Sentencia nº 01003 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 27 de Julio de 2011

El 13 de mayo de 2003 el abogado C.H.C., ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Procuraduría General del estado Trujillo y en representación de la Gobernación de esa entidad federal, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra la P.A. Nº 102 de fecha 19 de julio de 2002, dictada por la Inspectoría del Trabajo de dicho estado, que declaró con lugar la solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos formulada por la ciudadana C.A.d.B., antes identificada, contra la referida gobernación.

A través de sentencia de fecha 23 de mayo de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental se declaró incompetente para conocer del recurso incoado declinando su conocimiento en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 20 de noviembre de 2002, que con carácter vinculante fijó criterio con relación a la competencia para conocer en sede judicial las impugnaciones contra los actos administrativos emanados de las inspectorías del trabajo.

El 11 de julio de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo recibió el expediente del caso y por sentencia de fecha 4 de septiembre de 2004 se declaró competente para conocer el recurso de nulidad, el cual admitió, así como procedente la medida cautelar de suspensión de efectos, por lo que ordenó a la Inspectoría del Trabajo en el estado Trujillo “suspenda de manera inmediata la ejecución de la referida P.A. hasta tanto se decida el presente recurso (…)”.

Por auto del 2 de agosto de 2005, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordenó remitir el expediente a dicha Corte, para que sea revisada la competencia para conocer del presente caso, en virtud de la sentencia dictada el 5 de abril de 2005 por la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, en la que se dejó sentado que la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales.

El 20 de septiembre de 2005 la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictó sentencia en la que se declaró incompetente sobrevenidamente para conocer y decidir la presente causa y ordenó remitir el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en virtud del conflicto negativo de competencia planteado.

Por auto de fecha 27 de octubre de 2009, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa, luego de quedar constituida el 6 de noviembre de 2006, una vez realizadas las notificaciones correspondientes, ordenó remitir el expediente a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

II

COMPETENCIA DE LA SALA

Debe esta Sala establecer, en primer término, su competencia para resolver el conflicto negativo planteado y en tal sentido los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, estipulan:

Artículo 70. Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia

.

Artículo 71. La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción...

. (Subrayado de la Sala).

Asimismo, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable al momento en que se planteó el conflicto de competencia, disponía:

Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(…omissis…)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido…

.

De la interpretación concordada de los anteriores preceptos, se desprende que los conflictos negativos suscitados entre dos tribunales que han declarado su incompetencia para el conocimiento de determinado asunto y que carecen de un superior común, serán decididos por este M.T. (específicamente por la Sala con competencia afín a la de los tribunales en conflicto), previa remisión del expediente por parte del segundo órgano jurisdiccional en considerarse incompetente.

Actualmente, en los supuestos de dos tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa que declaren su incompetencia, se debe atender al contenido del numeral 19 del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.447 de fecha 16 de junio de 2010), que prevé:

Artículo 23. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer de:

…omissis…

19. Los conflictos de competencia que surjan entre los tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

. (Destacado de la Sala).

Tal competencia se encuentra igualmente establecida en el artículo 26 numeral 19 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que reza:

Artículo 26. Son competencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia:

…omissis…

19. Los conflictos de competencia que surjan entre los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa

.

Ahora bien, esta Sala observa que en el presente caso se ha planteado un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los cuales se declararon incompetentes para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra la P.A.N.. 102 de fecha 19 de julio de 2002, dictada por la Inspectoría del Trabajo del estado Trujillo. Por tanto, esta Sala Político-Administrativa, actuando como cúspide de la jurisdicción contencioso-administrativa y visto que los tribunales involucrados forman parte de dicho ámbito competencial, asume su competencia para conocer el conflicto planteado. Así se decide.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinado lo anterior, debe esta Sala resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre los órganos judiciales antes mencionados, lo cual pasa a hacer en los siguientes términos:

En el presente caso se interpuso recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra la P.A. Nº 102 del 19 de julio de 2002, dictada por la Inspectoría del Trabajo del estado Trujillo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de los salarios caídos formulada por la ciudadana C.A.d.B., contra la Gobernación del estado Trujillo.

Ahora bien, en cuanto al régimen competencial en los casos de acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo con ocasión de la existencia de inamovilidad laboral de un trabajador, cabe observar los cambios de criterio sucedidos en el tiempo con motivo de la regulación de dicho régimen competencial.

1) La Sala Plena de este M.T. por sentencia N° 9 de fecha 5 de abril de 2005 (expediente N° 2003-0034, caso: “Universidad Nacional Abierta”), dejó sentado que el conocimiento de tales causas correspondía en primera instancia a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo Regionales y en segunda instancia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En dicha oportunidad, la Sala Plena no estableció los efectos de su decisión en el tiempo.

2) Aludiendo al criterio de la Sala Plena referido, la Sala Constitucional -mediante sentencia N° 3.517 del 14 de noviembre de 2005- declaró:

(…) En tal sentido, es perentorio para esta Sala indicar que en los casos en que las Cortes de lo Contencioso Administrativo hubieren conocido y decidido alguna demanda de nulidad contra una p.a. emanada de una Inspectoría del Trabajo, en ejercicio de la competencia que para el momento había sido otorgada por la sentencia de esta Sala Constitucional N° 2.862 del 20 de noviembre de 2002, dicha decisión será legítima, pues cuando se dictó aún no había sido dictado el fallo que cambió el criterio en materia de competencias para el conocimiento de tales causas -2 de marzo de 2005-; en consecuencia, el Tribunal a quien corresponderá el conocimiento en segunda instancia de aquella decisión es la alzada natural de dicha Corte, esto es la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, en virtud del principio perpetuatio jurisdictionis, en aras de la seguridad jurídica y dado que los cambios de criterios jurisprudenciales no pueden aplicarse retroactivamente.

(Negrillas agregadas).

Asimismo, señaló en cuanto a las causas no decididas, esto es, las que se encuentren en fase de sustanciación, vistos o para sentencia definitiva, que las mismas debían ser “inmediatamente remitidas al Tribunal competente en primera instancia en base al criterio jurisprudencial aquí expuesto, esto es a los Juzgadores Superiores Contenciosos Administrativos Regionales, a los cuales corresponderá continuar con la sustanciación del expediente para su curso regular y la consiguiente decisión definitiva; correspondiéndole el conocimiento de la apelación de tales decisiones a las Cortes de lo Contencioso Administrativo (…)”.

3) Con posterioridad, el 23 de septiembre de 2010, la Sala Constitucional, con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dictó la sentencia N° 955, en la que modificó el criterio que había establecido la Sala Plena, señalando que “aún y cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes –aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que las dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia persona de los trabajadores. En fin, la parte humana y social de la relación.”

En dicha decisión, la Sala Constitucional dispuso:

En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se declara.

Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la Jurisdicción laboral.

2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo.

(negrillas de este fallo).

Con la sentencia parcialmente transcrita, se modificó el régimen de competencias establecido respecto -entre otros casos- a los recursos de nulidad ejercidos contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad con ocasión de una relación laboral, otorgándole la competencia para su conocimiento a los tribunales laborales; argumentándose como soporte de tal posición que, si bien es cierto que los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo como órganos dependientes de la Administración Pública son de naturaleza administrativa, no lo es menos que su contenido y alcance se originan en una relación de índole laboral.

4) En la sentencia antes citada, la Sala Constitucional no fijó los efectos de su decisión en el tiempo; por lo cual, la Sala Político-Administrativa, en virtud del principio perpetuario fori (artículo 3 del Código de Procedimiento Civil), ha venido aplicando en las oportunidades de conocer de conflictos o regulaciones de competencia en recursos de nulidad contra Providencias Administrativas emanadas de Inspectorías del Trabajo, ejercidos con anterioridad al 23 de septiembre de 2010, el criterio precedente, es decir, el sentado en las sentencias Nº 9 del 5 de abril de 2005, de la Sala Plena y Nº 3.517 del 14 de noviembre de 2005, de la Sala Constitucional.

Con posterioridad, la misma Sala Constitucional con ocasión de un conflicto de competencia surgido en una acción de amparo ejercida en virtud del incumplimiento de una P.A. dictada por una Inspectoría del Trabajo, estableció los efectos temporales del nuevo criterio “con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República”, señalando que “todos los conflictos de competencia que surjan con ocasión a dichos juicios [los incoados] ‘contra las resoluciones administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo’, e incluso los que hayan surgido con anterioridad al presente fallo, se resolverán atendiendo el criterio vinculante contenido en la sentencia N° 955/10, la cual tiene aplicación efectiva desde su publicación el 23 de septiembre de 2010, como ya antes apuntó esta Sala en sentencia N° 43 del 16 de febrero de 2011”. (Sentencia N° 108 del 25 de febrero de 2011) (Corchetes y subrayado añadidos).

De acuerdo con esta decisión, todas las demandas de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo relativas a la inamovilidad de los trabajadores, incluidas las interpuestas antes del 23 de septiembre de 2010, debían ser conocidas por los juzgados laborales.

5) En fecha más reciente, el 18 de marzo de 2011, la Sala Constitucional precisó el anterior criterio, exponiendo:

Preceptúa el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil que la jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda y no tienen efecto respecto a ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.

Sobre la base de la n.d.C.A. que se citó, esta Sala, en oportunidades anteriores, ha determinado el tribunal competente en casos concretos en atención al que lo fuera de conformidad con la ley -o con la interpretación auténtica que de ésta hubiere hecho esta juzgadora- para el momento de la interposición de la demanda.

Sin embargo, la Sala ha abandonado el criterio anterior y ha determinado que, con independencia de la oportunidad en que hubiere sido incoada una demanda de cualquier naturaleza que tenga por objeto, como la de autos, el incumplimiento de una p.a. dictada por una Inspectoría del Trabajo, la competencia corresponde a los tribunales laborales.

Así, en su sentencia n.° 108 de 25.02.11, caso L.T., esta Sala declaró que ‘es la jurisdicción laboral la competente para conocer de las acciones de amparo ejercidas contra acciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, y siendo este criterio vinculante para todos los conflictos de competencia en esta materia, incluso los que hayan surgido antes de este fallo’ (Subrayado añadido).

En efecto, como se explicó en el fallo n.° 955, de 23 de septiembre de 2010, caso: B.J.S.T. y otros, que se citó supra, debe atenderse al contenido de la relación más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural para la decisión de este tipo de pretensiones es el laboral, que es el especializado en proteger la persona de los trabajadores y, en particular, ‘la parte humana y social de la relación’.

En este sentido, una vez que se determinó que el laboral es el juez natural, resulta en interés y beneficio de las partes que las causas a las que se ha hecho referencia sean decididas por éste con independencia de los criterios atinentes a la competencia que se hayan podido sostener con anterioridad y, por tanto, de la fecha de la interposición de las demandas, de modo que esta circunstancia fáctica, que le es ajena, no les impida el acceso al juez que está más calificado para la cabal composición de la controversia; ventaja que se acentúa en materia de amparo constitucional, caracterizada como está por la urgencia, que exige la mayor celeridad posible, celeridad que el juez más especializado está en mayor capacidad de ofrecer (Vid. s.S.C. n.° 108 de 25.02.11).

No obstante, en respeto a los principios de estabilidad de los procesos, economía y celeridad procesal que imponen los artículos 26 y 257 constitucionales, aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra -por o a favor de los tribunales de lo contencioso-administrativos, continuarán su curso hasta su culminación. Así se decide.

(Subrayado del fallo transcrito) (sentencia N° 311 del 18 de marzo de 2011).

Finalmente, para determinar cual órgano judicial debe conocer de la presente causa, debe atenderse al criterio que con carácter vinculante sentó la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia Nº 311 del 18 de marzo de 2011, según el cual, la competencia para conocer de cualquier acción o recurso que se ejerza contra actos dictados por las Inspectorías del Trabajo o a propósito del incumplimiento de una providencia emanada de dichos órganos con ocasión a asuntos laborales, corresponde a los tribunales laborales (como lo había establecido esa Sala en el fallo N° 955 del 23 de septiembre de 2010); pero distinguiendo sus efectos temporales en dos supuestos, a saber:

1. Las causas en las cuales la competencia “ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori”, en cuyo caso seguirán conociendo los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo al criterio anterior a la sentencia del 23 de septiembre de 2010, es decir, el contenido en la sentencia de la Sala Constitucional Nº 3.517 de fecha 14 de noviembre de 2005, según el cual todos los Tribunales de la República tenían el deber de remitir este tipo de recursos a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales, correspondiéndole el conocimiento de la apelación de sus decisiones a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, mientras que en los casos que éstas ya hubieren decidido en primera instancia, corresponde el conocimiento como alzada a esta Sala Político Administrativa.

2. Las demás causas (aquellas en las que no se haya asumido la competencia, ni efectuado previamente una regulación de competencia), es decir, donde la competencia aun no se ha determinado, independientemente del momento de su interposición, supuestos en los cuales se debe aplicar el criterio establecido en la sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010 y por ende, declarar la competencia de los juzgados laborales.

Por lo tanto, como quiera que en el supuesto que nos ocupa la competencia para el conocimiento de la causa no ha sido regulada, siendo ese el objeto sometido al examen de esta Sala en la presente oportunidad, y por aplicación del criterio desarrollado en las sentencias Nos. 955 del 23 de septiembre de 2010 y 311 del 18 de marzo de 2011, parcialmente trascritas supra, el cual -cabe destacar- coincide con lo establecido en el artículo 25.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; esta Sala concluye que son los tribunales con competencia en materia laboral los que deben resolver el recurso interpuesto.

En consecuencia y dada cuenta que el acto impugnado emana de la Inspectoría del Trabajo en el estado Trujillo, con sede en la ciudad de Trujillo, se ordena remitir el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) del Circuito Judicial Laboral de dicho estado, a los fines de que la presente causa sea distribuida y siga su curso de Ley. Así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas esta Sala Político-Administrativa Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: