Sentencia nº 1889 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 17 de Octubre de 2007

Fecha de Resolución:17 de Octubre de 2007
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:03-3114
Ponente:Francisco Antonio Carrasquero López
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A.C.L.

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 2 de diciembre de 2003, los abogados R.A. AGUIAR, CARLOS MACHADO MANRIQUE, RAMIRO SOSA RODRÍGUEZ, M.F.D.C. y ELISA CERBONI RODRÍGUEZ, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 38.383, 17.201, 37.779, 64.504 y 93.555, respectivamente, actuando en su propio nombre, interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad contra los artículos 449, 453, 454, 455, 456 y 457 de la Ley Orgánica del Trabajo, relativos al procedimiento de calificación de despido de los trabajadores amparados.

El 4 de diciembre de 2003, se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación, quien, por auto del 9 del mismo mes y año, admitió el recurso interpuesto y, en consecuencia, ordenó la notificación del Presidente de la Asamblea Nacional, así como del Fiscal General de la República y finalmente, la de la Procuradora General de la República. Asimismo, ordenó librar el cartel de emplazamiento a los interesados.

Practicadas las notificaciones acordadas, el 18 de abril de 2006, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado, publicado y consignado, en el lapso legal correspondiente.

Concluida la sustanciación de la causa, el 22 de junio de 2006, el Juzgado de Sustanciación ordenó pasar el expediente a Sala y recibido este, el 28 de junio de 2006, se fijó el tercer día de despacho para el comienzo de la relación y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L..

El 6 de julio de 2006, comenzó la relación en el presente juicio y el 29 de mayo de 2007, se celebró el acto de informes al cual comparecieron las representaciones de Asamblea Nacional y de la Procuraduría General de la República.

Por diligencia suscrita el 29 de mayo de 2007, la parte actora solicitó que se fijara una nueva oportunidad para presentar los informes orales y a tal efecto argumentó, que revisó la página web de este Alto Tribunal el jueves 24 de mayo de 2007 y en dicha fecha no aparecía reflejada la información correspondiente a la oportunidad de presentar las conclusiones del caso, por lo que no tuvo oportunidad de conocer cuándo se celebraría el citado acto procesal, lo cual, a su entender, resultó lesivo de su derecho a la defensa y al debido proceso.

El 17 de julio de 2007, se dijo “Vistos”.

El 18 de julio de 2007, la parte actora ratificó su solicitud de reposición de la causa.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

Los recurrentes fundamentaron su pretensión anulatoria en los siguientes argumentos:

Que las normas resultan inconstitucionales, en tanto le atribuyen a las Inspectorías del Trabajo, la facultad de tramitar y decidir un procedimiento contencioso intersubjetivo.

Que el referido procedimiento tiene un "verdadero carácter 'jurisdiccional", pues tienden a resolver controversias en el marco de un procedimiento donde se plantea una pretensión, se promueven y evacuan pruebas y se decide, tal como hacen los tribunales.

Que a partir del proceso constituyente de 1999, el referido procedimiento seguido ante las Inspectorías del Trabajo, debió dejar de "existir", para que estos asuntos los resolvieran los tribunales laborales.

Que acorde con el Texto Fundamental de 1999, el proyecto de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo presentado por este M.T., extrajo del ámbito administrativo las cuestiones relativas a la estabilidad e inamovilidad de los trabajadores, reconociendo su sustancia jurisdiccional.

Que, en el presente caso, no se busca el desconocimiento de los denominados actos "cuasijurisdiccionales", sino que se declare que los conflictos intersubjetivos de carácter individual entre patronos y trabajadores, deben ser resueltos por órganos jurisdiccionales y no administrativos.

Que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela reconoce, de forma expresa, el derecho de acceso a la justicia, y por tanto, si se obliga a los justiciables a acudir a un proceso administrativo para dirimir sus controversias laborales, se violenta el referido derecho.

Que, de igual forma, las normas impugnadas violentan el derecho a la tutela judicial efectiva, toda vez que no resuelven definitivamente las controversias laborales, resultando así en una pérdida de tiempo.

Que, como apoyo a su posición, en materia funcionarial los asuntos contenciosos son resueltos por órganos jurisdiccionales y no administrativos.

Que, por tanto, las normas impugnadas, menoscaban el derecho al juez natural y hacen nugatorio el mandato constitucional de una "jurisdicción" laboral autónoma.

Que la sustanciación llevada por las Inspectorías del Trabajo, es lesiva del derecho al debido proceso, por cuanto son procedimientos sui generis.

II

OPINIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL

La representación de la Asamblea Nacional, se opuso a la pretensión anulatoria formulada, sobre la base de los siguientes argumentos:

Que el control de la constitucionalidad responde a la noción de adecuación jurídica al Texto Fundamental y, en tal sentido, precisó que el artículo 449 de la Ley Orgánica del Trabajo, resultó mal interpretado por los accionantes.

Que el artículo 453 eiusdem, constituye una protección de carácter sindical reconocida por casi todas las legislaciones del mundo, que no puede calificarse como un proceso contencioso intersubjetivo, pues éstos comienzan con la acción mientras que el correspondiente al fuero sindical se inicia mediante solicitud.

Con respecto a los artículos 453, 454, 456 y 457 ibidem, señalaron que los procedimientos cuasijurisdiccionales son sui generis pero no pueden ser calificados, per se, como violatorios del Texto Fundamental, sino como un supuesto de colisión de ley, que como tal debe dar lugar a que se descarte la denuncia de inconstitucionalidad formulada.

Que los accionantes confunden la tutela cuasijurisdiccional con la jurisdiccional y que la sana lógica jurídica, imposibilita aplicar criterios similares a categorías distintas.

Que el hecho de que un acto administrativo cause estado, no supone violación del artículo 26 del Texto Fundamental.

Que "...la no ejecución de la decisión administrativa denunciada por los recurrentes, resulta cuando menos curioso, por qué de súbito les interesa ejecutar un acto inconstitucional que les ha hecho perder tiempo, resaltando además el calificativo 'virtual' que le endilgan, puesto que es difícil entender como pueden basar una acción de inconstitucionalidad en una circunstancia que tiene apariencia real".

Que "...el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública hace mención a los funcionarios y funcionarias públicas de carrera que ocupen cargos de carrera, los cuales para ser destituidos deben ser obligatoria y previamente sometidos a un procedimiento disciplinario, que elementalmente se lleva a cabo en sede administrativa, de allí que no se observa ninguna diferencia sino una gran similitud con el supuesto que regula la legislación ordinaria del trabajo".

Que aun realizando un "...elevado ejercicio de adivinación..." no lograron entender en qué consiste el alegato de violación del derecho al debido proceso.

III

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA La representación de la Procuraduría General de la República solicitó que se declarara sin lugar el recurso de nulidad incoado, con fundamento a los siguientes razonamientos:

Que el Ministerio del Trabajo es un órgano administrativo cuya función primordial es el aseguramiento del cumplimiento de la legislación laboral y para ello, dentro de su estructura organizativa fueron creadas las inspectorías del trabajo, como oficinas dependientes del Ministerio, que se encuentran bajo la dirección del Inspector del Trabajo y tiene las competencias a que se refieren los artículos 585, 590, 591, 593, 594 y 595 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que las referidas normas, establecen un ámbito competencial primordial de las inspectorías, como es el cumplimiento de las disposiciones legales y la resolución de los conflictos laborales que se encuentren sometidas a su conocimiento.

Que en el marco de sus competencias, deben tramitar las solicitudes propuestas por trabajadores y patronos, dentro de un procedimiento de carácter contencioso, que tiene por finalidad poner fin en sede administrativa a un litigio entre particulares, esto es, el desarrollo de actos cuasijurisdiccionales.

Que la Ley Orgánica del Trabajo otorga a las inspectorías laborales, la competencia para sustanciar y decidir los conflictos laborales y que ello ha sido ratificado por el Pleno de este M.T..

Que las normas impugnadas no violan el derecho a la tutela judicial, pues "...el procedimiento administrativo para dirimir las controversias, se encuentra previsto en la Ley Orgánica del Trabajo vigente, el cual es aplicado por las Inspectorías del Trabajo para dilucidar los derechos e intereses de los trabajadores y patronos".

Que las resoluciones de las inspectorías del trabajo gozan del carácter ejecutorio de cualquier acto administrativo.

IV ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

De manera preliminar, se pasa a analizar la solicitud relativa a fijar un nuevo acto de informes, esgrimida por los accionantes, sobre la base que revisaron la página web de este Alto Tribunal el jueves 24 de mayo de 2007 y en dicha fecha, no aparecía reflejada la oportunidad en que se celebraría el citado acto.

Al respecto, esta Sala, en sentencia del 19 de agosto de 2002 (N° 2031, caso V.V. SACOTELLI MENDOZA y otros) estableció que la pagina web de este M.T. tiene como objeto informar al público en general así como a los interesados en los juicios que ante esta instancia cursan, sobre las distintas actividades y decisiones que se producen en el ámbito judicial y en particular en este máximo órgano jurisdiccional.

Asimismo y de acuerdo a la sentencia del 6 de junio de 2001 (N° 982, caso J.V.A.C.), el referido sitio de internet ha sido diseñado como “un medio auxiliar de divulgación de su actividad judicial”, es decir, que tiene una finalidad netamente informativa que busca simplemente divulgar su actuación sin que en forma alguna se puedan sustituir los datos allí contenidos con los que reposan en los expedientes.

De allí, que la referida página web expresamente haga una advertencia al disponer en la sección referida a los términos y condiciones, que: “El Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de mejorar el servicio que presta a justiciables y a la comunidad en general, publica datos relativos a sentencias, cuentas, casos y otras actividades asociadas con su función jurisdiccional, usando para ello mecanismos telemáticos como su sitio web en Internet www.tsj.gov.ve.

De este modo, la veracidad y exactitud de tales reseñas debe ser contrastada con los originales que reposan en los archivos y demás dependencias de las Salas de este Tribunal y por tanto, las informaciones antes mencionadas tienen un sentido complementario, que en modo alguno pretende liberar a las partes de la verificación directa del expediente, pues se reitera, el sitio web del Tribunal posee una naturaleza informativa, que no tiene ninguna validez judicial y no busca suplir lo que cursa en los legajos.

En este contexto, se desprende de las actas procesales que los accionantes solicitaron por diligencia del 11 de abril de 2007, que se fijaran los informes y conforme a lo solicitado, el 24 de mayo del presente año se anexó al expediente el auto por el cual se designó el 29 del mismo mes y año, como la oportunidad en que tendría lugar el referido acto oral.

Lo expuesto evidencia, que los actores se encontraban a derecho para la oportunidad en que se fijaron los informes orales y, por ende, conforme al principio del emplazamiento inicial y único (salvo disposición especial o que se produzca una paralización anormal de la causa que los desvincule del proceso), no resultaba menester practicar una notificación para la realización del último acto de las partes en el juicio de nulidad.

Por las razones expuestas, la solicitud formulada resulta contraria al postulado del artículo 26 del Texto Fundamental, a tenor del cual, no se decretaran reposiciones inútiles y, en consecuencia, se desestima la solicitud de fijar nuevamente la oportunidad para presentar los informes orales. Así se decide.

Precisado lo anterior, entra esta Sala a proveer sobre el mérito de la controversia, esto es la pretensión de nulidad de los artículos 453, 454, 455, 456 y 457 de la Ley Orgánica del Trabajo, los cuales son del siguiente tenor:

"Artículo 453. Cuando un patrono pretenda despedir por causa justificada a un trabajador investido de fuero sindical, o trasladarlo o desmejorarlo en sus condiciones de trabajo, solicitará la autorización correspondiente del Inspector del Trabajo de la jurisdicción donde esté domiciliado el sindicato, en escrito que determine el nombre y domicilio del solicitante y el carácter con el cual se presenta; el nombre y el cargo o función del trabajador a quien se pretende despedir, trasladar o desmejorar, y las causas que se invoquen para ello. El Inspector citará al trabajador para que comparezca a una hora determinada del segundo día hábil después de su citación para que dé contestación a la solicitud de despido, y en ese acto oirá las razones y alegatos que haga el trabajador o su representante y exhortará a las partes a la conciliación. Si el trabajador o el patrono no comparecen a la hora fijada se les concederá una hora de espera. La no comparecencia del patrono al acto de la contestación se entenderá como desistimiento de la solicitud de despido, a menos que justifique el motivo de fuerza mayor que haya impedido su asistencia.

En caso de no lograrse la conciliación, se abrirá una articulación probatoria de ocho (8) días hábiles, de los cuales los tres (3) primeros serán para promover las pruebas y los cinco (5) restantes para su evacuación. La no comparecencia del trabajador se entenderá como un rechazo de la solicitud de las causales invocadas por el patrono. Serán procedentes todas las pruebas establecidas en el Código de Procedimiento Civil. En caso de que se desconozca un documento se hará el cotejo por un experto nombrado de común acuerdo por las partes o, en su defecto, por el Inspector cuyo costo correrá a cargo del patrono si resultare contrario al planteamiento de éste, o del Ministerio del ramo en cualquier otro caso.

El segundo día hábil después de la terminación del lapso de evacuación de pruebas se oirán las conclusiones de las partes, y dentro de los diez (10) días siguientes el Inspector dictará su Resolución. De esta Resolución no se dará apelación, pero ella no privará a las partes de ventilar ante los tribunales los derechos que les correspondan.

Artículo 454. Cuando un trabajador que goce de fuero sindical sea despedido, trasladado o desmejorado sin llenar las formalidades establecidas en el artículo anterior, podrá, dentro de los treinta (30) días continuos siguientes, solicitar ante el Inspector del Trabajo el reenganche o la reposición a su situación anterior. El Inspector, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, notificará al patrono que debe comparecer al segundo día hábil, por sí o por medio de representante. En este acto el Inspector procederá a interrogarlo sobre:

  1. Si el solicitante presta servicio en su empresa;

  2. Si reconoce la inamovilidad; y

  3. Si se efectuó el despido, el traslado o la desmejora invocada por el solicitante.

Si el resultado del interrogatorio fuere positivo o si quedaren reconocidos la condición de trabajador y el despido, el traslado o la desmejora, el Inspector verificará si procede la inamovilidad, y si así fuere, ordenará la reposición a su situación anterior y el pago de los salarios caídos.

Artículo 455. Cuando de este interrogatorio resultare controvertida la condición de trabajador de quien solicita el reenganche o la reposición, el Inspector abrirá seguidamente una articulación de ocho (8) días hábiles para las pruebas pertinentes; de los cuales, los tres (3) primeros serán para la promoción y los cinco (5) siguientes para su evacuación.

Artículo 456. El Inspector decidirá la solicitud de reenganche dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la articulación. Dicha decisión será inapelable, quedando a salvo el derecho de las partes de acudir a los tribunales en cuanto fuere pertinente.

Artículo 457. Si el patrono, en el curso del procedimiento de calificación para el despido, despidiere al trabajador antes de la decisión del Inspector, éste ordenará la suspensión del procedimiento hasta que se produzca el reenganche."

Las normas transcritas, establecen la competencia y el procedimiento para que las inspectorías del trabajo califiquen los despidos de los trabajadores investidos de fuero y al respecto se observa, que tal como se estableció en la decisión N° 962, dictada el 9 de mayo de 2006, en el caso CERVECERÍAS POLAR LOS CORTIJOS C.A., y otros, la idea aristotélica de separación entre la función administrativa y jurisdiccional del Estado, fue desarrollada en la edad moderna a partir de 1790, cuando la ley proclamó la separación de ambas actuaciones en el sentido de que los tribunales no podían intervenir en los idearios revolucionarios de legalidad, libertad y garantía jurídica. Empero, la posterior identificación de que la consecución de la legalidad perseguida implicaba la concepción de un mecanismo de control, conllevó a la difuminación de estas inmunidades, enraizando como elemento natural del principio de separación de poderes, al control plenario de la actuación del Poder Público.

De este modo y tal como señaló H.L.R. (Derecho Constitucional, Tomo I. Valencia: Ediciones Vadell Hermanos. 1991. P. 413), el principio de separación de poderes resultó "del desarrollo histórico de la sociedad política", ubicándolo como una superación del Estado absoluto, cuyo objeto es evitar la acumulación del poder, mediante un sistema de contrapesos entre las distintas figuras subjetivas del Poder Público.

De allí, que el citado autor, interpretando el espíritu de las leyes de Montesquieu, señale que la separación de poderes, más que una interpretación jurídica sobre cada uno de los órganos que integran el gobierno, es "un principio fundamentalmente político", que sirve para verificar la correspondencia entre medios o vías de actuación del Poder Público y sus fines.

Así, el principio en comento pasó a formar parte de los principios sustanciales que informan la estructura formal del Estado, con el objeto de evitar el exceso en el ejercicio del poder y garantizar el equilibrio entre instituciones estatales. Supone así, una formula organizacional del Estado que plantea el control del poder por el poder, para de esta forma asegurar la coherencia de la actividad del Poder Público, con los valores superiores del ordenamiento jurídico.

Por ello, el Estado constitucional de derecho reconoce en el principio de separación de poderes, a un “elemento esencial de la ordenación jurídica del Estado” (P.R., Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Ediciones Jurídicas y Sociales M.P.. 2000, P. 719), que tal como sostuvo Hauriou, (Derecho Público Constitucional. Madrid: Editorial Reus 1927, P. 8) busca el “equilibrio fundamental entre el orden, el poder y la libertad”.

En el contexto expuesto, la denuncia de los accionantes se centra en que la función jurisdiccional es exclusiva de los tribunales de la República y en tal virtud, no podrían los órganos administrativos del Estado resolver conflictos intersubjetivos.

Sobre el particular, es necesario precisar, que sin menoscabo del razonamiento supra desarrollado, el principio de división de poderes, no se presenta actualmente como un valor de carácter estanco, a tenor del cual se distribuyen las funciones del Estado de una forma exclusiva y excluyente entre los denominados poderes públicos. Antes bien, las potestades públicas pueden identificarse desarrolladas preponderante por un conjunto de órganos específicos, lo cual deja entrever la vigencia del principio de colaboración de poderes como un mecanismo de operacionalización del poder del Estado al servicio de la comunidad.

En efecto, tal como señala C.A., (Derecho Político y Constitucional Comparado. Barcelona: Tercera Edición. 1932. P. 205), sólo la pobreza y la riqueza son las que no pueden estar reunidas en las mismas manos y de allí, que la formulación aristotélica del principio de división de poderes, haya evolucionado desde una concepción de funciones categorizadas en compartimientos estancos e impenetrables, hacia una visión axiológica basada en que cada poder público ejerce de manera preponderante pero no excluyente ni exclusiva la función que le es propia por atribución constitucional, lo cual incluso se extiende a la cooperación con los otros poderes públicos en los puntos de contacto.

Así, el principio orgánico dogmático de la separación de poderes trasciende la concepción monopólica que en sus orígenes tuvo justificación en la idea de evitar tanto el despotismo legislativo como el absolutismo ejecutivo y pasó a recoger la noción de colaboración, como un efecto de la concientización de que el aislamiento rígido de las funciones esenciales, atenta contra el pragmatismo de las instituciones en la satisfacción de los cometidos del Estado, que incluso, es progresivo en aras de la justicia social que vincula las funciones esenciales de los distintos poderes para la satisfacción de los intereses colectivos.

De este modo, se abrieron paso sendas formulas de colaboración de poderes, una basada en lo que Loewenstein (Teoría de la Constitución. Barcelona. 1965. P. 132) denomina la interdependencia por coordinación, la cual supone la existencia de puntos de contacto conforme a los cuales el desarrollo de una función determinada, demanda cooperación de al menos dos poderes del Estado, como puede constarse en diversas áreas de nuestro sistema constitucional, como son la promulgación de leyes, según lo dispuesto en los artículos 213 y 215 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las observaciones a las leyes sancionadas según dispone el artículo 214 eiusdem, la celebración de los contratos de interés nacional, artículo 187.9 ibidem, entre otros.

Lo expuesto evidencia, como conforme a la interdependencia por coordinación los poderes públicos actúan con autonomía en el desarrollo de sus funciones propias, sin aislamiento y por ende, sin menoscabo de la cooperación que para la efectiva concreción de su actividad, deben desarrollar con otro poderes en ciertas actividades previamente determinadas.

La segunda formulación del principio de colaboración de poderes, se basa en que la idea esencial del mismo se encuentra en la división orgánica que reconoce formalmente la existencia de una estructura orgánica y subjetiva del Estado, donde el ius imperio se encuentra distribuido entre varias figuras subjetivas, sin que ello suponga que las funciones del Estado se encuentren atribuidas de manera privativa o exclusiva entre cada una de las denominadas ramas del poder. Por el contrario, la moderna concepción de la división de poderes y dentro de él, el principio de colaboración, no tiene como postulado una eventual separación de funciones, sino que se basa en una visión cuya particularidad reside en que los poderes públicos deben desarrollar con carácter principal y de forma específica la función que le es natural, mientras que desarrollarán el resto de las funciones esenciales, siempre que para ello se encuentren facultados por una disposición normativa que le atribuya competencia y que su ejercicio resulte consustancial a la operatividad del poder del Estado como único e irresistible.

De este modo, se observa, cómo el principio in commento entraña una integración funcional del Poder Público cuya diversificación de tipo institucional, en modo alguno imposibilita la convergencia de actividades de distinta naturaleza en una misma figura subjetiva, sino el desarrollo primordial de la función que le es inherente a una rama en concreto del Poder Público.

Como puede advertirse, el principio bajo análisis no propugna actualmente una independencia operacional, sino una distribución organizacional del Estado, donde cada rama del Poder Público, comparte el ejercicio de las funciones esenciales, tal como ocurre en materia normativa con el Poder Ejecutivo, pues en circunstancias jurídicas y fácticas determinadas puede dictar actos con rango y fuerza de ley en sentido material, es decir, normas jurídicas de rango infra-constitucional que poseen el mismo efecto derogatorio que los actos de la Asamblea Nacional, pero que no cumplen con sus formalidades.

Significa entonces, que no debe confundirse la función en sí misma con el acto resultante, por cuanto la naturaleza jurídica de éste no se encuentra exclusivamente determinada por la actividad sustancial, sino que es menester valorar su rango normativo y, de igual forma, la figura subjetiva que lo concretiza.

Atendiendo a lo expuesto, cuando el Poder Ejecutivo despliega la potestad reglamentaria que sustancialmente es de naturaleza normativa, pues dicta normas jurídicas con carácter abstracto, no se obtiene como resultado una ley en sentido formal y al mismo tiempo, cuando desarrolla la función sancionatoria que sustancialmente es jurisdiccional, ya que supone la declaración de responsabilidad para un caso concreto por la comisión de un hecho calificado como ilícito, no dicta una sentencia, sino un acto administrativo, por virtud tanto del criterio orgánico, como del criterio residual según el cual, la actividad administrativa comprende toda actuación sub-legal de los órganos ejecutivos, en ejercicio de las funciones normativas, jurisdiccionales y ejecutivas.

De ello se desprende, que la actividad administrativa del Estado no debe ser observada desde una perspectiva restringida en sentido sustancial, pues su carácter complejo conlleva a que se materialice a través de actos administrativos materialmente compuestos que no acaban su contenido en la concreción de una actividad eminentemente prestacional, sino que se extienden a normar y a declarar el derecho y aplicar la ley, es decir, que un acto administrativo puede crear derecho y al mismo tiempo y en términos de Cuenca (Derecho Procesal Civil. Caracas: Universidad Central de Venezuela, 2° edición. 1969. P. 73), dirimir un conflicto.

Es evidente entonces, que la iuris-dictio o potestad de "decir" el derecho a los fines de resolver una disputa donde se ventila una situación jurídica, no puede ser actualmente concebida como aquella parte del ius imperium conferida de forma exclusiva y excluyente a los juzgados, pues, se reitera ninguna función esencial del Estado es desarrollada de forma impermeable por una de las ramas del Poder Público.

La función jurisdiccional, no está actualmente ceñida a sus orígenes romanos y de allí, que no se agote en la estructura orgánica tribunalicia materializándose exclusivamente en sentencias, sino que pueda ser desplegada por órganos de distinta naturaleza (entre ellos los administrativos) quienes igual y válidamente pueden dictar actos administrativos de contenido jurisdiccional, en un procedimiento donde la Administración no actúa como tutora de sus propios intereses, sino como tercero que decide una controversia, en un procedimiento triangular que encuentra su ratio en el carácter expedito, flexible y menos oneroso, de los procedimientos administrativos respecto de la actuación en sede jurisdiccional.

En efecto, siendo que la Administración se informa de manera superlativa de los principios de economía, celeridad, simplicidad, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe, confianza legítima y eficiencia, el legislador atribuyó a las inspectorías del trabajo competencias en materia de calificación de despido, con el objeto de prevenir un eventual litigio, a través de un procedimiento que presenta una fase conciliatoria cuya sustanciación no amerita de asistencia jurídica y tiende a la constitución de un acto con carácter ejecutorio que busca la protección de la relación laboral.

En virtud de lo expuesto, no observa esta Sala que con la entrada en vigencia del Texto Fundamental de 1999, debiera dejar de "existir" la actividad que en la materia despliegan las inspectorías del trabajo, por cuanto ésta se contextualiza en el orden constitucional como un medio alternativo de resolución de ciertas cuestiones laborales, que viabiliza el tránsito extrajudicial de las circunstancias conflictivas surgidas entre el patrono y el trabajador sometido a fuero.

De allí, que resulte incierto el argumento de los recurrentes según el cual el Texto Fundamental de 1999 extrajo del ámbito administrativo las cuestiones relativas a la estabilidad e inamovilidad de los trabajadores, reconociendo su sustancia jurisdiccional, pues, en primer término y en el marco supra desarrollado, dicha afirmación resulta contraria tanto al principio de colaboración de poderes como al carácter complejo de la función administrativa y, en segundo lugar, la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela reconoce en sus artículos 253 y 258, que el sistema de justicia se encuentra compuesto por una pluralidad de mecanismos de heterocomposición de conflictos, entre los cuales interviene la Administración en ejercicio de una función que aun cuando es propia de los tribunales de la República, puede ser desarrollada por otras figuras subjetivas del Estado a través de actos administrativos.

Sobre la base de los argumentos expuesto, no encuentra este Alto Tribunal que las disposiciones impugnadas atenten con el principio de separación de poderes y así se decide.

Por otra parte, los accionantes argumentaron que las normas impugnadas conculcan el derecho de acceso a la justicia, toda vez que someten a los justiciables a cumplir un proceso administrativo para dirimir sus controversias laborales.

Tal argumento se enmarca en lo que Palomeque (Derecho del Trabajo. Madrid. 2001. P. 1077) denomina el modelo de solución unitaria de conflictos laborales en el cual, el orden jurisdiccional es desarrollado por los tribunales en forma excluyente. Ahora bien, en el contexto antes expuesto resulta patente que el modelo de solución unitaria desconoce la posibilidad de que la función jurisdiccional pueda ser desarrollada por órganos distintos a los tribunales, que es precisamente el sistema de protección laboral imperante en nuestro régimen legal donde se reconoce la subsistencia de procedimientos administrativos y judiciales en la protección del trabajo como fenómeno social de interés general.

Ciertamente, las normas impugnadas positivizan en el ordenamiento jurídico venezolano un modelo dual de configuración del control de los actos que inciden sobre los derechos e intereses de los trabajadores amparados por fuero, lo cual evidencia el carácter heterogéneo de la tutela en la materia y, por ende, el cariz permeable de un orden laboral que no propugna la exclusión de mecanismos de composición de conflictos, sino, la integración de procedimientos administrativos y jurisdiccionales concebidos como instrumentos para solucionar conflictos entre las partes de la relación laboral.

De este modo, ambos procedimientos fueron concebidos por el legislador como verdaderos mecanismos de protección del status de los trabajadores amparados y de allí, que la función que en la materia desarrollan las inspectorías del trabajo viene a reforzar la protección jurídica de los trabajadores a través del establecimiento de una vía extrajudicial donde la Administración busca prevenir un litigio, confiriendo a las partes de una relación de trabajo investida de fuero, un procedimiento que de modo fácil y expedito busca conservar ileso el vínculo laboral, cuya especialidad y orden público la particularizó.

Significa entonces, que las normas recurridas colaboran en tiempo y forma con la preservación de la relación de trabajo, permitiendo que patrono y trabajador compongan ante juicio ciertas diferencias frente a un tercero, que conoce del asunto en el marco de un procedimiento intersubjetivo que tiene por finalidad tutelar el fuero laboral.

Lo anterior permite concluir, que los artículos impugnados tienen como ratio fortificar la protección de la relación laboral y, en este sentido, siendo que esta Sala, en sentencia N° 2995 del 11 de octubre de 2005, caso OSCAR RONDEROS RANGEL estableció, que el derecho de acceso a la jurisdicción prohíbe la consagración de normas que excluyan injustificada e irrazonablemente de la tutela judicial a los que se afirmen interesados en tramitar alguna pretensión ante los tribunales, mal puede calificarse a dicho procedimiento administrativo como un obstáculo en la defensa de derechos e intereses de contenido laboral, cuando en realidad funge de instrumento de protección legítimo, racional y eficaz de la relación de trabajo amparada por fuero, que no impide el acceso a los órganos jurisdiccionales, sino que conforme a los principios de celeridad, flexibilidad y economía, procura remediar una situación sin que sea necesaria la intervención judicial para su resolución.

Conforme a lo desarrollado, debe esta Sala desestimar el alegato de lesión del derecho de acceso a la justicia, pues el procedimiento y competencia que tienen las inspectorías para calificar los despidos se enmarca dentro del régimen dual de protección de la relación laboral (que en nada lesionan el reconocimiento constitucional de una "jurisdicción" laboral autónoma, toda vez que son los tribunales del trabajo quienes tienen de forma plena, la competencia para dictar sentencias en materia laboral), recogido por el ordenamiento jurídico venezolano como un efecto de la libertad de configuración normativa de la cual goza el legislador en el establecimiento del sistema de tutela de situaciones jurídicas y dentro éste, del desarrollo del principio de legalidad de las formas procesales, dispuesto en el numeral 1° del artículo 187 de la Constitución, en concordancia con el cardinal 32 del artículo 156 eiusdem, que faculta al Poder Legislativo Nacional para regular los mecanismos adjetivos, estableciendo cuáles órganos y en qué condiciones desarrolla el Estado su potestad jurisdiccional.

En virtud de los razonamientos expuestos, se declara improcedente la denuncia de lesión al derecho de acceso a la justicia y así se decide.

Igualmente, señalaron los recurrentes que las normas impugnadas violentan el derecho a la tutela judicial efectiva y al respecto, tal como señaló esta Sala en la decisión N° 585, dictada el 30 de marzo de 2007, en el caso F.O.S., el derecho invocado por los accionantes constituye un derecho operacional que ha permitido la sustitución de la autodefensa y por tanto, representa un derivado del ejercicio estadal del monopolio de la coacción legítima, mediante el cual se garantiza a los sujetos de derecho el goce y la salvaguarda de sus situaciones jurídicas.

Tal derecho, se presenta como aquella situación jurídica de poder en la cual toda persona tiene la facultad de "recurrir al juez, mediante un juicio en el que se respeten todas las garantías procesales, con el fin de obtener una resolución motivada que sea conforme a derecho” (De Esteban, Curso de derecho Constitucional Español II. Madrid. 1993. Pág. 80).

Significa en términos de P.R. (Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Ediciones Jurídicas y Sociales M.P.. 2000. P. 492), “utilizar los recursos que la ley prevea, con el objeto de poner en práctica los derecho subjetivos ventilados en cada caso en concreto y por ello, se trata de un derecho prestacional que tiende a la defensa de todos los demás derechos.

Sobre tales premisas Figueruelo ha afirmado (Crisis de la Justicia y Tutela Judicial Efectiva. Revista de Derecho Constitucional N° 8. Caracas: Editorial Sherwood. 2003. P. 27), que la tutela judicial es el precepto que engloba las garantías básicas de toda Administración de Justicia, toda vez que comprende, el derecho de acceso a la jurisdicción, a obtener una resolución judicial sobre el fondo del asunto siempre que se cumplan los requisitos formales para ello, el derecho a una decisión motivada, a los recursos dispuestos en el ordenamiento jurídico, a la ejecución de las sentencias; el derecho a la invariabilidad e intangibilidad de las resoluciones judiciales y a la tutela cautelar.

En el mismo sentido se pronuncia Molas (Derecho Constitucional. España: Editorial Tecnos. 1998, P. 344), al afirmar, que el derecho en referencia comprende acceder a los órganos del poder judicial sin limitaciones de tipo formalista, así como a obtener de los mismos una decisión motivada fundada en derecho sobre pretensiones deducidas, aunque no sea favorable y finalmente a la ejecución de dicha decisión.

Todo lo anterior supone, que el derecho a la tutela judicial efectiva presenta varias fases como son la facultad de acceder a la justicia, la obtención de una justicia impartida conforme al artículo 26 del Texto Fundamental (imparcial, gratuita, accesible, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa, expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles), el derecho al debido proceso (que a su vez comprende el derecho a la defensa, el derecho a la presunción de inocencia, el derecho a ser oído, el derecho al juez natural, la prescripción a declarar contra sí mismo y allegados, la confesión sin coacción, la libertad de pruebas, el nulla crimen nulla pena sine lege, el non bis in idem y la responsabilidad del Estado por error judicial) y finalmente, el derecho a la ejecución del fallo proferido.

Con el reconocimiento expreso del referido derecho, se pretende asegurar la convivencia tolerante y pacífica de la sociedad, es decir el principio de paz social y por tanto, debe ser entendido como la seguridad de que el proceso tiene como ratio la efectividad en el ejercicio de la función jurisdiccional.

Así lo precisó esta Sala, al señalar, en sentencia del 11 de mayo de 2006 (caso: “José del C.B.”), que el derecho in commento, debe ser analizado a la luz del contenido del artículo 257 constitucional, en concordancia con lo previsto en el artículo 49 eiusdem.

En el marco de las observaciones anteriores, denuncian los accionantes que el derecho invocado se encuentra lesionado en razón que las inspectorías del trabajo no resuelven definitivamente las controversias laborales y por ende, resulta una perdida de tiempo acudir a dicha instancia administrativa.

Sobre el particular, se hace menester reiterar lo establecido por esta Sala en la sentencia N° 3569 del 6 de diciembre de 2005 caso: S.R.P.), en la cual determinó lo siguiente:

...es necesario indicar que en las sentencias de esta Sala Constitucional N° 2122 del 2-11-2001 y 2569 del 11 de diciembre de 2001(caso: Regalos Coccinelle C.A.), se estableció que el acto administrativo tiene que ser ejecutado forzosamente por el órgano emisor, esto es, a través de sus funcionarios o valiéndose de la colaboración de los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, si lo considerara necesario, por tratarse de la ejecución de un acto administrativo de desalojo, cuya posibilidad de ejecución forzosa por parte de la Administración es posible, ayudándose de ser necesario, con funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado.

(iii) Pero el caso sub-examine, la orden contenida en el acto administrativo del Inspector del Trabajo, es la de proceder al reenganche de los trabajadores antes mencionados, que según se desprende de autos, están amparados por inamovilidad laboral. Por tanto la Sala reitera su criterio al considerar que las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche. En este sentido, la Sala modifica lo señalado en la sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: R.B.U.), respecto a que el amparo sea una vía idónea para lograr el cumplimiento de las Providencias Administrativas provenientes de la Inspectoría del Trabajo.

Además constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto puede y debe el mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo adoptado en los términos expuestos, no requiere de homologación alguna por parte del juez: y la ejecución de dicha decisión opera por su propia virtualidad.

Ahora bien, a pesar que en el presente caso se produjo por parte de la Gobernación del Estado Yaracuy, un evidente desacato a la P.A., dictada por la Inspectoría de Trabajo, que ordenó el reenganche y el pago de salarios caídos de los trabajadores, los órganos jurisdiccionales no son la encargados de intervenir en la actuación de los órganos de la Administración Pública; excepto que una Ley así lo ordene.

En este sentido se debe hacer referencia al artículo 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos:

‘La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial’.

En consecuencia, considera esta Sala Constitucional, que el presente acto administrativo, debió se ejecutado por la Administración Pública y de esta manera dar cumplimiento a la P.A. antes mencionada, razón por la cual se declara ha lugar a la solicitud de revisión formulada y visto que el fallo impugnado obvió el criterio sostenido por esta Sala, se anula la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y se declara inadmisible el amparo ejercido de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y así se decide

. (Resaltado de esta sentencia).

De la decisión parcialmente transcrita ut supra se desprende, que las providencias administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, es decir que gozan de ejecutoriedad, lo cual desvirtúa el argumento argüido por los accionantes sobre la perdida de tiempo que supone acudir a dicha instancia administrativa, toda vez que aun cuando dichos actos administrativos se encuentren sometidos a un eventual control judicial (por efectos del control plenario a que hace referencia el artículo 25 del Texto Fundamental y dentro de él, al contencioso administrativo según dispone el artículo 259 eiusdem), ello, en modo alguno, afecta el citado carácter ejecutorio de las providencias de las inspectorías que, en consecuencia, pueden ser cumplidas de modo coercitivo por dichos órganos y así lograr la protección de la relación de trabajo que se ha visto amenazada y ha requerido de intervención del Estado para su salvaguarda. Así se declara.

Asimismo, señalaron los accionantes, que en apoyo a su pretensión la materia funcionarial se encuentra directamente sujeta a control jurisdiccional, sin advertir que tal diferencia constituye un efecto de la antes mencionada libertad de configuración normativa, que para el caso concreto de las relaciones de empleo público, tiene su justificación en que en este tipo de relación especial de sujeción, no priva el interés del Estado en la salvaguarda del vínculo jurídico, como sí ocurre en la relación laboral, sino que el interés del Estado en la relación funcionarial se circunscribe al principio de eficiencia en el cometido de los fines del Poder Público y de allí, que el legislador diferenciara la protección de ambos regímenes de empleo.

Efectivamente, la materia laboral como fenómeno social y jurídico, se encuentra sometida, por vía constitucional (artículo 87), al fomento de la ocupación productiva, destinada a proporcionar una existencia digna y decorosa en un marco legal garantista de los derechos laborales de los trabajadores, lo cual demanda del Estado (en virtud del carácter normativo de la Constitución a que se refieren los artículos 7, 25, 131, 137 y 335), una especial protección de la relación laboral.

Entre tanto, la materia funcionarial (artículos 145 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) se encuentra vinculada a los principios de honestidad, idoneidad y eficiencia, pues la relación estatutaria se encuentra concebida para prestar servicios al Estado, logrando que las figuras subjetivas del Poder Público cumplan sus fines, lo cual deja entrever que el régimen funcionarial además de proteger la relación de empleo público, tiene como ratio la eficacia del Estado y ello, justifica la pluralidad de regímenes de resolución de conflictos en ambas materias. Así se decide.

En otro orden de ideas, los accionantes denunciaron que las normas impugnadas menoscaban el derecho al juez natural, y sobre el particular, se observa, que el contenido esencial de este derecho es el siguiente: “Es necesario, pues, que el Juez sea aquel al que corresponde su conocimiento según las normas vigentes con anterioridad (...). Se atenta contra la garantía constitucional siempre que se modifica la competencia o la composición del órgano jurisdiccional, tanto por norma con fuerza de ley como por actos del Ejecutivo o de los órganos rectores del Poder Judicial, a fin de sustraer un litigio del conocimiento del Tribunal al que naturalmente le correspondería” (cfr. J. G.P., El derecho a la Tutela Jurisdiccional, Cuadernos Civitas, Madrid, 1989. P. 129).

Así, el derecho al juez predeterminado por la ley, mejor conocido en nuestro ámbito como el derecho al juez natural, lo justifica P.R. en el imperativo de que “la voluntad general tiene que ser previa a la resolución del conflicto, tanto en la definición de la norma sustantiva y de la norma procesal con base en la cual tiene que ser resuelto como en la previsión del órgano judicial y de las personas que lo van a componer, que van a intervenir en su solución”. Para este autor, “se trata de una exigencia de la neutralidad de la voluntad general, que no admite que se pueda designar a posteriori un juez o tribunal ad hoc, así como tampoco que pueda el ciudadano elegir el juez que va a entender de su conducta” (cfr: Curso de Derecho Constitucional, M.P., Madrid-Barcelona, 2000. P. 500).

En el contexto señalado, nuestra Constitución establece en su artículo 49, cardinal 4, que “toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley”.

Por su parte, la jurisprudencia de la Sala ha establecido al respecto, que el derecho al juez predeterminado por la ley, supone, “en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces” (cfr. sentencia núm. 520/2000 del 7 de junio, caso: Mercantil Internacional, C.A.).

Ahora bien, toda esta doctrina es trasladable a la funciones que en específico la ley le ha atribuido a los órganos administrativos, pues el artículo 49 constitucional establece en su encabezado que: “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas...”; esto es, el derecho al juez natural se debe garantizar, no sólo en el plano procesal judicial, sino en el procedimental administrativo o de administración judicial en particular, referido a un “instructor natural”, “administrador natural” o “sancionador natural”, según el caso.

Siendo así, las normas impugnadas establecen un criterio atributivo de competencia en favor de las inspectorías del trabajo para conocer y tramitar en sede administrativa el correspondiente procedimiento de protección al fuero, lo cual evidencia la observancia de la garantía a que alude el encabezado del artículo parcialmente trascrito (el derecho al juez natural extensivo a la actuación de los órganos de la administración), correspondiente al establecimiento previo y por vía legal del órgano decisor de una controversia. Así se establece.

Finalmente, los actores denunciaron que la sustanciación llevada por las Inspectorías del Trabajo, resulta lesiva del derecho al debido proceso, por cuanto son procedimientos sui generis.

Al respecto, tal como señaló esta Sala en sentencia N° 1392, dictada el 28 de junio de 2005, en el caso L.C.P.L.R., el debido proceso a que se refiere el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reviste una gran importancia a favor de todo sujeto de derecho, por cuanto implica el cumplimiento y respeto tanto de las reglas legales como de las garantías y derechos de los sujetos de derecho; lo cual, supone la sustanciación de un procedimiento, en el que se garantice al interesado sus posibilidades de defensa y el empleo de los medios o recursos dispuestos para tal fin; es decir, la posibilidad de alegar y probar en condiciones de igualdad, todo cuanto pueda favorecer su condición jurídica y de allí, que su trasgresión se configura no sólo cuando se tergiversa el procedimiento aplicable, sino también cuando se obvia alguna de sus fases esenciales, privando a una de las partes de una oportunidad para exponer o demostrar lo que estime conducente para preservar sus derechos e intereses.

La génesis del derecho al debido proceso, se encuentra en el principio de codificación, de acuerdo al cual la actuación del Estado supone una normación procedimental vinculante, que ordene el accionar administrativo. Por ello, cada actuación debe adminicularse coherentemente en una cadena o sucesión de actuaciones donde la defensa de los administrados o justiciables (según el caso) representa el eje fundamental de la legitimación del procedimiento como garantía jurídica.

La exigencia del procedimiento judicial o administrativo y con ella, la de su racionalización, responde a las nociones de seguridad jurídica, pues tiende a la verificación procedimental de las circunstancias que dan lugar a la manifestación de autoridad, otorgándole así un carácter solemne a su actuación, que le permite a los interesados, intervenir con las garantías necesarias para la defensa de sus situaciones jurídicas.

Es esa la justificación del carácter procedimentalizado de la actuación del Estado, que se presenta como uno de los principios del Estado de derecho que tiende al control de la arbitrariedad del Poder Público, en el cual se manifiestan las garantías adjetivas de los particulares.

A tono con la doctrina expuesta, el ordenamiento jurídico venezolano, recoge en el artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el principio de aplicación preferente de los procedimientos administrativos establecidos en leyes especiales, donde en el marco antes desarrollado, deben observarse el derecho a la defensa y el principio de racionalidad de las actuaciones.

Conforme a lo expuesto, observa esta Sala que las normas atacadas salvaguardan el derecho a la defensa y el principio de racionalidad de las actuaciones procesales y ello, aunado a que la sustanciación de la actividad desarrollada por las inspectorías del trabajo se encuentra predeterminada en un procedimiento establecido por vía legal, permiten concluir que el carácter sui generis o especial de dicho procedimiento en nada atenta contra la garantía dispuesta en el artículo 49 del Texto Fundamental, ya que esta norma no debe ser entendida como un imperativo de un procedimiento administrativo único, sino como una garantía que supone la sustanciación ajustada a la ley de la actuación administrativa del Estado y así se decide.

V DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR el recurso de nulidad incoado por los abogados R.A. AGUIAR, CARLOS MACHADO MANRIQUE, RAMIRO SOSA RODRÍGUEZ, M.F.D.C. y ELISA CERBONI RODRÍGUEZ, contra los artículos 449, 453, 454, 455, 456 y 457 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 17 días del mes de OCTUBRE de dos mil siete. Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. n° 03-3114