Sentencia nº 00698 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 29 de Junio de 2004

A.- Por escrito presentado el 07 de noviembre de 2000 por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, los abogados F.J.O.S., E.J.S.F. y F.G.O.F., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 6.960, 4.580 y 41.679, respectivamente, interpusieron recurso de nulidad contra las Resolución N° JD-015/00, de fecha 12 de mayo de 2000, dictada por el Presidente de la sociedad de comercio C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., a tales efectos adujeron en el libelo, lo siguiente:

- Que la resolución impugnada se produjo en el marco del procedimiento de averiguaciones administrativas regulado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

- Que el acto impugnado es confirmatorio de la Resolución N° JD-008/00, emitida el 02 de abril de 2000, también por el Presidente de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., mediante la cual fue declarada la responsabilidad administrativa del actor, debido a supuestas irregularidades en las que habría incurrido, durante el desempeño de sus funciones como Gerente de Administración de la citada empresa estatal.

- Que la resolución confirmatoria, la cual constituye el objeto del presente recurso de nulidad, además de reiterar la declarada responsabilidad administrativa del recurrente, lo inhabilitó para el ejercicio de la función pública por el lapso de dos (2) años, conforme al artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y le impuso una multa por la cantidad de dos millones ciento sesenta mil bolívares (Bs. 2.160.000,oo).

- Que el hecho generador de la averiguación administrativa y la consecuente imposición de las referidas sanciones, fue el alegado perjuicio patrimonial por la cantidad aproximada de noventa y ocho millones doscientos setenta y ocho mil ochocientos setenta y dos con 36/100 (Bs. 98.2787.872,36), causado a la sociedad de comercio C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., en virtud del pago indebido de varios cheques a las empresas SUMETAL, C.A., SUMAELECTRIC, C.A., CANAGUA, S.A. y MATERIALES ELÉCTRICOS, C.A., las cuales no eran realmente proveedoras de aquélla.

- Que los cargos formulados por la Contraloría interna del ente emisor del acto impugnado, son inconstitucionales por violar la garantía de presunción de inocencia, pues dispusieron en forma asertiva, que el recurrente autorizó mediante su firma el pago de los cheques antes referidos, que actuó negligentemente al permitir con su firma el pago de los referidos títulos cambiarios, y que tal conducta encuadraba en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el artículo 113, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, estableciendo en forma clara, terminante e inequívoca su responsabilidad.

- Que el referido ente contralor no sólo emitió un pronunciamiento extemporáneo respecto a la responsabilidad administrativa del actor, sino que carecía de competencia para ello, toda vez que el facultado para proferirlo es la máxima autoridad jerárquica de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A.

- Que C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A. tiene un procedimiento establecido para llevar adelante el proceso de los pagos derivados de sus obligaciones, habiendo asignado funciones específicas a diferentes empleados, no formando el recurrente parte del proceso de análisis para la aprobación de pagos.

- Que la autorización para la firma de cheques atribuida al actor, no implicaba la tarea de reauditar exhaustivamente el proceso para controlar la fidelidad de cada pago, sino que por el contrario, la misma estaba limitada a verificar la aprobación de los cheques emitidos por el Departamento de Cuentas por Cobrar, ello de conformidad con las disposiciones previstas en el Manual de Procedimiento N° 815-01, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos.

- Que el acto impugnado, al igual que el escrito de formulación de cargos, viola la garantía constitucional de presunción de inocencia, en virtud de que invirtió la carga de la prueba y se fundó en una serie de conjeturas.

- Que el autor tanto de la decisión declaratoria de responsabilidad, como del acto que la confirmó, esto es el Presidente de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., era incompetente para emitirlas, pues de conformidad con los artículos 126 de la Ley de la Contraloría General de la República y 56 de su Reglamento, ambas providencias administrativas debieron ser suscritas por todos los miembros de la Junta Directiva de la aludida empresa estatal, siendo negada la posibilidad de autorizar a aquél para rubricarlas individualmente por ser actos no susceptibles de delegación, en virtud de que la Ley confirió dicha competencia de manera expresa a las máximas autoridades de los entes de la Administración Pública.

- Que el acto impugnado y la resolución que lo confirma están basados en un falso supuesto de hecho, pues como ya fue señalado, el hecho generador de la declarada responsabilidad administrativa del recurrente y la consecuente imposición de las supra aludidas sanciones, fue el perjuicio material causado al ente emisor del acto impugnado, en virtud de la suscripción de nueve cheques girados contra cuentas de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., a favor de diferentes empresas, sin que se evidencie de dichos actos administrativos la necesaria relación de causalidad que efectivamente debería existir entre la suscripción de unos cheques y la ocurrencia de “un perjuicio material”, pues la emisión de los referidos títulos cambiarios fue el resultado de un proceso administrativo en el que intervinieron instancias subalternas que determinaron la decisión de la instancia superior y relevaron –y relevan– a ésta de responsabilidades por asuntos que no le corresponde precisar por ser materialmente imposible y contrario a la doctrina sobre la materia elaborada por la Contraloría General de la República.

- Que no le correspondía al recurrente verificar la sinceridad de los soportes que acompañaban los cheques que eventualmente firmaba y que eran tramitados por los empleados competentes, toda vez que ello supondría sustituirse en las funciones que eran de la exclusiva incumbencia de aquéllos, asumiendo una conducta ajena a la realidad y contraria a los más sanos principios de la organización administrativa.

- Que asimismo, el acto recurrido violó el principio nullum crimen nulla poena sine lege, esto es, se violó el derecho a no ser sancionado por actos u omisiones que no estén tipificados como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes, pues no hubo conducta negligente por parte del recurrente, invocada para declarar su responsabilidad administrativa e imponerle sanciones, dado que dentro de toda la organización de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., no existen decretos, resoluciones, órdenes, providencias o decisiones dictadas por cualesquiera órganos o autoridad administrativa, que regulen el proceso específico de auditoria y/o revisión y/o aprobación en el proceso de firma de cheques; incluyendo que no están reguladas las funciones y atribuciones generales de los empleados que tengan asignada la firma de los cheques; incluyendo que no está prevista la función específica de revisar los soportes que acompañan a los cheques.

- Que aunado a lo anterior, para que una conducta pueda ser castigada tanto en la esfera penal como en la administrativa, es menester que sea atribuible al sujeto a título de dolo o culpa, sin intervención de circunstancias que eliminen tal culpabilidad.

- Que la determinación de la responsabilidad administrativa es la consecuencia de un comportamiento contrario a derecho, atribuible directamente a un sujeto determinado, por lo cual, fue incorrecto haber declarado la responsabilidad administrativa del recurrente por haber causado un daño patrimonial a C.V.G. Ferrominera Orinoco, cuando sólo suscribió los cheques antes descritos, sin haber participado en los procesos de órdenes de compra de los materiales, control de recibo de los mismos, control de facturas del proveedor, verificación de las especificaciones requeridas para la compra o elaboración de los citados títulos cambiarios.

- Que sostener, como ha insistido el órgano emisor del acto impugnado, que por detentar un cargo de dirección, el recurrente es responsable administrativamente por un acto que culminó con todo un proceso llevado a cabo por sus subalternos, conllevaría al absurdo de que jamás los niveles medios o subalternos responderían de sus actos, hechos u omisiones.

- Finalmente, que el acto recurrido posee vicios de forma por transgredir la disposición contenida en el numeral 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que no aparece el nombre de los miembros de la Junta Directiva, ni la titularidad con la que actuaron, ni el número y fecha del acto delegatorio de competencia, aunado a que no está sellado ni firmado autógrafamente por los Directivos.

Por las razones alegadas, solicitó la nulidad de la resolución que confirmó su responsabilidad administrativa e impuso las sanciones antes descritas; asimismo solicitó que C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A. fuese condenada a pagar al recurrente, la suma de cien millones de bolívares (Bs. 100.000.000,oo), por concepto del daño moral que se le ocasionara, descrito en el informe médico que a tal efecto elaboró la Dra. X.C., como consecuencia de la amplia difusión en los medios de comunicación social, de la comunidad, de su injusta e ilegal declaratoria de responsabilidad en hechos de corrupción cometidos en la citada empresa estatal.

B.- Por su parte los apoderados de la sociedad de comercio C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., explanaron los alegatos que consideraron pertinentes en la oportunidad de presentar informes, como sigue:

- Que el actor, a los fines de desempeñar el cargo que ocupó dentro de la GVG Ferrominera Orinoco, C.A., estaba autorizado a movilizar las cuentas bancarias de esta última, con firmas tipo “A”.

- Que de la Descripción del Cargo desempeñado por el recurrente se deriva el propósito, finalidad, naturaleza, alcance, dimensiones y requisitos del mismo, cual era la administración del sistema de control de costos, presupuestos, pagos y activos fijos de la empresa mediante la planificación, organización y control de las unidades a su cargo, a fin de garantizar un registro contable oportuno y efectivo, que permitiera la emisión de los estados financieros de manera confiable para la toma de decisiones y el logro de las metas de la Gerencia de Administración.

- Que dentro del procedimiento que sirvió de antecedente al acto recurrido, se comprobó la responsabilidad administrativa del actor en el daño patrimonial causado a C.V.G. Ferrominera Orinoco.

- Que ni la resolución que declaró la responsabilidad administrativa del actor, ni su confirmatoria violaron la garantía del debido proceso, o están viciadas de falso supuesto de hecho o de derecho o inmotivación.

- Que el acto recurrido no persigue causar un daño al recurrente, sino proteger los intereses de la República, en aplicación de la normativa contenida en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

- Que el recurrente renunció voluntariamente al cargo que desempeñaba dentro de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., por lo que recibió el 25 de noviembre de 1999, antes de dictarse el acto impugnado, la cantidad de nueve millones setecientos cuarenta mil doscientos noventa y cinco bolívares con 00/100 (Bs.9.740.295,oo).

- Que el contenido de las informaciones de prensa son producto de la actividad indagatoria de los periodistas adscritos a los medios de comunicación social, sobre las incidencias de un procedimiento que tiene carácter público, en razón de lo cual, la difusión de aquéllas no es imputable a C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A.

- Que el cuadro clínico presentado por el actor, el cual, adujo, fue consecuencia del escarnio al que fue sometido por los medios de comunicación, dista seis meses de la última publicación de información periodística emitida respecto al caso en el que fue involucrado, por lo que es insostenible la pretendida relación consecuencial entre ambos hechos.

- Que contrariamente a lo alegado por el recurrente, dentro del procedimiento sancionatorio que se le siguió, se respetó su derecho a la presunción de inocencia, pues el acta de formulación de cargos no cercenó en modo alguno su acceso al procedimiento administrativo, ni determinó definitivamente su culpabilidad, sino que la misma fue verificada a través de diversos elementos probatorios promovidos tanto por él, como por C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A.

- Que tampoco es cierto que el acto impugnado esté viciado por incompetencia manifiesta del funcionario que lo dictó, pues dicho funcionario, Presidente de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., es competente de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y su Reglamento, en atención al reparto de competencias de la estructura societaria de la citada empresa estatal.

Sustanciada la causa en su totalidad, el 04 de julio de 2002 la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar el referido recurso de nulidad.

II

DE LA SENTENCIA APELADA

La decisión apelada declaró sin lugar el recurso interpuesto, resumidamente, en los siguientes términos:

"(...)la parte recurrente ha alegado la violación de tal derecho constitucional, pues –a su decir– la Administración en la (sic) Acta de formulación de cargos empleó el vocablo “responsable”, lo cual se corresponde a una calificación propia del acto final de la averiguación, ‘por lo tanto, al calificársele anticipadamente como responsable, se dejó al lado la invocada presunción de inocencia(...)’.

Al respecto, se hace imperioso traer a colación el contenido de la citada Acta dictada en fecha 09 de diciembre de 1999 por la C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A. y, el cual (sic) es del tenor siguiente:

(..omissis...)

De la anterior transcripción se observa que, la Contraloría Interna de la C.V.G. FERROMINERA ORINOCO; C.A. expone de una manera detallada las razones fácticas por las cuales se inició la averiguación y la correspondiente formulación de cargos al recurrente. Asimismo, manifiesta las normas legales en las cuales se subsume los hechos antes descritos.

Ahora bien, debe destacarse que al inicio de la referida Acta la Contraloría Interna de dicho Organismo expresa de manera clara e inequívoca que procede a informar al compareciente, que de las averiguaciones llevadas a cabo por ese Órgano en torno a ‘presuntas irregularidades administrativas’ ocurridas en la Gerencia de Administración durante el lapso de enero de 1998 a septiembre de 1999, con ocasión del pago indebido de once (11) cheques a favor de las Empresas Sumetal, C.A.; Sumaelectri, C.A.; Managua, S.A. y Materiales Eléctricos, C.A. ‘surgen indicios que comprometen su responsabilidad administrativa en su condición y desempeño de sus funciones como Gerente de Administración’. Por tal motivo se formularon los cargos ya mencionados.

De ello, puede colegirse que el Órgano contralor con fundamento en averiguaciones administrativas presume (es decir, supone, sospecha) la práctica de irregularidades administrativas y, con lo cual, nace la probabilidad de que el ciudadano L.J.P.G. sea responsable administrativamente por tales hechos, conforme al artículo 113 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Es decir, contrario a lo alegado por la parte recurrente, la Administración en modo alguno dispensa el tratamiento de ‘culpable’ al mencionado ciudadano, lo cual se verifica claramente del contexto de la citada Acta, esto es, del contenido íntegro de la misma.

Ello quiere decir, que si se observara de manera aislada el calificativo ‘responsable’ utilizado por el Órgano contralor –calificativo éste utilizado por la propia Ley ya citada– al formular los cargos al mencionado ciudadano (como aparentemente lo hiciera la parte recurrente), podría llevar a una interpretación errónea o equívoca, apartada de la realidad jurídica.

En tal sentido, se concluye entonces que esa etapa del procedimiento administrativo sancionatorio, cual es la imposición de cargos por presuntas irregularidades, en modo alguno se ha vulnerado la presunción de inocencia de la cual goza el particular, es decir, no se le ha dado el tratamiento de ‘culpable’ al recurrente; por el contrario, la C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A. ha basado los cargos en la presunta comisión de ilícitos generadores de responsabilidad administrativa conforme a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la época y, que por demás, constituye un mandamiento expreso contenido en dicha Ley, específicamente en su artículo 112 cuando establece que ‘La Contraloría deberá realizar averiguaciones administrativas cuando surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares, que tengan a su cargo o intervengan en cualquier forma en la Administración, manejo o custodia de bienes o fondos públicos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones generadores de responsabilidad administrativa a que se refiere esta ley y la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público(...)’. Véase que la propia norma da el tratamiento que fuera utilizado por el Órgano contralor en su Acta de formulación de cargos.

Es pues con fundamento en lo anterior que esta Corte estima que en el presente caso se ha garantizado el referido derecho constitucional y, por tanto debe desecharse el argumento expuesto por la parte recurrente. Así se decide.

Respecto de los vicios que presuntamente contienen las Resoluciones impugnadas, los apoderados judiciales de la parte recurrente denunciaron en el Capítulo titulado ‘Análisis de los diferentes vicios que infectan las resoluciones recurridas lo siguiente:

(...omissis...)

Nuevamente la parte recurrente ha denunciado como infringido tal derecho constitucional (presunción de inocencia). Sin embargo, en esta oportunidad señalan que tal lesión se produjo por dos razones, a saber: i) inversión de la carga de la prueba y; ii) que la Administración se fundamentó ‘en una serie de conjeturas’.

(...omissis)

A ello agregan que, la Resolución que declaró la responsabilidad de su representado se produjo luego de reconocer que ‘aun cuando el Manual de Procedimientos para firmas autorizadas no contengan expresamente la obligación de revisar los soportes...’, simplemente presumiendo que todo funcionario público diligente le corresponde vigilar y velar por el patrimonio del estado (sic) en su integridad. (...)Dicho acto violó el derecho de presunción de inocencia (...) al invertir la carga de la prueba, pues dio demostrados los hechos imputados en los cargos a través de presunciones contrarias a la ley, a pesar de haber reconocido la carencia de documentos que respalden la existencia de los (sic) obligación que ahora se le exige’.

(...omissis...)

(...)la afirmación de que en el referido Manual no se establece que la función de firmar cheques sea del Gerente de Administración, no corresponde de ninguna manera a la Administración, sino que, ello constituye un alegato esgrimido en el escrito de descargo del recurrente(...)

Por otra parte, se colige que la Administración apoya la imputación del cargo formulado al mencionado ciudadano en que la función de firmar tales cheques por parte del Gerente de Administración (cargo éste que ocupaba el recurrente en el momento en que se produjeron los hechos) fue asignada por la Máxima autoridad jerárquica de la C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A. y, que por demás consta en la Resolución Nº 25-93 dictada el 17 de diciembre de 1993 por el Comité Ejecutivo. Por ello, al ser delegada tal función implica para el funcionario ‘velar por la veracidad y la utenticidad de los documentos soporte que acompañan al cheque para su firma, conducta que debe observar un funcionario público diligente en el resguardo del patrimonio de la Empresa’. Es decir, la Administración basa dicho punto en pruebas cursantes al expediente administrativo. De allí, que esta Corte estime que en modo alguno se ha inadvertido la carga de la prueba, por el contrario, la referida empresa procura desvirtuar la presunción de inocencia con pruebas por ésta aportadas. Así se decide." (Paréntesis de la Sala)

Asimismo, el fallo apelado desestimó la pretendida violación al derecho a la presunción de inocencia por estar basado, a decir del actor, en simples “conjeturas”, reiterando que el acto impugnado se apoyó en pruebas concretas y en modo alguno en “conjeturas carentes de razonamiento lógico.

Luego, desvirtuó el resto de los vicios alegados por el recurrente, como sigue:

Respecto a la pretendida incompetencia del funcionario que dictó las resoluciones impugnadas, dejó sentado lo siguiente:

(...)C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A. es un órgano particular que se rige por sus propias normativas y, principalmente entre éstas, sus Estatutos, aún cuando sea una empresa del Estado. Claro está que en ciertos casos puede actuar en uso de funciones públicas atribuidas por Ley, por ejemplo cuando ejerce funciones de contraloría interna que atribuye el artículo 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la época.

(...omissis...)

En tal sentido, encontramos del contenido del Documento Constitutivo-Estatutario de la empresa el cual está registrado por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar con sede en Puerto Ordaz, bajo el Nº 44, folio 234 al 295, Tomo A Nº 12, que su artículo 28 establece lo siguiente:

‘El Presidente de la Junta Directiva es también de la Compañía, es la máxima autoridad ejecutiva de la empresa, ejerce a plenitud su representación ante terceros (...)’

(...omissis...)

Por su parte, el artículo 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para el momento en que se produjeron los hechos, establece lo siguiente:

‘(...)La decisión de estas averiguaciones corresponderá a la máxima autoridad jerárquica del respectivo organismo(...)’

(...omissis...)

Es pues, con fundamento en ello que esta Corte concluye en que las Resoluciones objeto de impugnación fueron dictadas por el funcionario competente para ello, según las normas antes transcritas, tal y como lo afirmara la representación de la C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A. Así se decide.

(Paréntesis de la Sala)

Con relación al alegato de falso supuesto, dispuso como sigue:

(...) esta Corte constata del contenido de las Resoluciones impugnadas y de las actas que conforman el expediente administrativo que la C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A. efectuó una averiguación pormenorizada acerca del pago indebido de cheques a empresas que no eran proveedores y que, siquiera suministraron el material, haciendo efectivos tales pagos mediante la alteración de órdenes de pago, todo ello según consta de los propios movimientos bancarios que están contenidos a lo largo de las ocho (8) piezas que conforman los antecedentes administrativos, así como de las ‘facturas’ y de los propios cheques emitidos por el funcionario que, por demás, reconociera su firma en la Declaración Testimonial que se realizara.

Así, la emisión de tales cheques produjo a la empresa una pérdida o perjuicio patrimonial de NOVENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS CON TREINTA Y SEIS CÉNTIMOS (Bs. 98.278.872, 36).

(...omissis...)

En tal sentido, la emisión indebida de esos títulos valores a la empresa arrojaron grandes pérdidas a su patrimonio, lo cual encuadra perfectamente en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa tal y como se desprende del artículo 113 de la citada Ley (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). De allí que exista causalidad entre el hecho y la norma jurídica en cuestión. Así se decide.

(Paréntesis de la Sala)

Seguidamente, el fallo impugnado desestimó los alegatos del actor respecto a que la doctrina de la Contraloría General de la República avalaba sus alegatos, concluyendo que aquél era responsable por las actuaciones u omisiones cometidas en el ejercicio de las funciones que le fueran atribuidas durante el período en el cual laboró en C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A.

Finalmente, se pronunció sobre la alegada violación al principio nullum crimen nulla poena sine lege y sobre el pretendido vicio de forma del acto impugnado, así:

Como puede apreciarse de la anterior norma (artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), el legislador ha establecido la posibilidad a los organismos de control interno que inicien averiguaciones administrativas de declarar la responsabilidad administrativa de un funcionario público, cuando éste actuara negligentemente en la preservación de los bienes o derechos del patrimonio público y que haya causado perjuicio material a dicho patrimonio.

(...omissis...)

En tal sentido, debe indicarse que el recurrente parte de la falsa premisa al considerar que la C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A. ‘no logró demostrar la preexistencia de un instrumento normativo donde estuviere perfectamente una conducta típica calificable como negligente’ por cuanto la propia Ley ya citada habilita a las Contralorías Internas establecer (sic) responsabilidades administrativas por tales conductas y, la especificidad de dicha actuación será determinada en el curso del procedimiento.

Así las cosas y con fundamento en lo anterior, debe destacarse una vez más que la Administración a lo largo de la averiguación administrativa desplegada, comprobó que la conducta del hoy recurrente se produjo por no haber verificado la exactitud de los soportes que acompañaban al cheque (lo cual fue reconocido por el propio ciudadano en su Declaración Testimonial) y, por tanto tal falta de cuidado se traduce en un actuar negligente. De allí que se estableciera la responsabilidad del ciudadano L.J.P.G.. Es pues con base en lo anterior, que esta Corte desecha el alegato de la parte recurrente. Así se decide.

(...omissis...)

De otro lado, la parte recurrente denuncia el vicio de forma en la manifestación de los actos ya que no aparece el nombre de los miembros de la Junta Directiva(...)

Así siendo dicho funcionario (El presidente de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A.) la máxima autoridad (como quedó establecido previamente) poco importa entonces que los restantes miembros de la Junta Directiva suscribieran tales actos y, menos aún que mediante un acto delegaran tal función. Por tal razón, esta Corte considera que tales señalamientos efectuados por la parte recurrente carecen de fundamento, en consecuencia se desechan los mismos y, así se decide.

(Paréntesis de la Sala)

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

Por escrito consignado ante esta Sala el 11 de febrero de 2003, los abogados F.J.O.S. y E.J.S.F., antes identificados, formalizaron la apelación interpuesta contra el fallo parcialmente transcrito supra, en los siguientes términos:

- Que no existe manera racional de negar, como lo hiciera el a quo en la sentencia apelada, que el derecho a la presunción de inocencia del recurrente fue lesionado por el órgano contralor interno de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., cuando al emitir el acta de formulación de cargos sostuviese asertivamente que aquél ‘autorizó con su firma el pago de los cheques a empresas que no eran proveedoras de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A.’, ‘actuó negligentemente’, y que tal conducta ‘encuadra en el supuesto generador de responsabilidad previsto en el artículo 113, numeral 3, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República’, dándosele el tratamiento de culpable a lo largo de todo el procedimiento administrativo.

- Que el fallo apelado omitió indebidamente sancionar la incompetencia del funcionario que suscribió las resoluciones impugnadas, pues en los términos empleados en los artículos 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 56 de su Reglamento, vigentes para el momento en que se dictó el acto recurrido, es la Junta Directiva la autoridad competente para dictar resoluciones que decidan averiguaciones administrativas, y que si bien es cierto que los Estatutos de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., definen al Presidente de la misma como “máxima autoridad jerárquica”, no hay duda de que el régimen de derecho administrativo contenido en los textos normativos arriba citados, “prima” sobre el régimen de derecho societario contemplado en su documento Constitutivo-Estatutario.

- Finalmente, que la sentencia apelada fue incongruente respecto a los planteamientos del recurrente, en torno al falso supuesto que viciaba al acto impugnado, sustentado en el hecho de que el acto recurrido lo responsabiliza por el daño patrimonial causado a la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., en virtud de la suscripción de unos cheques mediante los cuales se realizaron pagos a empresas que no eran proveedoras de la citada empresa estatal, cuando lo cierto es que la rúbrica de los citados títulos cambiarios fue sólo la culminación de un proceso en el cual intervinieron instancias subalternas, que eximen al actor de responsabilidad; esto es, al Gerente de Administración, cargo que ocupaba el recurrente para el momento en que ocurrieron los hechos sancionados administrativamente, no le correspondía verificar la sinceridad de los soportes que acompañaban los cheques que eventualmente firmaba, los cuales eran tramitados por sus subalternos.

IV

MOTIVACIÓN

Visto el escrito de formalización de la apelación presentado por la parte recurrente, se observa que el mismo se limita a tres aspectos: a) La lesión al derecho a la presunción de inocencia del actor, por parte de la Contraloría Interna de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., al momento de formular cargos; b) La incompetencia del Presidente de la citada empresa estatal para suscribir el acto impugnado y c) El falso supuesto en que incurriera el órgano emisor de la resolución atacada, al afirmar que la rubrica de los cheques a que se ha hecho referencia a lo largo del presente fallo ocasionó el daño patrimonial a la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., supuesto que motivó las sanciones impuestas al actor.

Pasa entonces la Sala a conocer de la apelación en los términos en que fue planteada:

1.- Denuncia el actor en primer lugar, la lesión de su derecho a la presunción de inocencia por parte de la Contraloría Interna de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., ello en virtud de que el aludido ente contralor al formularle los cargos que dieron inicio al procedimiento sancionatorio que culminó con la resolución impugnada, utilizó frases asertivas respecto a los hechos imputados al actor, considerándolo culpable desde el inicio.

Constata la Sala que mediante la correspondiente acta de formulación de cargos se informó al recurrente ‘...que en torno a presuntas irregularidades administrativas ocurridas en la Gerencia de Administración durante el lapso de enero del 98 a septiembre de 1999, con ocasión del pago indebido de once (11) cheque a favor de las Empresas SUMETAL, C.A.; SUMAELECTRIC, C.A.; CANAGUA, S.A. y MATERIALES ELÉCTRICOS, C.A., surgen indicios que comprometen su responsabilidad administrativa en su condición y desempeño de sus funciones como Gerente de Administración. Asimismo se verifica, que el acta en referencia formula el cargo de la siguiente manera: “Por haber autorizado con su firma el pago de los cheques Nros. (...) a nombre de (...), Empresas que no son proveedores de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., ni suministraron material alguno a esta Empresa, no obstante hicieron efectivos sus pagos, mediante la alteración de las órdenes de compra Nro.(...) a nombre de (...), forjada con el nombre de (...), utilizando facturas elaboradas al efecto en computador sin llenar los requisitos que para las empresas exige el Seniat, colocando el RIF y el NIT de Empresas proveedoras de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., lo que ocasionó un perjuicio material a C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., por una cantidad aproximada de BOLÍVARES NOVENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS CON TREINTA Y SEIS CÉNTIMOS (Bs.98.278.872, 36), que se originó por haber actuado negligentemente al permitir mediante su firma autorizada el pago indebido a estas Empresas e igualmente permitió que el Departamento de Cuentas por Pagar y las Secciones de P. deP. y Análisis de Cuentas, adscritas a esa Gerencia procesaran y analizaran los pagos indebidos a las Empresas mencionadas, a través de órdenes de compra y facturas alteradas; de manera que su conducta encuadra en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el artículo 113, Numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que expresa: (...). En tal sentido, se previene al Compareciente que en atención a lo dispuesto en el Artículo 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, tiene un lapso de cuarenta y cinco (45) días continuos, para contestar cargos, acompañar pruebas y producir documentos que estime pertinentes para que sean agregados al expediente y apreciados en la decisión.(...)”

Al respecto se advierte, que el acta de formulación de cargos es un simple acto de trámite que da inicio a un procedimiento sancionatorio, mediante el cual se pone al indiciado en conocimiento de los hechos de los cuales se le acusa y la base legal que permitiría la imposición de una eventual sanción, lo cual no implica en modo alguno la determinación definitiva de la misma, antes por el contrario, a través del acto de cargos se otorgan las herramientas para preparar una defensa adecuada en el procedimiento al cual se está dando inicio.

En tal sentido, la Sala advierte que dicho acto fue debidamente notificado al actor, ya que según puede apreciarse, el mismo está suscrito por el recurrente, quien se encontraba presente al momento de formulársele cargos. De otra parte se verifica, que la aludida providencia otorga un lapso para comparecer al procedimiento, el cual siguió su curso normal, según se desprende de los alegatos expuestos por el recurrente en el libelo, lo cual refuerza el resguardo de la garantía constitucional a la defensa del actor. Finalmente, para la Sala, independientemente de que la citada acta de cargos hubiese utilizado términos asertivos respecto a los hechos imputados al actor, no prejuzga sobre el fondo, esto es, contrariamente a lo sostenido por el demandante, no lo considera culpable antes de sustanciar el correspondiente procedimiento administrativo, pues lejos de imponerle una sanción, que es la consecuencia jurídica inmediata de la declaratoria de responsabilidad administrativa, permite el acceso del indiciado al procedimiento, a fin de que intente desvirtuar los cargos que se le formulan. En tal virtud, se desestiman los alegatos del actor en torno a que la Contraloría Interna de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A. violó el derecho a la presunción de inocencia del actor mediante el acta de formulación de cargos. Así se declara. 2.- Asimismo insiste el recurrente, en contraposición a lo dispuesto por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el fallo apelado, que independientemente de que los Estatutos de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., establezcan que el Presidente de dicha compañía es la máxima autoridad jerárquica de la misma, dicho funcionario era incompetente para suscribir el acto impugnado, en atención a las previsiones contenidas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y su Reglamento, según las cuales, cuando un organismo posea Junta Directiva, ella deberá ser considerada como la máxima autoridad jerárquica del mismo. Advierte la Sala, que en el escrito libelar, al momento de realizar el alegato bajo estudio, la representación judicial del actor añadió que estaba negada la posibilidad de que la Junta Directiva de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., autorizara al Presidente de la misma para suscribir los actos mediante los cuales se declarase la responsabilidad administrativa de alguien en forma individual, pues se trataba de actos no susceptibles de delegación, en virtud de que la Ley le confirió dicha competencia de manera expresa por Ley.

Al respecto, debe esta Sala precisar, que la Administración esta indefectiblemente sometida al principio de legalidad, según el cual toda actuación de aquélla debe estar avalada o permitida por lo que doctrinariamente se ha denominado “El bloque de la legalidad”, el cual no es otra cosa mas que todo el ordenamiento jurídico vigente en un determinado territorio, es decir, toda potestad o facultad de la administración, siempre será atribuida por Ley y definirá el ámbito de su competencia, la cual será, en principio, indelegable.

Sin embargo, nuestro ordenamiento jurídico previó por primera vez en la otrora Ley Orgánica de Administración Central, hoy Ley Orgánica de la Administración Pública, la posibilidad de desviar la competencia, a través de las figuras de delegación de atribuciones y delegación de firma, la primera de ellas supone la transferencia de la competencia y la responsabilidad que acompaña su ejercicio de un ente a otro de inferior jerarquía, quien tomará decisiones en nombre propio; en cambio, la segunda, no supone una verdadera desviación de competencia, ya que través de ella se transfiere a un subordinado la facultad de suscribir decisiones, pero manteniendo el funcionario superior la competencia y la responsabilidad de la decisión.

Aprecia la Sala en el texto del acto impugnado, que el punto Nº 8 de su parte dispositiva reza: “Se autoriza al ciudadano Ingeniero L.G.R.P. de la Empresa para suscribir en nombre de la Junta Directiva la presente decisión”; asimismo el encabezado de la dispositiva de la providencia recurrida dispone: “En virtud de los argumentos señalados esta Junta Directiva de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A. mediante Resolución Nro. JD-015/00 de fecha 11-05-2000 resuelve(...)”.

Ahora bien, tal y como fuera señalado por el recurrente, la competencia para suscribir los actos que declaren la responsabilidad administrativa de un funcionario está en cabeza de la Junta Directiva del ente que se trate, por mandato de los artículos 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 56 de su Reglamento, vigentes para el momento en que se dictó el acto recurrido (G.O. Nº 5.017 Extraordinario del 13 de diciembre de 1995 y Decreto Nº 1.663 del 27 de diciembre de 1996, G.O. Nº 5.128 Extraordinario del 30 de diciembre de 1996), las citadas normas rezan:

Artículo 126. Sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a la Contraloría General de la República, los órganos de control interno de los organismos y entidades a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 5 de esta Ley (Entre ellos las Empresas del Estado), deberán abrir y sustanciar averiguaciones administrativas cuando surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo o intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones señalados en el artículo 113 de esta Ley.

La decisión de estas averiguaciones corresponderá a la máxima autoridad jerárquica del respectivo organismo(...)

(Paréntesis de la Sala)

Artículo 56. En los organismos o entidades a que se refieren los numerales 1, 3, 5 y 6 del artículo 5º de la Ley, la decisión de las averiguaciones administrativas corresponderá a la máxima autoridad jerárquica(...)

Se considerará como máxima autoridad jerárquica al órgano ejecutivo a quien corresponda la dirección y administración del organismo o entidad, de acuerdo con el régimen jurídico que le sea aplicable.

En caso de que el organismo o ente respectivo tenga junta directiva, junta administradora, consejo directivo u órgano similar, serán estos los que se considerarán la máxima autoridad jerárquica.

(Paréntesis de la Sala)

Establecido lo anterior, resulta a todas luces improcedente el alegato del actor en torno a la incompetencia del funcionario que suscribió el acto impugnado, toda vez que, según resulta de las consideraciones antes expuestas y el texto de la providencia administrativa recurrida, el acto fue emitido por la Junta Directiva de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A. y suscrito por el Presidente de la misma, en virtud de la delegación de firmas que aquélla le hiciere. Así se declara.

3. - Resta entonces entrar a conocer del alegado falso supuesto en el que presuntamente incurriera el acto recurrido al sostener que fue la firma de los cheques emitidos a favor de empresas que no eran proveedoras de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., por parte del recurrente, lo que ocasionó un daño patrimonial a la referida empresa estatal.

   En efecto, alegan los apoderados del actor que la rúbrica de los citados títulos cambiarios fue sólo la culminación de un proceso en el cual intervinieron instancias subalternas, que eximen al actor de responsabilidad; esto es, no existe relación de causalidad entre la firma de los citados títulos cambiarios y el daño patrimonial ocasionado a C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A. por la erogación de dinero a favor de empresas que no eran de sus proveedoras, pues el Gerente de Administración, cargo que ocupaba el recurrente para el momento en que ocurrieron los hechos sancionados administrativamente, no debía verificar la sinceridad de los soportes que acompañaban los cheques que eventualmente firmaba, los cuales eran tramitados por sus subalternos.

   Ahora bien, advierte la Sala que corre inserto a la pieza 1 del expediente administrativo, folios 133 al 137 del expediente administrativo, un documento que contienen la descripción del cargo de Gerente de Administración de la C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., el cual ocupó el recurrente para el momento en que se cometieron las irregularidades que ocasionaran la apertura del procedimiento sancionatorio de marras.

   Según dicho instrumento, el propósito del cargo en cuestión, consiste en:

   Administrar el sistema de control de costos, presupuesto, pagos y activos fijos de la empresa mediante la planificación, organización y control de las unidades a su cargo para garantizar un registro contable oportuno y efectivo que permita la emisión de los estados financieros de manera confiable para la toma de decisiones y el logro de las metas de la Gerencia de Administración.

   (Resaltado de la Sala)

   El referido documento indica también, que al titular del cargo le reportan los Jefes de Departamento de Costos y Presupuesto, Cuentas por Pagar, de Contabilidad y la Secretaría Ejecutiva.

   Asimismo, ha quedado claro que el recurrente tenía la facultad para suscribir cheques con firma tipo “A”, y que efectivamente suscribió aquéllos que sirvieron para que empresas que no eran proveedoras de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., hicieran efectivos varios pagos.

   Ahora bien, el actor pretende ser eximido de responsabilidad con relación al pago fraudulento realizado a unas empresas que no eran proveedoras, ni suministraron material alguno a C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., el cual se materializó a través de unos cheques que reconoce haber suscrito, aduciendo que el acto de rubricarlos era sólo la culminación de todo un proceso llevado a cabo por sus subalternos, sin que se le pudiese exigir la verificación de la sinceridad de los soportes por ellos elaborados.

   Por su parte, la Contraloría Interna de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., declaró la responsabilidad administrativa del recurrente:

   En razón de que los hechos generadores del daño patrimonial sufrido por la empresa ocurrieron en el Departamento de Cuentas por Pagar, que está adscrito a la Gerencia de Administración cuyo titular para el momento de la Comisión de tales hechos es el ciudadano L.J.P.G., de tal manera que de haberse éste comportado con el debido celo y vigilancia hubiera detectado a tiempo el irregular comportamiento de los subalternos y en consecuencia el daño se hubiese evitado o hubiese sido menor; e igualmente porque al firmar los cheques sin la debida revisión de los soportes del pago que se anexaban a los cheques permitió la defraudación contra el patrimonio de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A.(...)

   Asimismo dispone el numeral 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República aplicable al caso:

   “Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación:

   (...omissis...)

3. La omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público, que haya causado perjuicio material a dicho patrimonio.

   Sobre la base de estas premisas, observa la Sala en primer término, que el actor responsabiliza a dependencias subalternas suyas, de todo el proceso que generó el fraude al patrimonio de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., en razón del pago realizado a empresas que no eran proveedoras de aquélla; esto es, el recurrente imputa la responsabilidad a dependencias o unidades que reconoce no son autónomas, esta circunstancia se verifica del texto de la descripción del cargo que ocupaba el actor para el momento en que ocurrieron los hechos generados del procedimiento sancionatorio de marras, cuando dispone que las unidades a las cuales el recurrente responsabiliza, estaban a su cargo, es decir, el ciudadano L.J.P.G. era el vértice de una organización jerárquica, la Gerencia de Administración de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., y por ende responsable de la actuación de sus subordinados, sin que ello implique necesariamente la irresponsabilidad de las unidades subalternas.

   En tal sentido, al admitir la suscripción de los cheques que hicieron posible la comisión del fraude en detrimento del patrimonio de C.V.G. Ferrominera Orinoco, C.A., los cuales fueron tramitados por las unidades a su cargo, sin la debida verificación de los soportes de los mismos, el actor confiesa su actuar negligente, al no ejercer el control que su cargo exigía, sobre las actividades sus subalternos, encuadrando en el supuesto de responsabilidad administrativa previsto en la norma parcialmente transcrita supra. En tal virtud, se desecha el alegato del demandante en cuanto al vicio de falso supuesto de hecho. Así se declara.

   Desestimados en su totalidad los argumentos del actor, esta Sala Político-Administrativa debe necesariamente declarar sin lugar la apelación interpuesta contra la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 04 de julio de 2002, que declaró sin lugar el recurso de nulidad ejercido por el apelante contra la Resolución Nº JD-015/00, dictada el 12 de mayo de 2000, por el Presidente de la C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A. Así se declara.

   Finalmente, y aunque la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo omitió pronunciarse al respecto, debe también la Sala declarar la improcedencia del pago de la suma demandada por concepto de daño moral, por cuanto dicha pretensión estaba condicionada a la procedencia del recurso de nulidad. Así finalmente se declara.

   V DECISIÓN

   Por los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación ejercida por el ciudadano L.J.P.G., contra la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de fecha 04 de julio de 2002, que declaró sin lugar el recurso de nulidad ejercido por el apelante contra la Resolución Nº JD-015/00, dictada el 12 de mayo de 2000, por el Presidente de la C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A.

   En consecuencia, se confirma, aunque por diferente motivación, el fallo apelado.

   Asimismo, y en virtud de haber sido formulada una pretensión de condena conjuntamente con el recurso de nulidad, se condena al pago de las costas del presente juicio al recurrente supra identificado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 274 y 281 del Código de Procedimiento Civil, aplicables supletoriamente a la presente causa, según lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente junto con Oficio, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

   Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve días del mes de junio del año dos mil cuatro. Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I. ZERPA El Vicepresidente

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   La Magistrada,

   Y.J.G.L. Secretaria,

   A.M.C. Exp. Nº 2003-0041

   En veintinueve (29) de junio del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00698.

   La Secretaria,

   A.M.C.