Sobre el principio de tecnicidad que rige la actividad administrativa en materia de salud de los alimentos

Autor:Miguel Ángel Basile Urizar
Páginas:171-191
RESUMEN

El presente estudio tiene como objeto analizar el principio de tecnicidad que rige la actividad administrativa en materia de salud de los alimentos, consagrado en el artículo 2 del Decreto Nº 525, mediante el cual se dicta el Reglamento General de Alimentos. En concreto, se analizará el alcance de ese principio, las normas de carácter técnico sobre las cuales la autoridad sanitaria puede servirse ... (ver resumen completo)

 
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Introducción

El presente estudio tiene como objeto analizar el principio de tecnicidad que rige la actividad administrativa en materia de salud de los alimentos, consagrado en el artículo 2 del Decreto Nº 525, mediante el cual se dicta el Reglamento

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General de Alimentos1. En concreto, se comienza por determinar el alcance de ese principio, en el sentido de si es aplicable a toda su actividad y si hay algún grado de cabida para el uso de otro criterio, distinto al técnico.

Una vez precisado lo anterior, interesa analizar cuáles son las normas de carácter técnico sobre las cuales la autoridad sanitaria puede servirse para ejercer su actividad de conformidad con el principio de tecnicidad.

Por otra parte, se estudia la forma en que la autoridad sanitaria puede llegar a tener convicción, acorde al principio de tecnicidad, y el valor de cada uno de ellos, sobre ciertos hechos controvertidos, ya sea en el marco de un procedimiento de autorización, de supervisión o sancionatorio, para ejercer su actividad, con especial énfasis a los medios de pruebas típicos que se usan en la práctica administrativa actual.

1. Consideraciones generales del principio de tecnicidad en materia de salud de los alimentos

El ejercicio de la actividad administrativa presupone el ejercicio de potestades que son en mayor o menor medida regladas y discrecionales, pero nunca son enteramente regladas o discrecionales. En todo caso, ese grado variará dependiendo de la norma en concreto de que se trate2.

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En el caso de que la norma atribuya una potestad mayormente discrecional su ejercicio deberá “mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma”, de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De lo contrario, la actuación administrativa fundamentada en la potestad mayormente discrecional tendrá como resultado una arbitrariedad3.

Asimismo, estaría el caso en que una norma establezca expresamente que el ejercicio de una potestad esté relacionada con aspectos técnicos, sin que éstos sean determinados por la propia disposición. Tal circunstancia ha sido calificada por la doctrina como la discrecionalidad técnica, aun cuando contemporáneamente se ha entendido que se trata del ejercicio de una potestad que no depende del árbitro o juicio subjetivo de la Administración Pública, sino, por el contrario, una potestad reglada, ya que está supeditada a conocimientos técnicos4.

Precisado lo anterior, se debe comenzar por indicar que en materia de salud de los alimentos aplica de manera preferente el Reglamento General de Alimentos sobre la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por tratarse de una norma especial. A tal efecto, el Reglamento establece, en el artículo 2, la aplicabilidad del principio de tecnicidad al ejercicio de la actividad administrativa en materia de salud de los alimentos, en los siguientes términos:

Cuando en este Reglamento se deja alguna medida, reglamentación o providencia a juicio de la autoridad sanitaria, se entiende que tal medida,

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reglamentación o providencia debe estar fundamentada en principios, normas, directrices o apreciaciones de carácter científico o técnico y de ninguna manera podrá ser el resultado de una actuación arbitraria.

De la norma antes transcrita se desprende que aun cuando una disposición contenida en el Reglamento General de Alimentos, e incluso en las normas que derivan de éste5, atribuya una potestad aparentemente discrecional, realmente no lo es, ya que su ejercicio está sujeto a los aspectos técnicos y no a una mera apreciación subjetiva por parte de la autoridad sanitaria. Lo anterior, se desprende, además de la Ley Orgánica de Salud que señala, en el artículo 5, lo siguiente:

Artículo 5.- El Ministerio de la Salud será el órgano rector y planificador de la administración pública nacional de la salud. Ejercerá la dirección técnica y establecerá las normas administrativas, así como la coordinación y supervisión de los servicios destinados a la defensa de la salud, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Central y demás leyes referidas a la materia.

Adicionalmente, el Decreto Nº 5077, mediante el cual se dicta el Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud6, señala, en el artículo 40 Nº 1, que el Servicio

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Autónomo de Contraloría Sanitaria es el organismo competente en materia de contraloría sanitaria de los alimentos, y tiene la atribución de ejecutar las políticas sanitarias dirigidas a reducir los riesgos a la salud y a la vida de la población “basados en criterios científicos y técnicos normados nacional e internacionalmente”.

De lo anterior, se deduce que solo es admisible, en el marco de esas supuestas potestades discrecionales establecidas en el Reglamento General de Alimentos, la apreciación de cada caso particular de cara a los elementos técnicos que correspondan.

Entre las disposiciones del Reglamento General de Alimentos que parecieran atribuir una potestad discrecional a la autoridad sanitaria están las contenidas en los artículos 4 y 5, que establecen lo siguiente:

Artículo 4.- Todo alimento debe ser de la naturaleza y calidad que solicita el comprador u ofrezca el vendedor; y no podrá ofrecerse a la venta cuando se encuentre en malas condiciones, contravenga lo dispuesto en este Reglamento, o cuando por cualquier otro motivo pueda ser nocivo a la salud.

Artículo 5.- Para que un alimento sea considerado como nocivo a la salud, y por consiguiente no sea permitido ofrecerlo al consumo, bastará con que la autoridad sanitaria abrigue dudas acerca de su inocuidad, ya sea en sus efectos mediatos o inmediatos.

De los artículos antes transcritos pareciera que la autoridad sanitaria puede prohibir la venta de un alimento únicamente cuando tenga dudas de su inocuidad7;

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sin embargo, esas dudas no pueden fundamentarse en una mera apreciación subjetiva sino en elementos técnicos suficientes, aun cuando se trate de una verificación preliminar que requiera una posterior investigación. Por el contrario, si la autoridad sanitaria al momento de ejercer la potestad descrita en los artículos 4 y 5 del Reglamento solo atendiera a apreciaciones subjetivas, sin atender a aspectos técnicos, estaría, en consecuencia, incurriendo en una arbitrariedad.

En el marco de lo anterior téngase como ejemplo un caso en que la autoridad sanitaria prohíba la venta de un alimento en virtud de que se abriga dudas sobre su inocuidad, sobre la base del incumplimiento de deberes formales en el rotulado, en concreto, que tenga una información errónea sobre el número de Registro Sanitario de Alimentos. En tal caso, la autoridad sanitaria habría incurrido en una arbitrariedad, ya que, si bien podría abrigar dudas si el alimento está debidamente registrado o si se está comercializando conforme a la información que sirvió de base para su registro, no podría lícitamente indicar que abriga dudas sobre su inocuidad y, en consecuencia, prohibir su venta, sobre la base de los artículos 4 y 5 del Reglamento.

Asimismo, tómese como ejemplo que la autoridad sanitaria prohíba la venta de un alimento en virtud de que se abriga dudas sobre su inocuidad fundamentándose en que tiene un color o forma distinta a la que usualmente tienen ese tipo de alimento. En ese caso, la autoridad sanitaria habría incurrido en una arbitrariedad en la medida en que esa apreciación no esté fundamentada en aspectos técnicos que adviertan la falta de inocuidad de ese tipo de alimento por presentar características distintas a las usuales.

A todo evento, existen casos regulados por el Reglamento General de Alimentos en los cuales la apreciación por parte de la autoridad sanitaria necesariamente deberá sustentarse en elementos subjetivos, en adición a los objetivos que responderían al principio de tecnicidad. Tal es el caso de la publicidad engañosa y exageración, tipificadas en los artículos 38 literal a y 39 literal c del Reglamento General de Alimentos, por tratarse de ilícitos que pudieran depender de una carga mayormente subjetiva. No obstante, en el caso de la publicidad engañosa, tipificada en el artículo 38 literal a del Reglamento, debe tomarse en consideración

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que se refiere únicamente a “la verdadera naturaleza, composición, calidad, origen o cantidad del alimento envasado”. En razón de lo anterior, aun cuando pueda haber una apreciación subjetiva, debe estar fundamentada en un análisis objetivo y técnico de los aspectos antes referidos que son propios de los alimentos. De igual forma ocurre con el artículo 39 literal c del Reglamento, por cuanto se refiere a la exageración de cualidades del alimento. En tal sentido, si bien es cierto que la apreciación de lo que puede significar exageración tiene un sustrato subjetivo, el alcance de las cualidades del alimento responde a un criterio objetivo y técnico.

2. Sobre la vinculación y jerarquía de las normas de carácter técnico en materia de salud de los alimentos

Precisada la aplicabilidad del principio de tecnicidad en la actuación administrativa en materia de salud de los alimentos, es pertinente destacar que en el ordenamiento jurídico venezolano hay una diversidad de normas técnicas que son...

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