El procedimiento administrativo a partir de la Ley de Interoperabilidad y la Ley de Infogobierno
| Autor | Gustavo Adolfo Amoni Reverón |
| Páginas | 419-456 |
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Con la entrada en vigencia del Decreto con fuerza de Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas de 2001 se abrió una compuerta para la telematización de las relaciones jurídicas en Venezuela, tanto en el ámbito privado como en el público. En especial, al autorizar a los órganos y entes públicos a valerse de la firma electrónica y el mensaje de datos para el cumplimiento de sus atribuciones, se avanzó en el fortalecimiento de la Administración Telemática.
En la actualidad, las formas por las que se ejerce la actividad administrativa dependen de al menos cuatro textos jurídicos adicionales a la normativa de procedimiento administrativo que resulte aplicable según el caso. Esta falta de regulación normativa única y sistematizada sobre el uso de las tecnologías de información en el procedimiento administrativo, implican que la tramitación de cualquier procedimiento administrativo suponga acudir a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos o, en su defecto, a la ley que prevea el procedimiento especial aplicable al caso, y adicionalmente al del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos1; del
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública2, al Decreto con rango, valor y fuerza de Ley sobre Acceso e Intercambio Electrónico de Datos, Información y Documentos entre los Órganos y Entes del Estado (en adelante: Ley de Interoperabilidad)3 y a la Ley de Infogobierno.
La Ley de Interoperabilidad prevé expresamente que los órganos y entes del Estado podrán sustanciar sus actuaciones administrativas, total o parcialmente, por medios electrónicos, posibilidad que se ratificó posteriormente con la entrada en vigencia de la Ley de Infogobierno, al prever que el Poder Público deberá ejercer sus competencias por los modos tradicionales y adicionalmente, utilizar las tecnologías de información en sus relaciones con las personas.
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Con miras a fijar los alcances de esta regulación jurídica, se analizará la Ley de Interoperabilidad y la Ley de Infogobierno, determinando el contenido y nivel de detalle de esta normativa que consolida el uso de la telemática en los procedimientos administrativos, tanto el ordinario como los especiales, en todo el país.
Específicamente, luego de analizar la declaratoria de validez de los procedimientos administrativos telemáticos4 en estos textos de derecho, se precisarán seis aspectos que regulan la Ley de Interoperabilidad y la Ley de Infogobierno en relación con el procedimiento administrativo, como son: el valor jurídico del expediente administrativo electrónico; el método para incorporar documentos en papel a expedientes administrativos telemáticos, así como mensajes de datos en expedientes administrativos en soporte papel; el uso de firmas electrónicas por parte de los funcionarios públicos; el uso de programas de computación libres; la declaratoria de interés público y estratégico de las tecnologías de información; y la interoperabilidad en tanto que elemento indispensable para alcanzar los niveles superiores de Administración telemática.
A fin de facilitar los trámites que realizan los ciudadanos ante los órganos y entes del Estado, la Ley de Interoperabilidad prevé que estos podrán sustanciar sus actuaciones administrativas, total o parcialmente, por medios electrónicos, al tiempo que la Ley de Infogobierno reconoce el derecho a dirigir peticiones a los órganos y entes públicos, así como a los integrantes del Poder Popular, y a que estos respondan haciendo uso de las tecnologías de información, quedando todo ello registrado en un expediente digital (artículos 8 y 11).
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Igualmente, la Ley de Infogobierno prevé el derecho a usar las tecnologías de información para cumplir con obligaciones pecuniarias, incluso tributarias, así como también para acceder a la información pública, a los expedientes en trámite, para utilizar y presentar documentos, además de obtener copias, todo mediante las tecnologías de información (artículo 8).
Sin embargo, dichos textos jurídicos no regulan plenamente un nuevo procedimiento administrativo distinto al tradicional, como el ordinario previsto con más de 30 años de diferencia en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino que prescriben el uso de tecnologías de información para su desarrollo.
En el caso concreto de la Ley de Interoperabilidad, se establece que al expediente administrativo se le aplicarán todas las normas sobre procedimiento administrativo (entre ellas la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) en la medida en que no sean incompatibles con la naturaleza del medio empleado, mientras que la Ley de Infogobierno prevé que las peticiones presentadas ante los órganos y entes del Estado se tramitarán conforme a las leyes que regulen la materia y que las actuaciones que realicen el Poder Público y el Poder Popular se rigen por la Constitución, la ley referida y el resto del ordenamiento jurídico (donde también se incluye la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
En consecuencia, el procedimiento administrativo venezolano queda regulado por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con las modificaciones incorporadas con ocasión de la Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas, la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos, la Ley Orgánica de la Administración Pública, la Ley de Interoperabilidad, la Ley de Infogobierno y por las normas especiales sobre procedimientos administrativos determinados, como ocurre, por ejemplo, en materia tributaria en el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley del Código Orgánico Tributario5 o en el ámbito de las contrataciones públicas con el Decreto con rango, valor
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y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas6, donde la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos solo se aplica supletoriamente.
Aun cuando tales textos jurídicos son posteriores a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por hacer el estudio comparativo con la normativa ordinaria, pudiera argumentarse que ostentan un rango normativo inferior y, por tanto, no podrían derogarla modificando el procedimiento administrativo. Por eso no afirmamos que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos quede derogada por estas normas, sino que se complementa con ellas -la Ley de Interoperabilidad y la Ley de Infogobierno-, así como lo hace con la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos.
Aunado a lo anteriormente expresado, dado que dicha Ley Orgánica rige el procedimiento administrativo ordinario y cada uno de los instrumentos normativos regula una especie de ese procedimiento administrativo general, como es el procedimiento administrativo telemático, ampliando los derechos de los particulares para relacionarse con el Estado y las organizaciones del Poder Popular, resulta válido concluir que el procedimiento administrativo no es solo el que prevé la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y los procedimientos especiales por la materia, sino que, además, de ese modo de desarrollarse las relaciones jurídico-administrativas, es válido hacerlo acudiendo al resto de los textos de derecho referidos, es decir, mediante la telemática.
Tal situación, en la que confluyen diversos textos jurídicos para regular el procedimiento administrativo, no es sui generis, ya que igualmente ocurría, por ejemplo, en España, donde el procedimiento administrativo telemático no solo se regía por la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos de 2007, sino además por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992, la Ley Orgánica de Protección de Datos de 1999, la Ley de Firma
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Electrónica de 2003, la Ley General de Telecomunicaciones de 2003, y cuando correspondía, la Ley de Contratos del Sector Público de 20077.
A propósito de este «... problema de dispersión normativa y superposición de distintos regímenes jurídicos no siempre coherentes entre sí...», como se afirma en la «Exposición de motivos» de la Ley 39/2015 de 1° de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas8, aparece el citado texto adjetivo sistematizando toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre y Ley 11/2007, de 22 de junio, profundizando en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento telemático.
Dado que esta unificación mediante una normativa jurídica especial no se ha producido en Venezuela, resulta necesario que la Administración y los tribunales compatibilicen sistemas como el de la escritura en papel en el que pensó el legislador de 1981, con el de la escritura digital que se tuvo en mente en 2001 -Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas-, para lograr un procedimiento administrativo que podrá ser total o parcialmente...
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