Decisión nº 001 de Tribunal Superior del Nuevo Régimen y Régimen Procesal Transitorio del Trabajo de Merida, de 9 de Enero de 2013

Fecha de Resolución 9 de Enero de 2013
EmisorTribunal Superior del Nuevo Régimen y Régimen Procesal Transitorio del Trabajo
PonenteGlasbel Belandria
ProcedimientoNulidad De Acto Administrativo

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

Tribunal Primero Superior del Trabajo

de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida

202º y 153º

SENTENCIA Nº 001

ASUNTO: LP21-N-2011-000068

SENTENCIA DEFINITIVA

- I -

IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES

ACCIONANTE: Procuraduría General del Estado Mérida, en la persona del abogado J.L.S.R., venezolano, titular de la cédula de identidad N° V-14.805.450, con el carácter de Procurador General del Estado Mérida, según designación y nombramiento efectuado a través del Decreto N° 080, de fecha 09 de marzo de 2009, previa aprobación del Consejo Legislativo del Estado Mérida, publicado en Gaceta Oficial del Estado Mérida N° 1798, en la misma fecha.

CO-APODERADOS JUDICIALES DE LA ACCIONANTE: Abogados L.R.S.R., J.L.S., D.V.P., B.C.J.R., A.P.G., J.R.Z.D., I.E.L.P., A.C.P.A., Y. delV.R.R., Q.M.P. de S. y J.R.D.F. y Y.E.R.L., venezolanos, titulares de las cédulas de identidad números V-7.647.510; V-12.220.509; V-12.656.309; V-8.079.741; V-9.189.379; V-10.743.186; V-9.477.471; V-16.201.493; V-14.267.782; V-5.656.138; 8.045.73; y, V-13.409.808 respectivamente, inscritos en el Inpreabogado bajo los números: 28.258; 78.141; 77.451; 53.443; 58.310; 90.652; 60.776; 111.066; 121.792; 57.430; 60.954; y, 119.838 en su orden y domiciliados en la ciudad de Mérida, Capital del Estado Mérida.

ACCIONADA: Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores de Mérida, denominado (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad del Acto Administrativo de Sanción, dictado en fecha 29 de marzo de 2011, por la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Mérida, Estado Mérida, órgano del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en el expediente administrativo Nº US-MER-004-2009.

II

ANTECEDENTES PROCESALES

En fecha 30 de noviembre de 2011, este Tribunal Primero Superior, conociendo como primera instancia, recibió escrito presentado por la abogada A.C.P.Á., en su condición de apoderada judicial de la Procuraduría General de la República, con varios anexos (folio 68); donde interpone recurso de nulidad contra el Acto Administrativo de sanción de fecha 29 de marzo de 2011, y todas las actuaciones que conforman el expediente administrativo N° US-MER-004-2009, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, por Órgano de la Diresat Mérida.

En auto fechado 05 de diciembre de 2011, se admitió la acción de nulidad propuesta (folios 69 y 70 de la primera pieza), en efecto, se acordó notificar al F. General de la República; al ciudadano Procurador General de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; a la ciudadana N.N.A.S., en su condición de Directora Estadal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), solicitándole la remisión del expediente administrativo N° US-MER-004-2009, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a que conste en autos su notificación, de conformidad con el artículo 79 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; al ciudadano N.V.O., con el carácter de Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); y, a la ciudadana M.C.I., quien es Ministra del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Laboral de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 12 de enero de 2012 (folio 93 de la primera pieza), fueron consignados los antecedentes administrativos, por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores. Mérida, correspondientes al expediente administrativo Nº US-MER-004-2009 (previamente solicitado), y obra agregado expediente en los folios 96 al 353.

Posteriormente, una vez consignadas todas las notificaciones practicadas y certificadas por Secretaría, en auto de fecha 04 de junio de 2012 (folio 379) se fijó la audiencia oral y pública de juicio para el vigésimo día hábil de despacho siguiente (20°), a las 9:00 a.m., correspondiendo la celebración de ese acto el día miércoles, once (11) de julio de 2012, oportunidad ésta en que se efectuó, compareciendo los profesionales del derecho J.L.S. y Y.E.R.L., en representación del ente accionante, quienes expusieron los fundamentos de la acción, sin consignar escrito alguno de argumentación y promoviendo oralmente pruebas documentales (folios del 383 y 385).

Por otro lado, se providenciaron las pruebas promovidas, a través del auto de fecha 20 de julio de 2012 (folio 389), admitiéndose las mismas de acuerdo a la norma 84 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dejándose transcurrir el lapso de 10 días de despacho, para la evacuación de las pruebas admitidas, de conformidad con el artículo 84 eiusdem; y una vez vencido dicho lapso, por auto de fecha 07 de agosto de 2012 (folio 462 segunda pieza), se indicó de la apertura del lapso para la consignación de los informes; asimismo, en data dieciocho (18) de septiembre de 2012, se dictó auto dejándose constancia que se dictaría sentencia dentro de los 30 días hábiles de despacho siguientes, difiriéndose su publicación el 06 de noviembre de 2012, de conformidad con la norma 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Estando dentro del lapso para publicar, pasa este Tribunal a dictar la sentencia, en los términos que siguen:

III

ALEGATOS DEL ENTE ACCIONANTE

ESCRITO LIBELAR

DE LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

DE MULTA DE INPSASEL

Para el caso in examine, se trata multa impuesta por la cantidad de cuatrocientos cuarenta mil ochocientos bolívares (Bs. 440.800), contra la Entidad Federal Mérida, emanada del Diresat Mérida, Órgano de INPSASEL, por Órgano del Servicio Autónomo de Telecomunicaciones del Estado Mérida-SATEM-, hoy Dirección Estadal del Poder Popular de Teleinformática de la Gobernación del Estado Mérida, por no reenganchar tres (3) delegados de prevención en aplicación del artículo 120 numeral 18, en concordancia con el artículo 125 numeral 6, ambos de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en correlación con el artículo 44 de la primera lex citae, y artículo 55 de Reglamento de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Hechas las consideraciones anteriores, se procede a denunciar los vicios que adolece el acto administrativo recurrido en vía jurisdiccional, que a saber son:

Se denuncia la violación al debido proceso en aplicación del artículo 49.2 del Texto Constitucional, cuyo contenido establece que debe haber la formulación expresa de cargos en el procedimiento administrativo.

Para el caso sub examine, consta que el jefe de la Unidad de Sanción en la persona del Ciudadano José Montes de O.S., dictó auto de apertura estableciendo y acogiéndose a la propuesta de sanción, sin haber dictado un auto de apertura en el que se determinara por el estado de inocencia, el presunto incumplimiento de los artículos 44 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, así como de las supuestas infracciones, sino que simplemente reproduce parte del acta, pero no formuló cargos expresamente, por lo que deviene nula la providencia de sanción, por infracción al debido proceso previsto en el texto constitucional 49.1.

Se constata que luego de reproducir el acta de propuesta de sanción, no establece a M. propio las posibles infracciones administrativas y cuáles son las que existen, por lo que genera indefensión y produce la nulidad de todo lo actuado, incluso el acto administrativo de sanción, y es que en todo auto de apertura, es necesario que la Administración establezca cuáles son los hechos, y normas presuntamente incumplidas dentro del estado de inocencia, y para el caso de sub iudice, simplemente ordena iniciar el procedimiento. Es decir, no hay imputación formal de cargos o hechos que puedan generar responsabilidad de multa. Por lo que deviene nulo todo lo actuado por infracción del artículo 49.1 del Texto Constitucional, en correlación con el artículo 19 numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Se denuncia la infracción al debido proceso y al estado de inocencia previsto en el artículo 49.2 del Texto Constitucional y como refiere J.I.H., la Administración no puede determinar –calificar- ilícitos administrativos al llevar a cabo la inspección, ni muchos menos en la propuesta de sanción, ya que ello equivale a la violación del derecho a la presunción de inocencia –artículo 49 numerales 1 y 3 del Texto Constitucional como lo asentó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 28 de marzo de 1996, caso Distribuidora de Productos Sandoz SA. (J.I.H. G. 2010 Manual de Práctica Forense en inspecciones y procedimientos administrativos especiales, Colección práctica N 2, p.11-12) y por ende, no se puede declarar el estado de culpabilidad sin procedimiento, porque habría un juzgamiento in limine que vicia todo el procedimiento a tenor del artículo 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como sucedió en el caso en referencia.

Para el caso de marras, se estableció in limine en la propuesta de sanción que se debe aplicar la sanción prevista en el artículo 120.18 de la LOPCYMAT , por lo que en aplicación del artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se infringe el artículo 49 numeral 1 y 3 del Texto Constitucional, por ende, nulo el acto administrativo de sanción de fecha 29 de marzo de 2011 en la que se multó a la Entidad Federal Mérida, por órgano hoy día de la Dirección Estadal del Poder Popular de Teleinformática, al haberse juzgado de una vez, sin haber aperturado procedimiento administrativo, ya que la propuesta de sanción no puede exceder el ámbito del estado de inocencia.

Y es que ningún funcionario puede como lo constituye el caso sub examine, hacer un informe de propuesta de sanción, como se evidencia del expediente administrativo de fecha 2 de diciembre de 2009, porque ello es violatorio del debido proceso, y por ende, nulo todo lo actuado e incluso el acto administrativo sancionatorio de multa, porque estableció in limine la responsabilidad, sin procedimiento administrativo, con infracción del artículo 49 numerales 1,2 y 3 del Texto Constitucional en correlación con el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

VICIOS DE NULIDAD RELATIVA

Se denuncia que en aplicación del artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el ciudadano J.M. de O.S., no tiene competencia para ordenar la apertura del procedimiento, por tantos se opone la incompetencia, y por ende, nulo todo lo actuado.

Se denuncia que la Unidad de Sanción en la persona del Ciudadano en la persona (sic) J.M.O.S., no tiene competencia para ordenar la apertura del procedimiento de sanción, ya que ello es competencia del Director de INPSASEL- o del D. delD., siempre y cuando actué (sic) este último por delegación.

Al respecto, se ha dicho que ni el Director de la Dirección estadal de Salud Pública del Estado Mérida, no tiene competencia como en efecto se opone, para que se declare nulo el acto administrativo de sanción de multa que se recurre ante su autoridad.

(…Omissis…)

Por tanto se alega que la ciudadana Director del Diresat Mérida, no tenía competencia para sancionar, ni tiene delegación expresa para imponer sanción, lo que vicia el acto administrativo a tenor del artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en correlación con el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en correlación con el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional.

Al respecto, según Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, de fecha 17 de agosto de 2009, N° 371.022, se hace la desconcentración funcional y territorial de la Diresat, Mérida, pero no se constata la asignación expresa de sus competencias y de sus unidades de sanción, y unidad de inspección y supervisión, por lo que las competencias cuando se transfieren deben ser expresas, de forma que aún cuando suele hablar de desconcentración funcional y territorial, no es menos cierto, que es necesario el régimen atributivo de competencias, que no le fueron atribuidas expresamente como ha sido ampliamente en la sentencia en la sentencia referida ut supra el Juzgado Superior Sexto de los Contencioso Administrativo de la Región Capital, en sentencia del 19 de febrero de 2010, caso Van Heel Industrial C.A. contra INPSASEL por Órgano de la Diresat Aragua, Guárico y Apure, exp. 09-2446.

Y es que ciertamente, toda competencia tiene que ser asignada expresamente como lo establece al artículo 16, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional, cuando determina que debe asignarse expresamente las competencias de ley, lo que no sucedió cuando se hizo la desconcentración por lo que no tiene competencias expresamente asignada, por lo que la potestad sancionatoria, sigue siendo del Presidente del INPSASEL.

Se denuncia en aplicación del artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que no podía el funcionario J. de la Unidad de Sanción Diresat Mérida, ordenar la apertura del procedimiento sancionador, ya que ello es propio de la máxima autoridad, quien no solo ordena aperturar sino incluso, decidir, que para el caso de marras, tampoco la tiene la Directora del Diresat, y es que en una flagrante violación de la competencia, ordena aperturar un funcionario y decidir otro, como se constata de las actas procesales, por lo que deviene nulo todo lo actuado, incluso la sanción impuesta. Solicitando se declare nulo en consecuencia, por infracción, del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional, y artículos 18, numeral 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo y 133 eiusdem, ya que como ha dicho la doctrina y la jurisprudencia, las potestades sancionatorias son de la máxima autoridad del órgano o ente, ya que cualquier competencia de manera genérica con esa actuación es del máximo representante, que para el caso de marras en aplicación del artículo 22, numeral 1, de la LOPCYMAT, la ejerce el Presidente del INPSASEL.

Por otra parte, manifestó la ciudadana Directora de la Dirección de Salud Estadal de Trabajadores del Estado Mérida, que en la propuesta de sanción, el funcionario propone en aplicación del artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el monto de cien unidades tributarias por cada trabajador expuesto, en correlación con el artículo 125.6 eiusdem, se impuso el máximo de la sanción de cien unidades tributarias por cada trabajador expuesto, “fundamentada en que se DESPIDIERON A LOS TRES (03) DELGADOS (sic) DE PREVENCIÓN EN MATEIA (sic) DE SALUD Y SEGURIDAD LABORAL, dejando a la masa laboral del SERVICIO AUTÓNOMO DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO MÉRIDA –SATEM- HOY DIRECCIÓN ESTADAL DEL SERVICIO DEL PODER POPULAR DE TELEINFORMÁTICA DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO MÉRIDA, totalmente desprotegidos en la SALUD Y SEGURIDAD LABORAL, CINCUENTA Y OCHO TRABAJADORES EXPUESTOS. ASÍ SE DECIDE”.

(...Omissis…)

Así, las cosas, en aplicación del artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en correlación con el artículo 18, numeral 5 eiusdem se denuncia error de interpretación del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Y es como bien se expone en el fallo, no es suficiente la presunta infracción de una norma, sino que el funcionario debe además, corroborar en la sede de la empresa o del empleador, cuales son las exposiciones de riesgo a que se expusieron el trabajador, lo que no se constata del expediente administrativo. Por lo que está nula el acto administrativo recurrido y así se solicita se decida.

NULIDAD Y PEDIMIENTOS FINALES

Por las consideraciones antes expuestas, se acude ante su competente en nombre de mi representada la Entidad Federal Mérida, por órgano de la Dirección Estadal del Poder Popular de Teleinformática, para demandar como en efecto resulta forzoso al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, ente adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Laboral, por Órgano de la Diresat Mérida, y se declare la nulidad del acto administrativo de sanción de fecha 29 de marzo de 201, y todas las actuaciones que conforman el expediente administrativo US-MER-004-2009, emanada, por las violaciones al orden público, y todas las actas que conforman la sustanciación administrativa. (…)

Argumentos éstos que fueron ratificados oralmente por la representación procesal de la Procuraduría General del Estado Mérida (accionante), en la audiencia oral y pública de juicio, que fue celebrada en fecha 11 de julio de 2012 (folios del 383 al 385), de acuerdo a la norma 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual se puede evidenciar de la reproducción audiovisual de dicho acto.

IV

DE LA COMPETENCIA

Vistos los términos en que se interpuso el Recurso de Nulidad de Acto Administrativo, procede este Tribunal a pronunciarse previamente, sobre la competencia para conocer (en primera instancia) de la presente acción, para ello, cabe destacar el contenido de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que establece:

“Disposiciones Transitorias

(…Omissis…)

Séptima

Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial.

De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia (Subrayado de este Tribunal Superior).

De lo citado, se extrae la competencia transitoria que le fue a tribuida a los Tribunales Superiores del Trabajo, para conocer de los recursos contenciosos administrativos interpuestos con fundamento en lo previsto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, hasta tanto se cree la jurisdicción especial del sistema de seguridad social, correspondiendo conocer en alzada, a la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia.

De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 27, publicada el 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana, C.A. contra INPSASEL), asentó lo que se transcribe a continuación:

“(…) No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen -de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.

Así las cosas, atendiendo a la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide (Subrayado de quien decide).

Del criterio jurisprudencial parcialmente citado, se colige que dada la protección jurídico-constitucional de los trabajadores, a los efectos de darle garantía de la tutela judicial efectiva, así como la vigencia y efectividad del trabajo, como derecho y hecho social que debe ser protegido por el Estado venezolano, así como la existencia de una norma jurídica que expresamente lo prevé, la competencia para el conocimiento de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra las actuaciones emanadas del INPSASEL, con ocasión de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, corresponde en primera instancia a los Tribunales Superiores del Trabajo, cuyas decisiones serán recurribles en apelación ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia; en tal sentido, este Tribunal Primero Superior del Trabajo, se declara competente para conocer, en primera instancia, de la presente acción de nulidad. Y así se decide.

-V-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

La representación procesal de la Procuraduría General del Estado Mérida (accionante), pretende la nulidad de la Providencia Administrativa N° PA/US/MER/002-2010, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, en fecha 29 de marzo de 2011, a través de la cual se le impuso una multa por la cantidad de cuatrocientos cuarenta mil ochocientos bolívares (Bs. 440.800), por no reenganchar a tres (3) delegados de prevención, de acuerdo al numeral 18 del artículo 120, en concordancia con el numeral 6 del artículo 125 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en concordancia con las normas 44 eiusdem y 55 del Reglamento de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, delatando lo siguiente:

- Violación al debido proceso y a la presunción de inocencia, por cuanto el J. de la Unidad de Sanción en la persona del Ciudadano José Montes de O.S., dictó auto de apertura estableciendo y acogiéndose a la propuesta de sanción, declarando el estado de culpabilidad previo al procedimiento, al calificar ilícitos administrativos, además que no se formuló de manera expresa los cargos o hechos que puedan generar responsabilidad de multa.

- La incompetencia del ciudadano J.M. de O.S., para ordenar la apertura del procedimiento, y de la Directora de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida, para dictar la Providencia Administrativa que se pretende anular, por cuanto no tiene delegación expresa para imponer sanción, de acuerdo al artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con la norma 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional.

- Que no debió imponerse el máximo de la sanción que establece el artículo 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, es decir, cien unidades tributarias (100 U.T.), sólo con el fundamento de que se despidieron a los tres Delegados de Prevención en Materia de Salud y Seguridad Laboral, dejando totalmente desprotegidos a los trabajadores del Servicio Autónomo de Telecomunicaciones del Estado Mérida –SATEM- hoy Dirección Estadal del Servicio del Poder Popular de Teleinformática de la Gobernación del Estado Mérida, siendo 58 trabajadores expuestos, sino que el funcionario debe además, corroborar en la sede de la empresa o del empleador, cuáles son las exposiciones de riesgo a que se expusieron esos trabajadores, lo que no se constata en el expediente administrativo.

Como sustento de lo argumentado, la parte recurrente promovió: 1) El expediente administrativo signado con el N° US-MER-004-2009, de la Dirección de Salud Estadal de los Trabajadores Mérida (DIRESAT), donde consta la Providencia Administrativa que se pretende anular; y, 2) La presentación por parte de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Mérida, del acto de delegación del Director de Salud Estadal de los Trabajadores del Estado Mérida, para dictar el acto administrativo impugnado, las cuales fueron admitidas y evacuadas por este Tribunal Superior, correspondiendo valorarlas en esta oportunidad, como se hace a continuación:

-VI-

DE LAS PRUEBAS

  1. - Documental. Expediente administrativo signado con el N° US-MER-004-2009, llevado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que fue remitido por dicho ente administrativo, en copias fotostáticas certificadas, a través del oficio N° MER-0002-12, de fecha 10 de enero de 2012, y obra inserto a los folios del 94 al 353, por haberse requerido previamente por este Tribunal Superior mediante la comunicación N° TST-2011-259 (folio 82), de acuerdo a la norma 79 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

    En relación con esta documental, advierte esta J., que de acuerdo al criterio reiterado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, entre otros en el fallo N° 1517, de fecha 16 de noviembre de 2011, se tiene que debido a la especialidad de esta documental, la misma configura una tercera categoría de prueba instrumental, que si bien no pueden asimilarse al documento público en los términos del artículo 1.357 del Código Civil, por no tener el carácter negocial que caracteriza a este tipo de documentos, su autenticidad deviene por contener una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en consecuencia, se asemejan a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos, de conformidad con la norma 1.363 del Código Civil, sólo en lo que concierne a su valor probatorio, teniendo en cuenta que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad; en tal sentido, al no haberse atacado a través de medio de impugnación alguno la validez de las actuaciones contenidas en el expediente administrativo promovido por la parte accionante y adecuado en este Tribunal, evidenciando las siguientes actuaciones:

    1) La notificación efectuada a la Gobernación del Estado Mérida, de la apertura del procedimiento sancionatorio de conformidad con la norma 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, por remisión del artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, indicándole: “(…) para que su R.L. comparezca por ante la Unidad de Sanción de esta DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES (DIRESAT) MÉRIDA, cuya ubicación se encuentra impresa en el encabezado del presente Cartel de Notificación, dentro de los ocho (8) días siguientes una vez que conste en Autos la última de las notificaciones, para que exponga loa Alegatos que Juzgue pertinentes a su defensa, con la advertencia que dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso mencionado, este Ente Gubernamental, podrá promover y hacer evacuar las pruebas que estime conducentes a comprobar la veracidad de sus alegatos, conforme al derecho procesal común.(…)”. Observando este Tribunal, que la misma está firmada y sellada de recibida en fecha 07 de diciembre de 2009 (folio 170).

    2) Escrito de contestación, donde se evidencian los argumentos de la parte recurrente en el mencionado procedimiento (folios del 180 al 185).

    3) Acta de fecha 18 de diciembre de 2009, donde se deja constancia de la apertura del lapso de promoción y evacuación de pruebas (folio 260), evidenciado que tanto el órgano administrativo (DIRESAT) como la accionante promovieron las pruebas que consideraron pertinentes, así consta a los folios del 262 al 274.

    Este Tribunal le otorga valor probatorio al expediente administrativo, dando por demostrado que la Gobernación del Estado Mérida (accionante) fue debidamente notificada de la apertura del procedimiento sancionatorio, se le concedió el derecho a presentar los argumentos de defensa y a promover y evacuar los medios de pruebas que consideraron pertinentes, evidenciando además, que tales derechos fueron oportunamente ejercidos, así como los demás efectos valorativos que se transcriben en el texto de este fallo. Y así se decide.

  2. - Informes. Se requirió a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida, del INPSASEL Mérida (accionada), remitir a través de oficio a este Tribunal la siguiente información:

    1) Si el Director de Salud Estadal de los Trabajadores Mérida, está delegado para dictar el acto administrativo de Sanción, dictado en fecha 29 de marzo de 2011, en el expediente administrativo N° US-MER-004-2009.

    2) De ser afirmativo lo anterior, se sirva remitir copia fotostática certificada de las actuaciones donde conste la delegación referida.

    En atención a ello, la mencionada Dirección remitió oficio N° MER-1097-2012, y anexos que obran a los folios del 396 al 459, en la que se lee:

    (…)Tengo a bien a dirigirme a Usted, con la finalidad de dar respuesta al Oficio Nº TST-2012-199, Asunto: LP21-N-2011-000068, a tal efecto le informo que la Directora de Salud Estadal de los Trabajadores Mérida, fue nombrada según Providencia Administrativa Nº ORH-2011-012 de fecha ocho (08) de febrero de 2011, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de fecha veintiocho (28) de marzo de 2011, Nº 39.643, Año CXXXVIII-MES VI, que se anexa en fotocopia, constante de cuarenta (40) folios. Por tratarse de la DIRESAT MERIDA, de UNA UNIDAD OPERATIVA DESCONCENTRADA, del Instituto Autónomo del INPASAEL, no se necesita de la figura de la Delegación, al respecto se acompaña Jurisprudencia emitida por la SALA DE CASACIÓN SOCIAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA de fecha cuatro (04) de julio del 2012, con ponencia de la Magistrada CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA, constante de veinticuatro (24) folios.(…)

    .

    Observando este Tribunal, que junto a la citada comunicación se anexó la Gaceta oficial donde consta la designación de la “ciudadana N.N.A.S., titular de la cédula de identidad N° V-10.689.118, como DIRECTORA ENCARGADA adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Mérida, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales”, otorgándosele valor probatorio, con las atribuciones que por Ley le están concedidas a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales; En lo referido a la sentencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia que fue consignada, que al tratarse de una Jurisprudencia, la misma no es objeto de ser valorada, por no tratarse de un medio de prueba, sino de una fuente de derecho. Y así se decide.

    -VII-

    MOTIVACIÓN

    Observados los argumentos a través de los cuales la Procuraduría General del Estado Mérida, en representación de la Entidad Federal Mérida, por Órgano de la Dirección Estadal del Poder Popular de Teleinformática de la Gobernación del Estado Mérida, interpuso la acción de nulidad en contra de la Providencia Administrativa N° PA/US/MER/002-2010, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, en fecha 29 de marzo de 2011, y valoradas como han sido los elementos promovidos por la parte accionante, no habiendo promovido prueba alguna el Órgano Administrativo accionado al no comparecer a la audiencia oral y pública de juicio, pasa este Tribunal a resolver lo expuesto así:

    En relación con el primer punto argumentado, acerca de la violación al derecho a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, advierte este Tribunal, que de la valoración efectuada al expediente administrativo donde consta la Providencia administrativa que se pretende anular, se constató: 1) La notificación practicada a la Gobernación del Estado Mérida, Entidad Federal a la cual representa la Procuraduría General del Estado; 2) Los argumentos de defensa expuestos y la promoción de pruebas por parte de la recurrente; y, 3) La apertura del procedimiento, a través del Informe Propuesta de Sanción, en los siguientes términos: “(…) Informe de Propuesta de Sanción en contra del SERVICIO AUTONOMO DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO MÉRIDA (SATEM), DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO MÉRIDA, por la presunta comisión de la infracción,(…) ”, de lo cual se colige, que el caso examinado se trata de un procedimiento que por mandato de Ley debía aperturar dicho Órgano de la Administración, rigiéndose por el principio de legalidad, es decir, de acuerdo a lo que establece la Ley, otorgándole a la parte accionada el derecho a defenderse con sus argumentaciones y elementos de prueba, los cuales fueron debidamente ejercidos por la parte recurrente, por lo que no hubo vulneración del derecho a la defensa y de presunción de inocencia, como lo pretende hacer ver el demandante. Y así se decide.

    No obstante a lo anterior, en relación con la vulneración del derecho al debido proceso, pasó esta J. a revisar los fundamentos de la decisión de la Administración, así como la valoración de las pruebas, en la cual se evidenció que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores –Mérida, estableció lo que se transcribe a continuación:

    “Citado el alegato de defensa explanado por la institución SERVICIO AUTONOMO DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO MÉRIDA (SATEM) HOY DIRECCIÓN ESTADAL DEL PODER POPULAR DE TELEINFORMÁTICA.- GOBERNACIÓN DEL ESTADO MÉRIDA, se desprende que no rechazó, ni contradijo en todas y cada una de sus partes tanto en los hechos como en el derecho el contenido del INFORME PROPUESTA DE SANCIÓN y por aplicación analógica del artículo 135 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, que señala lo siguiente:

    Concluida la audiencia preliminar sin que haya sido posible la conciliación ni el arbitraje, el demandado deberá, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, consignar por escrito la contestación de la demanda, determinando con claridad cuáles hechos invocados en la demanda admite como ciertos y cuales niega y rechaza, y expresan asimismo los hechos o fundamentos de su defensa creyere conveniente alegar

    .

    Por lo que los alegatos y defensas esgrimidos en el Escrito de Alegatos que corre a los folios del ochenta y cuatro (84) al ochenta y nueve (89) ambos inclusive del presente expediente, no fueron lo suficientemente ciertos y precisos para desvirtuar los hechos constatados y alegados por el funcionario O.F.P.R., titular de la cédula de identidad N° V-4.493.082, en su condición de Abogado II, adscrito a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida del INPSASEL, en la Propuesta de Sanción respectiva.

    (…Omissis…)

    En consecuencia, la accionada, SERVICIO AUTÓNOMO DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO MÉRIDA (SATEM) HOY DIRECCIÓN ESTADAL DEL PODER POPULAR DE TELEINFORMATICA de la GOBRENACIÓN DEL ESTADO MÉRIDA, no procedió a tachar de falsedad ni a impugnar formalmente EL DOCUMENTO PÚBLICO ADMINISTRATIVO INFORME PROPUESTA DE SANCIÓN, quien decide, comparte el criterio jurisprudencial que la carga de la prueba corresponde a la Institución SERVICIO AUTONÓMO DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO MÉRIDA (SATEM) de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MÉRIDA.- ASÍ SE DECLARA.-

    En el mismo orden, la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MÉRIDA, INPSASEL, en virtud de que la Accionada SERVICIO AUTÓNOMO DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO MÉRIDA (SATEM) de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MÉRIDA, no procedió a tachar ni a impugnar ninguna de las actuaciones emanadas por ante esta Institución perteneciente al Poder Público Nacional, tomando en cuenta lo previsto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, todas sus disposiciones son de orden público y lo previsto por nuestra jurisprudencia patria en lo referido a los Documentos Públicos emanados por la Administración Pública, se afirma, que constituye un hecho no controvertido, la elección de los Delegados de Prevención, por parte de los trabajadores de SERVICIO AUTÓNOMO DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO MÉRIDA (SATEM) de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MÉRIDA, quedando electos los trabajadores JAIRO DE JESÚS ANGULO, J.A.P.L.Y.J.A.R.A., titulares de la cédula de identidad N° 14.268.460, 15.516.227 y 9.76.636, respectivamente, ampliamente identificados, como D. de Prevención y como sus representantes ante el Comité de Seguridad y Salud Laboral, por lo que la accionada ,SERVICIO AUTÓNOMO DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO MÉRIDA (SATEM) de la GOBERNACIÓN DEL ESTAOD MÉRIDA los reconoce como tales y ASÍ SE DECLARA.- (Subrayado de este Tribunal Superior).

    De lo transcrito, se extrae que el Órgano Administrativo aplicó la consecuencia que establece la norma 135 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo ante la falta de determinación de los hechos admitidos y negados en la contestación de la demanda, indicando que la carga de la prueba es de la persona accionada, por lo que estableció que al no tachar ni impugnar el Informe Propuesta de Sanción, ni las actuaciones del expediente administrativo, se tenía el reconocimiento de los hechos allí establecidos como tales; En este punto, es preciso destacar, que en el presente caso no es procedente la impugnación o tacha de las actuaciones, como lo indicó la Administración en la providencia administrativa, teniendo en cuenta que en este tipo de procedimientos (en vía administrativa), la administración no actúa como parte, sino que su actuación está dirigida al servicio de los particulares, siguiendo unos cauces formales, que constituyen la garantía de los ciudadanos en el doble sentido de que la actuación es conforme con el ordenamiento jurídico, y que ésta puede ser conocida y fiscalizada por los ciudadanos, lo cual constituyen los principios de legalidad y el de la administración al servicio de los particulares (artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Administración Pública). Ello así, que el procedimiento administrativo se configura como una garantía de los ciudadanos de que la administración no va a actuar de manera arbitraria, sino siguiendo las pautas del procedimiento administrativo que se encuentra en las normas legales, garantizando con amplios criterios el derecho de los ciudadanos a conocer los hechos que se atribuyen; a defenderse de los mismos (si activamente así lo hacen), y a promover y evacuar los medios que considere pertinentes, legales e idóneos.

    De acuerdo con lo expuesto, concluye este Tribunal que en el caso bajo análisis el Órgano Administrativo incurrió en un falso supuesto de derecho al determinar que la falta de impugnación o tacha por parte de la Dirección Estadal del Poder Popular de Teleinformática de la Gobernación del Estado Mérida, en contra de las actuaciones de la administración en el expediente administrativo, se tenía como el reconocimiento de lo allí establecido, actuación ésta que vulneró el derecho al debido proceso de la mencionada Dirección (declarada infractora), que sólo le correspondía exponer sus argumentos de defensa con sus respectivas probanzas, sin que la falta de impugnación produzca el efecto para que lo sancionara, y por cuanto se trata de la transgresión de un derecho de rango constitucional, de acuerdo al artículo 49 de la Carta Fundamental, tal situación, hace nula la Providencia Administrativa N° PA-US/MER002-2010, de fecha 29 de marzo de 2011, de conformidad con el numeral 1° de la norma 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Y así se decide.

    Ahora bien, por las razones de hecho y derecho antes expuestas, es forzoso para este Tribunal declarar Con Lugar el recurso de nulidad interpuesto por la profesional del derecho A.C.P.Á., en su condición de apoderada judicial de la Procuraduría General de la República, en contra del Acto Administrativo de fecha 29 de marzo de 2011, proferido por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, por Órgano de la Diresat Mérida, tal y como será establecido en la parte dispositiva del presente fallo. Y así se decide.

    Determinado lo anterior, considera este Tribunal que es inoficioso emitir pronunciamiento en relación con los demás argumentos del recurrente. Y así se establece.

    -VIII-

    DISPOSITIVO

    Por las razones antes expuestas, este Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

PRIMERO

CON LUGAR la Acción de Nulidad que fue interpuesta por la Procuraduría General del Estado Mérida, en contra de la Providencia Administrativa N° PA/US/MER/002-2010, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, en fecha 29 de marzo de 2011, a través de la cual se le impuso una multa por la cantidad de cuatrocientos cuarenta mil ochocientos bolívares (Bs. 440.800), en el Expediente Administrativo Nº US-MER-004-2009, por ende, se declara la nulidad de dicho acto de la administración.

SEGUNDO

Se ordena notificar al ciudadano Procurador General del Estado Mérida, de acuerdo al artículo 51 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado Mérida, y a la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con la norma 97 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida, órgano adscrito al INPSASEL.

P., regístrese y expídanse copias certificadas de la presente sentencia para ser archivada en este Tribunal.

Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, en la ciudad de Mérida, a los nueve (09) días del mes de enero del año dos mil trece (2.013). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Juez Titular,

Dra. Glasbel Belandria Pernía

El Secretario,

Abg. F.R.A.

En igual fecha y siendo las doce y treinta cuatro minutos del mediodía (12:34 m.) se publicó y agregó el presente fallo a las actas del expediente. De igual manera, se hizo su inserción en el Sistema Juris 2000 por parte de la ciudadana Juez Titular, así como su correspondiente publicación en el portal informático http://merida.tsj.gov.ve/. Dejándose la copia ordenada para el copiador correspondiente.

El S.,

Abg. Fabián Ramírez Amaral

GBP/mjb

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