El régimen jurídico del plazo de duración y de la potestad de renovación del contrato de concesión para la prestación de servicios públicos

Autor:José Araujo-Juárez
Páginas:41-61
 
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En el Homenaje que se le rinde al Doctor José PEÑA SOLÍS con todo merecimiento por su dedicación a la investigación, difusión y docencia jurídica, es

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para mí un honor participar con este aporte sobre el régimen jurídico del plazo de duración y de la potestad de renovación del contrato de concesión para la prestación de servicios públicos.

1. El plazo de duración del contrato de concesión para la prestación de servicios públicos
1.1. Planteamiento de la cuestión

Como cuestión previa, debemos señalar que el contrato de concesión para la prestación o gestión de servicios públicos, como los contratos administrativos y como todo contrato en general, se extingue mediante dos modalidades:

i. Los motivos o causales de extinción normal, y ii. los motivos o causales de extinción anormal.

Ahora bien, algunos de los motivos son comunes a los contratos de Derecho privado, mientras que otros son medios propios y específicos a los contratos administrativos. En todo caso, la Administración Pública en el «pliego de condiciones», o ya ambas partes en el contrato de prestación de servicios público original o inicial que suscriban, son libres de establecer las diferentes causales de extinción -normales y anormales- que estimen pertinentes y sean compatibles con la naturaleza específica de la contratación.

Dentro de los motivos o causales de extinción normal, se menciona el cumplimiento o vencimiento del plazo de duración o vigencia del contrato, sin que las partes previamente hayan decidido prorrogarlo. Y es que el modo normal de extinguirse el contrato para la prestación de servicios públicos -concesión de servicio público- es por el cumplimiento del plazo de duración determinado en el mismo. En efecto, debe señalarse que, con carácter general, la extinción de los contratos administrativos por el transcurso del plazo o término de duración -extintivo- es la regla general.

Así las cosas, conviene hacer la advertencia de carácter metodológico, en el sentido que las cuestiones a analizar en esta exposición son las siguientes:

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¿Cuál es la importancia del tiempo en el contrato de concesión para la prestación de servicios públicos? ¿Cuál es el valor jurídico de la cláusula contractual que fija el plazo de duración o vigencia del contrato para la prestación de servicios públicos? ¿Cuál es el plazo de duración del contrato para la prestación de servicios públicos? ¿Cuál es el valor jurídico de la cláusula contractual del plazo de duración del contrato para la prestación de servicios públicos? ¿Cuáles son las consecuencias jurídicas de la extinción o terminación del contrato para la prestación de servicios públicos por el cumplimiento del plazo de duración o vigencia? Y, por último, ¿cuál es el régimen jurídico de la prórroga o renovación del plazo de duración en el contrato para la prestación de servicios públicos?

1.2. Principio de temporalidad

Debemos comenzar señalando que el autor español RODRÍGUEZ-ARANA1 enseña que el tiempo juega en la contratación administrativa un papel sustancialmente distinto al que cumple en la contratación privada. Por una razón fundamental: porque el interés público, criterio medular del Derecho Administrativo, modula de manera relevante las instituciones, categorías y conceptos de esta disciplina. En el ámbito del Derecho privado, la autonomía de la voluntad de las partes explica la funcionalidad del tiempo y de los plazos, factor que en la contratación administrativa reside en el interés público que también justifica el ejercicio de las potestades administrativas que se manifiestan en las denominadas «cláusulas exorbitantes».

En efecto, en el Derecho Administrativo, las cuestiones relativas al tiempo son tan importantes que, en alguna medida, la realización del interés público, esencia de la construcción científica del Derecho Administrativo, depende de que, en efecto, se proyecte en el momento adecuado, en el tiempo idóneo. Ello tiene que ver -como veremos específicamente en el caso de los contratos de concesión para prestación de servicios públicos-, con que las instituciones

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y categorías del Derecho Administrativo que incorporan, como es lógico, derechos y obligaciones, se cumplan en el plazo de duración establecido, unas veces convenido y otras veces, las más, impuesto por la propia Administración Pública, y de manera principal en materia del contrato de concesión para la prestación de servicios públicos. En este orden de ideas, otra característica de los contratos administrativos en general, y del contrato para la prestación de servicios públicos en particular, es el denominado «principio de temporalidad».

El principio de temporalidad, insiste RODRÍGUEZ-ARANA2, domina todo el régimen de la concesión de servicios públicos. Para ello hay que partir del presupuesto de la teoría de los contratos administrativos en cuya virtud la determinación de un plazo, de un término de duración, obedece a razones de interés público. Y es que, en los procesos de contratación, será la Administración Pública, en los pliegos de condiciones, en función precisamente del interés público, quien unilateralmente va a establecer un plazo o término de duración en función del concreto interés público que ella misma debe servir.

Así las cosas, si existe algún problema de interpretación en relación con la duración o ampliación del plazo de duración, el mundo del Derecho privado, dada la regla de la autonomía de la voluntad, no ofrece problemas. En los procesos de contratación pública, las cosas acontecen de otro modo, pues el interés público es el elemento conformador de los contratos, por lo que es la propia Administración Pública quien dispone de los poderes o potestades públicas necesarias para velar por la preservación del interés público durante toda la vida del contrato administrativo de que se trate.

1.3. Consagración positiva

Dicho lo anteriormente expuesto, el precepto al que hay que atender en el Derecho positivo, es, en primer lugar, el artículo 113 de la Constitución vigente, que integra el régimen constitucional de los contratos públicos o del Estado en general.

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Al respecto, debemos citar a la doctrina nacional3, cuando al proceder al análisis del régimen constitucional que regula en general las concesiones estatales, señala que en ausencia de una ley general que englobe a todas las categorías jurídicas de los contratos públicos, lo cierto es que la Constitución establece un conjunto de regulaciones que dan origen a cláusulas obligatorias que deben estar en todos los contratos públicos -nacionales, estadales y municipales- o en algunos de ellos. Asimismo, sostiene que la Constitución establece ciertas cláusulas obligatorias que deben ser, expresa o tácitamente, incorporadas en todos los contratos públicos. En tal sentido, una cláusula obligatoria respecto de los contratos públicos, establecida en la Constitución, es en particular la «cláusula temporal» que deben contener todos los contratos destinados a la explotación de los recursos naturales propiedad de la Nación o para la prestación de servicios públicos.

En efecto, el artículo 113 de la Constitución vigente dispone lo siguiente:

Artículo 113.- (...) Cuando se trate de explotación de recursos naturales propiedad de la Nación o de la prestación de servicios de naturaleza pública con exclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al interés público.

Conforme a esta norma o cláusula de temporalidad, que regula con carácter general todos los contratos de concesión, ya se trate de la explotación de recur-sos naturales propiedad de la Nación o de la prestación de servicios de naturaleza pública -servicios públicos-, con exclusividad o sin ella, siempre deben incluir una cláusula de duración por «tiempo determinado», asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al interés público. En consecuencia, a pesar de que leyes especiales que regulan los servicios públicos prevén lapsos variables, los contratos de concesión deben contener plazos de duración «siempre precisos»4.

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Por su parte, también doctrina autorizada5 sostiene que el principio de temporalidad se refiere expresamente al negocio jurídico bilateral denominado concesiones, cuya naturaleza contractual se encuentra reconocida por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina científica. Que es así como se dispone que las concesiones únicamente podrán otorgarse por un «tiempo determinado», cuyo límite máximo no se encuentra previsto en la norma suprema, sino que puede ser establecido por el legislador en cada ley, bien sea mediante el establecimiento de un tiempo específico o de la indicación de unos lapsos abiertos dentro de los cuales se puede llevar a cabo la ejecución.

Finalmente, otro autor de la doctrina nacional6, al analizar el régimen jurídico de las concesiones en Venezuela, señala en su obra que uno de los elementos característicos de la concesión de...

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