Sentencia nº 01710 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 6 de Julio de 2006

Fecha de Resolución: 6 de Julio de 2006
Emisor:Sala Político Administrativa
Número de Expediente:2002-0297
Ponente:Evelyn Margarita Marrero Ortiz
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
CONTENIDO

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2002-0297

Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 03 de abril de 2002, los abogados M.R., J.C.R.R. y M.E.V.K., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 5.907, 26.906 y 59.882, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana G.P.S., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 3.154.017, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la Resolución S/N° del 28 de septiembre de 2001, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, (notificada el 09 de octubre de ese mismo año, por Oficio N° 08-01-1195), que declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido por la mencionada ciudadana contra la decisión del 05 de abril de 2001, dictada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de ese Órgano Contralor, mediante la cual fue declarada la responsabilidad administrativa de la recurrente, así como también le fue impuesta sanción de multa por la cantidad de Ochocientos Cuarenta Mil Bolívares (Bs.840.000,00).

El 10 de abril de 2002 se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República solicitando la remisión del expediente administrativo correspondiente, según lo dispuesto en el artículo 123 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 28 de mayo de 2002 el abogado C.A.M.R., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 65.724, actuando con el carácter de representante de la Contraloría General de la República, según Resolución N° 01-00-015 del 03 de mayo de 2002, publicada en Gaceta Oficial N° 37.437 del 07 del mismo mes y año, requirió a esta Sala la prórroga del plazo para la remisión del expediente administrativo.

En fecha 19 de septiembre de 2002 fue agregado en autos copia certificada del Oficio N° 08-00-005 del 30 de mayo de ese año, mediante el cual la Contraloría General de la República remitió el expediente administrativo N° 1-01-97-013, relacionado con los recursos contenciosos administrativos de nulidad ejercidos por los ciudadanos C.M., G.P.S. y O.P. contra ese Órgano Contralor, siendo el mencionado expediente administrativo anexado al expediente judicial signado bajo el N° 2002-0296, correspondiente al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano C.M..

Por escrito del 01 de octubre de 2002 el abogado M.R., apoderado judicial de la accionante, solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado, con fundamento en lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable ratione temporis en vista del “procedimiento de cobro” iniciado por el órgano accionado contra su representada, por el monto de la multa que le fue impuesta, lo que -a su decir- lesiona su derecho a la defensa y le impide “atender a las litis expensas del presente juicio”.

En fecha 23 de octubre de 2002 el Juzgado de Sustanciación admitió la acción ejercida cuanto ha lugar en derecho y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República y Procuradora General de la República. Igualmente, acordó oficiar a la Contraloría General de la República, remitiéndole copia certificada del libelo y del auto de admisión; así como también ordenó abrir cuaderno separado con el objeto de tramitar la medida de suspensión de efectos requerida.

Mediante diligencia del 31 de octubre de 2002 el abogado C.A.M.R., representante de la Contraloría General de la República, se opuso a la admisión del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por considerar que la decisión recurrida “…no incurrió en violación de ninguno de los derechos denunciados…”.

En fecha 05 de noviembre de 2002 la representación de la Contraloría General de la República, presentó escrito de oposición a la medida de suspensión de efectos solicitada por la parte actora.

El 14 de enero y el 05 de febrero de 2003 el Alguacil de la Sala, consignó recibos de las notificaciones dirigidas a la Procuradora General de la República y al Fiscal General de la República, respectivamente.

El 13 de febrero de 2003 fue expedido por el Juzgado de Sustanciación el cartel de notificación previsto en el artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual fue retirado por la parte accionante el 18 de ese mes y año.

Mediante diligencia del 20 de febrero de 2003, la parte recurrente consignó en autos ejemplar del aludido cartel publicado en prensa.

El 29 de abril de 2003 se acordó pasar el expediente a la Sala, por encontrarse concluida la sustanciación de la causa.

El 13 de mayo de 2003 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

Por auto del 22 de mayo de 2003, comenzada la relación de la causa, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes.

En fecha 04 de junio de 2003 se agregó en el expediente copia certificada de la sentencia N° 701 dictada por esta Sala el 14 de mayo del mismo año, que declaró improcedente la suspensión de efectos solicitada por la accionante.

El 10 de junio de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia del abogado C.A.M.R., representante de la Contraloría General de la República, y de la consignación de su respectivo escrito.

En fecha 30 de julio de 2003 se dijo “Vistos”.

El 01 de octubre de 2003, la parte actora solicitó se dictara sentencia.

El 29 de octubre de 2003 la abogada M.G.M.T., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 47.196, actuando en representación de la Contraloría General de la República, según Resolución N° 01-00-098 dictada por el Contralor General de la República, publicada en Gaceta Oficial N° 37.802 del 22 del mismo mes y año, requirió se dictara sentencia definitiva.

En diligencias del 27 de enero y el 13 de mayo de 2004, la representante de la Contraloría General de la República, solicitó se dictara el fallo correspondiente en el caso de autos.

El 26 de mayo de 2004 el abogado J.C.R.R., apoderado judicial de la ciudadana G.P.S., consignó escrito de alegatos.

En fecha 03 de mayo 2005 la parte recurrente solicitó se dictara sentencia en el caso.

Por auto del 04 de mayo de 2005 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala, el 17 de enero de ese año, de los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada la Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado L.I.Z.; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Y.J.G., Evelyn Marrero Ortíz y E.G.R..

Igualmente se dejó constancia de la elección de la actual Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, el 02 de febrero de 2005, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R., ordenándose la continuación de la causa en el estado en que se encontraba.

El 20 de septiembre de 2005 se reasignó el expediente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTÍZ, en virtud de la nueva conformación de la Sala.

El 12 de enero de 2006 la parte actora solicitó, nuevamente, se dictara sentencia en la causa.

Mediante auto del 29 de marzo de 2006 esta Sala ordenó oficiar al Contralor General de la República, con el objeto de que remitiera nuevamente el expediente administrativo del caso, por cuanto este había sido enviado a ese Órgano Contralor según lo ordenado en sentencia N° 426 dictada por la Sala 11 de mayo de 2004, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por los apoderados judiciales del ciudadano C.A.M. contra la Resolución de fecha 28 de septiembre de 2001, dictada por el Contralor General de la República.

El 05 de junio de 2006 se recibió el Oficio N° 08-01-693 del 02 de ese mismo mes y año, por el cual el Órgano Contralor remitió el expediente administrativo requerido.

Realizado el estudio de las actas que componen el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En su escrito libelar, los apoderados actores señalan que en la inspección fiscal realizada en el mes de abril de 1997, en el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), la Contraloría General de la República encontró hechos presuntamente irregulares en el ejercicio fiscal de 1996, año en el cual su representada desempeñaba el cargo de Gerente de Administración y Finanzas de dicho Instituto, por lo que el Órgano Contralor dictó el correspondiente auto de iniciación de la investigación administrativa.

Indican, que el 20 de julio de 2000, la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República formuló cargos a su mandante “…Por haber empleado fondos públicos presuntamente en finalidades distintas de aquéllas a que estaban destinados en el Presupuestos (sic) de Ingresos y Gastos del Instituto (…), aprobado mediante Decreto N° 310-1 del 26-12-95 (…), al conformar con su firma las órdenes de pago imputadas a la partida 4.04.02.01.00.03.00 ´ACTIVOS REALES. Conservaciones, Ampliaciones y Mejoras de Obras y Bienes del Dominio Público, Transporte y T.T.´, siendo que, por su naturaleza, la imputación de tales gastos correspondía a la partida 4.03 ´SERVICIOS NO PERSONALES´ de conformidad con el Plan Único de Cuentas aplicado a partir del ejercicio fiscal de 1996, publicado en la Gaceta Oficial de la República (…) Extraordinario de fecha 28-12-95…”.

Manifiestan, que su representada presentó oportunamente las explicaciones del caso pero que, no obstante, el 05 de abril de 2001 la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, dictó resolución mediante la cual fue declarada la responsabilidad administrativa de la recurrente, así como también le fue impuesta sanción de multa por la cantidad de Ochocientos Cuarenta Mil Bolívares (Bs. 840.000,00).

Afirman, que el Órgano Contralor carece de fundamento en la imposición del cargo, pues la ciudadana G.P.S. “…no cambió el destino de ninguna partida sino que se limitó a participar en la ejecución del presupuesto del Instituto, al conformar como Gerente de Administración y Finanzas del Instituto las órdenes de pago, las cuales se emitieron en conformidad con el presupuesto que había sido sancionado por la Asamblea Legislativa del Estado y como había sido promulgado por el Gobernador…”.

Alegan, que en el Decreto N° 310-1 del 26 de diciembre de 1995, el entonces Gobernador de Estado Miranda aprobó el presupuesto de ingresos y gastos del Instituto de Vialidad y Transporte de ese Estado (INVITRAMI), por un monto de Un Mil Quinientos Ochenta y Seis Millones de Bolívares (Bs. 1.586.000.000,00). Añaden, que para la elaboración del presupuesto del Instituto, su Junta Directiva, la Asamblea Legislativa y el Gobernador del Estado Miranda, siguieron el criterio según el cual “gasto de inversión era todo lo que no constituía gasto de funcionamiento”.

Arguyen, que en el Convenio de Transferencia, Desarrollo Institucional y Coordinación para la Conservación, Administración y Aprovechamiento de las Carreteras, Puentes y Autopistas, incluyendo la vialidad agrícola, suscrito el 04 de octubre de 1993 entre el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) y el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, se le dio un sentido amplio a la actividad de “conservación” de las vías terrestres que junto con las de “administración” y “aprovechamiento” constituyen la función esencial del referido Instituto.

En armonía con lo anterior, y con la finalidad de presentar los programas de inversión a cargo del Instituto, expresan que en diciembre de 1995 se aprobó el presupuesto de gastos para el ejercicio fiscal de 1996, incluyéndose en la “partida de Activos Reales” dos partidas separadas para la Conservación Vial (Autopista Regional del Centro y Conservación Vial) y una partida para el Transporte y T.T., la cual abarcaba “las asignaciones correspondientes a los programas antes detallados, muchos de los cuales, por el objeto del gasto, pueden ser considerados como gastos corrientes, aunque por su finalidad son gastos de inversión”.

Aducen, que en el año 1997 la Contraloría General de la República realizó una inspección en las cuentas de INVITRAMI, formulando observaciones respecto a la forma en la cual se habían planteado las asignaciones para gastos en el presupuesto del Instituto, y que dichas observaciones fueron atendidas para el presupuesto en curso, es decir, 1997. Agregan, que los subsiguientes presupuestos se elaboraron con estricta observancia a los criterios expuestos por el Órgano Contralor.

Señalan, que “Antes de la modificación del criterio que se había adoptado en la elaboración del Presupuesto de INVITRAMI, para el ejercicio fiscal de 1996 se había previsto en la subpartida 4.03.02.99.00 Alquileres de Otras Maquinarias y Equipos, de la partida 4.04 SERVICIOS NO PERSONALES, una suma de CIEN MIL BOLÍVARES, porque no se consideraba que tal asignación estaba destinada a cancelar el servicio gratuito de grúas para los usuarios, sino a (sic) alquiler de maquinarias para el funcionamiento institucional de INVITRAMI. En cambio la subpartida 4.04.02.01.00.03, TRANSPORTE Y TRANSITO (sic) TERRESTRE, a la cual fueron imputadas las dos órdenes de pago para cancelar el servicio gratuito de grúas para los usuarios, tenía una disponibilidad de 116 MILLONES DE BOLÍVARES, porque en esta partida se incluía (sic) aspectos como vigilancia vial, mejoras viales, educación y seguridad vial, tal como se expresa en la Exposición de Motivos del Presupuesto…”.

Indican, que los fondos públicos que estaban incluidos en partidas “indebidamente denominadas” se ejecutaron en la forma prevista en el presupuesto, por lo que las correspondientes órdenes de pago fueron conformadas tanto por la Contraloría General del Estado como por la Contraloría Interna del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI).

Alegan, que la Dirección de Averiguaciones Administrativas reprochó a su representada la infracción del Plan Único de Cuentas al utilizar créditos presupuestarios que tenían denominaciones erróneas “pero tal Código o Plan no puede ser violado en la ejecución del Presupuesto sino en su formulación, y en esta última actividad ninguna responsabilidad le corresponde a la Gerencia de Administración y Finanzas”.

Denuncian, que el acto impugnado está viciado de falso supuesto toda vez que los hechos investigados carecen de ilicitud pues su mandante no cambió el destino de las partidas, sino que se limitó a ejecutar el presupuesto tal como había sido elaborado. Exponen, que al haberse declarado la responsabilidad administrativa de la ciudadana G.P.S. por hechos distintos a los previstos en el numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República aplicable ratione temporis, se viola el principio de legalidad previsto en el artículo 137 de la Constitución.

Afirman, que el acto recurrido se encuentra viciado por falta de motivación, pues aunque no se ocasionó daño alguno al patrimonio público, el Órgano Contralor decidió -en el ejercicio de su facultad discrecional- continuar la investigación sin fundamentar su decisión, infringiendo con ello lo establecido en el artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Manifiestan, que la Contraloría General de la República incurrió en errores de derecho y vicios en la imposición de la sanción, toda vez que al considerar la condición de funcionario público del declarado responsable como una circunstancia agravante (literal “b” del artículo 66 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), vulnera el principio de confianza legítima. Sostienen, que el criterio imperante para ese momento era aquél según el cual solamente puede declararse la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, y la condición de funcionario público -señalan- no puede constituir una agravante.

Aducen, que la sanción impuesta es desproporcionada pues “…Con relación al cargo imputado a [su] representada, al haber atendido de inmediato el Presidente de INVITRAMI a las observaciones del órgano contralor (…), no se configura el supuesto de hecho para que proceda la imposición de la multa, en el supuesto negado de que [su] mandante hubiera incurrido en falta. Y en todo caso, al no haberse causado daño alguno al patrimonio público por supuestas o desvirtuadas faltas (…), el organismo contralor ha debido declarar la absolución (…) o a lo sumo decidir el sobreseimiento de la averiguación…”.

Con fundamento en lo expuesto, solicitan, se declare la nulidad del acto administrativo objeto del presente recurso y, subsidiariamente, se declare “que la condición de funcionario público no constituye una circunstancia agravante en la imposición de la sanción de multa derivada de la declaratoria de responsabilidad administrativa”.

II

DEL ACTO RECURRIDO

Mediante Resolución de fecha 28 de octubre de 2001, el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por la ciudadana G.P.S. y confirmó la decisión dictada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de ese Órgano, que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente en su condición de Gerente de Administración y Finanzas del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), durante el segundo semestre del ejercicio fiscal de 1996, y le impuso una multa por la cantidad de Ochocientos Cuarenta Mil Bolívares (Bs. 840.000,00).

En su decisión, el Contralor General de la República expresó los siguientes razonamientos:

“…Al efecto observa que el aspecto fundamental de la declaratoria de responsabilidad administrativa de la recurrente, se refiere a la verificación de la partida presupuestaria a la cual debían imputarse los pagos efectuados por (…) INVITRAMI con ocasión del contrato suscrito con la Sociedad Civil Taxis Móvil Enlace cuyo objeto era, la prestación del servicio gratuito de grúas a los usuarios de la Autopista Regional del Centro, imputado a la partida presupuestaria 4.04 ´activos reales´.

(…omissis…)

A propósito de la imputación presupuestaria utilizada por el Instituto para la cancelación de los gastos derivados del referido contrato, importa señalar que el Plan Único de Cuentas, vigente para el ejercicio presupuestario del año 1996, describe detalladamente los gastos imputables a la partida 4.04 ´activos reales´ (…).

(…omissis…)

Pues bien no cabe duda que el examen de la partida presupuestaria con cargo a la cual se imputaron los pagos señalados (…) revela claramente que la misma contiene conceptos distintos y disímiles a la naturaleza de las erogaciones a ellas cargadas. Ello así porque la sola lectura del concepto de la citada partida descrito en el Plan Único de Cuentas, permite afirmar que el remolque de los vehículos de los usuarios de la autopista, en modo alguno supone un gasto destinado a la compra de maquinarias o equipos nuevos, reparaciones mayores, ampliaciones, construcciones, adiciones y reparaciones mayores de edificaciones y obras de infraestructura del dominio público y privado que realiza el Estado mediante terceros, así como los semovientes, activos intangibles y otro tipo de activos reales de largo uso y duración, permanentes y de alto costo unitario, a los cuales alude la partida utilizada para su pago; por tanto, no cabe duda que debieron imputarse a la partida presupuestaria correspondiente, la cual, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan Único de Cuentas aplicables (…), es la partida 4.03.00.00 ´servicios no personales´ (…).

(…omissis…)

(…) evidenciándose, sin lugar a dudas, la utilización de fondos asignados a la partida 4.04 en un fin distinto (…), ilícito administrativo que constituye el fundamento de la responsabilidad atribuida a la recurrente. Así se declara.

(…) importa resaltar que, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución (…) 289 dictada por la Oficina Central de Presupuesto (…), el Plan Único de Cuentas aprobado en dicha oportunidad se aplicaba a partir del año 1996, por lo tanto, el Instituto (…) debía tramitar las modificaciones correspondientes a fin de dar soluciones adecuadas para garantizar que la ejecución del presupuesto del año 1996 se hiciera de acuerdo con el referido Plan Único de Cuentas vigente (…).

(…omissis…)

En la línea argumental expuesta, resulta forzoso concluir que la impugnante, en su carácter de Gerente de Administración y Finanzas, perfeccionó la irregularidad que nos atañe, pues, evidentemente, al conformar las órdenes de pago (…), dispuso que fondos presupuestarios fueran empleados en una finalidad distinta (…), en abierta infracción del Principio de Especialidad Cualitativa; comprometiendo, en consecuencia, su responsabilidad administrativa en los términos a que se contrae el numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (…).

(…omissis…)

(…) cabe precisar que la responsabilidad administrativa fundamentada en el citado numeral, como se indicó precedentemente, no exige para su configuración que se haya ocasionado algún daño al patrimonio público. De allí, que no proceda invocar la aplicación del artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República para pretender un pronunciamiento de sobreseimiento sobre la base de la ausencia de los referidos daños.

(…omissis…)

(…) en el presente caso, el acto impugnado consiste en una decisión declaratoria de responsabilidad administrativa resultado de un procedimiento constitutivo rodeado de un conjunto de garantías que posibilitaron al máximo el derecho a la defensa de los investigados, decisión que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 acarreó, sin necesidad de otro procedimiento, la imposición de una sanción de multa para el inculpado (sic) (…). Es de resaltar, que no queda librada a la potestad de este organismo la decisión de imponer o no la multa, pues, de conformidad con la Ley, la sanción procede obligatoriamente.

(…) el artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, precisa actos o situaciones específicas constitutivas de atenuantes y agravantes las cuales deben considerarse a los fines de imponer la multa respectiva, ello a los efectos de garantizar que el ejercicio de la actividad sancionadora esté sometido a los límites establecidos (…).

Concretamente, el citado artículo 67, en su literal b), tipifica como una agravante, entre otras, la condición de funcionario público; circunstancia que, precisamente, fue tomada en cuenta por el órgano administrativo de primer grado (…).

Así, la apreciación de su condición de funcionario público como agravante no constituye un exceso por parte de la Dirección de Averiguaciones Administrativas pues, como se señaló, se encuentra taxativamente establecida en el mencionado artículo y, por tanto, de obligatorio cumplimiento.

Así, resulta forzoso afirmar que la Dirección de Averiguaciones Administrativas no incurrió en error al imponer la multa (…).

Sobre la base de todos los planteamientos anteriores, resulta inconcuso afirmar que el órgano administrativo de primer grado no incurrió en los vicios invocados…”.

III

ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL ACTO DE INFORMES

El 10 de junio de 2003, oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes, el abogado C.A.M.R., actuando con el carácter de representante judicial de la Contraloría General de la República, consignó su respectivo escrito donde señalan lo siguiente:

Que el acto administrativo recurrido no se encuentra viciado por falso supuesto, toda vez que fue dictado luego de determinarse que la ciudadana G.P.S., en su carácter de Directora de Administración y Finanzas del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), utilizó fondos públicos en finalidades distintas a las que estaban previstas, hecho subsumible en el supuesto contemplado en el numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos.

Indica, que la responsabilidad administrativa de la recurrente fue declarada por no haber ésta verificado cuál era la partida presupuestaria a la que debían imputarse los pagos realizados por concepto del contrato celebrado, el 03 de junio de 1996, con la sociedad civil Taxis Móvil Enlace, cuyo objeto era la prestación del servicio gratuito de grúas a los usuarios de la Autopista Regional del Centro.

Agrega, que tales pagos fueron imputados erróneamente a la “partida 4.04 activos reales”, cuando lo procedente era cancelar dichos pagos con la “partida presupuestaria 4.03.00.00 servicios no personales”.

Afirma, que la parte accionante se contradice al alegar el vicio de inmotivación luego de exponer lo concerniente al falso supuesto, pues la presencia de tales vicios en un mismo acto administrativo es incompatible.

Expresa, que el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, contenía una norma atributiva de competencia administrativa, la cual facultaba al órgano que representa a continuar con el procedimiento de averiguaciones administrativas en aquéllos casos en que el monto del perjuicio haya sido estimado en menos de cincuenta (50) salarios mínimos e incluso, en ausencia de perjuicio económico cuantificable.

Aduce, que la circunstancia de que se cause o no un daño al patrimonio público no representa un obstáculo para declarar la responsabilidad administrativa de cualquier persona, como en el caso bajo análisis, en el cual el Órgano Contralor consideró necesario continuar la averiguación independientemente del daño causado, una vez establecidos los hechos y la relación de causalidad existente entre éstos y la recurrente.

Expone, que el Órgano Contralor acordó imponerle a la actora la sanción de multa por la cantidad de Ochocientos Cuarenta Mil Bolívares (Bs. 840.000,00), basándose en la circunstancia agravante contenida en el literal “b”, pero también en la atenuante contemplada en el numeral 1, ambos previstos en el artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por los cuales se tomó en consideración la condición de funcionario público, en el caso de la agravante, y en el caso de la atenuante, el hecho de no haber incurrido el contraventor en falta que amerite imposición de multa, durante los tres años anteriores a aquél en que se cometió la infracción.

En ese sentido, añade, que la Contraloría General de la República no sólo considera a los funcionarios públicos como sujetos “pasibles” de una eventual declaratoria de responsabilidad administrativa, toda vez que de acuerdo con el marco normativo aplicable, también pueden ser declarados responsables administrativamente aquéllos particulares que de una u otra forma intervengan en la custodia, administración o manejo de bienes o fondos públicos, siempre que su conducta se subsuma en los supuestos previstos a tal efecto.

Manifiesta, de manera insistente, que la sanción de multa impuesta a la ciudadana G.P.S. es consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa y que, en el caso específico, no resultaba aplicable la exoneración de multa contemplada en el artículo 130 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, pues la conducta desplegada por la accionante no se corresponde con las faltas que pudiesen ser subsanadas, establecidas taxativamente en el artículo 70 del Reglamento de la referida Ley.

Finalmente, el representante de la Contraloría General de la República solicitó que el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido sea declarado sin lugar.

IV MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala Político-Administrativa pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la representación judicial de la ciudadana G.P.S., contra la Resolución S/N° del 28 de septiembre de 2001, dictada por el Contralor General de la República, que declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido por la mencionada ciudadana contra la decisión del 05 de abril de 2001, dictada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de ese Órgano, mediante la cual fue declarada la responsabilidad administrativa de la recurrente, así como también le fue impuesta sanción de multa por la cantidad de Ochocientos Cuarenta Mil Bolívares (Bs. 840.000,00). A tal efecto, la Sala observa:

En primer lugar, no pasa inadvertido para esta Sala que la recurrente alegó en su escrito libelar el vicio de falso supuesto, en el cual supuestamente incurrió el Órgano Contralor al declarar la responsabilidad administrativa de la ciudadana G.P.S., quien -según afirma- no cambió el destino de ninguna partida sino que se limitó a ejecutar el presupuesto del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), tal como había sido sancionado por la Asamblea Legislativa del Estado y aprobado por el Gobernador del Estado, mediante el Decreto Nro. 310-1, del 26 de diciembre de 1995, para el ejercicio fiscal del año 1996; y que dicho alegato fue presentado conjuntamente con el vicio de inmotivación, por haber continuado el Órgano Contralor -en el ejercicio de su facultad discrecional- la investigación administrativa sin fundamentar su decisión, a pesar de que no se ocasionó daño alguno al patrimonio público.

En ese orden de ideas, debe reiterarse lo que la jurisprudencia de esta Sala (ver, entre otras, sentencia N° 1243 del 17 de mayo de 2006) ha establecido repetidamente al alegarse conjuntamente los vicios de inmotivación y de falso supuesto, situación en la que se produce una incoherencia que impide constatar la existencia de uno u otro vicio por cuanto se trata de conceptos excluyentes. La inmotivación es la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto; mientras que el falso supuesto se refiere a la inexistencia de los hechos, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o a la fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto. En consecuencia, el planteamiento simultáneo de tales argumentos, acarrea su desestimación.

No obstante, visto que el alegato relativo a la inmotivación expuesto por la recurrente se encuentra referido al deber que tiene el Órgano Contralor de motivar la continuación de la averiguación administrativa, esta Sala deberá considerar dicho alegato una vez examinados los elementos dirigidos a verificar la existencia de un falso supuesto por parte de la Administración.

De esta manera, es necesario examinar los fundamentos jurídicos que dieron lugar a la responsabilidad administrativa y su correspondencia con la situación fáctica, a objeto de verificar que la actuación de la Contraloría General de la República se encuentre ajustada al principio de legalidad.

En este sentido, debe señalarse que la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana G.P.S. en su condición de Gerente de Administración y Finanzas del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), con fundamento en el numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por las irregularidades administrativas ocurridas durante el ejercicio fiscal de 1996, relacionadas con el uso de fondos provenientes de créditos presupuestarios por un monto de seis millones quinientos mil bolívares (Bs. 6.500.000,00), en finalidades distintas a las que estaban destinadas, conformando órdenes de pago por concepto de remolque y arrastre de vehículos en forma gratuita en la Autopista Regional del Centro, imputados a la “partida 4.04.00.00 activos reales”, erogaciones que, en criterio del Órgano Contralor, debían ser imputados a la “partida 4.03.00.00 servicios no personales”, de acuerdo con lo establecido en el Plan Único de Cuentas aplicable al ejercicio fiscal del año 1996.

Ahora bien, con el objeto de determinar la responsabilidad administrativa que pudo derivarse de las actuaciones descritas, del expediente administrativo se observa lo siguiente:

  1. Contrato celebrado el 03 de junio de 1996, entre el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) y la sociedad civil Taxis Móvil Enlace, en el cual se estableció que la mencionada empresa otorgaría el servicio gratuito de grúa, remolque y arrastre a los vehículos accidentados en la Autopista Regional del Centro (folios 76 al 78 del expediente administrativo).

  2. Órdenes de pago Nos. 96-1241 y 96-1474, suscritas por la Gerencia de Administración y Finanzas y la Presidencia del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), el 26 de julio y el 05 de septiembre de 1996, por la cantidad de Tres Millones Setecientos Cincuenta Mil Bolívares (Bs. 3.750.000,00) y Dos Millones Setecientos Cincuenta Mil Bolívares (Bs. 2.750.000,00), respectivamente, ambas por concepto de cancelación de servicio gratuito de remolque y arrastre de vehículos en la Autopista Regional del Centro, durante el período comprendido entre el 17 de junio y el 10 de agosto de 1996. En el formato de estas órdenes de pago, se aprecia la asignación de las referidas cantidades a la “partida 4.04.02.01.00.03.00” (folios 73 y 79 del expediente administrativo).

De lo anterior se evidencia, efectivamente, la celebración de un contrato entre el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) y la sociedad civil Taxis Móvil Enlace, destinado a otorgar el servicio gratuito de grúa, remolque y arrastre de vehículos en la Autopista Regional del Centro, por un monto de Seis Millones Quinientos Mil Bolívares (Bs. 6.500.000,00); y que en virtud de ese contrato fueron libradas las órdenes de pago por tal cantidad con cargo a la “partida presupuestaria 4.04.00.00.00 Activos Reales”, “sub-partida genérica 4.04.02.00.00 Conservaciones, Ampliaciones y Mejoras” y “sub-partida específica 4.04.02.01.00 Conservaciones, Ampliaciones y Mejoras de Obras y Bienes del Dominio Público”, de acuerdo con lo establecido en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del mencionado Instituto para el ejercicio fiscal del año 1996, aprobado por el Gobernador del Estado Miranda el 26 de diciembre de 1995 (folios 537 al 550 del expediente administrativo).

En este contexto, cabe señalar que el Ejecutivo Nacional, a través de la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE), dicta las “Normas Generales del Sistema de Contabilidad para el Registro, Seguimiento y Liquidación de la Ejecución Presupuestaria de los Organismos Ejecutores”. Dentro de estas normas, la mencionada Oficina dicta anualmente el Plan Único de Cuentas de Recursos y Egresos, instrumento que es de obligatorio cumplimiento por parte de los entes ejecutores del presupuesto nacional, según lo establece el artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario publicada en Gaceta Oficial Nro. 4.718 del 26 de abril de 1994, aplicable al caso bajo examen.

Ciertamente, el artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario dispone:

La Oficina Central de Presupuesto dictará las normas generales del sistema de contabilidad para el registro, seguimiento y liquidación de la ejecución presupuestaria de los organismos ejecutores y demás entes sujetos a esta Ley, sin perjuicio de las orientaciones sobre contabilidad pública y fiscal dictadas por el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República. Dichas normas servirán para identificar los flujos de origen y aplicación de recursos que se generen por sus operaciones económicas y financieras, a los efectos de ejercer el control interno, facilitar el control externo, producir información consolidada y racionalizar la toma de decisiones.

El Plan Único de Cuentas de Recursos de Egresos que dicte la Oficina Central de Presupuesto, en el marco del sistema de información contable y presupuestario, será de uso obligatorio por parte de los órganos ejecutores y entes sujetos a esta Ley. Dicho Plan Único de Cuentas será actualizado permanentemente, respetando las características de cada ente o sujeto presupuestario

.

Así pues, de acuerdo con el Plan Único de Cuentas del año 1996, publicado por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.030, del 28 de diciembre de 1995, la partida denominada “Activos Reales”, se encuentra referida a los gastos producidos por la adquisición de equipos y maquinarias, así como sus componentes adicionales y reparaciones correspondientes. Igualmente, contiene los rubros atinentes a construcciones y edificaciones de obras del dominio público y privado y otros activos intangibles.

De allí, surge incuestionablemente que la contratación del servicio de grúa, remolque y arrastre de los vehículos accidentados en la Autopista Regional del Centro, no constituye lógicamente un gasto a ser imputado a la partida de “Activos Reales” antes referida, dado que no se relaciona con la descripción efectuada. Por el contrario, dicho servicio es específico y se corresponde -tal como lo señaló la Contraloría General de la República- con una partida distinta a la mencionada, esto es, la “partida 4.03.00 Servicios No Personales”, la cual comprende entre algunas de las sub-partidas, los alquileres de equipos y maquinarias, así como los servicios de transporte y almacenaje.

Las anteriores evidencias ponen de manifiesto que, en el caso de autos, se efectuaron imputaciones con cargo al presupuesto del año 1996, sin atender a la clasificación establecida por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE), a pesar de existir la obligación por parte del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), de dar cumplimiento a la normativa establecida por el ente rector presupuestario, según lo dispone el numeral 3 del artículo 1 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, que impone a los institutos autónomos observar las directrices emanadas de la referida Oficina, en materia de clasificación y denominación de los programas y proyectos propuestos.

La inobservancia de tal obligación, es decir, atribuir de manera equivocada un pago a una partida que no se corresponde, hace incurrir al contraventor en una transgresión del principio de especialidad cualitativa, trayendo como consecuencia un desequilibrio en las asignaciones del presupuesto, situación que expresamente ha sido prohibida en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario de 1994, aplicable al caso bajo examen, según el cual:

No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios, ni disponer créditos para una finalidad distinta a la prevista.

Dicho principio, de la esencia del régimen presupuestario se repite en iguales términos en el artículo 49 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.606 del 09 de enero de 2003.

Así las cosas, la Sala considera que el acto administrativo recurrido no se encuentra viciado por falso supuesto por cuanto -como así lo estimó la Contraloría General de la República- la ciudadana G.P.S., en su condición de Gerente de Administración y Finanzas del Instituto de Vialidad y Transporte (INVITRAMI), al conformar con su firma las órdenes de pago emitidas contra el presupuesto asignado dicho Instituto, disponiendo de créditos para una finalidad distinta a aquella para la cual fue prevista, incurrió en responsabilidad administrativa, según lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

En este sentido, el argumento planteado por la accionante según el cual afirma no haber incurrido en responsabilidad administrativa por haberse limitado a ejecutar el presupuesto tal como había sido elaborado, debe ser desestimado pues si bien es cierto que dio ejecución al presupuesto del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), de las actas procesales no se constata que la contratación del servicio de grúa, remolque y arrastre de los vehículos corresponda a un rubro distinto al establecido en el Plan Único de Cuentas, por lo que su deber como Gerente de Administración y Finanzas era velar por la correcta administración del patrimonio del Instituto, cuidando, entre otros aspectos, la correspondencia de cada gasto efectuado con las partidas presupuestarias contenidas en las normas respectivas.

Del mismo modo, carece de fundamento el alegato expuesto por la recurrente relativo al vicio de inmotivación, al considerar que el Órgano Contralor no motivó su decisión de continuar la averiguación administrativa toda vez que tanto en el auto de iniciación del procedimiento dictado el 09 de marzo de 1999 por la Dirección de Control de Estados de la Dirección General de Control de Entidades Autónomas de la Contraloría General de la República (folios 1 y 2 del expediente administrativo), como en las actuaciones subsiguientes (Acta de Formulación de Cargos, folios 669 al 671), se observa que la Contraloría General de la República continuó las averiguaciones e inició el procedimiento administrativo por haber verificado la ocurrencia de hechos irregulares en el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), “presuntamente” generadores de responsabilidad administrativa, con lo que -estima la Sala- se cumplió lo consagrado en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, según el cual:

La Contraloría podrá abstenerse de seguir conociendo de averiguaciones administrativas, cuando en el curso del procedimiento se determine que el monto del presunto perjuicio causado sea inferior a cincuenta (50) salarios mínimos urbanos, caso en el cual remitirá las actuaciones practicadas a la autoridad competente para que sean proseguidas. La Contraloría podrá continuar la averiguación en aquellos casos en que no se hubieren causado perjuicios pecuniarios, cuando en su criterio fuere necesario establecer la responsabilidad administrativa o reunir indicios de la responsabilidad penal de las personas investigadas

(Resaltado de la Sala).

En cuanto a los argumentos esbozados por la recurrente referentes a la sanción de multa, cabe señalar que la misma fue impuesta por el Órgano Contralor en atención a lo dispuesto en el artículo 121 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que prevé:

Las averiguaciones administrativas terminarán con una decisión que podrá ser de absolución, de sobreseimiento o de responsabilidad administrativa, según sea el caso. Cuando la decisión fuere de responsabilidad administrativa, el inculpado será sancionado con multa de doce (12) a cien (100) salarios mínimos urbanos.

Ahora bien, para la determinación de la sanción, la autoridad competente tomó en cuenta la circunstancia agravante contenida en el literal “b” del artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, referida a la condición de funcionario público que ostenta la imputado, así como la circunstancia atenuante establecida en el numeral 1 de la misma norma, por la cual se considera el hecho de no haber incurrido el infractor en falta que amerite imposición de multa, durante los tres años anteriores a aquél en que se cometió la infracción.

Así, el carácter de funcionario público, efectivamente debe ser estimado como circunstancia agravante, habida cuenta que los funcionarios públicos son personas que prestan sus servicios dentro de los órganos y entes que conforman la estructura de la Administración Pública, en virtud de lo cual se encuentran en una relación de sujeción en la que deben cumplir celosamente las obligaciones y deberes consagrados en el ordenamiento jurídico. Fue precisamente, dentro de esa relación de sujeción, que el Órgano Contralor comprobó que la ciudadana G.P.S. desplegó una conducta generadora de responsabilidad administrativa por incumplir deberes y obligaciones relacionados con el manejo del presupuesto y el patrimonio público, independientemente de que causare un perjuicio, conforme a lo previsto en el artículo 125 de la Contraloría General de la República, antes examinado.

Por otra parte, en relación al alegato de la recurrente según el cual se infringió el principio de confianza legítima pues solamente puede declararse la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, debe indicarse que aunque los particulares no están sujetos a responsabilidad disciplinaria, por no existir la relación de sujeción funcionarial entre éstos y la Administración, dichos particulares sí pueden ser sometidos a la potestad correctiva del Estado y ser declarados responsables en lo administrativo, una vez comprobada su participación en cualquier conducta que implique un perjuicio al erario público. De allí que, si en tales supuestos un particular puede ser objeto de una declaratoria de responsabilidad administrativa, con más razón puede ser objeto de la referida responsabilidad un funcionario público que incumpla deberes y obligaciones de orden legal, como en efecto ocurrió en el caso bajo examen, razón por la cual no se configura la violación del principio de confianza legítima alegada.

Aunado a lo anterior, considera la Sala que tampoco se vulneró el principio de proporcionalidad de la sanción establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos denunciado por la recurrente por cuanto la sanción de multa aplicada a la accionante atendió a lo dispuesto en el artículo 68 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual admite la compensación de las circunstancias atenuantes y agravantes; situación que conllevó al Órgano Contralor a imponer el término medio de la sanción establecido en la norma para la fijación de la multa.

Conforme a las consideraciones antes expuestas, evidenciada como ha sido la legalidad del acto administrativo recurrido, debe esta Sala Político-Administrativa declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido. Así se declara.

V

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por los abogados M.R., J.C.R.R. y M.E.V.K., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana G.P.S., contra la Resolución S/N° del 28 de septiembre de 2001, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, (notificada el 09 de octubre de ese mismo año, por Oficio N° 08-01-1195), que declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido por la mencionada ciudadana contra la decisión del 05 de abril de 2001, dictada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de ese Órgano Contralor, mediante la cual fue declarada la responsabilidad administrativa de la recurrente, así como también le fue impuesta una sanción de multa por la cantidad de Ochocientos Cuarenta Mil Bolívares (Bs. 840.000,00).

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el expediente administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cuatro (04) días del mes de julio del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta- Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta,

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En seis (06) de julio del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01710, la cual no esta firmada por la Magistrada Y.J.G., por no estar presente en la sesión, por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.