Sentencia nº 02451 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 8 de Noviembre de 2006

Fecha de Resolución 8 de Noviembre de 2006
EmisorSala Político Administrativa
Número de Expediente1998-15224
PonenteEvelyn Margarita Marrero Ortiz
ProcedimientoRecurso de Nulidad

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 1998-15224

Mediante escrito presentado el 3 de noviembre de 1998 los ciudadanos R.P.L., actuando en su carácter de Presidente del Instituto de Estudios Fronterizos, registrado en la Oficina Subalterna del 4° Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Federal, bajo el N° 24, Tomo 6, Protocolo Primero, en fecha 23 de febrero de 1989; ALFREDO RINCÓN RINCÓN, EUGENIO DE BELLARD PIETRI, OSWALDO SUJU RAFO, HUMBERTO VIVAS GONZÁLEZ, T.Á. LEDO, R.V. y T.G.H., titulares de las cédula de identidad Nros. 761, 3.108.497, 221.159, 2.121.654, 45.517, 1.872.433, 85.979 y 238.557, respectivamente, asistidos por el abogado T.A.Á., titular de la cédula de identidad Nro. 5.534.241 e inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 21.003, quien también actúa como parte accionante, interpusieron ante esta Sala Político-Administrativa recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la Resolución Conjunta Nros. 179 y 121, dictadas por el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES y el MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES (hoy MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA), respectivamente, publicadas en la Gaceta Oficial N° 36.554 de fecha 6 de octubre de 1998, mediante la cual se dictó las “Normas de Procedimiento para la Navegación en las Vías Fluviales Nacionales”.

En fecha 4 de noviembre de 1998 se dio cuenta en Sala y, por auto de igual fecha, se ordenó oficiar al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura), a fin de que sea remitido el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 123 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, se acordó el pase del expediente judicial al Juzgado de Sustanciación a los efectos de su admisión.

Mediante Oficio N° 036-99 del 18 de marzo de 1999, la Consultoría Jurídica del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura), remitió el expediente administrativo solicitado.

Por auto de fecha 23 de ese mismo mes y año, la Sala ordenó formar pieza separada con el expediente administrativo recibido y el pase de ambas piezas al Juzgado de Sustanciación.

El 15 de abril de 1999 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 11 de mayo del mismo año, el referido Juzgado admitió el recurso interpuesto y ordenó, de conformidad con el artículo 116 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República y Procurador General de la República. Asimismo, se ordenó librar cartel de emplazamiento a los terceros interesados, y oficiar al Ministerio de Relaciones Exteriores a los fines de la remisión del expediente administrativo relacionado con este juicio.

Por diligencias de fechas 7 y 14 de julio de 1999, el Alguacil del referido Juzgado dejó constancia de la notificación del Fiscal General de la República y del Procurador General de la República, respectivamente.

En fecha 22 del mismo mes y año, se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado en esa misma fecha por la apoderada actora.

Por diligencia del 3 de agosto de 1999 la abogada A.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 7.960, se adhirió al recurso de nulidad interpuesto.

Mediante auto de fecha 4 de agosto del citado año, el Juzgado de Sustanciación ordenó dejar sin efecto el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, por haber cometido un error involuntario en los artículos citados, ordenando librar uno nuevo, lo cual se realizó ese mismo día.

Posteriormente, mediante diligencia del 10 de agosto de 1999, los ciudadanos I.A.R., C.S., J.R., A.A.M. y S.V.P.C., titulares de las cédulas de identidad Nros. S/N, 3.795.772, 4.091.385, 6.433.209 y 3.472.509, respectivamente; asistidos por la abogada I.A.R., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 3.367; se adhirieron al recurso de nulidad de autos en su “…condición de venezolanos y en virtud de que el acto impugnado afecta el intereses generales de toda la colectividad…”.

Por diligencia de igual fecha, la parte accionante retiro el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.

Mediante Oficio N° 000639, de fecha 18 de agosto de 1999 el Ministerio de Relaciones Exteriores al considerar la presente acción como de mero derecho, solicitó a este M.T. en virtud de la facultad que le está atribuida en el tercer aparte del artículo 135 de las Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, “…dicte sentencia definitiva, sin relación de informes”.

El 21 de septiembre del mismo año, la representación judicial de la Procuraduría General de la República, presentó escrito de oposición a la medida cautelar innominada solicitada por la recurrente junto al escrito inicial.

En fecha 18 de enero de 2000 la parte actora consignó ejemplar de la publicación del cartel de emplazamiento de los terceros interesados.

El 2 de febrero de 2000 la parte accionante solicitó “…que por auto especial se califique el presente procedimiento como de mero derecho y se proceda a decidir, fijando previamente oportunidad para presentar informes en forma pública.”. Asimismo, ratificó la medida cautelar innominada solicitada.

Por auto de igual fecha, el Juzgado de Sustanciación vista la solicitud que antecede, ordenó abrir cuaderno separado para la tramitación de la medida cautelar solicitada, ordenando su remisión a la Sala Político-Administrativa a los fines de su decisión.

El 17 de febrero de 2000 la abogada O.P. deC., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 13.316, actuando con el carácter de representante de la Procuraduría General de la República, consignó escrito de promoción de pruebas.

En fecha 14 de marzo del mismo año, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas documentales indicadas en los Capítulos I y II del escrito de promoción de pruebas, presentado por la representante del Estado, las cuales al limitarse a reproducir el mérito favorable de los autos y del expediente administrativo, se ordenó el pase del expediente a la Sala, siendo recibido el 17 del mismo mes y año.

El 21 de marzo de 2000 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado José Rafael Tinoco, fijándose al quinto (5) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

En fecha 30 del mismo mes y año, comenzó la relación de la causa, y se fijó la oportunidad en que tendría lugar el acto de informes.

Por diligencia del 13 de abril de 2000 la parte accionante solicitó se realice el acto de informes en forma oral y pública, lo cual, fue acordado por la Sala, de conformidad con el artículo 95 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, fijándose el día 25 del mismo mes y año a las 10:00 a.m., la realización del citado acto.

En dicha oportunidad, pese a que el acto de informes “…no se efectuó en la forma prevista”, tanto la parte accionante como la abogada O.P. deC., en representación de la República, consignaron sus respectivos escritos de informes, los cuales fueron agregados a los autos.

El 8 de junio de 2000 se dijo “Vistos”.

En fecha 28 de marzo de 2001 la parte actora solicitó se dictara el pronunciamiento respectivo.

Por auto del 6 de junio de 2006 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 17 de enero de 2005, de los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, y de la elección, en fecha 2 de febrero de ese mismo año, de la actual Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba.

En esa misma fecha, debido a la nueva conformación de la Sala, se reasignó el expediente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTÍZ.

Realizado el estudio de las actas que componen el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a dictar sentencia conforme a las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO INTERPUESTO

Mediante escrito presentado el 4 de noviembre de 1998 los ciudadanos R.P.L., ALFREDO RINCÓN RINCÓN, EUGENIO DE BELLARD PIETRI, OSWALDO SUJU RAFO, HUMBERTO VIVAS GONZÁLEZ, T.Á. LEDO, R.V. y T.G.H., asistidos por el abogado T.A.Á., quien también actúa como parte accionante, interpusieron ante esta Sala Político-Administrativa recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la Resolución Conjunta N° 179 y 121, dictada en fecha 2 de octubre de 1998, por los Ministerios de Relaciones Exteriores y Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy de Infraestructura), mediante la cual se dictó las “Normas de Procedimiento para la Navegación en las Vías Fluviales Nacionales”.

Como fundamento del recurso interpuesto, los accionantes señalan como alegatos de hecho y derecho, los que a continuación se exponen:

Manifiestan, que con la promulgación de las referidas normas se pretende “…tal como se infiere de la propia motivación, (…) apoyar un adecuado sistema de transporte que ‘garantice el flujo de naves y mercancías…”, con el que además, se pueda ejercer un control sobre la navegación y el comercio de embarcaciones con bandera extranjera, dedicados al transporte de cargas y pasajeros, en vías fluviales de ríos del occidente del país, fronterizos con la República de Colombia.

Señalan que sobre la materia, nuestro país suscribió con Colombia el “TRATADO SOBRE DEMARCACION DE FRONTERAS Y NAVEGACION DE LOS RIOS COMUNES (sic), en Cúcuta el 5 de abril de 1941, con aprobación legislativa del 18 de junio de 1941, ratificación ejecutiva del 21 de agosto de 1941 y canje de ratificaciones del 12 de septiembre de 1941…”. (Mayúsculas del texto).

Destacan del mencionado tratado, el artículo 3, cuyo contenido transcriben de la manera siguiente:

Las dos Altas Partes Contratantes procederán a la mayor brevedad a negociar y celebrar un Tratado de Comercio y Navegación fundados en principios de amplia libertad de tránsito terrestre y navegación fluvial para ambas Naciones, con la mira de seguir su comercio recíproco y un Estatuto Fronterizo sobre bases que estimulen y fortalezcan la amistad y la economía de sus dos Pueblos.

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Sostienen, que el comercio en las vías fluviales y aguas interiores venezolanas, no puede ser regulado por Resoluciones como la que se impugna en nulidad, toda vez que, además de ser materia de Reserva Legal, afecta el comercio de aguas comunes e interiores, como es el caso del Lago de Maracaibo y el Golfo de Venezuela.

Denuncian, que la Resolución impugnada lo que busca es “…permitir el tránsito de los volúmenes de carbón colombiano a través del acceso a ríos como el Catatumbo y el Escalante, (…) así como el Lago de Maracaibo y el Golfo de Venezuela, (…) lo que aseguran crea (…) problemas de tipo ambiental y de seguridad nacional”.

Manifiestan, que las iniciativas impulsadas por la Cancillería y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura) en torno al tema, “…se compadece perfectamente con la construcción de un puerto carbonífero en San Bernardo…”, siendo igualmente objeto de impugnación ante esta Sala, la Resolución del Ministerio de Agricultura y Cría que lo autoriza.

Afirman, que hasta que no estén delimitadas las áreas marítimas y submarinas del país -en términos favorables para Venezuela-, el permitir y fomentar el uso fluvial de nuestros ríos para la explotación y comercialización del carbón y otros productos por parte de Colombia, resulta completamente inconveniente, toda vez que, “…el hecho histórico de que Colombia y Venezuela siempre han compartido la jurisdicción del Golfo, porque sus productos se exportaban por el Lago de Maracaibo y el ferrocarril del Táchira…”, es uno de los argumentos que los negociadores colombianos mas suelen usar en las conversaciones de delimitación de las aguas entre estos dos Estados, para poner en duda nuestra soberanía sobre el Golfo de Venezuela.

En este sentido, sostienen que “…es perjudicial para nuestro país darle salida masiva, sin compensación estratégica y económica, a ese carbón o a productos colombianos, con destinos a terceros países, a través de puertos venezolanos. Mucho menos cuando se trata de puertos de aguas interiores como lo son Puerto Concha (Sur del Lago, Edo. Zulia), La Ceiba (Edo. Trujillo), así como el de Palmarejo (Zulia, Municipio La Cañada).”.

En cuanto a los vicios relacionados con la forma de la Resolución impugnada, los accionantes denuncian la violación del artículo 16 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, referido a las autoridades competentes para dictar las Resoluciones Ministeriales, al señalar que en el caso bajo examen, la Resolución impugnada ha debido estar suscrita por el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de la Defensa, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 36 de la Ley de Administración Central, aplicable ratione temporis, en concordancia con el ordinal 9° del artículo 27 eiusdem.

Finalmente, sostienen los accionantes, que con la suscripción de la Resolución impugnada “…parece reeditarse la práctica ilegitima de negociar los derechos territoriales de nuestro país a espaldas de la opinión pública, los factores fundamentales y las Fuerzas Armadas”.

En este orden de ideas, concluyen afirmando lo siguiente:

Es el propio Canciller quien silencia las condiciones de negociación con Colombia y advierte que comprometerán la política del próximo Gobierno, en esta materia. La declaración contenida en el Diario El Universal de fecha 1° de noviembre de 1998, (…) confirma el alegato que hemos realizado en el presente escrito. El alto funcionario señala (…) en el caso concreto de la delimitación de las áreas marítimas y submarinas, las características propias del golfo se corresponden con aguas internas o bahía histórica (…) de acuerdo con el criterio doctrinal existente y los reiterados pronunciamientos de la jurisprudencia internacional, los golfos y bahías históricas son aquellos que en razón de un uso continuo, indiscutido y secular pertenecen a determinado Estado.

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II

CONTENIDO DE LA RESOLUCIÓN CONJUNTA IMPUGNADA

Mediante las Resoluciones Nros. 179 y 121, dictadas de manera conjunta entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura), respectivamente, publicadas en la Gaceta Oficial N° 36.554 de fecha 6 de octubre de 1998, se dictó las “Normas de Procedimiento para la Navegación en las Vías Fluviales Nacionales”, cuyo contenido es el siguiente:

Artículo 1.- Toda embarcación y/o accesorios de navegación de bandera extranjera para ingresar, navegar y luego salir de las vías fluviales venezolanas con el fin de transportar cargas y pasajeros, deberá estar inscrito en el Registro correspondiente y dotado de un permiso de Navegación Fluvial, de conformidad con lo establecido en los artículos 2 y 4 de esta Resolución.

Artículo 2.- Las Oficinas Consulares de Venezuela desde cuya jurisdicción zarpan las embarcaciones y/o accesorios de navegación para ingresar en aguas fluviales venezolanas, llevarán un registro de las embarcaciones de bandera extranjera que realicen tráfico fluvial hacia Venezuela y copia del mismo debe ser remitida mensualmente a los Ministerios de Transporte y Comunicaciones y de Relaciones Exteriores. El Registro se llevara de conformidad a lo establecido en el instructivo anexo a la presente Resolución.

Artículo 3.- La solicitud para obtener el Permiso de Navegación Fluvial debe ser presentada ante el Consulado respectivo, por el Capitán, Patrón o Agente Naviero, por lo menos con setenta y dos (72) horas de anticipación al ingreso previsto en aguas fluviales venezolanas. La solicitud debe contener los datos siguientes: nombre y nacionalidad del buque y/o accesorios de navegación, identificación del capitán, clase y volumen de la carga, valor del flete, identificación del consignatario e identificación de los puertos de origen y destino.

Artículo 4.- El Cónsul respectivo, una vez revisada la solicitud, expedirá el permiso correspondiente, conforme al modelo anexo a esta Resolución, dentro de un plazo no mayor a quince (15) días, previa opinión favorable de la Capitanía de Puerto venezolana de la jurisdicción. La Capitanía de Puerto debe emitir su opinión, en un plazo no mayor de veinticuatro (24) horas. El otorgamiento del Permiso sólo causará los pagos por Derechos Consulares previstos en la Legislación vigente. El Permiso de Navegación Fluvial tendrá una duración que no excederá de quince (15) días hábiles.

Artículo 5.- En el momento en que la embarcación y/o accesorios de navegación, ingresen al territorio nacional, el Capitán o Patrón del buque debe presentarse ante la Autoridad Marítima, de conformidad con lo establecido en el instructivo de la Relación de Visita anexo a la presente Resolución.

Artículo 6.- El Capitán de Puerto velará por el cumplimiento de estas disposiciones, así como de las establecidas en la Ley de Navegaciones, la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Penal Ambiental, la Ley de Pilotaje, la Ley de Desarrollo y Protección de la M.M. y demás leyes aplicables.

Artículo 7.- Los Cónsules y los Capitanes de Puerto deben elaborar y remitir mensualmente, a la Dirección General Sectorial de Economía y Cooperación Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy de Infraestructura), una relación detallada de las solicitudes tramitadas y sus correspondientes resultados.

Artículo 8.- Quedan exceptuadas de la aplicación de la presente Resolución, los buques de guerra y otros buques de Estado, destinados a operaciones no comerciales.

Artículo 9.- La Presente (sic) Resolución entrará en vigencia a partir de la publicación en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela.

III

DEL INFORME DE LA PROCURADURÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

En el escrito de informes presentado en fecha 25 de abril de 2000, la abogada O.P. deC., actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, señaló lo siguiente:

En cuanto a la denuncia de la parte recurrente, relativa a que la Resolución impugnada “…permit[e] el tránsito de los volúmenes de carbón colombiano a través del acceso a ríos como el Catatumbo y el Escalante, (…) así como el Lago de Maracaibo y el Golfo de Venezuela, (…) lo que aseguran crea (…) problemas de tipo ambiental y de seguridad nacional”; la representante de la República sostuvo, que la referida Resolución “(…) va dirigid[a] a cualquier embarcación, independientemente de la bandera que enarbolen; no discrimina el tipo de carga que contenga, exceptuando por supuesto, las ilícitas; y no determina exclusividad de acceso a los ríos como tales.” (Resaltado del original).

Asimismo, agregó que la intensión real de la Resolución recurrida en nulidad, es la de permitir “…un control sobre el movimiento de las embarcaciones, sus cargas y pasajeros que ingresen al país; con identificaciones precisas sobre la nacionalidad, capacidad de transporte, datos de maquinarias, de salvavidas, documentación en general discriminadas en cada planilla de solicitud, datos de comunicación, entre otros, a los fines de garantizar a dichas autoridades, la realización de las gestiones para extender o negar el permiso de navegación, caso por caso…”(Resaltado del texto).

Sobre la denuncia formulada por la recurrente, referida a la supuesta prerrogativa concedida a Colombia para navegar y comercializar por ríos venezolanos, la representante del Estado, expreso lo siguiente:

Es importante aclarar que, en vista de que la comunicación hacia el sur es escasa, se hace imprescindible, dentro del marco legal, utilizar los ríos como medio de transporte. Inexorablemente Colombia (…) por razones de su comercio y la ubicación geográfica con respecto a Venezuela, tiene un importante tráfico fluvial, fundamentalmente en la zona del sur (Apure-Amazonas), toda vez que los ríos constituyen el medio mas idóneo para esos fines. Sumado a ésto (sic), los antecedentes abusivos y descontrolados que en esa región se presentaban a menudo, si que existiera un control eficiente y apropiado al volumen de tránsito que allí se maneja; la multitud de permisos que permitían con facilidad el ingreso de embarcaciones colombianas, otorgadas indistintamente, por los diferentes Ministerios (Sanidad, Relaciones Interiores, Ambiente, Hacienda); y otras graves circunstancias; hizo perentorio, que se establecieran normas que permitieran controlar esa situación, irregular, precisamente para evitar la irrupción abusiva, la pretensión de Colombia a invocar la libre navegación y ostentar derechos exclusivos que no posee.

(Resaltado del texto).

Por lo que respecta al alegato de los recurrentes referido al “…uso de gabarras para traer carbón…” por parte de Colombia, con lo cual dicho país, “…pueda exigir la libre navegación, viniendo primero por los ríos Catatumbo y Zulia…”, la sustituta de la Procuraduría manifestó lo siguiente:

…el concepto de permisería, tal como esta plasmado en la Resolución Conjunta que se impugna, es la ANTITESIS del principio de libre navegabilidad, referido en el Tratado de 1.941, toda vez que, la concesión o negación de permisos, a cualquier embarcación de bandera extranjera, descarta la invocación de soberanía de un país determinado. Nótese, que se esta incluyendo a Colombia sin distinción, de las otras embarcaciones; además, no tendría sentido, que a quien detente el derecho, si los hubiere, se le exija permisos para navegar por sus propias aguas; caso muy contrario a lo establecido en dicha Resolución, que, repetimos, no excluye a Colombia de su observancia.

(Resaltado del texto).

En relación a que “…los permisos regulados por la Resolución (…) impugnada, afecta (…) la navegación en aguas interiores, como es el caso del Lago de Maracaibo y el Golfo de Venezuela…”, y que, al contener disposiciones vinculadas al comercio binacional no pueda ser regulado mediante Resoluciones, por ser materia exclusiva de la reserva legal, la representante del Estado, expuso lo siguiente:

…la navegación en ambos [Lago de Maracaibo y el Golfo de Venezuela], se rige al mismo tiempo, por las normas de navegación oceánica, dado que se trata del tránsito de buques de gran calado y su régimen jurídico no puede ser exigido del mismo modo para el ámbito fluvial; en otras palabras, la legislación que regula la navegación del Lago y del Golfo, en buena parte, es la Ley de Navegación y los Acuerdos o Pactos Internacionales, que sobre el particular existen, desde hace muchos años.

Por el contrario, la Resolución en comento, establece ‘Normas de Procedimiento para la Navegación en las vías fluviales nacionales’, de ahí se infiere, que categóricamente el ámbito de su aplicación, este referido exclusivamente a los ríos, Y POR ENDE, HACE INAPLICABLE DICHA NORMATIVA, EN AGUAS INTERIORES, DISTINTAS A LAS FLUVIALES, objeto directo de la Resolución Conjunta.

En segundo lugar, con relación al argumento a que, la materia sobre comercio binacional esta reservada a la ley, es indudable y elemental. El ‘Tratado Sobre Demarcación de Fronteras y Navegación de los Ríos Comunes’, conocido también como Tratado de 1.941, (…) es muy claro (…) cuando deja esta disciplina a la celebración de un Acuerdo ulterior, el cual no se ha dado aún.

Por tanto, es preciso dejar bien claro que, lejos de constituir una aplicación del Tratado de 1.941, referido a la libre navegabilidad y el comercio binacional, regular la navegación fluvial para establecer control, vigilancia y policía (objeto de la Resolución Conjunta) a las embarcaciones de bandera extranjera, sin especificar una determinada nacionalidad, demuestra fehacientemente, que la bilateralidad no se corresponde en este caso…

(Resaltados del texto).

En cuanto a los vicios de forma denunciados, específicamente al alegato de los recurrentes referido a la supuesta violación del artículo 16 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser -a su entender- de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36, numeral 5 de la entonces vigente Ley Orgánica de Administración Central, competencia de los Ministerios de la Defensa y del Ambiente, y no de los Ministerios que suscribieron la Resolución impugnada; la sustituta de la Procuraduría sostuvo, que la referida Resolución, “…es un acto administrativo de carácter general, (…) destinada a regular materias propias de la competencia de los Ministerios involucrados (Transporte y Comunicaciones, hoy Infraestructura y Relaciones Exteriores), conforme a las atribuciones que le conferían la Ley Orgánica de la Administración Central, la Ley de Navegación, vigente para el momento de dictar el acto administrativo que se impugna en este juicio y en la Ley Orgánica de Servicio Consular…”.

Sobre este particular, añadió la representante de la Procuraduría, que “…cuando el recurrente interpretó este artículo 36, numeral 5 [de la Ley Orgánica de Administración Central, vigente ratione temporis], no tomó en cuanta que cuando se refiere a la navegación en aguas interiores, la ley no le estaba, ni está actualmente, otorgando competencia sobre la navegación en si, sino a lo referido a ‘Obras para la conservación del lecho de los ríos, para la navegación en aguas interiores y para la utilización de causes fluviales’.” (Resaltado del texto), no estando consagrado en dicho artículo, lo relativo a la permisería para la navegación, lo cual, es el objeto principal de la Resolución impugnada.

Asimismo, acotó la representante del Estado, que “…la Ley de Navegación, es su Capítulo XV, artículos 79 al 94, ambos inclusive, regula en forma especial, lo referente a los buques del Ministerio de la Defensa, de ahí la exclusión a que se refiere el artículo 8 de la Resolución Conjunta que se recurre”, concluyendo en cuanto a la supuesta incompetencia ministerial para dictar la resolución impugnada, lo siguiente:

“Es así, como de las disposiciones enunciadas [numeral 8, artículo 33 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Administración Central, artículo 25 eiusdem y 11 de la Ley Orgánica de Servicios Consulares], y de otras contenidas en la Ley de Navegación, deviene que en Venezuela, el ente público a quien le corresponde, en forma general, la autoridad marítima y sus funciones administrativas, normativa, jurisdiccional y de policía, es al Ministerio de Transporte y Comunicaciones hoy Ministerio de Infraestructura, el cual despliega la potestad de control, vigilancia y policía, a través de la Capitanías de Puerto.

(…omissis…)

En cuanto a los Cónsules, se les autoriza el control y regulación del tráfico y navegación de los buques que ingresen a Venezuela, función que cumple, en el ámbito de la Resolución Conjunta, a través del proceso de permisería contenido en sus normas [numeral 11, artículo 11 de la Ley Orgánica de Servicio Consular].

Respecto a la supuesta acusación ejercida por los recurrentes, referida a “…la práctica ilegítima de negociar los derechos territoriales de nuestro país a espaldas de la opinión publica, los factores fundamentales y las Fuerzas Armadas…”, dicho alegato fue contradicho por la abogada del Estado, quien manifestó que durante la creación de la Resolución impugnada, “…siempre se contó con la presencia de la Armada y la Guardia Nacional (…) por su valioso aporte tanto en sus criterios, como por la experiencia en la materia…”, lo cual puede evidenciarse de los Oficios, Comunicaciones y Minutas, que al efecto fueron intercambiados.

Finalmente, en cuanto al alegato de los recurrentes referido a “…LA INMINENCIA DE UN ACUERDO A ESPALDAS DE LA NACIÓN”, fundamentadas en opiniones recogidas en artículos de prensa, la representante del Estado, sostuvo lo siguiente:

…el recurrente, en su afán por impugnar la Resolución bajo análisis, distrae el tema de fondo de este recurso de nulidad, referido al control de la navegación fluvial nacional, en embarcaciones de bandera extranjera, (…). De manera que, las declaraciones del entonces Canciller Burelli Rivas, en este sentido, destacadas expresamente por el recurrente, (…) no corresponden al asunto que se ventila en este juicio, (…)

(…omissis…)

El impugnante mezcla disciplinas y se ha valido del texto de la Resolución en análisis, para confrontarla a las postulaciones del artículo 3° del Tratado de 1.941 mencionado antes, referido a la navegación en ríos comunes y al comercio binacional y que como ya se explicó, constituye una materia para un Acuerdo ulterior entre Venezuela y Colombia.

IV

DE LOS TERCEROS ADHESIVOS

Una vez expuestas las anteriores consideraciones, debe esta Sala pronunciarse sobre las solicitudes de adhesión formuladas en fechas 3 de agosto de 1999 por la ciudadana A.B., y 10 del mismo mes y año por los ciudadanos I.A.R., C.S., J.R., A.A.M. y S.V.P.C., antes identificados, quienes a pesar de interponer las referidas solicitudes de forma aislada, coinciden en solicitar sean incluidos como terceros adhesivos al recurso de nulidad de autos, pues al ser la Resolución recurrida del “…interés general…”, su condición de venezolanos les faculta a participar como terceros coadyuvantes de la parte accionante.

Respecto de la figura de la intervención de terceros, esta Sala en reiteradas oportunidades (Vid. Sentencias N° 02136 y 06037, de fechas 21/04/2005 y 27/10/2005, casos: Vicson S.A. y C.A. Ron S.T., respectivamente), a señalado lo siguiente:

…vista la falta de regulación expresa sobre esta materia en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con el primer aparte del artículo 19 eiusdem, resultan aplicables al proceso contencioso administrativo de nulidad los principios y las reglas que al respecto se encuentran contenidos en el Código de Procedimiento Civil. En tal sentido, debe la Sala atender a lo dispuesto en el artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, que establece: (…)

Conforme a la previsión transcrita, suele diferenciarse la forma de intervención de los terceros en los procesos ya iniciados, para oponerse a las pretensiones de las partes o para coadyuvar en la defensa y sostener las razones litigiosas de una de ellas, atendiendo a la voluntariedad de dicha intervención o a su carácter forzoso. Así, en anteriores oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el tema, señalando que:

‘…En efecto, los terceros pueden intervenir en los procesos pendientes entre otras personas, en unos casos voluntariamente, pretendiendo, total o parcialmente, la cosa o derecho litigioso (intervención excluyente: tercería y oposición a medidas de embargo; ordinales 1° y 2°, artículo 370 eiusdem); en otros forzadamente llamados por la parte o por el juez (ordinales 4° y 5° del citado artículo 370 y 661 eiusdem); y por último, entre otros supuestos, espontáneamente (intervención adhesiva), para sostener las razones de algunas de las partes, por ‘un interés jurídico actual’, para ayudarla a vencer en el proceso (ordinal 3° artículo 370, ya mencionado).’ (Sentencia de fecha 26 de septiembre de 1991, caso: R.V.).

Tal distinción resulta necesaria, ya que de la precisión a la que se arribe con ella, podrá determinarse cuándo la intervención es a título de verdadera parte y cuándo lo es a título de tercero adhesivo simple, visto que dichas intervenciones poseen efectos distintos dentro del proceso. Sobre el referido particular, en la decisión supra citada la Sala expresó:

‘Ciertamente que por la índole del procedimiento de anulación, las intervenciones excluyentes y forzadas, no son aplicables, limitándose entonces, el interés de la distinción entre los terceros que concurren a dicho procedimiento espontáneamente, porque en algunos supuestos son verdaderas partes y en otros simples terceros. En efecto, en estos casos, de intervención espontánea, el interviniente no introduce una pretensión incompatible con la que se discute en el proceso pendiente, sino que se limita a ayudar a una de las partes, y por esta razón, genéricamente, cabe calificar a este tipo de intervención de adhesiva. Sin embargo, es ésta, según que el tercero alegue o no un derecho propio, o un simple interés, será o no una verdadera parte, o un tercero adhesivo. Esta distinción aparece en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil, cuando advierte que en los casos de intervenciones adhesivas de terceros, si la sentencia firme del proceso principal ha de ‘producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria (eficacia directa), el interviniente adhesivo será considerado litis consorte de la parte principal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 147’. En otras palabras, que éste último interviniente es parte y no simple tercero, y si de parte se trata, ha de reconocérsele el derecho de comparecer como tal en cualquier estado y grado del juicio (artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), claro está sometido al principio preclusivo de las oportunidades defensivas (artículos 206, 361 y 380 del Código de Procedimiento Civil, y 126 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia)’.

Ahora bien, tal como fue advertido anteriormente por esta Sala, el acto administrativo cuya nulidad se debate posee efectos generales, por lo cual resulta necesario observar la disposición normativa que rige los procesos de nulidad ejercidos contra actos de efectos generales, contenida en el aparte 8 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable en concordancia con el artículo 26 de la Carta Magna, antes citada, de cuyo texto se desprende que la legitimación activa para incoar dichos juicios, corresponde a cualquier persona plenamente capaz, sea ésta natural o jurídica, que resulte afectada o lesionada en sus derechos e intereses; en tal sentido, le bastará demostrar a quien ejerza o pretenda ejercer la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad contra un acto administrativo de efectos generales, su interés, sea éste directo o indirecto, individual o colectivo, sin tener que comprobar que le asiste un derecho subjetivo o un interés personal, legítimo y directo para impugnar el acto demandado.

(Subrayado por la Sala).

Bajo estas premisas, esta Sala observa que en el caso de autos, las referidas solicitudes de adhesión -aún cuando no poseen fundamentación normativa expresa- se encuentran sustentadas en la “…condición de venezolanos -que detentan los solicitantes- y en virtud de que el acto impugnado afecta el intereses generales de toda la colectividad…”, todo lo cual, va en consonancia con lo contemplado en el ordinal 3° del artículo 370 eiusdem, que regula aquella intervención en la cual el tercero alega un interés jurídico actual en sostener las razones de una de las partes, en virtud de los efectos que pudiera extender la cosa juzgada entre las partes intervinientes en el proceso, respecto de las relaciones jurídicas del tercero con el adversario de la parte en cuya victoria se está interesado.

Así las cosas, habiéndose solicitado la nulidad de un acto de efectos generales, para lo cual resulta legitimada cualquier persona capaz que considere vulnerado sus derechos e intereses, conforme a la norma contenida en el aparte 8 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala admite las adhesiones al presente juicio de los terceros intervinientes, identificados en el encabezamiento de este Capítulo, pues sus requerimientos denotan la existencia de intereses subjetivos vinculados directamente con el interés jurídico objeto de controversia. Así se decide.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Previo al análisis de la situación de fondo planteada en el caso bajo examen, corresponde a esta Sala decidir, de manera previa, las siguientes solicitudes y defensas ejercidas por las partes intervinientes, a saber: a) la falta de cualidad de los accionantes; b) la solicitud de declaratoria de mero derecho de la acción interpuesta y, c) la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado. Al efecto observa:

  1. En cuanto a la falta de cualidad activa y de interés de la parte actora en sostener el presente juicio, señaló la representación judicial de la República en su escrito de informes, lo siguiente:

    V

    PETITORIO

    En mérito de las consideraciones y conclusiones que anteceden, solicito a esa Honorable Sala que:

    (…omissis…)

    . Revisar la cualidad cierta con la que actúa el accionante, abogado T.A. (sic)…

    Sobre este particular, la doctrina más calificada entiende la cualidad o legitimatio ad causam, como la condición especial para el ejercicio del derecho de acción, entendida como esa “…relación de identidad lógica entre la persona del actor, concretamente considerada, y la persona abstracta a quien la ley concede la acción o la persona contra quien se concede y contra quien se ejercita.” (Vid. Sentencia N° 02231 del 11 de octubre de 2006).

    Así, la cualidad viene a ser la idoneidad que tiene la persona del actor o del demandado para actuar válidamente en juicio, la que debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional pueda emitir un pronunciamiento de mérito a favor o en contra.

    Ahora bien, para establecer si el ciudadano T.Á. -así como el resto de los accionantes- poseen cualidad para interponer la presente acción, resulta necesario para esta Sala observar que, previamente al decidir sobre la intervención de los terceros adheridos en el caso de autos, se estableció expresamente que estamos en presencia de un recurso de nulidad contra un acto administrativo de efectos generales, motivo por el cual, resulta legitimada cualquier persona capaz que considere vulnerado sus derechos e intereses, conforme a la norma contenida en el aparte 8 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

    De allí que, al denotar el ciudadano T.Á., quien actúa en su propio nombre y como abogado asistente del resto de los accionantes, la existencia de intereses subjetivos vinculados directamente con el interés jurídico objeto de controversia, resulta legitimado para actuar en el asunto planteado, lo cual, conlleva a declarar la improcedencia de la falta de cualidad activa invocada por la parte recurrida. Así se declara.

  2. En cuanto a las solicitudes referidas a la declaratoria de mero derecho de la acción interpuesta y, c) a la de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, aprecia la Sala que no consta en autos el que alguna de las referidas solicitudes haya sido decidida.

    Dada la circunstancia señalada y visto que la causa se encuentra en la oportunidad procesal para decidir el fondo de la controversia, considera la Sala inoficioso entrar a conocer de las mencionadas solicitudes. Así se declara.

    Determinado lo anterior, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el fondo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Al efecto, se observa:

    El contenido de la impugnación ejercida por los accionantes, se circunscribe al examen de la Resolución Conjunta N° 179 y 121, dictada en fecha 2 de octubre de 1998, por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura), respectivamente, mediante la cual se dictó las “Normas de Procedimiento para la Navegación en las Vías Fluviales Nacionales”, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.554 de fecha 6 de octubre de 1998.

    Ahora bien, según las consideraciones previas que encabezan el cuerpo normativo de dicha Resolución, su objetivo era el de “…ejercer un eficiente control de la navegación en las vías fluviales nacionales, a los fines de apoyar un adecuado sistema de transporte que garantice el flujo de naves y mercancías dentro de las normas de seguridad de la navegación de la preservación de la vida humana y del medio ambiente.”.

    Por su parte, la representante del Estado en su escrito de informes, afirmó que la intensión real de la Resolución recurrida en nulidad, es la de permitir “…un control sobre el movimiento de las embarcaciones, sus cargas y pasajeros que ingresen al país; con identificaciones precisas sobre la nacionalidad, capacidad de transporte, datos de maquinarias, de salvavidas, documentación en general discriminadas en cada planilla de solicitud, datos de comunicación, entre otros, a los fines de garantizar a dichas autoridades, la realización de las gestiones para extender o negar el permiso de navegación, caso por caso…”(Resaltado del texto).

    Sobre este contexto, se encuentra redactado el artículo 1° de las normas contenidas en la Resolución impugnada, en el cual, expresamente, se establece lo siguiente:

    “Artículo 1.- Toda embarcación y/o accesorios de navegación de bandera extranjera para ingresar, navegar y luego salir de las vías fluviales venezolanas con el fin de transportar cargas y pasajeros, deberá estar inscrito en el Registro correspondiente y dotado de un permiso de Navegación Fluvial, de conformidad con lo establecido en los artículos 2 y 4 de esta Resolución.”.

    Conforme a la previsión transcrita, así como el resto del articulado que compone la Resolución impugnada, se observa que dicha normativa contempla una serie de requisitos y trámites de registro a cumplir por toda nave extranjera que pretenda navegar en las vías fluviales venezolanas, y así, transportar sus cargas y pasajeros, dentro y fuera de nuestro territorio nacional.

    No obstante, es del conocimiento de este M.T. de la República, que en materia acuática han sido dictados por la Asamblea Nacional Constituyente (en el año 2001), diversos cuerpos normativos, entre los cuales se encuentra, muy especialmente, la “Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”, del 30 de agosto de 2001, reimpresa por error material y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.330 del 22 de noviembre de 2001, cuyas últimas modificaciones legislativas fueron publicadas en la Gaceta Oficial N° 37.596 de fecha 20 de diciembre de 2002.

    En la exposición de motivos de la ley en referencia, se señaló lo siguiente:

    “…la práctica de los Estados (…) ha agregado nuevas instituciones jurídicas del derecho del mar desconocidas hasta ahora y han extendido el uso de los espacios acuáticos desde la simple navegación y la pesca hasta la investigación científica y la explotación de minerales en zonas de gran profundidad. Venezuela es un país que esta identificado con el mar y con sus otras fachadas, la Andina, la Amazónica, la fluvial, esta última en estrecha relación con la fachada Atlántica, dado el hecho de que todos nuestros ríos navegables son afluentes del Orinoco y por ende tienen salida al Océano.

    …omissis…

    Se integra en un solo cuerpo normativo bajo la competencia del Estado la ejecución de labores hidrográficas, oceanográficas, de dragado, de señalización acuática y otras ayudas a la navegación, así como la cartografía náutica, todo ello sin perjuicio de la participación de entes privados y siempre bajo la supervisión del Estado. También se garantiza la coordinación del Estado en estas actividades, con los organismos internacionales especializados en la materia y se declaran de interés público y de carácter estratégico todas las actividades relacionadas con los espacios acuáticos, lo cual viene dado con la finalidad de asegurar el reservorio alimentario, el transporte de bienes y personas, la delimitación de áreas marinas y submarinas y la seguridad y defensa del país…” (Resaltado de la Sala).

    Por su parte, el artículo 11 del Título II de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:

    Artículo 11.- La soberanía plena de la República se ejerce en los espacios continental e insular, lacustre y fluvial, mar territorial, áreas marinas interiores, históricas y vitales y las comprendidas dentro de las líneas de base rectas que ha adoptado o adopte la República; el suelo y subsuelo de éstos; el espacio aéreo continental, insular y marítimo y los recursos que en ellos se encuentran, incluidos los genéticos, los de las especies migratorias, sus productos derivados y los componentes intangibles que por causas naturales allí se hallen.

    El espacio insular de la República comprende el archipiélago de Los Monjes, archipiélago de Las Aves, archipiélago de Los Roques, archipiélago de La Orchila, isla La Tortuga, isla La Blanquilla, archipiélago Los Hermanos, islas de Margarita, Cubagua y Coche, archipiélago de Los Frailes, isla La Sola, archipiélago de Los Testigos, isla de Patos e isla de Aves; y, además, las islas, islotes, cayos y bancos situados o que emerjan dentro del mar territorial, en el que cubre la plataforma continental o dentro de los límites de la zona económica exclusiva.

    Sobre los espacios acuáticos constituidos por la zona marítima contigua, la plataforma continental y la zona económica exclusiva, la República ejerce derechos exclusivos de soberanía y jurisdicción en los términos, extensión y condiciones que determinen el derecho internacional público y la ley. (…)

    .

    De allí que, la referida Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares se erige en nuestro país, como el cuerpo normativo vigente de mayor actualidad en materia de espacios acuáticos y Derechos del Mar, reglando la actividad naviera y el control de la soberanía que ejerce el Estado Venezolano sobre los buques nacionales y extranjeros que naveguen por nuestras aguas, entre otros tantos aspectos; todo ello, en consonancia con los postulados constitucionales anteriormente expuestos.

    Ahora bien, del análisis realizado a la mencionada Ley, esta Sala observa que la misma carece de disposición derogatoria expresa que permita sin mayor análisis, determinar la vigencia de la Resolución impugnada en el tiempo, en virtud de la promulgación de leyes posteriores que rigen la materia.

    En este sentido, considera la Sala pertinente realizar un analizar suscinto sobre el contenido normativo de la aludida Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, a fin de corroborar la identidad o contradicción existente entre los preceptos normativos contenidos en ella, y aquellos que sustentan a la Resolución impugnada.

    En este orden de ideas, se observa que en los artículos 1, 2, 3, 7, 8, 18 y 20, establecen lo siguiente:

    “Artículo 1.- Esta Ley tiene por objeto regular el ejercicio de la soberanía, jurisdicción y control sobre los espacios acuáticos e insulares de la República Bolivariana de Venezuela, conforme al Derecho Interno e Internacional.

    Artículo 2.- Los espacios acuáticos e insulares de la República comprenden todas las áreas marítimas, fluviales y lacustres del Espacio Geográfico Nacional.

    Artículo 3.- Son intereses acuáticos, aquellos relativos a la utilización y el aprovechamiento sustentable de los espacios acuáticos e insulares de la Nación. Los mismos se derivan de los intereses nacionales.

    …omissis…

    Artículo 7.- Se declaran de interés público y de carácter estratégico todo lo relacionado con los espacios acuáticos e insulares, especialmente el transporte marítimo nacional e internacional de bienes y personas y en general, todas las actividades inherentes y conexas, relacionadas con la actividad marítima y naviera nacional.

    Artículo 8.- El Estado adoptará las medidas necesarias en materia de defensa y de seguridad nacional en sus espacios acuáticos e insulares, para proteger los intereses de la República.”

    Artículo 18.- Los buques extranjeros gozan del derecho de paso inocente por el mar territorial de la República. Por paso inocente se entiende:

    1. La navegación por el mar territorial con el fin de atravesar dicho mar sin penetrar en las aguas interiores o hacer escala en una parte del sistema portuario.

    2. Penetrar en las aguas interiores o puertos de la República o salir de ellos.

    Artículo 20.- La República tomará medidas en su mar territorial para impedir todo paso que no sea inocente.

    En caso de los buques que se dirijan hacia aguas interiores, o a recalar en una instalación portuaria, la República tomará las medidas necesarias para impedir cualquier incumplimiento de las condiciones a que esté sujeta la admisión de buques.”.

    Asimismo, ésta Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, marcó la génesis de la “Autoridad Acuática” encargada de hacer cumplir las políticas implementadas por el Estado en esta materia, estableciendo al respecto en su articulado, lo siguiente:

    Artículo 25.- El Ejecutivo Nacional podrá suspender temporalmente el derecho de paso inocente a los buques extranjeros, en determinadas áreas de su mar territorial por razones de seguridad y defensa del Estado.

    Artículo 75.- Corresponde al Ejecutivo Nacional, a través de sus órganos, el ejercicio de las competencias que sobre los espacios acuáticos e insulares tienen atribuidos de conformidad con la ley. En tal sentido, las labores de coordinación que fueren necesarias serán efectuadas por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares.

    Artículo 76.- Se crea el C.N. de los Espacios Acuáticos e Insulares como máximo organismo asesor del Ejecutivo Nacional en materia de fomento y desarrollo de la marina mercante, la industria naval, el desarrollo de los canales de navegación en ríos y lagos, la investigación científica y tecnológica del sector acuático, la formación, capacitación, actualización y certificación de los recursos humanos de dicho sector.

    Será, además, un órgano de participación de la sociedad civil organizada en el asesoramiento para la formulación y seguimiento de políticas, planes y programas del citado sector acuático.

    Artículo 81.- Se crea el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares, el cual es un Instituto Autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. El Instituto gozará de las prerrogativas y privilegios otorgados por la República y estará adscrito al Ministerio de Infraestructura.

    Artículo 82.- El Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares ejecutará las políticas acuáticas del Estado en materia de navegación acuática y régimen portuario, para lo cual deberá planificar, supervisar y vigilar todas las actividades relacionadas con las operaciones que se realicen en los buques de cualquier nacionalidad en los espacios acuáticos e insulares y la de los puertos nacionales, así como, de todas las actividades económicas, de la industria naval, de los servicios y actividades conexas, de los puertos e infraestructura portuaria, de la formación, capacitación, actualización y certificación de los recursos humanos del sector acuático, y de apoyo a la investigación hidrográfica, meteorológica, oceanográfica, científica y tecnológica.

    Artículo 84.- Corresponde al Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares:

    1. El ejercicio de la Administración Acuática.

    (…)

    3. La ejecución de la política naviera y portuaria del Estado, y el control de la navegación y del transporte acuático.

    (…)

    6. El Registro Naval Venezolano de buques. (…)

    Artículo 113.- El Registro Naval Venezolano para buques, será llevado localmente, en todo lo atinente a su circunscripción, en cada una de las Capitanías de Puerto; la ley respectiva regulará todo lo referente a este registro.

    Artículo 120.- Se entiende por cabotaje, el transporte de mercancías nacionalizadas o no, las nacionales y de personas, entre puertos venezolanos. El cabotaje se efectuará obligatoriamente en buques inscritos en el Registro Naval Venezolano, sin perjuicio de lo establecido en convenios o tratados internacionales adoptados por la República y por la presente Ley.

    La reserva del cabotaje a los buques inscritos en el Registro Naval Venezolano establecida en este artículo podrá significar que los fletadores puedan pagar fletes hasta el cinco por ciento (5%) sobre el flete ofrecido para buques de características similares en el mercado internacional.

    Artículo 122.- El Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares podrá otorgar, a solicitud de parte interesada, por vía de excepción, un permiso especial a buques de matrícula extranjera, para efectuar cabotaje o navegación doméstica. El permiso especial deberá fundamentarse en la revisión efectuada por el Comité de M.M. del C.N. de los Espacios Acuáticos e Insulares. El Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares deberá certificar si el buque cumple con los requisitos de la legislación nacional e internacional, en materia de seguridad marítima, así como también, la carencia de tonelaje nacional.

    .

    Dicho lo anterior, al ser contradictorio los procedimientos para la obtención de permisos en la navegación de buques extranjeros en el territorio nacional, se colige que la Resolución Conjunta impugnada contentiva de las “Normas de Procedimiento para la Navegación en las Vías Fluviales Nacionales” dictada el 2 de octubre de 1998 por los Ministerios de Relaciones Exteriores y Transporte y Comunicaciones, se encuentra derogada por la referida Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, que entro en vigencia en fecha 22 de noviembre de 2001.

    Lo antes expuesto tiene su fundamento en virtud del principio “lex posterior derogat legi priori”, el cual consagra a la derogación como el modo normal de terminación de la vigencia de las leyes, a los fines de preservar la seguridad jurídica como principio inherente al contenido del artículo 2 de la Carta Magna de 1999.

    Asimismo, encuentra razón en el principio de la irreversibilidad del efecto derogatorio de las leyes, implícito en el artículo 218 de la Constitución vigente y en el Título Preliminar del Código Civil en su artículo 7, principio el cual se encuentra íntimamente vinculado, a la noción de seguridad jurídica como premisa axiológica de todo ordenamiento jurídico y expectativa razonable de todos los ciudadanos, e igualmente con lo establecido en los artículos 215 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y artículo 1º del Código Civil, que ordenan la publicación de la ley en la Gaceta Oficial para su obligatoriedad.

    Igualmente se estima pertinente destacar, que la irretroactividad de la ley constituye uno de los supuestos básicos del principio de seguridad jurídica, esencial al desenvolvimiento del Estado de Derecho y que de acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia patria, está vinculado, por un lado, con la certeza de que las normas futuras no modificarán situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de una norma vigente en un momento determinado, y por otro lado, con los valores conformes a los cuales el Derecho se afirma como un instrumento de ordenación de la vida en sociedad.

    Siendo lo anterior así, se observa que para el momento de dictarse el presente fallo, la Resolución Conjunta objeto del recurso de nulidad de autos se encuentra derogada, motivo por el cual, al operar la derogatoria sobrevenida del acto administrativo impugnado, debe esta Sala precisar si es posible ejercer una acción de nulidad contra una norma derogada, o contra una norma que si bien se encontraba vigente al momento de la interposición del recurso en sede jurisdiccional, durante la tramitación del mismo haya sido derogada, como es el caso de autos.

    Sobre este particular, la Sala ha establecido precedentemente (Vid. Sentencia N° 00376, del 21 de abril de 2004), lo siguiente:

    …Ahora bien, habiéndose establecido lo anterior, aprecia esta Sala que en el presente caso ha operado la derogatoria sobrevenida de las normas impugnadas por los recurrentes, y al respecto cabe señalar que no queda excluida la potestad de esta Sala (…), para precisar si es posible encontrar los cuatro supuestos a saber: a) que los efectos de la norma impugnada se mantengan en el tiempo, aunque el contenido de dicha norma no se encuentre previsto en el nuevo texto legal; b) que la ley derogatoria contenga en esencia la misma norma impugnada, y por supuesto, se mantengan sus efectos; c) que la ley derogatoria no reproduzca la norma impugnada, pero que se establezca un régimen transitorio en que la misma se aplique, y d) que los efectos de la ley derogada hayan cesado y la norma impugnada no se encuentre contenido en la nueva ley, (…) (Vide. Sentencia N° 1588 de fecha 19 de diciembre de 2000).

    Lo antes expuesto tiene su fundamento en que las leyes derogadas por la entrada en vigencia de un nuevo texto legal, en principio pierden su eficacia en el ordenamiento jurídico, por lo que, de ninguna manera, las mismas pueden contradecir preceptos constitucionales, es decir, que las leyes derogadas que han dejado de producir sus efectos no pueden ser anuladas. Sin embargo, a juicio de esta Sala no resulta posible afirmar de manera categórica, que los efectos de las normas derogadas impugnadas (…) seguirán siempre vigentes en el tiempo por la imposibilidad de que sobre las leyes que los produjeron no se pueda ejercer control constitucional. Por el contrario considera esta Sala que se deberá en cada caso, examinar los cuatro supuestos antes señalados y atendiendo el resultado de tal análisis decidir sobre lo que se estime pertinente.

    (Subrayado de la Sala).

    Ahora bien, en el caso de autos, al operar la derogatoria tácita sobre las normas de procedimiento contenida en la Resolución impugnada, por la entrada en vigencia de la mencionada Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares; al no ser posible en derecho desconocer los efectos de la derogación producida, así como, al no versar la acción incoada sobre el restablecimiento de una situación infringida en particular, debe la Sala declarar que el presente recurso ha perdido su objeto por razones sobrevenidas; es decir, que la pretensión procesal decayó con la pérdida de vigencia de la Resolución Conjunta impugnada, no teniendo materia sobre la cual pronunciarse respecto de dicho acto administrativo recurrido, y así se declara.

    VI

    DECISIÓN

    Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que NO TIENE MATERIA SOBRE LA CUAL DECIDIR en virtud del decaimiento del objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada contra las Resoluciones Nros. 179 y 121, dictadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy de Infraestructura).

    Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los siete (07) días del mes de noviembre del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

    La Presidenta - Ponente

    EVELYN MARRERO ORTÍZ

    La Vicepresidenta

    Y.J.G.

    Los Magistrados,

    L.I. ZERPA

    HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

    E.G.R.

    La Secretaria,

    S.Y.G.

    En ocho (08) de noviembre del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02451.

    La Secretaria,

    S.Y.G.