Sentencia nº 01344 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 3 de Septiembre de 2003

Fecha de Resolución 3 de Septiembre de 2003
EmisorSala Político Administrativa
PonenteHadel Mostafá Paolini
ProcedimientoDemanda de nulidad

Magistrado Ponente: HADEL MOSTAFA PAOLINI

Exp. N° 1999-15893

Adjunto al Oficio N° 61 del 25 de marzo de 1999, el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo, Contencioso Tributario y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Apure y Distrito A. delE.B., remitió a esta Sala el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar por el ciudadano H.P.H., con cédula de identidad N° 2.224.610, asistido por el abogado N.P.S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 5.316, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Acuerdo N° 5 dictado el 25 de agosto de 1998 por el Concejo Municipal del MUNICIPIO BIRUACA DEL ESTADO APURE.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la sentencia de fecha 25 de marzo de 1999, mediante la cual el precitado Tribunal declinó en esta Sala la competencia para conocer del asunto que le fuera planteado.

El 22 de abril de 1999, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hermes Harting a los fines de decidir sobre la declinatoria de competencia.

Por decisión de fecha 11 de agosto de 1999, esta Sala aceptó la competencia para conocer de la causa, admitió la acción de amparo y ordenó notificar al ciudadano Alcalde del Municipio Biruaca del Estado Apure a fin de que informara sobre las denunciadas violaciones constitucionales.

El 8 de febrero de 2000, el Alguacil de esta Sala consignó la boleta de notificación dirigida al Alcalde del Municipio Biruaca del Estado Apure, por haber resultado infructuosa la misma. Posteriormente, el 14 de marzo del mismo año, la parte recurrente insistió en que se notificara, mediante boleta, al Alcalde del aludido Municipio.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., así como la ratificación del Magistrado L.I. Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en Gaceta Oficial N° 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de 2000, y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini.

Mediante diligencias de fechas 21 de febrero y 21 de noviembre de 2001, el ciudadano H.P.H., debidamente asistido de abogado, solicitó se comisionara a un Tribunal o Juzgado del Municipio Biruaca a los fines de la citación del Alcalde de dicha entidad.

El 6 de febrero de 2002, esta Sala admitió el recurso de nulidad interpuesto, a los efectos de su trámite y sin entrar a analizar las causales de inadmisibilidad relativas a la caducidad y al no agotamiento de la vía administrativa, y declaró improcedente la acción de amparo conjunto.

Notificadas las partes de la aludida sentencia, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación y éste, por auto de fecha 14 de marzo de 2002, declaró que no se verificaban las precitadas causales de inadmisibilidad, en consecuencia de lo cual acordó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República y Síndico Procurador del Municipio Biruaca del Estado Apure, y el emplazamiento de los interesados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; asimismo, ordenó oficiar al Alcalde del precitado Municipio a fin de que remitiera el expediente administrativo del caso.

El 13 de junio de 2002, la parte recurrente, asistida por la abogada A.D.V., Inpreabogado N° 86.955, solicitó se comisionara al Juzgado del Municipio Biruaca del Estado Apure a objeto de que practicara la citación del ciudadano Síndico Procurador de dicha entidad, siendo ello acordado el día 18 del mismo mes y año.

El 3 de julio de 2002, el Alguacil de esta Sala consignó recibo de la notificación dirigida al Fiscal General de la República.

El 22 de julio de 2002, se dio por recibida la comisión dirigida al Juzgado del Municipio Biruaca del Estado Apure, contentiva de la notificación practicada en la persona del Síndico Procurador de dicho municipio.

El 25 de julio del mismo año, se dio por recibido el expediente administrativo del caso, con el que se ordenó formar pieza separada.

El 1° de octubre de 2002, el recurrente, asistido por la abogada M.B., Inpreabogado N° 36.580, consignó la publicación en prensa del cartel de emplazamiento librado a tenor de lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 31 de octubre del mismo año, la parte recurrente presentó escrito de pruebas en el que promovió: (i) Comunicación N° 024-00, a través de la cual el Síndico Procurador del Municipio Biruaca del Estado Apure deja constancia de la revocatoria de la venta a que se refiere el recurrente en su libelo; (ii) Copia simple del Acta de Sesión N° 20 que prueba la venta de la antedicha parcela; (iii) Recibo de pago del precio de la venta; (iv) Copia simple del documento a través del cual el Alcalde del precitado municipio dio en venta al actor el inmueble supra identificado; y (v) la prueba a que se contrae el artículo 433 del Código de Procedimiento Civil, a fin de que el ciudadano Síndico Procurador de la aludida entidad informara a la Sala sobre la aprobación de la venta, el precio estipulado y el pago del mismo en su totalidad.

Por auto del 27 de noviembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación admitió las documentales promovidas e inadmitió la prueba de informes. En la misma oportunidad, ordenó notificar a la ciudadana Procuradora General de la República, indicando que una vez que constara en autos dicha notificación la causa quedaría suspendida a tenor de lo dispuesto en el artículo 95 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

El 5 de diciembre de 2002, se acordó pasar el expediente a la Sala, donde se dio por recibido el día 10 del mismo mes y año.

El 18 de diciembre de 2002, se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba. En la misma fecha se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini, y se fijó el quinto día de despacho para comenzar la relación.

El 15 de enero de 2003, el Alguacil de esta Sala consignó recibo de notificación dirigida a la Procuradora General de la República. En virtud de ello, el 22 de enero del mismo año se suspendió la causa por treinta (30) días continuos, contados a partir del 21 de enero de 2003.

El 25 de febrero de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que sólo la parte recurrente presentó su respectivo escrito.

El 22 de abril de 2003, se dijo ‘Vistos’.

Por diligencia de fecha 8 de mayo de 2003, la parte actora solicitó se emitiera la correspondiente decisión.

Revisadas las actas que conforman el expediente, esta Sala pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I DEL ACTO RECURRIDO

El 25 de agosto de 1998, el Concejo Municipal del Municipio Biruaca del Estado Apure, acordó revocar la venta “(...) que se le hiciera al ciudadano H.P.H.P. (...) sobre el lote de terreno municipal ubicado en el sector Boca de Guerra, jurisdicción del Municipio Biruaca (...) al estado que debe volver a tramitar la correspondiente venta por el precio establecido en la tabla de valores vigente, es decir, por metro cuadrado y al precio correspondiente para dicho sector, y por la cantidad disponible de terreno que para el momento de la tramitación exista (...)”; ello por considerar:

“Que en fecha 14 de agosto de 1997, fue aprobada en segunda discusión en la sesión ordinaria número 20, la venta de un lote de terreno municipal, previa desafectación, al ciudadano H.P.H.P., titular de la Cédula de Identidad V.- 2.229.610, constante de 7.05 hectáreas, de superficie, ubicado en el sector bajada del Tanque Puente de Guerra, jurisdicción del Municipio Biruaca (...)”.

“Que el referido inmueble se encuentra ubicado dentro de la poligonal urbana y que en consecuencia el precio de venta según la Ordenanza de Catastro Urbano, debe establecerse por metro cuadrado y no por hectárea, siendo el precio de terreno por metro cuadrado según la tabla de valores realizada por catastro y aprobada por la Cámara municipal (sic) vigente la cantidad de doscientos sesenta y un bolívares con sesenta y tres céntimos (Bs. 261,63).”

Que aparece evidenciado en el expediente administrativo correspondiente (...), que la determinación del precio de la venta se hizo por hectáreas arrojando un total de un millón quinientos mil bolívares (1.500.000,00), cuando el precio por metro cuadrado arroja un valor total por la cantidad de dieciocho millones cuatrocientos cuarenta y cuatro mil novecientos quince bolívares (Bs. 18.444.915,00), dejando de percibir el Municipio la cantidad de dieciséis millones novecientos cuarenta y cuatro mil novecientos quince bolívares (Bs. 16.444.915,00), situación ésta que afecta los ingresos públicos extraordinarios en mengua del interés colectivo.

Que el ciudadano Alcalde de Biruaca (...) al percatarse de esta situación en la oportunidad que el ciudadano H.P.H.P., le solicita su firma para protocolizar el documento respectivo (...), lo que evidencia que la venta no constituye hasta este estado un acto definitivamente firme, procediendo a ejercer la facultad que le confiere el Artículo 184 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, remite oficio a esta Cámara Municipal (...) para que se adopten las medidas pertinentes (...).

Que en la consideración de todos los hechos y sometido a estudio el caso del ciudadano H.H., se evidencia que no se le dio cumplimiento a los requisitos establecidos a las Ordenanzas Municipales que regulan las operaciones de venta (...).

II FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

El ciudadano H.P.H. fundamenta el recurso de nulidad interpuesto contra el Acuerdo N° 5 dictado el 25 de agosto de 1998 por el Concejo Municipal del Municipio Biruaca del Estado Apure, en los siguientes argumentos:

Que el 18 de marzo de 1997 la Comisión de Ejidos Municipales dejó expresa constancia de la presentación, por el hoy recurrente, de una solicitud de arrendamiento, con opción a compra, de un lote de terreno ubicado en el Sector ‘Boca e’ Guerra’ del Municipio Biruaca.

Que en Sesión Ordinaria N° 20 del 14 de agosto de 1997, el Concejo Municipal del Municipio Biruaca aprobó la venta del aludido inmueble al ciudadano H.P.H..

Que el 27 de noviembre de 1997 canceló el valor del terreno, y posteriormente, el 15 de diciembre del mismo año, celebró con el Municipio el correspondiente contrato de compra-venta.

Que posteriormente le fue notificado el Acuerdo N° 5 del 25 de agosto de 1998, a través del cual el Concejo Municipal revocó la aludida venta.

Que en el presente caso “(...) se está lesionando el derecho a la defensa (...) y también el derecho a la propiedad (...) Y la acción de ilegalidad, en cuanto al acto revocatorio de la municipalidad, porque está conculcando el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que la venta había originado, a (su) favor, derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos.”

Que de los artículos 46, 49 y 99 de la Constitución, 82 de la precitada ley orgánica, 543, 544, 545 y 1.474 del Código Civil, deviene su derecho “(...) a acudir a la tutela jurisdiccional, con fundamento al artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo (...).”

Que la venta del terreno aprobada en sesión de fecha 14 de agosto de 1997, originó en su favor derechos particulares totalmente legítimos, que se perfeccionaron con el otorgamiento del documento de propiedad por parte de la autoridad pública competente, por lo que el acto recurrido adolece de nulidad absoluta a tenor de lo dispuesto en el artículo 19 numeral 2, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser violatorio de la cosa juzgada administrativa.

Que la Alcaldía del Municipio Biruaca maneja erróneamente el concepto de acto administrativo definitivamente firme, confundiéndolo con el de sentencia definitivamente firme, por cuanto “(...) la Cámara Municipal reunida en pleno (...) conjuntamente con (...) el Alcalde, constituye la más alta autoridad administrativa en la materia Municipal. Entonces siendo así, la más alta autoridad administrativa, es lógico suponer que los actos (...) emitidos por ellos, y de conformidad con la ley, son actos definitivamente firmes o actos causantes de estado.”

Que la firmeza del acto que aprobó la venta de la parcela dependía de que el mismo recurriera o no de ese acto, lo cual no podía ocurrir dado que su solicitud fue resuelta satisfactoriamente, por lo que “(...) el acto administrativo que le aprobó la venta y consecuencialmente pagado el precio, no puede ser revocado por otro (...) ya que lo impide el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (...)”.

Que la revocatoria del acto que aprobó la venta del referido inmueble, no estuvo precedida del procedimiento previsto en los artículos 48, 51, 53, 58, 59 y 73 de la precitada ley, siendo aun más evidente el vicio de nulidad.

Que el contrato de venta suscrito entre su persona y el Municipio Biruaca del Estado Apure se rige por lo dispuesto en el artículo 1.474 del Código Civil, siendo por tanto tal relación “(...) perfecta con evidencia a documentación y a los efectos del artículo 1.137, ejusdem, en su primer aparte, considera que ‘el contrato se forma tan pronto como el autor de la oferta tiene conocimiento de la aceptación de la otra parte’” (sic).

Que los supuestos jurídicos del Acuerdo N° 5 son erróneos, por cuanto el artículo 184 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal no faculta al órgano deliberante de la municipalidad a revocar la venta, sino a tomar las medidas pertinentes para el reconocimiento y rescate de inmuebles municipales que hubieren sido enajenados con violación a lo dispuesto en la Constitución o en las leyes, o que sean detentados por terceros sin justa causa o título.

Que siendo la venta perfecta, si el Municipio pretendía recuperar “sus ejidos” por causa de utilidad pública o social, debía hacerlo mediante juicio contradictorio y pago de justa indemnización, o instruyendo el correspondiente expediente administrativo y citando a los interesados, a fin de determinar si tal enajenación se había efectuado en violación a alguna norma constitucional o legal.

Por las razones que anteceden, solicita se declare la nulidad del precitado Acuerdo N° 5, y se ordene el restablecimiento de la situación jurídica infringida por el ciudadano Alcalde Municipal de Biruaca “(...) imponiéndole la obligación de respetar (su) derecho de propiedad (...), ordenándole que suscriba el acta de protocolización existente en la Oficina Subalterna de Registro del Distrito San F. delE.A., y a los integrantes de la Cámara Municipal que se reponga el procedimiento revocatorio al estado, que se instruya el correspondiente expediente previa notificación o citación de (su) persona y demás interesados.”

III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Punto Previo.

Como punto previo, considera necesario la Sala efectuar algunas precisiones sobre la competencia para conocer de casos como el de autos, en virtud, fundamentalmente, de los criterios expuestos en la materia con posterioridad a la fecha en que la Sala Político Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia aceptó la competencia para conocer de la presente causa.

En este sentido, interesa señalar que el artículo 42 ordinal 14, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia atribuye, en efecto, a esta Sala Político-Administrativa, la competencia para “Conocer las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades”.(Resaltado de este fallo).

Dicha norma fue por mucho tiempo interpretada en su sentido más literal, entendiéndose que la aludida competencia estaba referida a las causas suscitadas con ocasión de todo contrato administrativo celebrado por cualesquiera de las personas político-territoriales; bastaba entonces, de acuerdo con tal criterio, que se cumplieran las condiciones enumeradas supra para que operara en tales casos el fuero atrayente a esta Sala.

Así, en decisiones como la N° 02729 del 20 de noviembre de 2001 (Caso: SERVITRANSPORTE, C.A., vs. Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Público Urbano de Pasajeros y Vialidad del Municipio V. delE.C.), se dejó sentado que:

(…) considera entonces la Sala, que la norma bajo estudio, esto es el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debe ser interpretada de manera restrictiva y atribuyéndole a la ley “el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador” (Artículo 4 del Código Civil venezolano), en el entendido que sólo conocerá de las causas que versen sobre contratos administrativos celebrados por las unidades político territoriales señaladas expresamente en la citada norma, esto es, la República, los Estados o las Municipalidades.

Ello no significa que se pierde el fuero atrayente que sobre dichas causas, por tener implícito un interés público, tiene la jurisdicción contencioso administrativa, pues cuando la causa se refiera a contratos celebrados por entidades regionales distintas a las citadas en el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, corresponderá conocer a los tribunales de primera instancia de esta jurisdicción especial, es decir, los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la respectiva circunscripción judicial. Así se declara. (…)

. (Resaltado de este fallo).

Bajo el referido criterio se precisó que el conocimiento de las controversias relacionadas con el cumplimiento, caducidad, nulidad, validez e interpretación de contratos administrativos celebrados por personas de derecho público distintas de las territoriales expresamente enunciadas en el artículo 42 ordinal 14, de la referida Ley (República, Estados y Municipios) correspondía a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, pero se mantuvo dicha competencia en la Sala siempre que una de las partes contratantes fuera, en efecto, la República, un Estado o un Municipio.

No obstante, a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 esta Sala ha reexaminado el contenido del ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto de los contratos administrativos que versan sobre terrenos ejidos. Así, en sentencia N° 392 de fecha 5 de marzo de 2002, (Caso: O.J.G.C. vs. Municipio F. deM. delE.G.), cuyas consideraciones fueron posteriormente ratificadas en sentencia Nº 00880 de fecha 25 de junio de 2002, (caso: Y.S.B. vs. Concejo Municipal del Municipio Esteller del Estado Portuguesa), se concluyó que una aplicación coherente de la referida norma con los principios contemplados en la nueva Constitución, conducía a sostener que el conocimiento de causas relacionadas con la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de contratos administrativos celebrados por autoridades municipales sobre terrenos ejidos, correspondía a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales.

Sin embargo, se dejó sentado que correspondería a esta Sala conocer de las causas relacionadas con contratos administrativos celebrados por Estados o Municipios, que, por su trascendencia y repercusión en el colectivo, ameritaran elevarse al conocimiento de este Alto Tribunal.

Expuesto lo anterior, es de destacar que el caso de autos se refiere a un recurso de nulidad interpuesto contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en un Acuerdo emanado del Concejo del Municipio Biruaca del Estado Apure, a través del cual se revocó la venta de un terreno de 7.05 Hect., de origen ejidal, hecha al ciudadano H.P.H. a los fines de la construcción de un proyecto habitacional en el sector denominado “Boca e’ Guerra” del precitado municipio (tal y como se desprende del libelo y de los anexos marcados ‘B’ y ‘G’ acompañados al mismo), lo que evidencia una finalidad pública y lleva, por tanto, a la convicción de que el asunto planteado trasciende el interés individual afectando el colectivo. Siendo ello así, y sobre la base del criterio antes expuesto, esta Sala ratifica su competencia para conocer de la presente causa, a tenor de lo previsto en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.

Seguidamente, pasa la Sala a pronunciarse sobre el mérito de la controversia y al respecto observa:

En el presente caso se pretende la declaratoria de nulidad de un Acuerdo emanado del Concejo Municipal del Municipio Biruaca del Estado Apure, cuyo objeto es el rescate de un terreno de origen ejidal enajenado al ciudadano H.P.H., recurrente en la presente causa.

Contra el aludido acto la parte actora sostiene que el Municipio en cuestión erró en la interpretación del artículo 184 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que sirvió de fundamento jurídico al referido proveimiento, por cuanto dicha norma no lo faculta para revocar la venta sino para tomar las medidas pertinentes a los fines del reconocimiento o rescate de inmuebles que hubieran sido enajenados con violación a la Constitución, las leyes o las ordenanzas aplicables. En tal sentido, alega que habiéndose perfeccionado la venta de la parcela (suficientemente identificada supra), la ‘recuperación’ del inmueble por el ente local debía hacerse previo juicio contradictorio o instrucción del correspondiente expediente administrativo. Por tal razón, sostiene que el acto recurrido lesiona sus derechos constitucionales a la defensa y a la propiedad.

Planteada así la argumentación esgrimida contra el acto impugnado, corresponde a esta Sala examinar el ejercicio de las potestades de la Administración en virtud de la celebración de contratos sobre terrenos ejidos, particularmente de aquellas dirigidas a la recuperación de tales inmuebles; y en tal sentido se observa:

De conformidad con el artículo 181 de la Constitución, los inmuebles denominados Ejidos son inalienables e imprescriptibles, por tanto, sólo pueden enajenarse previo cumplimiento de las formalidades previstas en las ordenanzas municipales y en los supuestos que las mismas señalen, conforme a lo dispuesto en la Constitución y a la legislación que se dicte para desarrollar sus principios. El artículo 4 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos establece, por su parte, que los ejidos “(...) se regirán por las ordenanzas municipales respectivas en cuanto no contraríen los principios de la legislación general de la República, en los puntos en que ésta debe ser uniforme según la Constitución (...)”.

Se colige entonces que en virtud de la condición de inalienabilidad e imprescriptibilidad, los terrenos ejidos sólo podrán ser enajenados en específicos casos (fundamentalmente para construcciones) cuya descripción y procedimientos se encuentran constitucionalmente conferidos al legislador municipal. Así, la Ley Orgánica de Régimen Municipal consagra una serie de disposiciones dirigidas a garantizar los objetivos a los cuales la Constitución subordina la enajenación de los ejidos y a procurar la recuperación de sus propiedades en los casos que la misma prevé.

En efecto, el artículo 126 de la precitada ley concede al Municipio la potestad de ‘rescatar’ los “terrenos originalmente ejidos urbanizados” dados en arrendamiento con opción de compra, cuando el arrendatario adjudicatario no hubiere ejecutado la construcción dentro del lapso señalado para el pago del terreno. En estos casos, cabe destacar, la venta no se perfecciona sino una vez concluida la construcción de que se trate, de manera que la recuperación del inmueble con fundamento en dicho precepto se produce cuando el mismo no ha salido todavía del patrimonio del ente territorial.

De conformidad con el mismo artículo 126, el Alcalde del municipio de que se trate tiene la potestad exorbitante de declarar resuelto, de pleno derecho, el contrato de venta celebrado -bajo las condiciones que el propio precepto establece- sobre un terreno urbano de origen ejidal, si con posterioridad a los dos (2) años de haberse otorgado el documento el interesado no hubiere ejecutado en un cincuenta por ciento (50%) la vivienda para cuya construcción se acordó la enajenación del inmueble.

Finalmente, el artículo 184 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal consagra la posibilidad, para el Municipio, de proceder a recuperar la propiedad de ejidos que hubieren sido enajenados con violación a lo dispuesto en el propio Texto Constitucional, las leyes u ordenanzas municipales. La norma in commento es del tenor siguiente:

Cuando se compruebe que ejidos o inmuebles municipales o distritales en general, han sido enajenados con violación de lo dispuesto en la Constitución, leyes u ordenanzas, o son detentados sin causa o justo título, el Municipio o Distrito tomará las medidas pertinentes para el reconocimiento y rescate de su propiedad o posesión.

Cuando el Alcalde no ejerza las acciones necesarias para la defensa de tales bienes y derechos, cualquier vecino podrá solicitar la intervención de un Fiscal del Ministerio Público para que inste al Alcalde a actuar y, en caso de no hacerlo, iniciará el procedimiento de averiguación que corresponda, para el ejercicio de las acciones a que hubiere lugar.

(Resaltado de este fallo).

Una revisión de las disposiciones supra aludidas, permite apreciar que se trata de supuestos distintos, toda vez que:

-En el primero se alude al ‘rescate’ de terrenos ejidos que aun forman parte del patrimonio municipal, y respecto del cual el particular sólo tiene un derecho de disposición (que puede ser temporal) sometido a determinadas condiciones, que, de no cumplirse, autorizan la actuación administrativa in commento.

- El segundo de los enunciados supuestos prevé la recuperación de tales inmuebles, ya vendidos, cuando no se verifica la condición a que se somete la vigencia de la negociación efectuada con el particular, esto es, cuando éste no ejecuta, dentro de determinado plazo, el 50% de la vivienda para cuya construcción fue enajenado el terreno originalmente ejido.

- El tercer supuesto de recuperación (rescate) opera respecto de inmuebles -originalmente ejidos- igualmente enajenados a un particular, pero no supone un incumplimiento por parte de éste ni la comprobación de alguna condición resolutoria expresamente pactada, sino el hecho de haberse efectuado la venta con violación a lo dispuesto en la Constitución, leyes u ordenanzas. Cabe destacar que a diferencia de lo previsto para los casos anteriores, en los que la norma autoriza expresamente a las autoridades municipales a dejar sin efecto la negociación, resolver el contrato y/o recuperar el inmueble, el artículo 184 se limita a señalar que una vez comprobado el supuesto a que se contrae dicho precepto, el municipio “(...) tomará las medidas pertinentes para el reconocimiento y rescate de su propiedad.”

De manera que una apropiada interpretación del artículo 184, supra transcrito, lleva a reconocer que, en efecto, el ente local puede ‘rescatar’ determinados ejidos u otros inmuebles municipales que hubieren sido enajenados con violación a la Constitución, leyes u ordenanzas, pero en ese caso, si bien excepcional, tal facultad se refiere a la posibilidad de ejercer “las medidas pertinentes”.

Así lo ha interpretado esta Sala al considerar que “(...) si bien es cierto que la norma transcrita hace referencia al ‘rescate’ de terrenos ejidos que hayan sido enajenados, dicha disposición no habilita ni sirve de fundamento para que el Municipio tome la justicia en sus manos y proceda unilateralmente a rescindir un contrato de venta de terrenos (...) Por el contrario, de la norma se desprende que en caso de que se compruebe que ha habido violación de texto constitucional (...) o que se ha violado las disposiciones legales u ordenanzas, el Municipio ha de ‘tomar las medidas pertinentes’, es decir, procurar la solución de la situación (...).” (Sentencia N° 742 del 25 de noviembre de 1997).

En sentido similar se pronunció la Sala en decisión de fecha 4 de noviembre de 1999, ratificada en la sentencia N° 1.871 del 17 de diciembre del mismo año, al precisar que:

(...) Del análisis de toda la normativa precedentemente citada (refiriéndose a los artículos 32 de la Constitución de 1961, 126 y 184 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal), puede inferirse que el artículo 32 de la Constitución no autoriza al Municipio para ‘rescatar’, unilateralmente y sin más formalidad, su propiedad sobre un terreno de origen ejidal, una vez que éste ha sido desafectado de su condición de ejido y enajenado.

Esta Sala (...) se ha pronunciado al respecto señalando que:

‘(...) al producirse la enajenación, el terreno de que se trate mediante la suscripción del contrato correspondiente, deja de ser ejido para ser terreno de propiedad privada.’

(...)’

En el mismo orden de ideas, y siguiendo el razonamiento de la jurisprudencia referida, la Ley Orgánica de Régimen Municipal tampoco habilita en forma general al Municipio para rescindir unilateralmente un contrato de venta de terrenos, ya que tal como quedó expuesto (...), la potestad de rescate de ejidos que establece la Ley Orgánica de Régimen Municipal a favor del Municipio debe interpretarse restrictivamente, y, por lo tanto, circunscrita a la figura contractual específica consagrada al efecto, ya que el ‘rescate’ unilateral por parte de la Administración Municipal de terrenos de origen ejidal, constituye una modalidad excepcional de ejercicio de los derechos constitucionales a la propiedad y al debido proceso. Por lo tanto, fuera de las previsiones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, toda acción por parte del Municipio dirigida al rescate o recuperación de un terreno de origen ejidal, no puede surtir plenos efectos sin la intervención de la autoridad judicial. En efecto, una vez que se perfecciona la enajenación de un terreno ejido (...) la condición de ‘ejidal’ desaparece y la propiedad enajenada pasa a tener carácter privado. Esta es la seguridad jurídica inherente al derecho de propiedad (...) y la garantía del debido proceso (...).

Concluyó la Sala en el aludido fallo que:

- La figura del ‘rescate’ de ejidos autorizada por la Ley, cuya decisión unilateral por parte de la autoridad municipal surte efectos declarativos de pleno derecho en el sentido de revocar la adjudicación de un terreno ejido, procede en aquellos casos en que el Municipio haya enajenado tales bienes mediante un contrato de arrendamiento con opción de compra, siempre y cuando la construcción proyectada no hubiere sido ejecutada durante el lapso señalado y en el entendido de que la venta no se perfeccionará sino una vez concluida la construcción para cuyo fin fue adjudicado el terreno. A diferencia de ese caso, y al supuesto de rescisión del contrato de venta de ejidos para fines urbanos cuando la obra no se ejecuta dentro de plazo previsto en el artículo 126 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la recuperación de un terreno de origen ejidal por parte del Municipio a tenor de lo previsto en el comentado artículo 184, no podrá efectuarse sin que medie la intervención de los órganos judiciales.

- Conforme al artículo 184 de la precitada ley, lo que corresponde al Municipio es tomar las medidas pertinentes para la recuperación de la propiedad, esto es, procurar la solución de la situación por la vía de la negociación o mediante el ejercicio de las acciones judiciales que el ordenamiento jurídico confiere.

Precisado lo anterior, observa la Sala que de las actas que conforman el expediente se desprenden las siguientes circunstancias:

  1. El 15 de junio de 1993 el Alcalde del Municipio Biruaca del Estado Apure celebró con el ciudadano H.P.H. un contrato de arrendamiento sobre un terreno propiedad del Municipio, constante de 7.05 hectáreas, ubicado en el sector conocido como ‘Boca e’ Guerra’.

  2. Mediante comunicación de fecha 18 de junio de 1996, el prenombrado ciudadano solicitó al Presidente y demás miembros de la Cámara Municipal, la venta del indicado inmueble, a los fines de desarrollar en el mismo un proyecto de urbanización.

  3. En sesión N° 20 de fecha 14 de agosto de 1997, el Concejo del Municipio Biruaca del Estado Apure aprobó por unanimidad la venta de la aludida parcela, previa su desafectación, a favor del ciudadano H.P.H..

  4. El 15 de diciembre de 1997, el Alcalde del Municipio Biruaca, actuando en representación de éste, y el hoy recurrente, suscribieron contrato de compra-venta sobre la identificada parcela, estipulándose el precio de la misma en un millón quinientos mil bolívares (Bs. 1.500.000,00).

e) Mediante Acuerdo N° 005 del 25 de agosto de 1998, el Concejo Municipal de Biruaca, procediendo “en uso de las atribuciones legales que le confieren los Artículos 5 y 184 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”, decidió revocar la venta hecha al ciudadano H.P.H. “(...) al estado de volver a tramitar la correspondiente venta por el precio establecido en la tabla de valores vigente (...) y por la cantidad disponible de terreno que para el momento de la tramitación exista”, por considerar que se había errado en la estipulación del precio de la misma.

De lo expuesto se desprende claramente que una vez celebrada la venta de la aludida parcela, pagado el precio estipulado en el contrato y transferida, en consecuencia, su propiedad al recurrente, el Municipio, con fundamento en la figura del ‘rescate’ consagrada en el mencionado artículo 184, anuló unilateralmente tal negociación aprobada en sesión de fecha 14 de agosto de 1997. Debe destacarse que tal decisión se efectuó pretendiendo las autoridades municipales la tramitación de una nueva venta por la cantidad de terreno disponible para la fecha del nuevo negocio, e incluso, según se desprende de la comunicación cursante al folio 26 del expediente administrativo, la afectación de una parte de dicho terreno para otros fines, pues en la aludida misiva el Alcalde del Municipio Biruaca informa al Vicepresidente y demás miembros de la Cámara Municipal que “(...) la revocatoria de la venta al ciudadano H.H. (...) es oportuna y conveniente para proceder a resolver con parte de ese mismo lote de terreno y mediante la aprobación de la venta correspondiente a la Concretera Bloquera Industrial Universidad, C.A., por la cantidad de terreno y el valor que aparece en el expediente correspondiente, como una formula de indemnización que nace por los hechos presentados en el terreno que le arrendáramos a esta empresa, cuando aparece demostrado que dicho lote de terreno no es un ejido, ni propiedad Municipal” (sic). (Resaltado de este fallo).

Analizadas las circunstancias de hecho y de derecho supra expuestas, estima esta Sala que el Acuerdo N° 005, objeto de impugnación, adolece de falso supuesto de derecho e infringe, asimismo, expresas garantías constitucionales, tal y como fuera alegado por la parte actora, toda vez que:

(i) A través del mismo el Municipio interpretó erróneamente la disposición contenida en el artículo 184 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, atribuyéndose la facultad unilateral de ‘rescatar’ una parcela de origen ejidal propiedad del recurrente (por haberla éste adquirido del propio Municipio mediante contrato de venta y previa su desafectación), resultando por tanto dicho acto de ilegal ejecución;

(ii) Tal decisión unilateral de rescate de un terreno que dejó de ser propiedad municipal, y respecto de cuyo aprovechamiento ningún incumplimiento ha sido imputado al actor, elude el debido proceso judicial, e incluso, todo proceso previo al acto (conforme se aprecia de autos), constituyéndose en violatorio de los derechos a la defensa y al debido proceso de la parte actora. De igual manera, infringe el acto el derecho de propiedad del recurrente, consagrado en el artículo 115 de la Constitución, pues la desafectación (despublicatio) del terreno de su condición de ejido, la transferencia de su propiedad y, en general, las anotadas circunstancias, impedían al municipio accionado ‘rescatar’ el inmueble en la forma pretendida; no se aplicaba entonces, en el presente caso, el régimen exorbitante que de ordinario rige en los contratos celebrados por el Municipio sobre sus terrenos ejidos.

Ha debido el Municipio, contrario a lo ocurrido, procurar la solución del problema suscitado por el aparente error incurrido en la estipulación del precio de la venta, a través de la negociación con el particular interesado o de los medios judiciales preexistentes.

Se trata ciertamente de un caso en el que coexisten los intereses del ente territorial y los del particular afectado por la actuación unilateral que, se reitera, no aparece autorizada por la norma que sirvió de fundamento al acto impugnado; sin embargo, es de destacar que el Ordenamiento Jurídico prevé los mecanismos para la protección y ponderación de unos y otros.

Por las razones expuestas, y de conformidad con lo previsto en los artículos 25 de la Constitución, 19 numerales 1 y 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esta Sala declara con lugar el recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

IV

DECISIÓN En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano H.P.H., con cédula de identidad N° 2.224.610, asistido por el abogado N.P.S., contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Acuerdo N° 5 dictado el 25 de agosto de 1998 por el Concejo Municipal del MUNICIPIO BIRUACA DEL ESTADO APURE.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos (02) días del mes de septiembre de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente-Ponente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada,

Y.J.G.

La Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. N° 1999-15893

En tres (03) de septiembre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01344.

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