derechos colectivos y difusos, insisto, Venezuela preserva su liderazgo mundial en seguridad alimentaria, la FAO así lo ha reconocido’. ‘EJ derecho a la tierra, las casas de alimentación, el programa de alimentación escolar siguen funcionando, (sic)

  2. Inclusive podría decirse que la masificación que esta red alimentaria es lo que probablemente ha traído como consecuencia esta desviación que seguramente será corregida para ofrecer mayores garantías de eficiencia en la garantía alimentaria nacional’, insistió Ramírez. Dijo que estos hechos lo que llaman es ‘a ser mucho más atentos a las observaciones que nos mandan de los distintos entes públicos entre ellos la Contraloría’, en vista de que las denuncias de descomposición de alimentos habían sido conocidas desde antes de los múltiples hallazgos de conteiner con comida dañada en diversas zonas del país.

  3. Fiscal General: Contralor nunca informó al MP sobre irregularidades en Pdval (sic) FISCAL AFIRMA QUE HAY DOS NUEVAS ÓRDENES DE APREHENSIÓN. Las autoridades ordenaron la captura de dos personas por el caso de las decenas de toneladas de alimentos importados por el gobierno que fueron encontrados descompuestos en depósitos estatales, informó el lunes la fiscal general. La jefa del MINISTERIO PÚBLICO, LUISA O.D., dijo a la prensa que existe una orden de captura contra dos personas’ por el caso de los alimentos descompuestos que fueron importados por la gubernamental Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos (Pdval). Sin precisar los nombres ni los cargos de los solicitados, O.D. indicó que las dos personas requeridas hasta ahora se han sustraído de la justicia’. Por el caso de los alimentos descompuestos permanecen detenidos desde inicio de mes el ex presidente de Pdval, L.E.P., y otros dos ex gerentes de la procesadora de alimentos. Al ser consultada sobre si el ministro de Energía y presidente de Petróleos de Venezuela S.A. (Pdvsa), R.R., quien tenía balo su control a Pdval, podría ser procesado por el hecho, la fiscal dijo que ‘LA RESPONSABILIDAD PENAL LES RECUERDO ES INDIVIDUAL’. ‘Es algo así como que aquí un fiscal del Ministerio Público cometa un hecho punible y se pretenda enjuiciar a fiscal general’, agregó. Contralor nunca informó sobre (sic)”.

Que en el “SEGUNDO INFORME DE GESTIÓN DEL 2009 DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. El mismo fue expuesto por el Contralor General de la República en fecha 04/08/2009 como informe anual ante la Asamblea Nacional Doctor CLODOSVALDO RUSSIAN. El informe fue producto de una inspección al puerto de La Guaira para evaluar los procedimientos de identificación de mercancías en estado de abandono legal. Aunque no se señala a PDVSA, el informe habla de una ‘empresa estatal’ cuyas importaciones de alimentos al puerto de La Guaira sufrieron demoras en el proceso de nacionalización. ‘De la inspección física realizada a 37 contenedores de alimentos en las almacenadoras de la circunscripción de la APLG (Aduana Principal de la Guaira). de los rubros: leche en polvo, carne y pollo (...) se detectó que en los 24 contenedores de leche, los sacos del producto presentan dos fechas de vencimiento distintas, una en el anverso y otra en el reverso, donde se evidenció que la fecha impresa en el anverso se encuentra vencida; en 2 contenedores de pollo, que llegaron en fechas 28-07-2008 y 26-082008, a los productos le faltan de 2 a 3 meses aproximadamente para vencerse; en 8 contenedores de carne, el producto se encuentra descongelado y presenta signos de descomposición; y en 3 contenedores de pollo se observó que fueron descongelados y vueltos a congelar’. Agrega que dicha importación asciende a $ 25,42 millones, ‘que al cambio oficial totalizan Bs.F. 54,65 millones’ (…)”.

Finalmente, “SOLICIT[Ó] SE DECLARE la inconstitucionalidad, la omisión imputable al poder ciudadano y sus órganos fiscal, defensor del pueblo, y contralor general en cuanto a su deber de cumplir con la obligación de investigar, perseguir y sancionar los delitos de el patrimonio público como el caso de PUDREVAL TIENE MÁS DE DOS MESES SIENDO UN HECHO PÚBLICO, NOTORIO Y COMUNICACIONAL, y de acuerdo a la sentencia de lo anterior son hechos notorios comunicacional de acuerdo a la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional del 15 de marzo de 2000 (…). Se fije y se ordene en un plazo perentorio un plazo perentorio a estos órganos y especialmente a la Fiscalía General de la República el Cumplimiento del Artículo 85 De La Ley Contra La Corrupción Artículo (…). Los fiscales o representantes del Ministerio Público, que dolosamente no interpongan los recursos legales, no ejerzan las acciones penales o civiles, o no promuevan las diligencias conducentes al esclarecimiento de la verdad, a la rectitud de los procedimientos, al cumplimiento de los lapsos procesales y de la protección debida al procesado, serán penados con prisión de dos (2) a cuatro (4) años. Y se proceda a enjuiciar a los verdaderos responsables por el delito (sic) traición a la patria”.

II

DE LA COMPETENCIA

Sobre el marco constitucional y legal que soporta esta competencia jurisdiccional, debe señalarse que el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela confiere a esta Sala competencia para “declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.

Por su parte, el artículo 25.7 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991 extraordinaria, del 29 de julio de 2010, reimpresa por error material el 1° de octubre de 2010, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.522, complementa la norma constitucional incluyendo dentro del ámbito del control de la inconstitucionalidad por omisión a “…las omisiones de cualquiera de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal…” y como quiera que la presente acción se ejerce contra “la Fiscal General de la República, Del Contralor General y de la Defensora del Pueblo quienes han incurrido en una omisión constitucional, por violación directa de una norma constitucional contenida en los Artículos 281 ordinal 4, atribuciones de la defensoría del pueblo: Artículo 281. Son atribuciones del Defensor o Defensoría del Pueblo: 4. instar al Fiscal o Fiscala General de la República para que intente las acciones o recursos a que hubiere lugar contra los funcionarios públicos o funcionarias públicas, responsables de la violación o menoscabo de los derechos humanos. Artículo 285. Son atribuciones del Ministerio Público: 3. Ordenar y dirigir la investigación penal de la perpetración de los hechos punibles para hacer constar su comisión con todas las circunstancias que puedan influir en la calificación y responsabilidad de los autores y demás participantes, así como el aseguramiento de los objetos activos y pasivos relacionados con la perpetración. Artículo 289”, esta Sala se declara competente para sustanciar y decidir la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa incoada. Así se decide.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad para decidir, esta Sala observa que si bien la Constitución sólo prevé la acción por omisión de los órganos parlamentarios (artículo 336.7), la legislación no ha limitado el control de la constitucionalidad a las omisiones formalmente legislativas, sino a la inactividad en el ejercicio de cualquier competencia de rango constitucional, esto es, ante la ausencia de cumplimiento de toda obligación debida, cuando dicho cumplimiento deba realizarse en ejecución directa e inmediata de la Constitución. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en su sentencia N° 5.052/2005 y, en especial, es importante resaltar el criterio sentado en el fallo N° 91/2005, en el que se lee:

El artículo 336, cardinal 7, de la Constitución establece que esta Sala tiene, entre sus competencias, la de ‘declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección’.

(...)

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió, en idénticos términos, esta competencia que constitucionalmente se atribuyó a la Sala Constitucional (artículo 5, cardinal 12, de la Ley), e incluyó una nueva atribución en lo que al control de la inconstitucionalidad por omisión se refiere (artículo 5, cardinal 13, eiusdem): ‘Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones de cualquiera de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional, respecto a obligaciones o deberes establecidos directamente por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela’.

De esta manera, puede afirmarse que el control de la constitucionalidad por omisión, en el marco de la jurisdicción constitucional venezolana, no se limita al control de las omisiones formalmente legislativas, sino a la inactividad en el ejercicio de cualquier competencia de rango constitucional, esto es, ante la ausencia de cumplimiento de toda obligación debida, cuando dicho cumplimiento deba realizarse en ejecución directa e inmediata de la Constitución.

Asimismo, la nueva Ley que regula las funciones de este Tribunal Supremo extendió subjetivamente esta potestad de control jurisdiccional, por lo que abarca ahora no sólo las pasividades del Poder Legislativo nacional, estadal y municipal, sino también las de cualquier otro órgano del Poder Público cuando deje de ejercer competencias de ejecución directa e inmediata de la Constitución. Con ello, el control de la inconstitucionalidad por omisión es ahora equivalente, en su amplitud y extensión, al del control de la constitucionalidad de los actos –legislativos o no- que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución (artículo 334 constitucional)

.

En efecto, tal como señaló esta Sala en el fallo N° 1.397/07 la acción por inactividad contra los órganos que ejercen el Poder Público “encuentra su causa siempre en un mismo hecho: la omisión de una actuación o conducta. La diferencia que puede existir (que genera a su vez una distinción en cuanto a los tribunales competentes para conocer de la demanda y, eventualmente, acerca de su procedimiento de tramitación) es sólo en cuanto al deber u obligación supuestamente incumplidos, pues no puede tratarse de manera idéntica a los parlamentos que a la Administración. Así, mientras los parlamentos son órganos colegiados en los que intervienen personas con posturas políticas y adeptos a corrientes de pensamiento a veces totalmente opuestas, que gozan de una amplia libertad de apreciación para determinar el contenido de las normas y medidas de su competencia, la Administración está sometida a la Ley de una manera estrecha, aun en los casos en que cuenta con discrecionalidad. Sin embargo, con independencia de la mayor dificultad que revista el control de las obligaciones parlamentarias, lo cierto es que ha venido a sumarse a la acción por abstención de la Administración, pues ambas persiguen un mismo objetivo: garantizar el cumplimiento estricto de la juridicidad, evitando el irrespeto a los derechos ciudadanos que pueden originarse a raíz de la omisión de los deberes y obligaciones que han sido asignados a los órganos públicos”.

Tomando en cuenta la jurisprudencia transcrita, y luego de un análisis detallado del escrito presentado, esta Sala considera que no se verifica en el caso de autos, el presupuesto procesal necesario para calificar la legitimación pasiva de los órganos integrantes del Poder Ciudadano, como sujetos pasibles de una acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa, ya que de los propios argumentos formulados por el accionante se desprende que los mencionados organismos han realizado actividades en el marco de sus competencias constitucional y legalmente establecidas, en orden a investigar las presuntas irregularidades y delitos vinculados con el denominado “caso de la Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos (PDVAL)”, lo cual constituye además un hecho público comunicacional -tal como se evidencia de la “privación de libertad gerente general y directora ejecutiva de Pdval por caso de alimentos vencidos en Carabobo” o la radicación del correspondiente juicio por la presunta comisión de los delitos tipificados en los artículos 53 y 139 de la Ley Contra la Corrupción y la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (Cfr. Sentencia N° 549/10 de la Sala de Casación Penal o con el enlace: http://www.ministeriopublico.gob.ve/web/guest/buscador/-journal_content/56/10136/48855 y http://www.correodelorinoco.gob.ve/judiciales-seguridad/orden-detencion-guillermo-zuloaga-basa-delito-usura/)-; lo que revela, la ausencia de una conducta negativa o de inercia por parte del Ministerio Público, la Contraloría General de la República o la Defensoría del Pueblo en el referido caso.

En tal sentido, se advierte que la acción interpuesta pretendería además, la ejecución de competencias legalmente desarrolladas, al procurar que los órganos del Poder Ciudadano ejecuten en los términos que el accionante considera pertinentes y, no en la forma, que han ejercido sus competencias el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo, lo cual se aleja de la naturaleza misma de la acción de inconstitucionalidad por omisión, así como de las facultades contraloras que posee esta Sala Constitucional, (Vid. Sentencia N° 1.581 del 12 de junio de 2003, caso: “Carlos A.G.S. y otros”); por lo que la acción interpuesta resulta inadmisible, bajo el supuesto del artículo 133.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara INADMISIBLE la acción de inconstitucionalidad por omisión interpuesta por el ciudadano P.M.M.C., ya identificado, contra “la conducta negativa, la inercia, la inactividad, de la Fiscal General de la República, Del Contralor General y de la Defensora del Pueblo quienes han incurrido en una omisión constitucional, por violación directa de una norma constitucional contenida en los Artículos 281 ordinal 4 (sic), atribuciones de la defensoría del pueblo: Artículo 281. Son atribuciones del Defensor o Defensoría del Pueblo: 4. instar al Fiscal o Fiscala General de la República para que intente las acciones o recursos a que hubiere lugar contra los funcionarios públicos o funcionarias públicas, responsables de la violación o menoscabo de los derechos humanos. Artículo 285. Son atribuciones del Ministerio Público: 3. Ordenar y dirigir la investigación penal de la perpetración de los hechos punibles para hacer constar su comisión con todas las circunstancias que puedan influir en la calificación y responsabilidad de los autores y demás participantes, así como el aseguramiento de los objetos activos y pasivos relacionados con la perpetración. Artículo 289. Son atribuciones de la Contraloría General de la República: 4. Instar al Fiscal o Fiscala y al Procurador o Procuradora General de la República a que ejerzan las acciones judiciales a que hubiere lugar con motivo de las infracciones y delitos cometidos contra el patrimonio público y de los cuales tenga conocimiento en el ejercicio de sus atribuciones”.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de mayo de dos mil once (2011). Años: 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº AA50-T-2010-0798

LEML/

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