Reflexiones sobre la vinculación entre el ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa y el derecho de fondo aplicable. A propósito 'una vez más' de la sentencia de la SPA-CSJ FETRAEDUCACIÓN
| Autor | Miguel Ángel Torrealba Sánchez |
| Cargo | Abogado |
| Páginas | 395-405 |
REFLEXIONES SOBRE LA VINCULACIÓN ENTRE EL
ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y EL DERECHO DE
FONDO APLICABLE. A PROPÓSITO –UNA VEZ MÁS– DE
LA SENTENCIA DE LA SPA-CSJ FETRAEDUCACIÓN
Miguel Ángel Torrealba Sánchez
Abogado
Resumen: Se ana liza el criter io de la sentencia F ETRAEDUCACIÓN en lo ati nen-
te a l ámbito competencia l de la jurisdicción contencioso-administra tiva venezola-
na y se hace una breve compara ción con la situación actua l en el conten cioso ad-
ministrativo francés .
Palabras Clave: Conten cioso administra tivo venezolano
contencioso ad ministra-
tivo francés
competencia judicial.
Abstract: It an alyses the criteria of the FETRAEDUCACIÓN judgment in the a rea
of competence of the Venezuelan contentious administrative courts and made a brief
comparison with the current situation in the french contentious administrative.
Key wor ds: Venezuelan contentious
administra tive french con tentious adminis-
trative
judicial competence.
PRELIMINAR
Como contribución al libro homenaje al profesor Eugenio Hernández-Bretón, en esta
oportunidad retomaremos un a sunto ya abordado previamente, partiendo del análisis de una
decisión de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia. Y el tema es
pertinente porque el homenajeado, a pesar de dedicar buena parte de su destacada actividad
profesional y académica al Derecho Internacional Privado, al Derecho Procesal y al Derecho
Privado en general, también les ha prestado atención al Derecho Administrativo y al Derecho
Procesal Administrativo
1
.
Prueba de ello es, entre otros, su trabajo publicado en la Revista de la Fundación Procu-
raduría General de la República número 3, Caracas, 1988: De los límites exteriores de la
1
Señala el pr opio homenajeado en referencia a sus estudios: <
Especialización en Derecho Admin istrativo de la UCV. Allí mejoré notablemente m is conocimien-
tos de la mater ia al estudiar con profesores como Gonzalo Pérez Lu ciani, Allan R. Br ewer-Carías,
Luis H enrique Farías Mata, Hildegard Rondón de Sansó, Nelson Socorro, Armando Rodríguez,
Judith Rieber de Bentata, entre otros, t odos grandes profesores. En ese tiempo mi inserc ión en los
postgrados de la UCV me permitió da r a la publicidad mis primeros trabajos sobre La personalidad
Jurídica de las academias nacionales y el principio de irretroactividad de los actos administrativos
no normativos>> En: García Soto, Carlos: Entrevista a Eugenio Hern ández-Bretón, en: “D erecho
y Sociedad”. Revista N° 13 d e la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad
Monteávila. Caracas, 2 017, p. 34. Disponible en línea: http://www.uma.edu. ve/admini/ckfinder/
userfiles/files/Derecho%20y%20Soc iedad%20XIII(1).pdf.
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jurisdicción contencioso-administrativa, pp. 175-195. En esas páginas, Eugenio Hernández-
Bretón realizó una aguda crítica de la sentencia de la SPA-CSJ caso Fetr aeducación, del 5 de
junio de 1986, así como destacó varias de sus incongruencias.
Por mera coincidencia, diez años después, en cumplimiento de una exigencia académica
del curso de Contencioso-Administrativo impartido por el profesor Allan Randolph Brewer-
Carías en la Especialización en Derecho Administrativo, Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas de la UCV, quien suscribe comentó el mismo fallo
2
. Y nueve años después, en parte
por la insatisfacción producida por la lectura en retrospectiva de ese –mi primer trabajo pu-
blicado en una revista académica– le dediqué una segunda mirada incidental al tema
3
.
De allí que pudiera pensarse que se está ante un a sunto relativamente agotado en lo que
respecta a quien esto escribe. Pero no es así, porque se trata de una sentencia cuya aparente
concreción –en cuanto a determinar si un acto emanado de una autoridad pública estaba s o-
metido o no al control de la Justicia Administrativa– aborda indirectamente un variado núme-
ro de asuntos y genera implicaciones jurídicas de diversa índole. Por consiguiente, siempre
puede dar lugar a una nueva mirada.
En ese orden de ideas, en la primera ocasión el enfoque por el que optamos partió de de-
terminar si un acto formal emanado de una autoridad ministerial podía no ser un acto admi-
nistrativo únicamente en razón del asunto que regulaba, y por vía de consecuencia, en virtud
del régimen jurídico que le era aplicable. La respuesta a la que se llegó fue negativa.
En la segunda oportunidad, el abordaje fue complementado con una referencia a su con-
texto doctrinario, con especial re ferencia al ordenamiento jurídico español (invocado en el
fallo), el cual se basaba –y sigue haciéndolo– en la concepción estatutaria del Derecho Admi-
nistrativo como régimen jurídico aplicable exclusiva y excluyentemente a la actividad admi-
nistrativa. Concepción que a su vez determina –al menos en principio– ciertas restricciones
materiales en el ámbito competencial del control y tutela judicial del contencioso-administrativo
de ese país.
De allí que la conclusión obtenida fue que, al margen de que ni toda la doctrina ni todo
el Derecho positivo español parecen compartir una solución tan rotunda como la propugnada
en las normas delimitadoras de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa
de ese país, ni esa noción ni esas normas resultaban susceptibles de extrapolación al conten-
cioso administrativo venezolano. Ni por tradición, ni por doctrina, y ciertamente tampoco por
el marco legal entonces vigente.
Para este merecido libro homenaje –y valga agradecer la amable invitación de los orga-
nizadores a participar en esta obra colectiva– retomaremos el tema. Pero ya no vinculándolo
con la expresión <nistrativa sometida al Derecho Administrativo>>, a la
usanza española, sino volteando la mirada a la otra fuente, la originaria y aún primordial, de
la que se sigue nutriendo parcialmente el Derecho Procesal Administrativo venezolano y el
iberoamericano. Nos referimos al Contencioso Administrativo francés.
2
¿Existen en Ven ezuela actos administrativos n o sometidos al Derecho Administrativo?, en: Revis-
ta de l a Faculta d de Ciencias J urídicas y Polí ticas Nº 109, Universidad Central de Venezuela Ca-
racas, 1998, pp. 96-137.
3
Notas sobr e el control judicial de la Administración Laboral con especial referencia a los a ctos
emanados de las Inspe ctorías del Trabajo, en: Revista d e la Faculta d de Ciencias J urídicas y P olí-
ticas Nº 129, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2008, pp. 22 1-281.
JURISPRUDENCIA
397
A tal fin, se hará referencia –de forma muy breve y por supuesto sin pretensiones de ex-
haustividad- al vigente marco doctrinario en ese país –que recoge el jurisprudencial dado el
carácter pretoriano de tal disciplina de la determinación de la competencia del juez adminis-
trativo frente al <>. Y ello lo vincularemos con un tema anejo a éste, a saber:
la relación –necesaria o no entre el Derecho de fondo aplicable para resolver la controversia
y la determinación del Tribunal competente para ello.
Y esto último podrá parecer un poco extraño, ya que en nuestro ordenamiento jurídico
lo primero –el Derecho aplicable al fondo en modo alguno puede c onsiderarse en todos los
casos como un prius necesario de lo segundo –el ámbito de la competencia judicial–. Por
ende, será útil recordar algunas nociones francesas del Derecho Administrativo y del Conten-
cioso Administrativo, para entender esa vinculación en su contexto primigenio. Y luego de
ello, con el fin de reflexionar respecto a si se justifica o no la extrapolación a nuestro orden
jurídico.
I. EL PUNTO DE PARTIDA. LA SENTENCIA FETRAEDUCACIÓN
Comencemos pues con el enfoque propuesto para al final considerar sus implicaciones
en el contexto jurisprudencial venezolano. Y a este fin, luce p ertinente recordar brevemente
las líneas argumentales sostenidas por la SPA-CSJ en la sentencia F etraeducación
4
, lo que
pasa a hacerse de seguidas:
Primero: No todo acto emanado de una autoridad pública es un acto administrativo sus-
ceptible de entrar en la esfera de competencias de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Segundo: Solo las pretensiones que se deducen con ocasión de relaciones jurídico-
administrativas, es decir, aquellas fundadas en Derecho Administrativo, deben ser conocidas
por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Tercero: La naturaleza del acto (administrativo o no) determina la competencia de la juris-
dicción contencioso-administrativa. Los actos emanados de la Administración Pública someti-
dos al Derecho Privado no han de ser controlados por los tribunales de esa jurisdicción.
Cuarto: La ampliación del ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-
administrativa ra tione materiae en virtud del artículo206 de la Constitución de 1961 tiene
como límite que la r elación jurídica del particular en su nexo con la Administración Pública
esté sometida al Derecho Administrativo, pues es ésta la que origina derechos subjetivos de
índole administrativa. No así en la hipótesis de que el vínculo con la Administración Pública
esté regido por n ormas de Derecho Privado, ya que en tal caso tanto el acto como los dere-
chos y obligaciones surgidos son también de índole privada, así como igualmente las normas
aplicables para la solución de sus conflictos.
Quinto: El marco normativo aplicable permite sostener el mantenimiento de la fórmula
tradicional en el contencioso administrativo venezolano, atinente a la sujeción a la jurisdic-
ción contencioso-administrativa de las pretensiones fundadas en Derecho Administrativo,
conforme a la expresión empleada en la legislación española (añadimos que, aunque el texto
normativo ha cambiado la fórmula se mantiene en la ley vigente de ese país); y
4
Véase el t exto en Revista de Derecho Público N° 27, Ed itorial Juríd ica Venezolana, Caracas,
1986, pp. 106-114. También en: Brewer-Carías, Allan R. y Luis A. Ortiz-Álvarez: Las gra ndes
decisiones de la jur isprudencia con tencioso-administra tiva (1991-1996), Editoria l Jurídica Vene-
zolana, Caracas, 1996, pp. 460 -464.
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Sexto: El criterio para identificar la presencia de normas de Derecho Administrativo
viene dado por el hecho de que el Estado acuda a su poder de coacción <
apar ato a dministrativo encargado de la puesta en mar cha, aplica ción y ejecución de esa
normativa jurídico-pública . Sólo entonces es posible e l sometimiento de los actos emanados
de la Administración, en ejecución de dichas normas, al r égimen administrativo total, inclui-
da su impugnación en vía contencioso-administrativa>>
5
(la aseveración luce discutible pero
no será objeto de mayor análisis en esta oportunidad).
II. LAS REGLAS GENERALES DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL
JUEZ ADMINISTRATIVO Y EL <> EN EL CASO FRANCÉS
Habiendo sometido a estudio previo la invocación a la legislación española como fun-
damento del criterio expuesto en Fetraeduca ción, para concluirse en su cuestionable perti-
nencia a nuestro ordenamiento
6
, ese enfoque puede complementarse con una breve alusión al
tratamiento del asunto en el caso francés. Y ello al menos por dos razones, a saber:
Primero: Es bien sabido que el contencioso administrativo tiene su origen en Francia,
comenzando por su denominación. De hecho, más allá de ciertos antecedentes, este nace a
partir de la interpretación del principio de la separación de poderes <>
7
, con
su consiguiente dualidad jurisdiccional
8
. Y por otra parte hay que considerar que, para bien o
para mal, buena parte de los institutos del a ctual contencioso administrativo iberoamericano,
y por tanto también el venezolano, tiene allí su origen.
Segundo: Es sempiterna la discusión en el contencioso administrativo francés sobre la
competencia del juez administrativo frente a la del <ial>>. Tema que presenta
muchas aristas, entre las que puede mencionarse la vinculada con la distribución competen-
cial de materias entre ambas <iones>>. Así, por ejemplo, asuntos que se consideran
de esencial naturaleza <> como las libertades civiles, corresponde pr otegerlos al
<< juez judicial>>
9
.
5
Brewer-Carías/Ortiz Ál varez, Las grandes decisiones…, op. cit., p. 109. Un resumen de dicha d eci-
sión puede encontrarse en el referido trabajo del homenajeado: De los límites exteriores…, ob. cit.,
pp. 175-181.
6
Torrealba Sánchez, Notas sobre e l control…, ob. cit., pp. 254-277.
7
La frase: < > ha sido empleada por el propio
Consejo Constitucional, como destacan: Guyomar, Mattias/Bertrand Seiller: Contentieux adminis-
trat if, Dalloz, 4° édition, Paris, 2017, p. 7, N° 23; Chapus, René: Dr oit du contentieux administr a-
tif, Montchrestien, 13° édition, Paris, 2008, p . 56, quien la califica de insólita.
8
Lo cual no es producto d el azar, sino de un determinado propósito en un contexto histórico y
político precis o (Morand-Deviller, Jacqueline: Der echo Administrativo, Traducido de la 14° ed i-
ción (2015) por Zoraida Rincón Ardila y Juan C. Peláez Gut iérrez. Universidad Externado de Co-
lombia/Bogotá, 2017, p. 27). En similar sentido respecto a que la jurisdicción contencioso -
administrativa no es un simple accidente histórico: Courregés, Anne et Serge DAEL : Contentieux
administra tif. Thémis d roit. Presses Universitaires d e France - P .U.F, 4e édition, Paris, 2013, p. 1.
Sobre las distincion es entre el monismo y dualismo jurisdiccional en relación con el caso de l con-
tencioso administrativo francés, puede verse reci entemente también: Guyomar/Seiller, Contenti-
eux…, ob. cit., pp. 3 -4, Núm. 1-11. De allí que se afirme también que la original idad del sistema
francés radica en que la jurisdicción contencios o-administrativa es única, en cua nto separada de la
judicial (Chapus, Droit…, o b. cit., p. 9).
9
Un vistazo de ese asu nto puede consultars e recientemente en: Torrealba Sánchez, Miguel Ángel:
“Sobre algunas intersecciones entre el juez administrativo y el juez ordinario en Francia, con esp e-
cial referencia a la vía de hecho y a la protección de los d erechos y garantías constitucionales. Di-
JURISPRUDENCIA
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Ello a su vez muestra otra vertiente del asunto. En muchas ocasiones en el contencioso
francés, un elemento determinador de la competencia del <> es el dere-
cho aplicable a la controversia a juzgar. Inclusive existe el brocardo: La competencia sigue al
fondo
10
. Y ello tiene sentido, s i se toma en cuenta que la competencia en razón de la materia
es el criterio primordial que suele tomarse para determinar a qué órbita jurisdiccional corres-
ponde conocer de una causa.
No obstante, existe una peculiaridad en el caso del contencioso administrativo. A saber:
es el criterio orgánico o subjetivo –ratione personae– al que se acude primeramente para
dilucidar si un asunto debe ser o no juzgado por estos tribunales. El material es también im-
portante, pero en la mayoría de los casos será auxiliar.
Es pues, la presencia de una Administración Pública, en cualquiera de sus personifica-
ciones, el dato determinante para comenzar a pensar que el litigio corresponde s er conocido
por los tribunales contencioso-administrativos
11
. Luego el asunto puede complicarse según
haya o no que considerar otras variables
12
.
Siguiendo con el caso francés, el s urgimiento de la teoría del contrato administrativo
–por oposición al contrato de Derecho Privado– tiene su origen por ejemplo en la pretendida
naturaleza potencialmente <> de una actuación administrativa. O bien la < <desna-
turalización>> de un acto administrativo que termina convirtiéndose en <>
por sus irregularidades, y que hace que la competencia del <z administrativo>> se pierda
y la adquiera el juez civil.
Pero veamos con algo más de detalle la situación actual de esto en Francia, para luego
retomar el asunto con referencia a nuestro país.
En ese sentido, hay una premisa de la cual partir: Desde su surgimiento, el Derecho
Administrativo pugna por establecer su autonomía frente al Derecho Civil
13
. Propósito que se
ferencias con el caso venezolano ”. En: Libro homena je a Jesú s González Pérez. AVEDA-
FUNEDA, así como la bibliografía a llí citada.
10
Entendid o hoy como que la competencia judicial dependerá no tanto del Derecho aplicable sino
del objeto del litigi o, con lo que se retorna al criterio material (Guyomar/ Seiller, Contentieux…,
ob. cit., p. 2 1 N° 101). No obstante, ta mbién hay quien advierte que am bos asuntos son distintos y
no deben confundirse, aunqu e la relación es de protector (el contencioso) a protegido (las reglas de
fondo) (Chapus, Droit…, ob. cit., p. 7).
11
Sin menoscabo de las posteriores matizaciones, también en el caso francés. Es la actuación de un
ente público ejerciend o sus potestades públicas la que determina la compet encia del juez admini s-
trativo (Cfr. Guyomar/Seiller, Cont entieux…, ob. cit., p. 21 N° 90).
12
Y ese es –regresando al caso venezolano– p recisamente nuestro principa l reparo a la sentencia ya
antes comentada: Fetraeduca ción. No encontramos justificación para considerar el tema de la ma-
teria regulada, pues se trata ba de una pretensión de nulidad frente a un acto forma emanado de un a
autoridad minister ial. Paradigma del acto administrativo, incluso en el Derecho Positivo (a rtículo
14 de la Ley Orgánica de P rocedimientos Administrativos). Que el asu nto rigiera relaciones juríd i-
cas laborales en nada objetaba la necesar ia aplicación del entonces vigente artículo 206 constitu-
cional. Como tampoco le encontramos al caso d e la determinación de la competencia judicial para
conocer de pr etensiones frente a los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Traba-
jo, asunto que debía ser conocido p or los tribun ales contencioso-administra tivos ordinarios salvo
norma legal en contrario.
13
Cfr. entre otros: Frier, Pierre-Laurent/Jacques P etit, Droit Administratif, Montchrestien, 7° éd ition,
Paris, 2012, pp. 28-30.
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acentúa quizá aún más a partir de la decisión Blanco
14
. En ella, por ejemplo, se enfatiza que
las reglas del Derecho Privado no le son aplicables al primero
15
. De allí que la doctrina sos-
tiene que, aunque la jurisdicción es solo una, existe el contencioso como algo separado, toda
vez que <á sometida a las mismas reglas que los particula-
res> >
16
.
Por otra parte, cabe recordar que no solo en sus comienzos, sino que aún hoy en día el
contencioso administrativo francés es concebido como algo distinto del Derecho Procesal.
Muestra de ello es que las reglas del proceso civil no son le aplicables –ni siquiera a título de
supletoriedad– sino solo en contados casos y con diversas matizaciones
17
.
Así las cosas, en esa búsqueda de autonomía frente a la tradición jurídica que representa
el Derecho Privado, tanto el Derecho Administrativo francés como su vertiente adjetiva, el
Contencioso Administrativo, intentan con denuedo plantear una estricta línea divisoria con el
Derecho Civil y con el Derecho Procesal Civil, respectivamente
18
. División que a los ojos de
la tradición jurídica iberoamericana luce un tanto artificial y forzada, toda vez que la intera-
plicación entre las diversas ramas del Derecho es algo c omún a nuestra forma de interpretar
el orden jurídico
19
, así como en razón de que el contencioso administrativo de nuestros países
es jurisdiccional.
14
El te xto de esta decisión puede consultarse entre muchos otros, en: Guyomar/Seiller, Contentieux…,
ob. cit., p. 41. Véase la versión en castellano comentada en: Las gr andes sentencias de la jurispr u-
dencia administrativa , Traducción de la 20° edición de la edición francesa de Ediciones Dalloz
(2015) de Katy Balan Somlo y Carlos Luengo Martín , 1° edición en español. Boletín Oficial del
Estado, Madrid, 2017, p. 27 -36.
15
Morand-De viller, Derecho…, ob. cit., pp. 642-646.
16
Cfr. Wal ine, Jean: Droit Administratif, Dalloz, 26° edition, Paris, 2016, p. 5 93.
17
Para mayor detalle: Chapus, Droit…, ob. cit., pp. 202-206. En simila r sentido, se afirma que e l
contencioso administrativo se caracteriza por la peculiaridad de su relación con las otras rama s del
Derecho. La especificidad de sus litigios tanto p or el objeto como por las partes intervinientes jus-
tifican el respeto de reglas pr ocedimentales originales para el acceso a la jurisdicc ión. De allí que a
partir de la decis ión Blanco el Consejo de Estad o haya afirmado que las reglas del Código de Pro-
cedimiento Civil n o son aplicables ante la jurisdicción contencios o-administrativa (Cfr. Gu-
yomar/Seiller, Contentieux …, ob. cit., pp.25-26, N° 102).
18
Al pun to de que se sostiene que, si la particular natu raleza de los litigios de los particulares con la
Administración Pública justifica un a jurisdicción distinta a la judicial, no sorprende qu e esa misma
especificidad se manifieste igualmente en la considera ción del Derecho aplicable al contencios o
administrativo (Guyomar/Seiller, Contentieux…, ob. cit., p. 22 N° 94 ). No obstante, ta mbién se
admite que, dada la interpenetración de las actividades administrativas y privadas, la fijación de
claros criterios de deslinde es difícil. De allí que se agrega que un método de delimitación es por
bloques de competencia, partiendo de los criterios orgánico, material y formal (Frier/Petit, Droit…,
ob. cit., pp. 454-455). Como puede verse, hay elementos comunes en esa problemática con el De-
recho Administrativo iberoamericano.
19
Para el caso venezolano, véas e: Brewer-Carías, Allan R.: “La interaplicación del Derecho Público
y del Derecho Privado a la Administración Pública y el proceso de huida y r ecuperación del Dere-
cho Administrati vo. II Jornadas Internacionales de Derecho Administrat ivo Allan Randolph Bre-
wer Carías”, Las formas d e la a ctividad administra tiva. 2° edición. Fundación Estudios de Dere-
cho Administrativo (FUNEDA) , Caracas, 1996, pp. 23 -73. Disponible en línea: http://allanbrewer -
carias.com/biblioteca-virtual/%C2%93la-interaplicacion-del-derecho-publico-y-del-derecho-priva-
do-a-la-administracion-publica-y-el-proceso-de-huida-y-recuperacion-d el-derecho-administrativo
%C2%94/ así como en http://allanbrewercarias.net/Content/449725d9 -f1cb-474b-8ab2-41efb849
fea2/Content/I.1.574.pdf. Puede verse tamb ién más recientemente: Domínguez Guillén, Ma ría
JURISPRUDENCIA
401
Realizada esta puntualización, concluyamos este epígrafe revisando someramente cuál
es la línea de demarcación para la reciente doctrina francesa (siempre basada en la jurispru-
dencia administrativa) respecto a la división de competencias entre el <> y el
<>
En ese sentido, se excluyen d el conocimiento del juez administrativo las actividades de
la Administración Pública en gestión privada
20
. Por ejemplo, administración de bienes del
dominio privado y servicios públicos industriales y comerciales
21
. Los asuntos vinculados
con el estado civil de las personas
22
, las libertades individuales
23
y las violaciones a la propie-
dad privada
24
. Mientras que corresponde a este juez resolver controversias atinentes básica-
mente a la interpretación y a preciación de la legalidad de los actos administrativos
25
, expre-
sión que no ha estado exenta de controversias
26
.
Una fórmula más amplia es la que define el ámbito competencial del contencioso admi-
nistrativo francés, como el conocimiento de la actividad administrativa de las personas mora-
les de Derecho Público
27
.
III. LA DIFICULTAD DE INVOCAR LAS REGLAS DE FONDO COMO ÚNICO AR-
GUMENTO PARA DESVIRTUAR EL CRITERIO ORGÁNICO O SUBJETIVO: O
DE CÓMO UN ACTO ADMINISTRATIVO NO DEJA DE SERLO POR REGULAR
UN ASUNTO QUE NO ES MERAMENTE DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Más allá de lo brevemente expuesto en el epígrafe anterior, no es esta la ocasión para
entrar a revisar en profundidad los criterios de distribución de competencias entre el juez
administrativo y el juez judicial en el caso francés. De hecho, el que exista esa división –ajena a
la tradición iberoamericana– de entrada, aconsejaría cierta prudencia en adoptar tales criterios
Candelaria, Der echo Civil Constitucional (La constitucionalización del Derecho Civil), Ed itorial
Jurídica Venezolana -Centro de Estudios pa ra la Integración y el Derecho Público (CIDEP), Cara-
cas, 2018, pp. 25-38.
20
Cfr. Truchet, D idier, Droit Administratif, Thémis droit PUF, 4° edition, Pa ris, 2008, p. 120.
21
Cfr. Moran d-Deviller, Derecho, ob. cit., pp. 634-635.
22
Ibíd em, p. 635.
23
Ibíd em, p. 636; Frier/ Petit, Droit…, ob. cit., pp. 464-467.
24
Morand-De viller, Derecho, ob. cit., p. 637; Guyomar/Seiller, Contentieux…, ob. cit., p. 21 N° 91;
Frier/ Petit, Droit…, ob. cit., pp. 467-468.
25
Morand-De viller, Derecho, ob. cit., pp. 642 -645.
26
Así, por ejemplo, s e plantea si el juez admin istrativo es juez de toda la legalidad de la actuación
administrativa, o solo de la lega lidad a dministrativa. En el último sup uesto, el vínculo entre la
competencia y el derecho de fondo aplicable a l litigio tiene un basamento histórico, y es por ello
que la actividad administrativa ejercida por pers onas privadas y regida por el Derecho privado co-
rrespondería se controlada por el <> (Guyomar/Seiller, Contentieux…, ob. cit., pp.
22-23, N° 95-97). No obstante, esta visión restrictiva ha venido a ser ampliada recientement e por
la penetración en el ord en jurídico francés de normas conven cionales procedentes del ordenamien-
to europeo, así como por la necesaria ap licación del Derecho Privado bajo d iversas modalidades,
bien sea directamente o a través de su s principios (Ibídem, pp. 23-24, N° 98-99).
27
Cfr. Truchet, Didier, Droit…, ob. cit., p. 118. Salvo los casos de vía d e hecho y ocupación irreg u-
lar (ibídem, pp. 121 -122). El tema de la compet encia general del juez ad ministrativo suele tratarse
en los capítulos qu e describen la evolución de las diversas nociones del Derecho Administrativo y
los criterios empleados para identificarlo. Así, por ejempl o, entre otros: Frier/ Petit, Droit…, ob.
cit., pp. 450-464.
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para nuestras realidades. Mas en todo caso, de la reseña creemos haber resaltado que el Con-
tencioso Administrativo francés muestra desde su inicio una gran inclinación por deslindarse
rígidamente del Derecho Procesal Civil, como el Derecho Administrativo lo hace a su vez del
Derecho Privado.
Sea pues por su origen, por tradición o por vocación, el caso es que el empeño de ese
contencioso en dis tanciarse de las otras ramas sustantivas y adjetivas del Derecho tiene un
propósito específico, que no es otro que enfatizar su autonomía. Por ello, discutir una actu a-
ción administrativa está o no r egulando actividad administrativa privada puede allí tener
sentido, en cuanto a la determinación de la competencia <nistrativa>> o <>.
En nuestros países de Iberoamérica, en cambio, y desde luego en el caso venezolano, no
hay dualidad jurisdiccional, pues toda jurisdicción es judicial. Por consiguiente, el contencio-
so administrativo es una especialización dentro del Derecho Procesal, y por eso también se le
llama, quizá más idóneamente, Derecho Procesal Administrativo. Y salvo el caso colombiano
y quizá algún otro, nadie dis cutiría seriamente que, a falta de regla específica, al mismo le
son aplicables los principios y reglas de la Teoría General del Proceso.
Partiendo de tales premisas y volviendo al caso Fetraeducación, se colige que, en el
ámbito sustantivo, sostener que un acto emanado de una autoridad ministerial –además en
ejercicio de potestades regula un asunto laboral, o civil, o mercantil, o incluso penal, en
nada le resta el carácter de acto administrativo a la actuación. Y si es un acto administrativo,
no hay duda de que el artí culo 259 constitucional, como antes lo hacía su antecedente, esto
es, el artículo 206 de la Constitución de 1961, hace imperativo que su control jurisdiccional
corresponda a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La discusión pues, puede darse en cuanto a si una determina da manifestación de la ac-
tividad administrati va es o no un ac to administrativo. Pero que un acto formal emanad o de
un órgano min isterial regu le un asunto de í ndole laboral vinculado con la organización
interna d el órgano y de su personal, no parece restarle un ápice en su naturaleza de acto
administrativo
28
. Por consiguiente, puede hab er actividad administrati va regulada por el
Derecho Privado
29
.
28
Esa es la conclusión que se obti ene además de los criterios de la propia SPA-CSJ a partir d e la
sentencia Miran da Entidad d e Ahorr o y Préstamo (El texto de esa decisión p uede consultarse, en-
tre otros en: Brewer-Carías/Ortiz-Á lvarez, op. cit., pp. 361-380). Por ello, Herná ndez-Bretón, De
los límites exteriores…, ob. cit., p. 181, acertadamente destaca la incongru encia entre los prece-
dentes y la sentencia Fetr aeducación, para luego señalar que esta última concuerda más b ien con
el voto salvado del Magistrado De Sola en Mira nda Entida d de Ahorro y Présta mo (Ibídem, pp.
182-183). Y no solo eso, sino que resulta contrad ictoria con otro caso en el cual la ponente de Fe-
traedu cacíón salvó su voto, a saber, Díaz Bruzual cuyo texto puede consultarse entr e otros ta m-
bién en: Brewer-Carías,/Ortiz-Álvarez, Las grandes pp. 451-458 (Herná ndez-Bretón, De los lími-
tes exteriores …, ob. cit., pp. 184-185).
29
El punto requeriría mayor desarrollo. En todo caso, para el ordenamiento jurídico venezolano
pueden consultar se recientemente, entre otros: Hernández G., José Ignacio: Introducción al con-
cepto constitucio nal de Administración Pública en Venezuela. Editorial Jurídica Venezolana. Ca-
racas, 2011, pp . 157-208; Araujo-Juárez, José, La teoría de la clá usula exorbita nte. El tránsit o de
la cláusula d erogatoria a la potestad administra tiva contra ctual en los sistemas de contra tación
pública, Editorial Jurídica Venezolana-Centr o de Estudios para la Integración y el D erecho Públi-
co (CIDEP), Caracas, 2017, p p. 41-57.
JURISPRUDENCIA
403
Pero el que ello suceda no determina necesariamente que el asunto salga de la compe-
tencia del juez contencioso administrativo para entrar en la del juez civil
30
. Todo dependerá
de la regulación del caso concreto.
Y ello no podía ser de otra manera, una vez aceptada la interaplicación del Derecho Pú-
blico-Derecho Privado en la actividad administrativa, como lo es en nuestros países. Además,
incluso en un ámbito de la actividad administrativa en que se regule enteramente en el fondo
asuntos ajenos al Derecho Administrativo (lo cual de por sí es difícil), siempre entrarán en el
juego una serie de exigencias vinculadas con esa rama jurídica. La competencia para realizar
la actividad o emitir el acto, las formas, el procedimiento, y la finalidad, por decir lo menos.
Y allí los principios de la actividad administrativa enunciados en el artículo 141 constitucio-
nal habrán de estar presentes, so pena de viciar de nulidad los resultados.
Es por todo lo anterior que el criterio fundamental –mas no el único para determinar la
competencia del juez contencioso administrativo en Venezuela es el orgánico o subjetivo (en
razón de la persona). A ello obliga una lectura concatenada de los artículos 141 y 259 consti-
tucionales, como hemos destacado en otra oportunidad
31
. Y es por eso por lo que el criterio de
Fetra educación intenta encontrar basamento en los ordenamientos español y francés, sin
demasiado éxito a nuestro parecer
32
.
30
De allí que se señala, en opinión que compartim os: <
es característica funda mental del contencioso-administrativo que la relación jurídica sust ancial de-
batida está regida por el Derecho Administrativo…>> (Hern ández-Bretón, Eugenio. De lo s límites
exteriores…, ob. cit., p. 185).
31
Torrealba Sánchez, Migu el Ángel, “Co mentarios sobre la competencia d e la jurisdicción conten-
cioso-administrativa par a conocer de pr etensiones de nulidad de actos dictados por el Instituto de
Aeronáutica Civil”, en: Silva Aranguren, A./G. Sira Santana (Coords.), Anuario de Derecho Aero-
náutico 201 7, Centro para la Integración y el Derecho Público. Cara cas, 2018, pp. 88-96. En simi-
lar sentido, comentando el marco constitucional de 1961 pero plenamente aplicable a l actual en es-
te punto, se señaló que: <s-
trativo se extiende a todo litigio en que sea parte una administración pública o una empresa públi-
ca. Lo que no indica que únicamente juegue un concepto subjetivo de ad ministración pública, ya
que sí corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento d e las pretensi o-
nes frente a actos sujetos al derech o administrativo de las cámaras legislativas y de los tribunales.
Quedan fuera de la esfera de esta jurisdi cción los actos legis lativos, los judiciales y los de go-
bierno, que permanecen sujetos al control de constitucionalidad>> (González Pérez, Jesús , Dere-
cho Pr ocesal Administrativo His panoamericano , Bogotá, Editorial Temis S.A., 1985, p. 51). Co-
mo puede verse, para este autor la discusión acerca d el régimen jurídico aplicable cobraría rele-
vancia en nuestro D erecho a los fines de determ inar la competencia o no del contencioso adminis-
trativo para conocer de pretensiones frente a actuaciones de los órganos del Poder Público distin-
tos de la Administración Pública. Es d ecir, la noción funcional o material de la Administración
Pública entraría en juego subsidiariamente a la n oción orgánica o subjetiva, a l menos a estos fines
procesales.
32
Más recientemente, la SPA-TSJ, cuyos desarrollos conceptuales son casi inexistentes y cuyos
criterios generalmente huérfanos de motivación mal pueden compararse con los d e la SPA-CSJ
como el d el caso Fetr aeducación, ha declarado inadm isibles pretensiones de nulidad de actos a d-
ministrativos sobre la base de que mediante tal vía procesal no pueden ventilarse as untos de titula-
ridad d el derecho de propiedad, o bien invocando que la jurisdicción contencioso-administrativa
no puede pronunciarse sobre esta cate goría de derechos. Se trata de argumentaciones genéricas que
no resisten mayor a nálisis, pero que en el fondo tienen ciertas reminiscencias con los tradicionales
criterios franceses respecto a la competencia del << juez judicial>> para pronunciarse sobre lib er-
tades civiles (Véanse nuestros comentarios al respecto en: Notas s obre algunos criterios recientes
de la Sa la Político-Administrativa en la aplicación de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Conten-
REVISTA DE DERECHO PÚBLICO N° 157 /158 - 2019
404
FINAL
El estudio del Derecho Comparado ofrece sin dudas valiosas herramientas para la inter-
pretación del ordenamiento jurídico. Y el Contencioso Administrativo, o Derecho Procesal
Administrativo, no es la excepción. Pero en el caso de este, las soluciones que ofrecen los
ordenamientos europeos –por más respetables e influyentes que puedan haber sido o seguir
siéndolo para nuestro desarrollo jurídico– no siempre se ajustan de la mejor manera a nuestra
tradición y a nuestro contexto de Derecho positivo.
Por ende, acudir a los criterios de distribución competencial entre el juez <a-
tivo>> frente al juez <> francés, debe hacerse con cautela. Sobre todo, porque esa
dualidad que en ciertos asuntos a dquiere visos de dicotomía no se ajusta a la concepción de
nuestros tribunales contencioso-administrativos como tribunales especializados (pero tribuna-
les <> al fin) en revisar la juridicidad de la actividad administrativa, proteger los
derechos –de índole administrativa o no– e intereses de los particulares frente a esta e impo-
ner condenas pecuniarias a los entes públicos en las hipótesis en que ello proceda
33
.
No hay tampoco en nuestro Derecho una actividad administrativa sometida enteramente
al Derecho Administrativo por oposición a una actividad administrativa únicamente sujeta al
Derecho Privado, como se sostiene para el caso español, si es que ello es realmente posible.
Tanto el Derecho Público como el Privado interactúan, con prevalencia de uno u otro. Tam-
poco unos asuntos que por su naturaleza o régimen aplicable correspondan ser conocidos a
los Tribunales civiles, en el sentido de una férrea división exclusiva y excluyente frente l os
de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por supuesto que existe una cierta especialización por áreas jurídicas. Así, por ejemplo,
es claro que una pretensión reivindicatoria de bienes entre particulares corresponderá ser
conocida por los tribunales civiles, en razón de la materia. Pero si la pretensión es interpuesta
contra entes públicos, entonces el as unto puede entrar en la órbita competencial del juez
contencioso administrativo. Análogamente sucede con una demanda contentiva de una pre-
tensión de condena indemnizatoria derivada de un daño patrimonial.
No significa ello que la competencia en razón de la materia no tenga relevancia, también
en el Derecho Procesal Administrativo. Pero no es el primer criterio a invocar, sino en forma
auxiliar, luego de acudir a los lineamientos del artículo 259 constitucional. Por ello, cada vez
que se vuelve a Fetr aeducación, se constata que las referencias a las concepciones españolas
o francesas no dejan de lucir algo forzadas. Tanto con su contexto jurisprudencial como con
el marco constitucional y legal aplicable.
Eugenio Hernández-Bretón decidió dedicarse a otras disciplinas jurídicas, lamentable-
mente para el Derecho Administrativo. Pero en el trabajo que aquí se ha reseñado, mostró su
idoneidad también en este campo, así como su agudeza al poner d e relieve algunas inconse-
cioso Administr ativa (primera p arte), en: Revista de Derecho Púb lico Nº 128, Editorial Juríd ica
Venezolana, Caracas , 2011, pp. 221-22 2 y Notas sobre algunos criterios recientes de la Sala Polí-
tico-Administrativa en la aplicación de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Adminis-
trativa (Parte Final), en: Revista de Der echo Público Nº 12 9. Editorial Jurídica V enezolana, Cara-
cas, 2012, pp. 261-266).
33
Pueden verse en la propia doctrina española, los reparos al empleo de la sujeción al Derecho
Administrativo del acto como como criterio delimitador de la competencia de la jurisdicción con-
tencioso-administrativa d e, entre otros: González Navarro, Franc isco: Derecho Administrativo e s-
pañol. Tomo III. El acto y e l procedimiento ad ministra tivos. EUNSA. Navarra, España, 1997, pp.
395-396.
JURISPRUDENCIA
405
cuencias argumentativas que no dejan de ser inevitables en la labor jurisprudencial. Labor de
la SPA-CSJ que, en todo caso, sigue siendo la que marcó pauta para el desarrollo del Derecho
Administrativo y del Derecho Procesal Administrativo durante las últimas décadas del pasa-
do siglo. Y que en algún momento habrá de retomarse, para contribuir a lo que el homenajea-
do señaló con relación a la crítica a las decisiones judiciales, a saber:
< judiciales permite desentrañar los principios contenidos
en las mismas que, si rectamente deducidos, servirán de guía a futuros casos similares. Pero,
también permite evitar repetir errores, permite enderezar los entuertos, permite reparar lo
deshecho, si bien en ocasiones no el daño concreto, cuando menos es lección para evitar
errores en el futuro>>
34
.
Muchos entuertos y errores hemos visto durante las últimas dos décadas. Por tanto, será
la crítica a las futuras decisiones judiciales herramienta indispensable para ir retomando los
cauces del Estado de Derecho.
34
Hernández -Bretón, Eugenio. De los límites exteriores…, ob. cit., p. 175.
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