Principios del derecho sancionador

Autor:Carlos Reverón Boulton
Páginas:77-105
RESUMEN

Centra el estudio en destacar que la potestad sancionadora de la Administración se inscribe dentro de la actividad de policía administrativa. De allí que esa potestad se rija por los principios que forman parte del Derecho administrativo sancionador y no del Derecho penal. El trabajo desarrolla los referidos principios, a saber: legalidad, tipicidad, irretroactividad, culpabilidad,... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Introducción

Cada vez es más común que las leyes le otorguen a la Administración Pública en Venezuela facultades de fiscalización, inspección e incluso para sancionar las conductas de los ciudadanos cuando incurran en un ilícito administrativo, regulado y descrito exhaustivamente en la Ley.

Ejemplo de ello, lo encontramos en la reciente Ley Orgánica de Precios Justos1en la que la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos So -cio económicos (SUNDDE) tiene plenas facultades de iniciar procedimientos

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de inspección y fiscalización en materia de precios y márgenes de ganancias (artículo 34)2.

Como explica Hernández3, la actividad de inspección y fiscalización puede ser comprendida como aquella en que la Administración recaba información, con el objeto de verificar que los ciudadanos cumplan con los deberes que le han sido impuestos. Las inspecciones y fiscalizaciones si están vinculadas a un procedimiento administrativo sancionador los sujetos investigados no pueden ser compelidos a declararse culpables, conforme al derecho constitucional a la presunción de inocencia (artículo 49 Nº 5), el cual es uno de los tantos principios que se desarrollarán.

Como se observará, limitar la potestad sancionadora de la Administración Pública que es ejercida a través de la potestad de policía administrativa, tiene relevante importancia por la función que ella ejerce en favor de los ciudadanos, sirviendo como una verdadera cortapisa que impide que la Administración actúe contrario a derecho y convierta su actuación, además de ilegal, en injusta. Es por ello, que los principios que se desarrollarán en la presente investigación se constituyen en verdaderos derechos subjetivos de los ciudadanos.

El estudio de los principios que rigen al derecho sancionador no debe hacerse de manera aislada, pues es importante que, en primer lugar, se identifique su función y ver bajo qué potestad del Estado se ejerce ésta; para luego, en segundo lugar, entrar a conocer cuáles son los principios desarrollados por el derecho sancionador según la clasificación que se considera más acertada.

Así pues, el presente estudio tiene por objeto convertirse en una corta guía que sirva al lector para conocer cuáles son estos principios y cuál ha sido el tratamiento que le ha dado el Tribunal Supremo de Justicia a los mismos.

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1. Potestad sancionadora de la Administración Pública

El análisis de los límites de la potestad sancionadora no se trata de un simple examen de principios o características que son propias a esa potestad de la Administración. Por el contrario, ese estudio persigue evidenciar, bajo el principio de legalidad administrativa4, cómo se debe limitar esa potestad que incide de forma directa en la esfera jurídica del ciudadano, y no simplemente de delimitar de qué forma la Administración ejerce el ius puniendi.

Bien es sabido que tradicionalmente la actividad administrativa se manifiesta en: la actividad de servicio público (actividad prestacional); actividad de policía administrativa para el mantenimiento del orden público y social, y la actividad de fomento para estimular determinadas acciones de los particulares. Estas son las tres formas de actividad administrativa en que la doctrina tradicionalmente ha dividido la función administrativa. Sin embargo, algunos autores, como Villar Palasí, agregan a esa tradicional clasificación las actividades de planificación y de gestión económica5.

La potestad sancionadora de la Administración se inscribe dentro de la actividad de policía administrativa, que es aquella por medio de la cual se imponen limitaciones eventualmente coactivas de la actividad privada, limitando así el ejercicio de ciertos derechos de los ciudadanos, o, como la define el profesor Lares Martínez: “la actividad del Estado mediante la cual, con el objeto de asegurar el mantenimiento del orden público, se imponen las restricciones necesarias a la libertad personal y a la propiedad de los ciudadanos”6.

Tal actividad se desarrolla con el fin de asegurar la libertad y la seguridad, teniendo por objeto garantizar el desarrollo armónico del ejercicio de los

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derechos subjetivos de todos los ciudadanos. Así pues, “La policía administrativa, como se ha visto, consiste en la intervención de la Administración en las actividades de los particulares, mediante reglamentaciones, órdenes, prohibiciones o autorizaciones”7.

La potestad sancionadora de la Administración se inscribe dentro de la actividad de policía administrativa, entendida ésta como la potestad de imponer sanciones por la comisión de infracciones administrativas8. En un principio, para la doctrina –García de Enterría y Fernández Rodríguez9, y Parejo Alfonso10–, esa potestad sancionadora (Derecho administrativo sancionador) contenía los mismos principios que los del Derecho Penal, por lo que se sostenía que se trataba de una única potestad punitiva a cargo del Estado11.

Modernamente, la doctrina, principalmente en Alejandro Nieto, ha sostenido que el Derecho administrativo sancionador se rige por principios diferentes al Derecho Penal y, por tanto, se trata de una disciplina autónoma12, que en la actualidad es considerada y estudiada sin la necesidad de una vinculación íntima con el Derecho Penal.

Téngase en cuenta que la Sala Constitucional en sentencia Nº 307 del 06 de marzo de 2001, sostiene que aun cuando exista la discusión en cuanto a que el ius puniendi forma parte del Derecho administrativo sancionador o del

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Derecho Penal13, ambas coinciden en que “se trata de una forma de manifestación del poder superior del Estado de castigar conductas antijurídicas”.

A juicio de la Sala –en la referida sentencia– el elemento identificador para saber cuándo se trata de una u otra rama del Derecho (administrativo sancionador o Penal) es el Poder Estatal que ejerce el ius puniendi; pues si la potestad la ejerce el Poder Judicial, estaremos en presencia del Derecho Penal; mientras que si la sanción es castigada por el Poder Ejecutivo, estaremos en presencia de la aplicación del Derecho administrativo sancionador.

En el mismo sentido encontramos en el Derecho comparado una decisión del Tribunal Constitucional español, identificada bajo el Nº 18/81, la cual afirma que “Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución artículo 25, principio de legalidad”.

2. Principios del Derecho sancionador Límites del ius puniendi

En el presente capítulo, se estudiarán los principios que rigen el Derecho sancionador, tomando en cuenta la clasificación hecha por Parejo Alfonso14. Se reitera que esos principios cobran importancia toda vez que la imposición de sanciones es una potestad de la Administración por medio de la cual se interviene en la esfera jurídica de los ciudadanos, mediante la imposición de una sanción que afecta el ámbito de los derechos subjetivos del destinatario. Estos principios

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son verdaderos derechos subjetivos de los ciudadanos, ya que están destinados a evitar que la Administración actúe de manera arbitraria o ilegítima15.

A continuación, se pasa a analizar cuáles son esos límites de la potestad (principios) que forman parte del Derecho administrativo sancionador. Como se observará, no se trata de principios diseñados para llenar de contenido esa potestad del Estado, sino, por el contrario, se trata principalmente de derechos subjetivos de los particulares. De allí que se afirme que esos principios no delimitan cómo debe ejercerse esa potestad, sino que más bien limitan su ejercicio. Los referidos principios son los siguientes:

2.1. Legalidad

Esa garantía, contemplada en el numeral 6 del artículo 49 Constitucional16, establece de una parte, que toda sanción esté contenida en una norma de rango legal, como también, que el ejercicio de toda potestad administrativa debe contar con una norma que otorgue de manera concreta esa competencia. Al respecto, la doctrina ha expresado lo siguiente:

El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación a la Administración para su acción, confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar simplemente17.

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En ese sentido, no podrá la Administración ejercer competencias que no estén previstas por el legislador expresamente. En concreto, la Administración está sometida a la Ley18y debe actuar conforme a Derecho19, lo que hace que todas sus actuaciones estén previstas de forma previa en la Ley. Así fue inter-pretado también por la Sala Político Administrativa, entre otras, en sentencia Nº 957 del primero de julio de 2009, por medio de la cual se confirmó que:

De conformidad con dicho principio toda la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público se encuentra sujeta al Derecho en el más amplio sentido, es decir a la Constitución y a la Ley, que involucra el sistema de valores y principios desarrollados por el Constituyente venezolano en el Título I (Principios Fundamentales), de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Con base en este principio, la...

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