El pliego de condiciones y su naturaleza jurídica en el procedimiento administrativo especial de selección de contratistas
| Autor | César A. Estéves Alvarado |
| Páginas | 41-77 |
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Trasladándonos al primer instrumento de rango sublegal del siglo XX, que se destinó a regir las contrataciones del Estado, y partiendo de allí hasta el presente, se observa, que en el año 1909, para entonces el Ejecutivo Federal, dictó lo que denominó una Ley Reglamentaria [al presente, Decreto Reglamentario, la conjunción de dos actos administrativos]1 para orga-
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nizar según sus artículos 1º y 2º, las obras públicas nacionales, tanto de necesidad pública como de comodidad, de utilidad pública y de ornato público; y se prescribió en su texto entre otros, de modo expreso, que la construcción de las obras públicas podía realizarse con sus propios medios y elementos o mediante la contratación con particulares y llegaría a perfeccionarse una vez suscritos los contratos con el Gobierno Nacional; que la ejecución de esas obras sería pagada con recursos provenientes del Tesoro Nacional (artículo 3º, artículos 67º-86º) y, admitía que la ejecución y explotación de las obras de interés nacional, podía otorgase bajo la figura de la concesión de obras públicas (artículo 4º); que la ejecución de obras públicas nacional debía someterse previamente a licitación con la participación de las personas naturales o jurídicas privadas capaces de ejecutar las mismas, y de ejercer efectivamente, la posición de patrono del personal técnico y obrero destinado a esa ejecución; asimismo ordenaba, que se indicaría el objeto y el lugar donde se ejecutaría y la suma máxima de dinero disponible por el gobierno para sufragar esa obra, la caución real o personal que debía prestar el agraciado (sic; léase, la persona natural o jurídica beneficiada con la buena pro o adjudicación del contrato); se admitía, distinta a las obras, los trabajos de reparación o refacción de edificios y estos no serían sometidos a licitación; que a todos los efectos, se entendería decretada una obra, con la aprobación de los planos, descripción de los trabajos, presupuesto (s) -oferta-, memoria -descriptiva- levantados para ella (artículos 7º-11º, 13º, 17º). En esta Ley Reglamentaria, no se hacía referencia alguna a los pliegos de condiciones ni a las condiciones mínimas para ofertar, presumiendo que para poder elaborar esa oferta el gobierno facilitaba a los interesados la información técnica indispensable para ello. Quedó encargado de la ejecución de ese instrumento (artículo 118º) por el gobierno nacional, el para aquel entonces Ministerio de Obras Públicas. Esta Ley Reglamentaria como lo indicaba su artículo 117º, derogó el Decreto de fecha 13 de abril de 1871 sobre obras de fomento y otras disposiciones sobre la materia; todo lo expuesto se desprende de su publicación en la Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela, Número Extraordinario de fecha 15 de abril de 1909.
Años después, en 1947, el Ministerio de Obras Públicas dictó la Resolución Ministerial Nº 8 de fecha 08 de marzo de 1947 publicada en la Gaceta Oficial Nº 22.257 de la misma fecha, y en ella se observa, la inexistencia de referencia expresa al pliego de licitaciones o pliego de condiciones; lo que sí aparece en ese acto administrativo es la específica mención a pautas o condiciones especiales o estipulaciones relativas entre otras, a la forma y oportunidad para presentar tanto propuestas como la apertura de los sobres y ofertas.
Otro instrumento de importancia para las contrataciones del Estado, fue el Reglamento de compras -ordenador orgánico- (adquisiciones / procura de bienes muebles) del Ministerio de Minas e Hidrocarburos dictado por la Resolución Ministerial Nº 1.400 de fecha 08 de octubre de 1958, publicada en la Gaceta Oficial Nº 25.780 de la misma fecha, que ordenaba entre otros requerimientos, fijar las etapas o fases del procedimiento, listar los materiales y otros bienes solicitados por ese Ministerio que se proponía adquirir a través de la licitación, mediante el llenado de formularios y la entrega de sobres oficiales que debían adquirir y suministrar los participantes; y como en el caso anterior no se hizo mención alguna a los pliegos de licitaciones o de condiciones.
En el año 1974 se dictó la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional -LOHPN- publicada en la Gaceta Oficial Nº 1.660 Extraordinario de fecha 21 de junio de 1974, consolidando mediante normas de rango legal, la licitación pública como procedimiento especial de estricta observancia, dirigido a ordenar la selección de contratistas para la Administración Pública. En su artículo 428 se marcó el rumbo de ese procedimiento, y de modo expreso se indicó que las condiciones y otras especificaciones de la licitación de obras y bienes se anunciarían en prensa. Por primera vez se ve reflejado en un instrumento legal que marcaba una regulación primaria de las contrataciones del Estado, un pliego cerrado “sui generis”
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para referirse al medio o mecanismo que utilizaban los participantes para consignar sus documentos legales y económico-financiero, propuesta u oferta, cauciones y fianzas; así mismo se indicaba en el aviso de prensa, la fecha y hora para la apertura de ese pliego. A nuestro juicio, fue otro el fin o el destino que la Ley le dio a ese instrumento reputado pliego, al dejar entrever, que se trataba más de la estructura de una oferta que de un pliego de condiciones propiamente dicho como posteriormente será analizado.
Siguiendo el lineamiento y el sometimiento a lo contenido en la mencionada Ley Orgánica, el Ejecutivo Nacional dictó el Instructivo Presidencial Nº 24, contentivo de normas de rango sublegal destinadas a complementar o desarrollar los precitados artículos 427 y 428, identificadas como normas de licitación para la contratación de obras y adquisición de bienes de la administración pública nacional; publicado en la Gaceta Oficial Nº 30.905 de fecha 27 de enero de 1976, igualmente aplicable, a la naciente Administración Descentralizada, integrada entre otras, por las empresas del Estado que asumían la responsabilidad por el manejo del negocio petrolero y del minero recién nacionalizados. En ese Instructivo por ejemplo, se sigue en sus artículos 1 al 7 el mismo esquema de publicación en prensa del aviso de licitación, fecha y hora de los actos públicos de recepción de documentos legales y económicos-financieros de las condiciones generales o particulares, de la oportunidad de presentar la manifestación de voluntad y ofertas, etc. No se evidencia la existencia de un pliego de licitaciones ordenador del cúmulo de requerimientos y exigencias del procedimiento licitatorio.
Entre los años 1985 y 1989, se dictaron los Decretos Ejecutivos Nºs. 337, 543, y 133 [que se modificaron sucesivamente en ese orden], reguladores de licitaciones públicas, concursos privados y adjudicaciones directas para la contratación de obras y la adquisición de bienes muebles para la administración central y de aplicación supletoria en la Administración Descentralizada. El último de ellos, el Decreto Nº 133 publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.200 de fecha 17 de abril de 1989 se mantuvo en vigencia hasta el mes de agosto de 1990.
En ese mismo mes de agosto el Congreso de la República dictó el primer instrumento de rango legal denominado Ley de Licitaciones publicada en la Gaceta Oficial Nº 34.528 de fecha 10 de agosto de 1990; en su texto no se hace mención alguna al pliego de licitación, y se mantiene la referencia a las condiciones generales de la licitación. Esta ley fue reformada en el año 1999, mediante Decreto con Rango de Ley Nº 296 de fecha 15 de septiembre de 1999, en el cual por primera vez se alude al pliego de licitación y su contenido como lo prescribía su artículo 11.
Posteriormente, la aludida Ley fue nuevamente reformada por el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Nº 1.121, en cuyos artículos 11 al 22, aparece una referencia directa por segunda vez al pliego de licitación, su contenido y valor en el procedimiento de licitación, tal como se evidencia de su publicación en la Gaceta Oficial Nº 37.097 de fecha 12 de diciembre de 2000. El año siguiente, fue reformada esa Ley mediante Decreto con Rango y Fuerza de Ley Nº 1.555 publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.556 Extraordinario de fecha 13 de noviembre de 2001, en cuyo texto se amplían los particulares del pliego de licitación como se observa de los artículos 42, 43, 46-53. Esta Ley mantuvo su vigencia hasta el mes de marzo de 2008.
Fue entonces en el año 2008, cuando se promulga la Ley de Contrataciones Públicas -LCP- publicada la primera vez como Decreto con Rango, Valor y Fuerza del Ley de Contrataciones Públicas en la Gaceta Oficial Nº 5.877 Extraordinario de fecha 14 de marzo de 2008; y una segunda vez, republicada por fallas originales en la Gaceta Oficial Nº 39.895 del 25 de marzo de 2008; posteriormente, se promulgó como aparece en la Gaceta Oficial Nº
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39181 de fecha 19 de mayo de 2009, el Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas en lo adelante referido con el acrónimo RLCP; sin embargo, la Ley de Contrataciones Públicas, en lo adelante mencionada con el acrónimo LCP, fue reformada parcialmente y publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.503 de fecha 06 de septiembre de 2010, para así incorporar un nuevo capítulo (VII) titulado medidas...
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