Sentencia nº 1328 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Diciembre de 2010

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 10-1437

El 15 de diciembre de 2010, se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala el Oficio N° ANS:572/10 del 15 de diciembre de 2010 suscrito por la ciudadana C.F., en su condición de Presidenta de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela anexo al cual remitió un ejemplar de la LEY ORGÁNICA DE CONTRALORÍA SOCIAL, sancionada por ese órgano deliberante el 10 de diciembre de 2010, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, conforme se ordena en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En virtud de la reconstitución de la Sala por el nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó conformada de la siguiente forma: Presidenta Magistrada L.E.M. Lamuño, Vicepresidente Magistrado F.A. Carrasquero López, y los Magistrados M.T. Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, J.J.M.J. y G.M.G.A..

El 15 de diciembre de 2010, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Examinado el articulado de la Ley Orgánica de Contraloría Social, para la emisión del pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:

I

CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA DE

CONTRALORÍA SOCIAL

El Título I del instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional, denominado “Disposiciones Generales”, recoge en los cinco primeros artículos las disposiciones ínsitas a la noción de contraloría social, tales como su objeto, definición, propósito fundamental, ámbito de aplicación, finalidad y principios y valores de este medio de participación y corresponsabilidad de base popular.

El Título II, designado por el legislador como “Del Ejercicio y los Medios de la Contraloría Social”, reúne normas dirigidas a regular la función de fiscalización, los deberes de los voceros y voceras de las organizaciones de contraloría social, los medios y requisitos para su ejercicio, la condición de derecho y deber constitucional que ostenta, así como las facilidades que para su desempeño deben proporcionar los supervisores inmediatos de la Administración Pública o empleadores del sector privado a los trabajadores y trabajadoras (artículos 7 al 12 de la Ley).

Bajo la denominación “Del procedimiento”, el Título III sistematiza el procedimiento para el ejercicio de la contraloría social, todo ello en su artículo 13. Seguidamente, el Título IV, “Responsabilidades”, establece en sus artículos 14 y 15, lo relativo a las responsabilidades inherentes al ejercicio de dicha función contralora y la obligación de los órganos competentes del Poder Público en dar oportuna y adecuada respuesta a los informes y denuncias formuladas.

En el Título V, intitulado por el órgano deliberante nacional como “De la Formación del Ciudadano y Ciudadana en las Funciones de Contraloría Social”, obliga a todas las instancias y órganos del Poder Público, así como del Poder Popular, a desarrollar programas, políticas y actividades orientadas a la formación de los ciudadanos que ejerzan la función contralora; fija como tarea del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de control ciudadano, el diseño e implementación de programas orientados a crear conciencia sobre la utilidad y ventaja del correcto funcionamiento de las instancias del Poder Público y del Poder Popular en aras del desarrollo integral del país y, por último, establece que los Ministerios del Poder Popular con competencia en materia de educación y educación universitaria diseñarán e incluirán, en todos los niveles y modalidades del sistema educativo venezolano, la formación basada en la doctrina de nuestro Libertador S.B. y valores y principios socialistas relativos al control social.

Por último, contiene una “Disposición Transitoria” que establece al lapso en el cual el Poder Ejecutivo reglamentará dicho instrumento legal; una “Disposición Derogatoria” que resta eficacia jurídica a los actos y normas que colidan con esa Ley y una “Disposición Final”, que establece la condición de vigencia de la ley, supeditada a su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con el propósito de examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido y, en ese sentido, de acuerdo con el citado precepto a la Sala Constitucional le corresponde determinar, mediante un control jurídico a priori, si revisten el carácter invocado “las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”, al disponer la aludida disposición que: “Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter (...)”. (Subrayado de esta Sala).

En este sentido, la Sala ha venido asumiendo su competencia atribuida directamente por la aludida norma constitucional y así lo ha declarado en distintas oportunidades, según se desprende de las sentencias, por ella dictadas, Nros. 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”; 811 del 22 de mayo de 2001, caso: “Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados”; 2.541 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento”; 2.542 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica del Servicio Eléctrico”; 2.552 del 12 de noviembre de 2001, caso: “Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrícola”; 1.723 del 31 de julio de 2002, caso: “Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad”; 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.” y 1.565 del 21 de octubre de 2008, caso: “Ley Orgánica de Gestión Integral de Riesgo Socionatural y Tecnológico”, entre otras.

Correlativamente, el artículo 25, numeral 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada en la Gaceta Oficial N° 5.991 del 27 de julio de 2010 y reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.522 del 1 de octubre de 2010, atribuye a esta Sala la competencia para: “(…) Determinar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la República en C. deM.” (Subrayado de esta Sala).

Conforme a las normas antes citadas, esta Sala Constitucional declara su competencia en el presente caso para ejercer el control previo acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica de Contraloría Social con el propósito de verificar su adecuación a alguna de las categorías descritas en el artículo 203 constitucional, y así se decide.

III

ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY

SOMETIDA A CONSIDERACIÓN

Como premisa del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que ostente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter taxativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

Además del análisis de los criterios formales y materiales que debe tomar en consideración la autoridad legislativa para calificar una ley como orgánica, la Sala ha hecho énfasis en el alcance restrictivo de aquellas previsiones constitucionales que establecen reservas en favor de una ley orgánica y que condicionan la anterior denominación. En tal sentido, esta Sala Constitucional recientemente afirmó, al reexaminar los subtipos normativos inmersos en el artículo 203 constitucional, lo siguiente:

(…) aprecia la Sala que es perfectamente sostenible, siguiendo incluso la doctrina y jurisprudencia que ha dominado en España en relación con el principio de competencia, que además de existir materias reservadas a la ley orgánica, también la ley orgánica está reservada para regular tales ámbitos. Esto supone negar que mediante ley orgánica sea constitucional regular cualquier materia y, a su vez, que sea de orden jerárquico la relación entre aquélla y la ley ordinaria que del mismo modo tiene un ámbito material propio; máxime cuando, siguiendo a De Otto, esta Sala debe reiterar que la ley orgánica ‘es, simplemente, una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias reservadas a la ley orgánica’ (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, Barcelona, 1999, p. 114). Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 203 constitucional para la ley orgánica.

Ello conduce a sostener, igualmente, el alcance restrictivo que debe darse a la interpretación de las previsiones constitucionales que establecen reservas de ley orgánica, particularmente en relación con expresiones como ‘organizar los poderes públicos’ y ‘desarrollar los derechos constitucionales’ (… omissis…). En esta oportunidad, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, ‘las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo’ (vid. Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004). Así, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que la Asamblea Nacional pueda calificar de orgánica a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada, como podría ser la de servir de marco normativo de otras leyes

. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 229/2007 supra mencionada).

En consonancia con el criterio anteriormente expuesto, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, “(…) las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo” (Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo y otros” ).

Por tanto, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).

A partir de los anteriores criterios de distinción, esta Sala observa que la Ley Orgánica de Contraloría Social recoge los fundamentos de la función de contraloría social como manifestación de la participación protagónica del pueblo, en tanto noción ínsita al derecho constitucional de participación ciudadana en los asuntos públicos, que recoge el artículo 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y que se materializa en un conjunto de normas dirigidas a la integración del pueblo a los sistemas formales de control ejercidos por otros órganos del Poder Público. Ello se significa en la estructuración legal de un conjunto de acciones vinculadas al seguimiento, evaluación, vigilancia y control, de manera individual o colectiva, cuyo último propósito es la de garantizar que la gestión pública y comunitaria, así como de las actividades del sector privado que incidan en los intereses colectivos o sociales, se realicen de manera eficiente y transparente (ex artículo 1 de la Ley).

En ese orden de ideas, luego de analizar los fundamentos teóricos anotados, y sin que ello constituya pronunciamiento sobre la constitucionalidad del contenido de la normativa propuesta por la Asamblea Nacional, conforme a la competencia que le atribuye el numeral 4 del artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala se pronuncia a los efectos previstos en el artículo 203 constitucional, y al respecto considera que es constitucional el carácter orgánico otorgado a la legislación denominada Ley Orgánica de Contraloría Social, pues ésta se adecúa a las características jurídicas que tienen las leyes orgánicas, en cuanto a su forma y contenido, teniendo en cuenta que con la misma se pretende regular uno de los supuestos previstos en la citada norma constitucional que hacen posible convenir en su carácter orgánico, ello por cuanto:

Como se observa de su contenido, el instrumento jurídico bajo examen torna operativo el derecho constitucional de todos los ciudadanos de participar libremente en los asuntos públicos, a través de los medios de participación y protagonismo popular que les ha reconocido el Constituyente de 1999 en los artículos 62 y 70 del Texto Constitucional, insertos a su vez en su Título III que consagra “Los Derechos Humanos y Garantías y de los Deberes”, es decir, regula esta modalidad de derecho constitucional de contenido político de forma frontal y directa, lo cual subsume a esta Ley en la categoría normativa de Ley Orgánica para el desarrollo de los derechos constitucionales como subtipo inmerso en el artículo 203 del mismo Texto Fundamental.

En ese mismo sentido, la Exposición de Motivos de la Constitución vigente -que constituye simplemente una expresión de la intención subjetiva del Constituyente, y tiene el único fin de complementar al lector de la norma constitucional en la comprensión de la misma (Vid. Sentencia de esta Sala N° 93 del 6 de febrero de 2001, caso. “Corpoturismo”)-, al referirse a la concepción de los derechos políticos incorporados al Capítulo IV del Título antes mencionado, otorga preponderancia a la participación popular y su interpretación amplia, en los siguientes términos:

Se inicia el Capítulo con la consagración amplia del derecho a la participación en los asuntos públicos de todos los ciudadanos y ciudadanas, ejercido de manera directa, semidirecta o indirecta.

Este derecho no queda circunscrito al derecho al sufragio, ya que es entendido en un sentido amplio, abarcando la participación en el proceso de formación, ejecución y control de la gestión pública.

Como contrapartida el Estado y la sociedad deben facilitar la apertura de estos espacios para que la participación ciudadana, así concebida, se pueda materializar

.

Así, este derecho de contenido político -y deber social, en el contexto de la presente Ley- debe interpretarse de la forma más amplia y adminicularse con otros principios de orden constitucional, tales como el principio de rendición de cuentas como fundamento de la Administración Pública, recogido en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, por otra parte, el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a ser informados oportuna y verazmente por la Administración Pública, sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente interesados, establecido en el artículo 143 del mismo Texto Fundamental, pues, como también lo regula la Ley bajo examen, el ejercicio de la contraloría social presupone, como actividad de fiscalización llevada a cabo por el pueblo organizado, el constante seguimiento, evaluación, control y vigilancia del procedimiento por el cual se hace efectivo.

Asimismo, se trata de una ley que se encuentra dirigida a regular este particular medio de participación en las políticas públicas que desarrolla el Estado y de las actividades del sector privado que incidan en los intereses colectivos o sociales como temas de especial trascendencia vinculados a los derechos constitucionales antes mencionados.

Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido a la Ley Orgánica de Contraloría Social, y así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY ORGÁNICA DE CONTRALORÍA SOCIAL.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase a la Asamblea Nacional copia certificada de la presente decisión así como de los recaudos que dicho organismo remitió a esta Sala. Cúmplase lo ordenado.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 10-1437

LEML/