Sentencia nº 15 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 17 de Abril de 2013

Fecha de Resolución:17 de Abril de 2013
Emisor:Sala Plena
Número de Expediente:2011-000144
Ponente:Isbelia Josefina Pérez Velásquez
Procedimiento:Conflicto de Competencia
 
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CONTENIDO

SALA PLENA

Magistrada Ponente: ISBELIA P.V..

Exp. Nro. 2011-000144

Mediante oficio N° 3070 de fecha 09 de diciembre de 2010, dictado por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil- Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental remitió a la Sala Plena de este M.T., el expediente contentivo del recurso contencioso de nulidad contra la p.a.N.. 015/2010 dictada en fecha 8 de julio de 2010 por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas, interpuesto por la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS, representada judicialmente por los abogados C.J.A., R.Y.Á.M., inscritos en el Instituto de Previsión del Abogado bajo los Nros. 112.943 y 76.527, respectivamente, contra EL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (INPSASEL) DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MONAGAS Y D.A., este último sin representación judicial acreditada en autos.

Dicha remisión fue ordenada y practicada con el propósito de que la Sala Plena decida el conflicto de competencia por la materia, planteado entre el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de La Región Sur Oriental y el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas.

En fecha 22 de noviembre de 2011, se designó ponente a la Magistrada ISBELIA P.V., a los fines del pronunciamiento correspondiente.

El treinta (30) de enero de dos mil trece (2013), se reconstituyó la Sala Plena, dada la incorporación de las Magistradas y los Magistrados Suplentes de este Tribunal Supremo de Justicia.

Cumplido el trámite establecido en la Ley, esta Sala Plena dicta sentencia en los siguientes términos:

I

ANTECEDENTES

En fecha 2 de octubre de 2010, el ciudadano C.J.A. en representación de la Procuraduría General del Estado Monagas introdujo ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Coordinación Laboral de Maturín U.R.D.D., el recurso contencioso administrativo de nulidad contra la p.a.N.. 015/210 dictada en fecha 08 de julio de 2010 por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas, acto este último dictado dentro de un procedimiento sancionatorio que siguió el referido Instituto contra la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas, en virtud del supuesto incumplimiento de la normativa relativa a la notificación al mencionado Instituto, del acaecimiento de un accidente de trabajo dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a su verificación, tipificado en el artículo 120 numeral 6 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT).

En este sentido, el recurrente argumenta lo siguiente: “…Dicho procedimiento se inicia con motivo de un informe emitido por una inspectoría del referido Instituto de fecha 01-03-2010, en el cual la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas siempre fue tratada como una empresa, desconociéndose su real naturaleza organizativa e impidiendo el ejercicio efectivo de la defensa de los intereses estadales al no notificarse de dichas actuaciones judiciales...”.

Asimismo, el recurrente advierte que “...la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas es un órgano carente de personalidad jurídica, el cual se encuentra inserto dentro de la estructura organizativa del Ejecutivo del Estado Monagas. En este sentido, acompañamos anexo ‘C’ el Reglamento Orgánico de la Secretaría de Seguridad Ciudadana el cual evidencia dicha naturaleza jurídica organizativa y de suyo precisa la idea central por la cual nunca podemos considerar a la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas como una empresa...”.

En este sentido, el representante de la Procuraduría General del Estado Monagas denuncia el vicio de falso supuesto en que incurrió la autoridad administrativa por las siguientes razones: i) “...La Comandancia General de la Policía del Estado Monagas es un órgano carente de personalidad jurídica, de allí que mal puede ser sujeto de responsabilidad administrativa...”; ii). “...Dejó de apreciar... la notificación que debía realizarse en cabeza del procurador, quien ostenta realmente la capacidad de postulación de los derechos e intereses del Estado Monagas...” y iii) “...el acto recurrido atribuyó de manera errada a la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas la obligación de probar en el procedimiento su inocencia, declarándola inclusive de manera absurda confesa, cuando era obligatoria a la Administración determinar la culpabilidad del sujeto que investiga...”, por consiguiente solicita que el acto impugnado sea declarado nulo.

Asimismo, el recurrente denuncia el falso supuesto de derecho pues en su criterio el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, a través de su Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas dejó de aplicar: i) “...la Ley Orgánica de la Administración Pública en concordancia con lo dispuesto por la Ley de la Administración Pública del Estado Monagas en el sentido que las referidas normas el legislador estableció con claridad la ausencia de personalidad jurídica de los órganos...”, y ii) “...los artículos 65 y 68 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en concordancia con el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en el sentido que las normas en referencia imponía la no aplicación de la figura de la confesión...”.

Además, el representante del Procurador del Estado Monagas sostiene que “...Ha existido vulneración y falsa o errónea aplicación de los principios que dominan la potestad sancionatoria de la administración -artículo 7 del Código Penal-, toda vez que...: 1) Nunca fue Notificado del inicio del procedimiento a la Procuraduría del Estado Monagas...”, 2) “...aplicaron erradamente la figura de la confesión en materia sancionatoria...”, 3 “....lesionó gravemente el principio de presunción de inocencia...” 4 “...vulnera el principio de legalidad punitiva al aplicar incorrectamente el artículo 120.6 de la LOPCyMAT...”.

Por otra parte, el recurrente solicitó como medida cautelar “...se suspenda la eficacia de la P.A.N.. 015/210 de fecha 08/07/2010 dictada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales mediante su Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., lo que comprende la no obligación provisional de pagar la referida multa por parte de la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas, así como la imposibilidad provisional de su ejecución judicial...”. En virtud de que “...la suspensión que solicitamos contribuye a la no ejecución ilegal de una decisión sobre un órgano que presta un servicio vital en la colectividad, de modo que la medida solicitada se presenta como necesaria para garantizar la continuidad de los servicios de seguridad por parte del Ejecutivo Estadal”.

Ahora bien, el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, mediante auto de fecha 18 de octubre de 2010, declinó la competencia en el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la misma Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, con el siguiente fundamento:

…la Ley Orgánica de Jurisdicción Contencioso Administrativa... establece en su artículo 25, numerales 3, 6 y 8, lo siguiente:

‘Artículo 25. Los Juzgados Superiores estadales de la jurisdicción Contencioso-Administrativo son competentes para conocer de:

...Omissis...

3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercida contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad...

...Omissis...

6. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública, conforme lo dispuesto en la ley.

...Omissis...

8. Las demandas derivadas de la actividad administrativa contraria al ordenamiento jurídico de los órganos del Poder Público estadal, municipal o local’.

En aplicación de la norma parcialmente transcrita y con base en el criterio jurisprudencial antes citado, el cual resulta cónsono con la nueva disposición, estima este Juzgado Superior que siendo el acto administrativo que se solicita su nulidad, tal y como se desprende del escrito libelar y de las documentales consignadas al efecto, iniciado por una funcionaria o Inspectora del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales contra un ente dependiente del Ejecutivo Regional del Estado Mongas, cuya decisión fue imponerle una multa a dicho organismo por la supuesta omisión de cumplir con una norma consagrada en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, si bien, pueda suponerse que el procedimiento incoado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales fue con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo, no entiende este Juzgador que ese sea el caso, ya que conforme consta en autos, fue supuestamente la obligación de hacer que no cumplió la Comandancia de la Policía del Estado Monagas en levantar un acta de un accidente laboral y remitirla al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales por lo cual, este último mediante una inspección deja constancia de tal hecho y resuelve aperturar el procedimiento e imponer una sanción.

...Omissis...

Este Juzgado Superior del trabajo en base a las motivaciones anteriores y conforme lo dispuesto en la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y dado que en el presente caso se trata de un Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra P.A. emanada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) en contra de un ente estatal, declina al competencia para sustanciar y decidir la presente acción de nulidad de P.A. en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa...

.

Por su parte, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, mediante sentencia de fecha 08 de diciembre de 2010, se declara a su vez incompetente por las siguientes razones:

…del estudio analítico y minucioso de la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, se observa que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, son competentes para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el numeral 3 del artículo 25 de la referida Ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia.

Adicional al criterio anterior, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a través de su Juzgado de Sustanciación, en decisión de fecha 08 de julio de 2010 (caso: Fundación Chacao vs. Dirección estadal de los Trabajadores (DIRESAT) Miranda, del instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), estableció:

‘En este sentido, observa este Juzgado de Sustanciación que la Dirección Estadal de los Trabajadores del Estado Miranda (DIRESAT), es un ente integrante del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), el cual constituye un órgano adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y además, no configura ninguna de las autoridades señaladas en el numeral 5 del artículo 23 de la Ley supra mencionada, ni las señaladas en el numeral 3 del artículo 25 de la referida Ley, y habida cuenta que el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra la mencionada Dirección Estadal de los Trabajadores (DIRESAT) Miranda, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), no le está atribuido a otro Órgano Jurisdiccional, este Tribunal declara que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa, es competente para conocer y decidir, en primer grado de jurisdicción, la pretensión de nulidad deducida, y así se declara’.

Siendo que en el presente recurso, se busca la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, dictado por autoridad distinta a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23, y en el numeral 3 del artículo 25 de la referida Ley, y cuyo conocimiento no se encuentra atribuido a otro Tribunal en razón de la materia, pues la Sala Constitucional estableció que le correspondía a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y que para le fecha de interposición del presente recurso –esto es en fecha 6 de octubre 2010-, se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; razón por la cual, este Tribunal, considera que la competencia para conocer y decidir en primer grado de jurisdicción le corresponde a los tribunales nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; razón por la cual este Tribunal considera que la competencia para conocer y decidir en primer grado de jurisdicción le corresponde a los tribunales nacionales de la jurisdicción contencioso administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, por lo que resulta forzoso declarar su incompetencia para conocer del presente asunto, y, en virtud de ser el segundo Tribunal que declarar su incompetencia, se plantea el conflicto de competencia, en consecuencia, se ordena la remisión de la presente causa a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, por no existir superior común...

.

Por consiguiente, visto que el segundo tribunal consultado, es decir, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental también se declaró incompetente para conocer la presente causa y como quiera que no existe un superior común a ambos en la misma Circunscripción Judicial, el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas planteó el conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del caso sub judice a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.

II

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

Corresponde a esta Sala determinar en forma previa su competencia para conocer del conflicto negativo de competencia. A tal efecto, observa:

El Código de Procedimiento Civil, establece la posibilidad de solicitar de oficio la regulación de competencia por parte del juez, como un mecanismo procesal que permite dirimir conflictos que surjan entre distintos órganos jurisdiccionales para el conocimiento de determinada causa y, en este sentido, dispone la ley adjetiva lo siguiente:

Artículo 70.- Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de competencia.

Artículo 71.- La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior…

. (Negrillas y cursivas de la Sala).

Del texto de los artículos antes transcritos se desprende, que en caso de que un juez se declare incompetente por la materia o por el territorio para conocer determinada causa, y luego la remita a otro juez que declare igualmente su incompetencia, corresponderá entonces a la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, tomar la decisión sobre cuál tribunal resultará competente para conocer el caso concreto, salvo que los tribunales en conflicto tengan un juzgado superior común a ambos en la misma circunscripción judicial, supuesto en el cual le corresponderá a ese juzgado superior, conocer y dirimir el conflicto de competencia planteado, tal como lo indica el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil antes transcrito.

Asimismo, es preciso señalar, que la atribución de competencia a esta Sala Plena para dirimir conflictos de competencia que se produzcan entre órganos jurisdiccionales del país, se encuentra dispuesta en el artículo 24 numeral 3º de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.991 del 29 de julio de 2010, de la cual se ordenó su reimpresión mediante Gaceta Oficial Nº 39.522, de fecha 1 de octubre de 2010, el cual establece textualmente, lo siguiente:

Artículo 24. Son competencias de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia:

(…) 3. Dirimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos…

.

De acuerdo con lo establecido en el artículo antes transcrito, le corresponde a la Sala Plena de este Alto Tribunal, dirimir los conflictos de competencia que se presenten entre tribunales de instancia con distintos fueros de conocimiento, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos. En la norma citada, el legislador acogió el criterio sentado por esta Sala bajo la vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004, hoy derogada, según el cual es ella la competente para dirimir los conflictos que se planteen entre juzgados con competencias distintas por la materia, cuyo conocimiento corresponda a distintas Salas. (vid. sentencia Nº 24 del 26 de octubre de 2004, caso: D.M.M.H., ratificada en sentencia Nº 01 de fecha 17 de enero de 2006, caso: J.M.Z.V.).

En aplicación de la normativa invocada y del precedente jurisprudencial antes mencionados, la Sala Plena observa que en el caso concreto, el conflicto surgió entre el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, y el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, los cuales actuaron en ejercicio de la competencia laboral el primero, y contencioso administrativa el segundo, materias éstas cuyo conocimiento están atribuidas a distintas Salas del Tribunal Supremo de Justicia: Sala de Casación Social y Sala Político Administrativa, respectivamente. En consecuencia, esta Sala Plena declara su competencia para decidir el referido conflicto de competencia. Así se establece.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

El artículo 28 del Código de Procedimiento Civil dispone que “…La competencia por la materia se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute y por las disposiciones legales que la regulan…”.

La norma citada impone el deber de examinar los motivos de hecho y de derecho en que fue soportada la demanda o el recurso respectivo, a los fines de determinar la competencia del tribunal que conocerá del caso en cuestión.

A tal efecto, esta Sala Plena observa que el presente caso se trata de recurso contencioso de nulidad contra la p.a. de fecha 08 de julio de 2010, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y D.A.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales, mediante la cual se impuso multa a la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas, en virtud “...de la comisión de la infracción muy grave, prevista en el artículo 120, numeral 6 de la ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo... -al- no haber declarado formalmente, el accidente laboral acaecido…”.

Sobre el particular, cabe mencionar que la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo estableció unas reglas de competencia a favor de los juzgados laborales, hasta tanto se cree la jurisdicción especializada en el sistema de seguridad social. Así, la referida disposición prevé “…Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial…”.

En este sentido, es preciso referirse al criterio asentado por la Sala Plena, mediante sentencia de fecha 26 de julio de 2011, caso: Agropecuaria Cubacana C.A. contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en cuya oportunidad esta Sala Plena al conocer de un conflicto de competencia con motivo de un recurso contencioso administrativo contra “...un acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), dictado con ocasión del procedimiento administrativo... que determinó la imposición de una sanción pecuniaria por el accidente laboral... como consecuencia de la violación de la normativa legal en materia de seguridad y salud en el trabajo...” estableció lo siguiente:

…la Sala Constitucional de este m.T., en la sentencia N° 955/2010 del 23 de septiembre, caso: B.J.S. vs. Central La Pastora C.A. revisó el criterio que precede y cambió la doctrina en relación con la competencia para el juzgamiento de las demandas, de cualquier naturaleza, que se interpongan contra los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, con base en las siguientes consideraciones:

‘(…) si bien es cierto que el referido artículo 259 –del Texto Fundamental- establece una regla general, existen algunas excepciones, como es el caso de la jurisdicción especial agraria, que conoce asuntos que versan sobre aspectos del contencioso administrativo, pero que por la especialidad de la materia y la protección constitucional reconocida a la misma, han sido reservados a los tribunales agrarios (…).

En vista de esta situación, considera oportuno la Sala revisar los criterios de interpretación de esta norma constitucional, que ha venido aplicando de manera pacífica y reiterada en casos como el de autos, a fin de garantizar la efectiva vigencia y respecto de los derechos y garantías consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

(…)

En este orden de ideas, destaca la regulación constitucional del derecho al trabajo, plasmada en los artículos 87 al 89, Título III: Derechos Sociales, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al considerarlo un derecho y un hecho social, el Constituyente impone al Estado el deber de protegerlo.

De allí que la Disposición Transitoria Cuarta, en su numeral 4, de nuestra Carta Magna. Estableció el deber para la Asamblea Nacional de aprobar (…)

‘Una ley orgánica procesal del Trabajo que garantice el funcionamiento de una jurisdicción laboral autónoma y especializada, y la protección del trabajador o trabajadora en los términos previstos en esta Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes. La ley orgánica procesal del trabajo estará orientada por los principios de gratuidad, celeridad, oralidad, inmediatez, prioridad de la realidad de los hechos, la equidad y rectoría del juez o jueza en el proceso’ (Negritas y subrayado nuestro).

Esta posición se ve reforzada por la reciente entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (…), la cual tiene por objeto ‘regular la organización, funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, salvo lo previsto en las leyes especiales’ (artículo 1).

Las competencias de los órganos integrantes de esta jurisdicción, están consagradas en los artículos 9, 23, 24, 25 y 26 de la referida Ley Orgánica (omissis).

De los artículos anteriormente transcritos, se puede apreciar que el legislador excluyó –de forma expresa- de las competencias asignadas a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, la relativa al conocimiento de ‘las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo’.

Con este criterio, la Sala puede evidenciar que el legislador viene a fortalecer la protección jurídico-constitucional de los trabajadores, a través de normas garantistas de los derechos amparados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, favoreciendo la tutela judicial efectiva y protegiendo la vigencia y efectividad del trabajo, como derecho y como hecho social que debe ser protegido por el Estado (artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), en pro del interés general y de la propia vida en el porvenir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para hacerla descansar en la justicia social y humanitaria.

(…)

De lo anterior se colige que aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes –aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia persona de los trabajadores. En fin, la parte humana y social de la relación.

(…)

Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.

2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo.

Así se declara. (….)’.

Del criterio vinculante que precede, debe advertirse que a la jurisdicción laboral le corresponde conocer todas aquellas controversias surgidas con ocasión de la relación laboral, atendiendo a la especial naturaleza del contenido de dicha relación jurídica más que al órgano que la dicta. De allí pues, que corresponde a los tribunales laborales conocer de los recursos de nulidad de las resoluciones emanadas de las Inspectorías del Trabajo, por cuanto los mismos tienen como fuente la relación laboral.

Así mismo, la Sala Constitucional en sentencia N° 108/2011 del 25 de febrero, caso: L.T.M. vs. Energy Freight Venezuela S.A. y otro, estableció que: ‘(…) como se observa esta Sala establece un nuevo criterio respecto a la competencia para conocer de los juicios contra las resoluciones administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, siendo en esta oportunidad preciso señalar que todos los conflictos de competencia que surjan con ocasión a dichos juicios, e incluso los que hayan surgido con anterioridad al presente fallo, se resolverán atendiendo el criterio vinculante contenido en la sentencia N° 955/2010, la cual tiene aplicación efectiva desde su publicación el 23 de septiembre de 2010, como ya antes apuntó esta Sala en sentencia N° 43 del 16 de febrero de 2011 (…)’.

Para más abundamiento, en torno a las sentencias que preceden, recientemente la Sala Constitucional en sentencia N° 311/2011 del 18 de marzo, caso: G.C.R.R. vs. Instituto Universitario Politécnico A.J.d.S., señaló:

‘En este sentido, una vez que se determinó que el laboral es el juez natural, resulta en interés y beneficio de las partes que las causas a las que se ha hecho referencia sean decididas por este con independencia de los criterios atinentes a la competencia que se hayan podido sostener con anterioridad y, por tanto, de la fecha de interposición de las demandas, de modo que esta circunstancia fáctica, que le es ajena, no les impida el acceso al juez que está más calificado para la cabal composición de la controversia; ventaja que se ac entúa en materia de amparo constitucional caracterizada como está por la urgencia, que exige la mayor celeridad posible, celeridad que el juez especializado está en mayor capacidad de ofrecer.

No obstante, en respeto a los principios de estabilidad de los procesos, economía y celeridad procesal que imponen los artículos 26 y 257 constitucionales, aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio de la perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra- por o a favor de los tribunales de lo contencioso administrativos, continuarán su curso hasta su culminación. Así se decide. (…’

.

Ahora bien, en el caso bajo estudio, la demanda fue propuesta contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), dictado con ocasión del procedimiento administrativo instruido contra la empresa Agropecuaria Cubacana C.A., que determinó la imposición de una sanción pecuniaria por el accidente laboral sufrido por el ciudadano J.R.C., como consecuencia de la violación de la normativa legal en materia de seguridad y salud en el trabajo, supuesto de hecho previsto en el artículo 129 la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Al respecto, se advierte que el referido dispositivo legal prevé, expresamente, que las acciones derivadas ‘(…) de lo regulado por este artículo conocerán los tribunales de la jurisdicción especial del trabajo, con excepción de las responsabilidades penales a que hubiera lugar (…)’; asimismo, la Disposición Transitoria Séptima eiusdem, establece que ‘(…) son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la Circunscripción Judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial. De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia (…)’.

En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen –de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.

Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral…”. (Cursivas, negrillas y subrayado de la Sala Plena).

Asimismo, la Sala Político Administrativa mediante sentencia Nro. 796 de fecha 4 de julio de 2012, caso: Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, contra el acto administrativo emanado de la Dirección Estadal de S.d.L.T.d.E.M. (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL) reiteró el criterio establecido por la Sala Plena en fecha 26 de julio de 2011, en los siguientes términos:

…Respecto a la competencia en casos como el de autos, la Sala Plena de este M.T. mediante decisión Nº 144 de fecha 05 de noviembre de 2008 (expediente N° 2007-0156, caso: Industrias Esteller, C.A.) acogió el criterio asumido por la Sala Constitucional y la Sala de Casación Social en sentencias Nros. 29 del 19 de enero de 2007 y 1330 del 14 de junio de 2007, respectivamente, en las cuales se atribuyó a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer y decidir, en primer grado de jurisdicción, los recursos de nulidad a los cuales alude la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, desaplicando así la norma transcrita.

…Omissis…

Posteriormente, la Sala Plena de este M.T., mediante sentencia N° 27 de fecha 26 de julio de 2011, asumió el criterio establecido por la Sala Constitucional en la decisión N° 955/2010 del 23 de septiembre de 2010, conforme al cual la competencia para conocer las reclamaciones derivadas de las relaciones de trabajo concebidas como hecho social, estaría atribuida a la jurisdicción laboral, por tratarse de una jurisdicción autónoma y especializada en la materia, a excepción de aquellos casos que por su naturaleza involucren la responsabilidad penal de las partes contratantes de la relación laboral…

…Omissis…

Con fundamento en la sentencia parcialmente transcrita y atendiendo el criterio vinculante de la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal en sentencias números 955 del 23 de septiembre de 2010 y 311 del 18 de marzo de 2011, esta Sala concluye que la competencia para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos corresponde a los Juzgados Laborales, específicamente a los Tribunales Superiores del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Miranda, por ser ese el lugar donde se dictó el acto administrativo que dio origen al recurso inicial (ver sentencias S.P.A. números 00163 y 00204 de fechas 01 y 14 de marzo de 2012, respectivamente). Así se declara

.

De los criterios jurisprudenciales antes transcritos y que en esta oportunidad se reitera, se evidencia que son los órganos que integran la jurisdicción laboral conforme a la disposición transitoria séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los competentes para conocer las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) con ocasión de la aplicación de la normativa especial, por cuanto sin duda la protección del hecho social trabajo así como el conocimiento del entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, verbigracia el régimen de seguridad y salud en el trabajo y fundamentalmente las condiciones idóneas para el desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador debe ser conocido en forma exclusiva y excluyente por la jurisdicción especializada en esta materia.

Más aun cuando de un detenido análisis de las normas aplicables permiten comprender que “...lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación jurídica que lo origina...”. (Vid. sentencia de fecha 26 de julio de 2011, caso: Agropecuaria Cubacana C.A. contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL)).

Asimismo, es importante referirse al artículo 4 de la referida Ley, contentivo del ámbito objetivo de aplicación de la misma, el cual establece lo siguiente:

Artículo 4. Las disposiciones de esta Ley son aplicables a los trabajos efectuados bajo relación de dependencia por cuenta de un empleador o empleadora, cualesquiera sea su naturaleza, el lugar donde se ejecute, persiga o no fines de lucro, sean públicos o privados existentes o que se establezcan en el territorio de la República, y en general toda prestación de servicios personales donde haya patronos o patronas y trabajadores o trabajadoras, sea cual fuere la forma que adopte, salvo las excepciones expresamente establecidas por la ley. Quedan expresamente incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley el trabajo a domicilio, doméstico y de conserjería

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De la norma supra transcrita, se evidencia que las disposiciones contenidas en la Ley son aplicables a todos los trabajos efectuados bajo relación de dependencia por cuenta de un empleador, ya sea éste de carácter público o privado en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela, pues su finalidad no es otra que garantizar de forma integral a todos los trabajadores y trabajadores las condiciones de seguridad, salud y bienestar en un ámbito de trabajo adecuado y propicio para el ejercicio pleno de sus facultades físicas y mentales.

En el presente caso, se observa que el procedimiento administrativo sancionador que concluyó con la imposición de la multa a cargo de la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas -órgano este dependiente de la Gobernación del Estado Monagas-, fue dictado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y D.A.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales, por “...la ausencia de declaración formal del accidente del ciudadano J.E.B., -en su condición de funcionario policial con cargo de distinguido- adscrito a la referida Comandancia fuera de las veinticuatro (24) horas siguientes de la ocurrencia del mismo...”.

Por consiguiente en aplicación de la normativa y la jurisprudencia antes relacionada, se observa que al tratarse esta causa de un recurso de nulidad contra una p.a. dictada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, a través de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., mediante la cual se impuso multa a la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas, en virtud “...de la comisión de la infracción muy grave, prevista en el artículo 120, numeral 6 de la ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo... -al- no haber declarado formalmente, el accidente laboral acaecido al trabajador J.E.B....”, el órgano jurisdiccional competente para conocer de la presente causa es el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas.

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1) Que ES COMPETENTE para decidir el conflicto de competencia surgido entre el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, y el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental.

2) Que la COMPETENCIA PARA CONOCER DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANULACIÓN corresponde al Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas.

Publíquese y regístrese. Remítanse las presentes actuaciones junto con oficio al Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas. Notifíquese esta decisión al Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de enero de dos mil trece (2013). Años: 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

Segunda Vicepresidenta, Directora,

JHANNETT MARÍA MADRIZ SOTILLO E.M.O.

Directoras,

Y.A.P.E. DEYANIRA NIEVES BASTIDAS

Los Magistrados,

F.C.L. MALAQUÍAS G.R.

ISBELIA P.V. LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ

Ponente

E.G. ROSAS FERNANDO R.V.T.

J.J. NÚÑEZ CALDERÓN L.A.O.H.

H.C.F. CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA

M.T. DUGARTE PADRÓN CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.R. JUAN J.M.J.

G.M.G. ALVARADO T.O.Z.

O.J. LEÓN UZCÁTEGUI MÓNICA G.M.T.

P.J. APONTE RUEDA YANINA B.K.D.D.

E.A.R. GONZÁLEZ AURIDES MERCEDES MORA

YRAIMA DE J.Z.L. URSULA M.M.C.

O.J. SISCO RICCIARDI S.C.A.P.

C.E.G. CABRERA

El Secretario (E),

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nro. AA10-L-2011-000144